административный договор и его использование в деятельности

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И ЕГО
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ.
Тищенко С.В.
(Научный руководитель заслуженный юрист РФ, к.ю.н. профессор И.А. Скляров)
Социально-экономические преобразования в российском обществе, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной степени затронули и сферу
государственного управления в области охраны окружающей природной среды.
Децентрализация государственной власти потребовала приведения форм и методов управленческой деятельности государства в соответствие с новыми условиями после принятия 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР "Об охране окружающей
природной среды"1.
В процессе формирования природоохранительного законодательства российское государство решает как общие, так и частные задачи по охране окружающей
среды. Эта новая экологическая функция представляет собой функцию демократического государства, которая в настоящее время признается одной из основных
и самостоятельных. Она обусловлена отношениями в области взаимодействия
общества и природы, и эти отношения требуют научно обоснованного сочетания
интересов хозяйственной деятельности общества и сохранения, улучшения качества окружающей природной среды. Все эти вопросы находят свое проявление в
системе экологического управления.
Под управлением понимается функция организованных систем различной
природы (биологической, социальной, технической), которая обеспечивает сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей2.
Устойчивое развитие экологических отношений в области природопользования и охраны окружающей природной среды достигается посредством единства
деятельности всех звеньев управления, включая общественные организации, движения и другие институты. При этом государство опирается на государственный
аппарат, который обладает средствами государственного принуждения по отношению к обществу в целом. В более узком смысле государственное управление, в
том числе и в области экологии, проявляется в виде государственно-властной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.
Государственное воздействие имеет вполне конкретные цели: упорядочить жизнь
общества, содействовать его развитию и т.д. Общественные отношения регулируются различными методами, которые могут иметь характер частно-правового
или публично-правового воздействия. Нельзя отрицать, что государственновластное управление, как "регулирование из центра", во многих случаях эффективнее, чем частно-публичное воздействие, а во многих случаях и единственно
возможное.
Необходимой формой государственного управления в демократическом государстве, наряду с другими правовыми формами, являются договоры административного характера. Заключение административных договоров может осуществ1
2
Ведомости СНД и ВС РФ 05.03.92, № 10, ст.457
Советский энциклопедический словарь, под ред.А.Прохорова, М.,1984,с.1379
199
ляться как непосредственно между государственными учреждениями, так и между государственным учреждением, с одной стороны, и юридическим или физическим лицом — с другой.
Ю.А.Тихомиров указывает, что в сфере административного права применяются договоры и соглашения, а субъекты административного права могут вступать в
договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права1.
В рамках такого договора осуществляется управление и в сфере охраны окружающей природной среды, которое состоит в совокупности действий, направленных на:
выполнение правовых экологических требований;
планирование и учет вредных воздействий на природу;
проведение природоохранных мероприятий;
внедрение малоотходных и чистых технологий;
других задач с учетом специфики конкретного субъекта.
Контроль по соблюдению норм экологического законодательства государство
возложило на исполнительные органы, осуществляющие управление в этой сфере
отношений с гражданами и организациями.
В процессе выполнения возложенных на государственные органы функций,
используются как административные методы, так и методы экономического регулирования в целях обеспечения реализации требований природоохранительного
законодательства. Причем, если для первых характерными являются отношения
власти и подчинения, то для вторых — экономическое стимулирование деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды в целом.
Для периода перехода России к рыночной экономике характерным является
резкое усиление методов экономического регулирования общественных отношений вообще, в том числе и в сфере экологии. В отличие от многих других, административно-правовые методы регулирования сохраняют свое значение и применяются природоохранными органами в виде предписаний, запретов и т.п. Значительное место в данной сфере отношений, занимает выдача соответствующих
разрешений на природопользование (лицензий), согласований тех или иных видов
деятельности, рекомендаций по охране окружающей природной среды.
Договор, согласно общеправовой теории, — это соглашение двух и более лиц
об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей. Институт
договора традиционно считался принадлежностью гражданского (частного права). Однако на сегодняшний день можно утверждать существование договора как
средства регулирования отношений между субъектами публичного права. Согласование воли и интересов договаривающихся сторон приобретает обязательный
характер. Заключая административное соглашение, орган государственной власти
преследует цели, достижение которых предусмотрено его функциями и, действуя
в рамках закона, обеспечивает исполнение конституционных норм и норм других
законодательных актов.
В области экологии к таким нормам относятся: использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории (ст.9 Конституции РФ); платность природопользования, включая плату за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия (ст.20 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды"); пра1
200
Курс административного права и процесса, Ю.А.Тихомиров, М., 1998
во граждан на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции РФ) и другие.
Административное соглашение подчиняется публично-правовому регулированию и заключается в следующем:
административный договор заключается органом исполнительной власти в
пределах его компетенции и тем должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями;
орган исполнительной власти имеет право расторгнуть договор в одностороннем порядке в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств
контрагентом, а также применить экономические и иные санкции;
орган исполнительной власти обладает полномочиями контроля в отношении
действий другой стороны договора,
при непредусмотренном возникновении соответствующих условий возможно
одностороннее изменение договора органом управления в случае, если это не нарушает существенных условий договора и не противоречит нормам права1.
Все это становится возможным потому, что государственно-властный субъект, выступающий в качестве одной из сторон, реализует исполнительную власть
и наделен властными полномочиями. Главной отличительной чертой административного договора является цель его заключения. Административные соглашения,
как правовая форма управленческой деятельности, служат способом удовлетворения общественного, публичного интереса. При этом властный субъект является в
договоре представителем государства, которому делегированы соответствующие
полномочия. Так как орган управления наделен в силу своего статуса властными
полномочиями, то изначально правовое положение субъектов административного
договора отличается неравенством.
Орган управления устанавливает обязательные условия соглашения, а другая
сторона вправе их принять или не заключать договор вообще2.
Однако контрагенты в договоре преследуют и свои частные интересы (например, предоставление льгот, предусмотренных выполнением природоохранных
мероприятий), хотя их личные интересы не являются определяющими. Различные
стимулы лишь создают заинтересованность в выполнении общественно значимых
действий.
Законодательство Германии также устанавливает обязывающие и распорядительные административные договоры. Распорядительные договоры состоят в исполнении обязанностей (обязательств), установленных не только в договоре, но и
в других нормативных актах. Однако не следует считать, что административный
договор устанавливает определенное предписание, и мог бы заменить собою административный акт. Предоставленная сторонам определенная самостоятельность
в достижении договорного результата и допустимость некоторых элементов гражданско-правового регулирования, не должны повлечь за собой незаконных и
несправедливых последствий и решений.
Административный договор лишь устанавливает имеющиеся в законодательстве права и обязанности, не изменяя и не создавая при этом новых правовых
норм, т.е. содержит традиционное для всех правовых систем отношение "властьподчинение", или субординационное правовое отношение.
1
В.Г.Розенфельд, Ю.Н.Старилов/Современные проблемы формирования теории административного договора/Сб.науч.трудов./Воронеж,1995.Вып.3/С.6
2
В.Г.Розенфельд, Ю.Н.Старилов/ Указ. соч. С.21
201
Исследуя опыт применения административных договоров в России и зарубежных странах, А.А.Абдурахманов, например, утверждает универсальность его общеправовой категории и возможности использования во всех отраслях права1.
Признаками, присущими любой отраслевой разновидности административного договора являются:
Соглашение, понимаемое как проявление воли сторон относительно сущности
договора.
Цель, которую преследуют участники договора, не запрещенная правом.
Формальное равенство сторон.
Отраслевая разновидность договора обладает рядом специфических признаков
и имеет специфические черты. Первый и второй признаки административного
договора являются обязательными и присутствуют в любом договоре административного характера, а остальные являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых их разновидностях. Из вышеизложенного следует, что административный договор — это основанное на нормах административного права соглашение в целях проявления единой воли сторон, заключенное между двумя и
более субъектами, связанное с административным актом и имеющее своим предметом совершение управленческих действий, в котором хотя бы одна из сторон
является органом государственного управления либо его законным представителем.
Непосредственное воздействие на содержание таких договоров имеют нормы
административного права. Единое волеизъявление сторон договора всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. Такие договоры направлены на возникновение набора прав и обязанностей, которые в совокупности составляют правоотношение.
Законодательством Российской Федерации (п.3 ст.2, Гражданский кодекс РФ)
установлено, что к отношениям по использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды, представляющим товарно-денежные и иные, построенные на
равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными неимущественные отношения, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются соответствующими отраслями права"2.
Платность природопользования, включающая плату за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия (за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения как в пределах
установленных лимитов, так и сверх установленных лимитов) предусмотрена Федеральным Законом от 19.12.91 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной
среды" (ст.20)3. В этом акте воплощен публичный интерес всего общества, который закреплен Конституцией Российской Федерации (ст.42) как право граждан на
благоприятную окружающую среду.
Плата за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды носит компенсационный характер. Она определяется как возмещение причиненного природе вреда хозяйственной деятельностью человека и проявляется в форме природоохранных мероприятий, направленных на сохранение и
восстановление качества окружающей природной среды. Платежи за загрязнение
1
Автореферат диссертации на соискание степени к.ю.н.,А.А.Абдурахманов,М.,1997
2
Собрание законодательства РФ, 05.12.94, № 32,ст.3301
Ведомости СНД и ВС РФ, 05.03.92, № 10,ст.457
3
202
окружающей природной среды перечисляются в бесспорном порядке из средств
предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих хозяйственную и иную
деятельность, и поступают на специальные счета внебюджетных государственных
экологических фондов, 10% из которых — в доход республиканского бюджета
Российской Федерации (п.4 ст.20 Федерального Закона от 21.02.92 г. № 2397-1 "О
внесении изменений в ст.20 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
среды"").
Таким образом, предметом договора, заключаемого органом исполнительной
власти с природопользователем, осуществляющим хозяйственную и иную деятельность, является природопользование. Порядок и условия природопользования
(объемы выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты, размещение
отходов и другие виды вредного воздействия) предусмотрены правовыми актами
природоохранительного законодательства. Такой договор основан на административном, властном подчинении одной стороны другой и к нему гражданское законодательство не применяется.
По своим юридическим свойствам административный договор на природопользование относится к правоприменительным и направлен на установление,
изменение или прекращение конкретных правоотношений. Административному
договору присущ широкий круг субъектов, способных стать участниками такого
договора. Он основан на нормах административного права и применяется к реальным отношениям.
С другой стороны, п.1 раздела У "Порядка направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами
и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды",
(зарегистрированный Минюстом РФ 25.02.93 № 162)1 контроль за поступлением
выше указанных средств возложен на соответствующие комитеты по экологии.
Достаточно удачно сложились отношения в области контроля, осуществляемого комитетом по экологии Нижнего Новгорода, за поступлением денежных
средств во внебюджетный экологический фонд. Эти отношения урегулированы в
рамках заключаемых с природопользователями договоров, которые позволяют не
только определять размер платежей за загрязнение окружающей среды, но и производить учет вредных воздействий на окружающую среду, а также планировать
и финансировать конкретные природоохранные мероприятия. Однако в последние
годы появилась тенденция рассматривать данный договор как договор гражданско-правового характера.
Следует отметить, что поскольку комитеты по экологии не обладают имущественной самостоятельностью, то возникшие отношения нельзя рассматривать
как гражданско-правовые. Указанная в п.3 ст.2 ГК РФ норма (недопустимость
применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны
другой) распространяется и на договор относимый к отрасли экологического права. Поэтому договор на природопользование следует отнести к отраслевой разновидности административного договора, который имеет следующие специфические черты:
— одной из сторон договора является орган государственного управления в
сфере охраны окружающей среды;
1
Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ № 5, 1993.
203
— предметом договора служит совершение управленческих действий в целях
сохранения и восстановления качества окружающей среды;
— данный договор тесно связан с односторонним административным актом (
"Порядком" направления организациями средств в экологические фонды);
— основой такого административного договора являются нормы административного права.
Ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора может быть как имущественной, так и неимущественной, поскольку правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора, не может влиять на юридическую природу договора в целом, ибо не затрагивает его предмета. Заключенный сторонами административный договор является элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего при нарушении сторонами обязанностей, предусмотренных
договором на природопользование, осуществляемого при соблюдении условий
платности и выполнении требований экологического законодательства.
204