Лупарев Е.Б. Добробаба М.Б., Мокина Т.В Общая теория публичных правоотношений УДК ББК Л 85, Д 56, М Рецензенты: Доктор юридических наук, профессор Момотов В.В. Доктор юридических наук, профессор Овчинников А.И. Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В. Общая теория публичных правоотношений: монография ISBN Монография посвящена изучению одного из малоисследованных вопросов отечественной правовой науки – вопросу общей теории публичных правоотношений в их системной взаимосвязи с отраслевыми теориями публичных правоотношений. Рассматривается ряд малоизученных вопросов теории публичных правоотношений: субъективных публичных прав и обязанностей, комплексных публичных правоотношений. Дан критический анализ отраслевым теориям публичных правоотношений. Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам, практическим работникам. © Лупарев Е.Б. © Добробаба М.Б. © Мокина Т.В. 2 СОДЕРЖАНИЕ Введение……………………………………………………… Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения § 1. Понятие и признаки публичного правоотношения § 2. Место публичных правоотношений в системе правоотношений Глава 2. Структура публичного правоотношения § 1. Теория объекта публичного правоотношения § 2. Теория предмета публичного правоотношения § 3. Обязательный и факультативный субъект публичного правоотношения § 4. Структурные особенности различных типов публичных правоотношений Глава 3 Содержательная характеристика публичных правоотношений § 1. Теория субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов . § 2. Соотношение содержания публичного правоотношения и процедур- но-процессуального механизма его реализации Глава 4. Классификация публичных правоотношений § 1. Основания классификации публичных правоотношений § 2. Теория комплексных публичных правоотношений 3 Введение Целью настоящей коллективной монографии является обоснование нового уровня понимания публичных правоотношений как системы, обладающей внутренним многообразием, состоящей из взаимосвязанных с собой подсистем. В советский период развития правовой теории сама идея деления права на частное и публичное отвергалась, а современное развитие нашей страны внесло существенные коррективы в понимание соотношения частного и публичного, во многом отличное от понимания такого соотношения в иные исторические периоды. Безусловно, такого рода теория не может создаваться с нуля, но и не представляет собой переработку «хорошо забытого старого». Авторы постарались наполнить содержание общей теории основательной отраслевой составляющей, так как, по нашем у мнению, некоторые отраслевые теории публичных правоотношений ушли вперед по сравнению с общей теорией. Восполнение такого разрыва – одна из задач представляемой монографии. Решение поставленных задач создаѐт качественно иной уровень фундаментального исследования и формирует объективные предпосылки выработки качественных рекомендаций для практической деятельности судов, законодательных и административных органов при разрешении конкретных дел, вытекающих из публичных правоотношений. Мы надеемся, что данная работа возобновит научную дискуссию не только по общей теории публичных правоотношений, но и по вопросам прямо вытекающим из содержания публичных правоотношений, процедурнопроцессуального механизма их реализации. 4 Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения § 1. Понятие публичного правоотношения Решение вопроса о понятии публичного правоотношения неизбежно приводит нас к выбору одного из эвристических методов исследования, по крайней мере, индукционного или дедукционного. Наиболее правильным представляется параллельное использование обоих методов с и приоритетом того или иного применительно к задачам конкретного этапа исследования. Вообще, отправной точкой в попытке дать понятие публичного правоотношения следует считать общее понятие правоотношения, выработанное юридической наукой. В работах по общей теории правоотношений1 они определяются как такое общественное отношение, в котором стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государством2, или же, как разновидность общественного отношения, участники которого взаимодействуют на основе установленных и охраняемых государством прав и обязанностей3, С.С. Алексеев содержание правоотношений 1 См. напр.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958 – 187 с.; Толстой Ю.К. К теории правоотношений. Л., 1959; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974 – 351 с.; Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976; Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения. «Вопросы общей теории советского права». - М., 1960.; Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1987. – 473 с.; Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. - М.: Статут, 1999. – 830 с.; Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 576 с.; Вопленко Н.Н. Правовые отношения: учеб. пособие – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. – 64 с.; Бутакова Н. А. Правоотношения в структуре правовой действительности: дисс. ... канд. юрид. наук: Санкт-Петербург. 2008. - 233 с.; Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. 2 См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для ВУЗов. М.: Даба- хов, Ткачѐв, Димов. 1995. С. 307. 3 См.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Королѐва и Л.С. Явича. Л., 1987. 416. 5 трактует как единство субъективных прав, юридических обязанностей и соответствующих действий фактического порядка4. Позднее С.С. Алексеев пишет, что правовые отношения это субъективные права и юридические обязанности, переводящие при наличии конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов) абстрактные возможности и необходимость на плоскость конкретных, адресных юридических прав и обязанностей, и, следовательно, переключающих правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей5. Положения общей теории правоотношений получили своѐ дальнейшее развитие в теориях государственно-правовых, финансовых, гражданско-правовых, гражданскопроцессуальных и других типов публичных правоотношений. Исследование публичного правоотношения как научной категории предполагает выяснение его юридической природы, пытаясь раскрыть которую, мы тем самым выявляем сущность явления, понимаемую как внутреннее содержание, включающее в себя единство всех основных элементов целого, его свойств (признаков чего-либо) и связей между ними, существующее и выражаемое в форме и неотделимое от неѐ6. Таким образом, этапами исследования сущности публичного правоотношения являются: 1. исследование признаков публичного правоотношения; 2. исследование связи между признаками; 3. определение места публичного правоотношения среди других категорий правоотношений. Современная отечественная юридическая литература не содержит родового понятия «публичное правоотношение» и, соответственно, в его конструировании целесообразно отталкиваться от достижений науки досоветского пе- 4 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т 2. С. 112-113. 5 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследова- ния. М.: Статут, 1999. С. 365. 6 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.694, 733, 771. 6 риода и от сложившихся в современных отраслевых юридических науках признаков того или иного вида публичных правоотношений. Ю.А. Тихомиров, исследуя творческое наследие Н.М. Коркунова и С.А. Муромцева констатирует наличие следующих признаков публичных правоотношений. Во-первых, охраняющая власть является одновременно и субъектом права. При этом всегда можно отличить функции субъекта от функций охранительных, а нередко они разделяются видимым образом, воплощаясь в различных органах власти. Во-вторых, существует параллельно множество одинаковых отношений по числу лиц, подчинѐнных в данном случае власти или, наоборот, имеющих по отношению к ней какое-либо право. Третья особенность публичных отношений состоит в том, что граница между юридическими отношениями и отношениями власти чѐтко прослеживается только в случае вышеупомянутого разделения функций субъекта и охранителя между двумя различными органами. Четвѐртая особенность публичных отношений заключается в том, что отношения власти сами становятся отношениями правовыми, т.е. охраняемыми юридическим образом. Власть правителя, чиновника служащая к охранению многих правовых отношений, частных и публичных, в свою очередь, является предметом юридической охраны. Высшая степень этой охраны достигается взаимодействием всех государственных органов. В этом порядке известное отношение выступает то в качестве охраняющего, то в качестве охраняемого (правового)7. Представляется, что указанные признаки публичного правоотношения требуют комментария с учѐтом современных правовых, политических реалий и достижений правовой науки. Прежде всего, не следует забывать, что употребление термина «власть» в современных условиях господства теории разделения властей неконкретно 7 См.: История русской правовой мысли. – М.: Остожье, 1998. – С. 182-184. 7 отражает субъектную форму этой самой власти. Представляется, что необходимо говорить о том, что государственные органы всегда выступают носителем функций субъекта права, а вот охранительные функции есть одна из функций государственных органов. Комментируя второй из названных признаков предположим, что параллельное сосуществование одинаковых правоотношений по числу лиц, подчинѐнных власти, вряд ли возможно считать конкретными правоотношениями. Между тем, представляется, что конкретность есть признак если не любого, то, по крайней мере, некоторых из видов публичных правоотношений, например, административных. Неконкретные правоотношения, обозначаемые в современной теории как общие признаются целым рядом современных авторов. Так, например, Н.В. Бутусова, определяя юридическую природу конституционно-правовой ответственности государства говорит, что «это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом, народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации»8. Говорится и о том, что вне состояния реализации эта ответственность не существует. Но норма права может быть реализована и вне правоотношений. В.Д. Сорокин применительно к административно-процессуальному правоотношению справедливо подчеркивал, что такое правоотношение «не может существовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта»9. Можно предположить, что правовые состояния это не правоотношения общего типа, а юридические факты, возникающие в результате реализации норм права вне правоотношений и в ряде случаев являющиеся обязательными предпосылками возникновения правоотношений. Мы отдаѐм себе отчѐт в том, что существу8 Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства: монография / Н.В. Бутусова; Воронеж. гос. ун-т. – М.: Изд-во Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 73. 9 Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Изд. Ленинградского уни- верситета. 1968. С. 3. 8 ют и несколько иные теоретические позиции на сей счѐт. Например, С.А. Зинченко в противовес позиции Ю.К. Толстого отрицает возможность совмещения в "одном лице" и общего правоотношения и юридического факта, имеющего значение для конкретного правоотношения10. В этой части с теоретической позицией С.А. Зинченко можно согласиться. Для взвешенного подхода к обсуждаемой проблеме представляется необходимым сопоставить различные формы правового опосредования государственно-управленческой действительности. Это такие общепризнанные формы как правовое воздействие и правовое регулирование. Первая форма предполагает статическое, общерегламентационное, информационное влияние государства на управленческие общественные отношения в целях моделирования и установления общего правового режима и правового статуса субъектов, осуществляемое помимо и вне возникновения правоотношений. Другими словами то, что некоторые учѐные именуют общими правоотношения (правоотношения общего типа) есть результат правового воздействия. Но правовое воздействие не предполагает правоотношений. Правовое же регулирование реализуется только в рамках правоотношений. Характерной чертой правового регулирования является то, что оно выступает результатом активной деятельности государства и его органов. Правовое же состояние в виде общего правоотношения не предполагает активной деятельности субъектов. Следовательно, теоретическая модель некоторых типов общего правоотношения не может рассматриваться обособленно от конкретного правоотношения. Интересно вспомнить по этому поводу мысль Фритца Вернера о том, что административное право есть конкретизированное конституционное право11. Общее публичное правоотношение взятое в отдельности, вне системы конкретных правоотношений является лишь умозрительной конструкцией ещѐ и потому, что отсутствует механизм правовой защиты прав и обязанностей, вытекаю10 См. напр.: Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования / С.А. Зинченко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 62-64. 11 Werner F. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht // DVBI/ 1959. S. 527. 9 щих из так называемого общего правоотношения. К тому же, не любой юридический факт вызывает правоотношение. Например, рождение лица, вызывая состояние гражданства, ещѐ не предполагает конкретных прав и обязанностей лица. Да, гражданство – это политико-правовая связь лица с государством, но правоотношение ли это? Считаем что это лишь элемент целого ряда как обычных, так и сложносоставных административных правоотношений, которые появятся при возникновении иных, нежели состояние гражданства юридических фактов. В качестве примера можно рассмотреть поступление на государственную службу, где условием является наличие гражданства (за известным исключением, связанным с военной службой по контракту). Таким образом, мы, не отрицая факт существования общих правоотношений, считаем, что среди публичных правоотношений могут выделяться такие их группы, среди которых общих нет. Как пример можно привести административные правоотношения. Необходимо также заметить, что правоотношения основанием возникновения которых являются правовые условия, характеризующиеся наличием потенциально возможных прав и обязанностей лица в сфере государственного управления. Нами предлагается выделение правовых состояний в качестве одной из разновидностей юридических фактов без придания им формы общих правоотношений. Также следует заметить, что власть не может рассматриваться, как размытое понятие и должна быть конкретизирована в лице органов и государственных должностных лиц. Наличие так называемых горизонтальных публичных правоотношений в системе самой власти также не может служить безоговорочному признанию предложенного в анализируемом выше исследовании отечественных учѐных досоветского периода второго признака публичного правоотношения. Нельзя согласиться с предложенным признаком, смыслом которого является разграничение между юридическим отношениями и отношениями власти по признаку разделения функций субъекта и охранителя между двумя 12 Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475. 10 различными органами. Во-первых, в условиях правового государства вряд ли можно вообще разделять властные и юридические отношения. Публичные правоотношения в той или иной степени всегда выступают отношениями властными. Вне зависимости от типа связи между властвующим и подвластным их отношения носят юридический характер, иначе власть нелегитимна. На это, кстати, указывает и сам Н.М. Коркунов в четвѐртом признаке публичного правоотношения. Кроме того, функции субъекта права и охранителя права могут быть разделены не только между различными органами, но между органом и организацией, наделѐнной государственно-властными полномочиями, но не являющейся государственным органом. Речь может идти о государственных корпорациях, государственных и муниципальных учреждениях. Своѐ видение признаков публичного правоотношения высказал И.А. Ильин в книге «Теория права и государства»13. Во-первых, считал он, чтобы правоотношение было публичным, необходимо чтобы одному субъекту принадлежало полномочие на власть по отношению к другому, а другой имел бы обязанность подчиняться первому. По мнению И.А. Ильина «это означает, что публичное правоотношение есть правоотношение юридически не равных субъектов; один является юридически независимым от другого (в пределах этого правоотношения!) и притом авторитетным для него; другой, напротив, обязан "признавать" авторитет первого, т. е. повиноваться ему, и постольку является подчиненным. Понятно, напр., что отношение каждого из нас к тому внешнему авторитету (к государственной власти, церковной власти), кото- 13 Следует учитывать общественно-политические условия и уровень развития правосо- знания того периода, когда была издана эта работа (1915 год с переизданием в 1956 и 2003 годах) некоторые строки которой (например, о монархе полномочия которого хотя и определяются законами, но деятельность его общим законам не подлежит и по ним не обсуждается) что называется «режут слух» современному читателю. 11 рый устанавливает правовые нормы, следит за их исполнением и применяет их, - является всегда публично-правовым»14. Во-вторых, писал И.А. Ильин в каждом публичном правоотношении одна из сторон есть властвующий союз, и притом именно та сторона, которая имеет властное полномочие. Наконец, по мнению И.А. Ильина, если же правовая норма предусматривает равные правоотношения между сторонами и устанавливает полномочие требовать, но не властвовать, то она должна быть признана частноправовою. Безусловно, и в этой работе современный исследователь найдѐт ряд требующих дискуссионного комментария аспектов, связанных, прежде всего с теорией публичного договора15, где обе стороны наделены властными полномочиями и не связаны отношениями власти и подчинения. Итак, представляется, что при формулировании признаков публичного правоотношения исходным является определение сферы возникновения публичных правоотношений. Казалось бы, ответ напрашивается сам собой – это сфера публичных интересов. Однако, критерии разграничения публичной и частной сфер так долго обсуждавшиеся в юридической литературе вызывают ряд вопросов, требующих ответа отнюдь не в русле классической традиции, рождѐнной в специфических условиях Римского государства, а в русле реалий постиндустриальной цивилизации. Казалось бы, классический римский принцип деления права на публичное и частное, проистекающий из ст.1 Титула I Книги первой Дигестов или пандектов Юстиниана должен повлечь деление всех типов правоотношений на публичные и частные. Причем, в отечественном праве от этого напрямую зависят процессуальные особенности разрешения соответствующих споров в судах. В случаях, когда правоотношения в «чистом виде» не являются публичными, предлагается исковой способ защиты права. В частности, об этом 14 Ильин И.А. Теория права и государства. М.: Зерцало , 2003. СПС «Гаранат» 15 См. напр.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и прак- тика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. – 352 с. 12 речь идет в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, хотя не вполне ясно, спор о каком праве имеет ввиду законодатель. Очевидно, что о праве гражданском, а не публичном, хотя и здесь требуются уточнения. Например, если лицо требует не только признать решение налогового органа недействительным, но и вернуть соответствующую сумму из бюджета, то подается исковое заявление, рассматриваемое не по правилам административного, а по правилам гражданского (искового) судопроизводства. Впрочем, некоторые авторы полагают, «что деление права на частное и публичное в российской правовой системе носит во многом не практический, а именно доктринальный характер… и отражает сложившиеся представления о соотношении власти и подвластных, государства и общества, об иерархии общественной структуры»16. Тем не менее, современная правовая наука снова и снова обращается как к вопросу о дихотомии права (или еѐ отрицании) и критериях такого деления. Из относительно недавних работ посвящѐнных этому вопросу хотелось бы выделить монографию С.В. Дорохина «Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект», в которой автор, анализирует сложившиеся концепции деления права на публичное и частное и приходит к ценной мысли о том, что «необходимо допустить возможность не отрицания каждой теории в отдельности, поскольку это не даст нам конструктивного решения поставленной проблемы, а, наоборот, синтеза теорий, исходя из их исключительных черт»17. С.В. Дорохин в своей работе приводит такие теории разделения права на публичное и частное как: 1) материальные теории (теория интересов, теория деления на основании деления регулируемых отношений на имущественные и неимущественные); 2) формальные теории (теория инициативы защиты, 16 Овод А.В. Принцип законности в публичном праве. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 21. 17 Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер. 2008. С. 41. 13 теория различия положения субъекта в правоотношении, теория разделения права по характеру обязательности предписаний). Немецкими учѐными выделяются три теории разграничения публичного и частного права. Первая – это традиционная теория интересов. Вторая «основана на широко известном в российском праве методе регулирования, т.е. на разграничении отношений равных субъектов и субъектов подчинѐнных друг другу»18. Третья теория, базируясь на критерии управомоченности, определяет, что к публичному праву относятся те предписания, которые управомачивают действовать государство или иного носителя публичной власти19. Если придерживаться мнения о первой из названных теорий как о дани традиции, то, что остаѐтся? Контрпродуктивно трактовать публично-правовую сферу как исключительно как сферу взаимоотношений подчинѐнных друг другу субъектов. Следовательно, остаѐтся «субъектная» теория, не лишѐнная внутренних противоречий, связанных с тем, что носитель публичной власти может быть наделѐн частноправовыми полномочиями. Мы считаем, что публичное право может существовать автономно, «не нуждаясь» в частном праве, а вот частное право не может жить без вмешательства публичного. В этой связи сторонники современной западной правовой традиции, как, как это не покажется странным нынешним отечественным либералам от науки, хорошо помнят высказывание В.И. Ленина, сделанное в 1921 году о советской экономике и всѐ более приложимое к экономике других стран: «Для нас всѐ, что относится к экономике, является предметом публичного, а не частного права»20. По сути, признаѐтся кризис западной традиции права, без ссылок на которую не пишется ни одна отечественная более или менее серьѐзная работа по праву. 18 Жалинский А., Рѐрихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 125. 19 Peine F. J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4 Aufl. – Heidelberg: C.F. Müller, 1998. S. 26. 20 Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М.: Изд-во МГУ: Изда- тельская группа ИНФРА-М – НОРМА. 1998. С. 49. 14 Несмотря на то, что ряд авторов, например Г.В. Мальцев, Ю.А. Тихомиров обращают внимание на то, что разделяется не само право, а его изучение, выделение публичных правоотношений – объективная реальность действующего законодательства. Как наиболее яркие приведѐм примеры подраздела III ГПК РФ и раздела III АПК РФ. Бюджетный кодекс РФ21 называет публично-правовые обязательства как элемент соответствующего бюджетного правоотношения. Сфера публичных общественных отношений многогранна, но еѐ отличительной чертой следует считать достижение общесоциальных целей. В силу того, что государство не может (по крайней мере, с точки зрения «этатистской концепции государства») отвернуться от вмешательства в сферу, где превалируют интересы личные (как имущественные, так и личные неимущественные) и степень этого вмешательства варьируется в зависимости от конкретных общественно-исторических условий можно выделить некую сферу общественных отношений, где частное не может существовать без публичного (но не наоборот). Выделение только предметной сферы возникновения общественных отношений, которые под воздействием правовой нормы трансформируются в правоотношения не даѐт определяющего ответа на вопрос о признаках публичных правоотношений в силу того что, существуют общественные отношения комплексного характера, в которых невозможно со всей очевидностью определить приоритет публичного или комплексного начал. Означает ли это бесплодность дискуссии о соотношении публичного и частного правоотношения? Представляется, что комплексные общественные отношения как раз и есть тот «водораздел», от которого можно оттолкнуться дифференцируя публичную и частные сферы. Можно ли предложить что-то новое, кроме теории интереса в механизме такой дифференциации? Методологический выход на наш взгляд лежит не только в применении комплексного критерия разграни21 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. 15 чения публичной и частной сфер, но и в «тройственности», а не двойственности разделения права и соответственно правоотношений на публичные, комплексные (публично-частные и частно-публичные) и частные. Теперь стоит перейти к критериям, которые мы предлагаем в этой связи для выделения именно публичных правоотношений. Оговоримся, что будет применѐн комплекс критериев различных теорий деления права на частное и публичное. Прежде всего – это традиционный критерий интереса. Человек отечественной ментальности, наконец, осознает, что не он существует для государства, а государство для него. Но не всегда интересы меньшинства будут учитываться большинством. Следовательно, всегда будет противопоставление индивидуального общественному. Хуже, когда общественным интересом прикрываются индивидуальные или групповые имущественные интересы. На протяжении десятков (если не сотен) лет между государством и обществом сложились отношения, в которых государственные интересы ставились во главу угла. Безусловный приоритет публичного над частным насаждался в общественном сознании, что не могло не сказаться на правовой политике государства. Такого рода дисбаланс прочно укоренился в качестве условия профессиональной деформации большинства работников юрисдикционных органов. Отсутствие в большинстве случаев диспозитивности у сторон публичных правоотношений отнюдь не означает, что государство и личность должны быть поставлены в условия равного правового режима, так как это не реально. Государство, как выразитель общественных интересов, в любом случае выражает, хотим мы того или нет, групповые интересы, которые не всегда совпадают с интересами отдельной личности. Однако, демократический политический режим, являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть цивилизованных государств, предполагает учѐт воли не только демократического большинства, но и меньшинства. Более того, имеет смысл учѐт специфических интересов и отдельной лично- 16 сти, если конечно они не противоречат общеправовым и моральнонравственным дозволениям данного общества. Значительный интерес представляет и теория социального интереса Р. Паунда, который рассматривает суды «как институты, обладающие функцией социального контроля – сбалансирования конфликтующих социальных интересов, их урегулирования путѐм компромисса или выбора между этими интересами»22. А.А. Дѐмин считает, что «публичный характер каких-либо правовых отношений определяется в конечном счѐте степенью связанности данного правоотношения общественным разделением труда и регулируемым правом интересами государственно организованного общества»23. Главное, что не только доктрина, но и легальный толкователь, Конституционный Суд РФ идѐт по пути выделения общественных интересов. В определении от 5 декабря 2003 года № 419-о «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Новгородской областной Думы о проверке конституционности подпункта 13 пункта 2 и подпункта 1 пункта 3 статьи 5 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине» Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил освобождение от уплаты государственной пошлины при обращении в суд органов местного самоуправления в защиту государственных и общественных интересов24. Вместе с тем, не следует отождествлять публичный интерес с получившим широкое распространение термином «законный интерес». А.В. Малько под законным интересом понимает отражѐнное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определѐнной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некото22 23 Егоров С.А. Политическая юриспруденция в США. М.: Наука, 1989. С. 95-96. Дѐмин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2002. С. 11. 24 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 3. 17 рых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным25. Автор отмечает, что «зачастую законные интересы могут быть тесно связаны с принципом целесообразности в правоприменительной деятельности, требование которого заключается в том, что в рамках нормы представляется возможность выбрать наиболее эффективное решение, максимально полно и правильно отражающее идеи права, смысл закона, цели правового регулирования, обстоятельства конкретного дела»26. Данное замечание важно в связи с тем, что законный интерес, состоит не только в стремлении субъекта реализовать субъективный публичный27 интерес, но и в стремлении реализовать общественный интерес, отражающий потребности государственноуправленческой деятельности, а не лично субъекта. Хотя некоторые авторы, анализируя отдельные категории законного интереса, трактуют их исключительно с точки зрения интересов одной из сторон правоотношения. С.А. Ядрихинский, анализируя понятие законного интереса налогоплательщика, предлагает понимать под ним правовое дозволение реализации стремлений налогоплательщика пользоваться благом в сфере налоговых отношений в целях, не противоречащих закону28. Однако, на наш взгляд, именно расширительное толкование законного интереса, выводящее его за рамки личности или организационно обособленных субъектов публичных правоотношений позволяет более полно отразить специфику современных общественных отношений в публичной сфере, учитывая наличие законных интересов органов, наделѐнных государственно-властными полномочиями, которые им прихо25 Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 139. 26 Малько А.В. Там же. С. 153. 27 Подробнее о публичном интересе см.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 19 – 25. 28 См.: Ядрихинский С.А. Защита прав и законных интересов налогоплательщиков - юри- дических лиц (финансово-правовой аспект). Автоореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 5. 18 дится реализовать в рамках как вертикальной, так и горизонтальной дифференциации власти в Российской Федерации. Раз государственные органы защищают законный интерес налогоплательщика, что анализируется в цитируемой работе, то, следовательно, казалось бы индивидуальный интерес пусть и в публичной сфере приобретает черты общественного интереса. Второй значимый, на наш, взгляд критерий выделения публично-правовых отношений – это критерий субъектный критерий, включающий в себя характеристику обязательного субъекта правовых предписаний, дозволений и запретов, а также связи между субъектами правоотношения. Характеристика данного критерия предполагает наличие так называемого обязательного субъекта. Обязательным субъектом является организация или лицо, наделѐнные определѐнным типом властных полномочий. Не любые властные полномочия характеризуют обязательный субъект публичных правоотношений. Безоговорочно можно вести речь о государственно-властных полномочиях различных типов. Так же уверенно можно говорить и о полномочиях по решению вопросов местного значения (муниципальных). В частности, Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения29. Сложнее обстоит дело с оценкой корпоративных полномочий. Можно ли называть их выражением публичной власти – вот один из принципиальных вопросов. Так, например, с появлением государственных корпораций новое значение приобретает термин «корпоративное управление», который уже нельзя сводить лишь к внутриорганизационному управлению коммерческими и некоммерческими организациями, не выполняющими государственновластных функций. Если иметь ввиду, что госкорпорация является, пусть и с определѐнными исключениями в законодательном регулировании, неком29 Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466. 19 мерческой организацией, то следует ввести в научный оборот термин «государственно-корпоративное управление», рассматривая его одновременно и как элемент государственного и как элемент корпоративного управления. Кстати, в связи с этим встаѐт вопрос о подведомственности дел по оспариванию актов государственных корпораций, наделѐнных функциями государственного управления. Другими словами, если государство наделяет корпоративное образование государственно-властными полномочиями, то они рассматриваются в ряду обязательных субъектов публичных правоотношений. Следующей проблемой, требующей обсуждения в связи с анализом обязательных субъектов публичных правоотношений, является проблема признания государства, субъектов федерации, муниципальных образований в качестве субъектов публичных правоотношений. Проблемным на наш взгляд остаѐтся вопрос о включении в качестве субъекта публичных правоотношений государства и муниципальных образований. Вопрос о государстве и государственных образованиях как субъекте соответствующих отраслевых правоотношений не дискутируется разве что в науке конституционного права. В работах по теории финансового права постоянно указывается на государственные образования как субъекты налоговых правоотношений. Говорится, что «государство, как обязательный субъект налоговых правоотношений, опосредует своѐ участие в данных правоотношениях через осуществление полномочий специальными государственными органами»30. Справедливо, кстати, указывается, что «тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации (еѐ субъектов), не является одновременно деликтоспособным»31. А вот применение подобных теоретических положений к административным правоотношениям требует своего уточнения. Государство в целом представляет собой политико-юридическую умозрительную конструкцию, находящую своѐ выражение лишь в действиях или бездействиях вполне конкретных государствен30 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С. 87. 31 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113. 20 ных органов и лиц, заключающих в себе часть компетенции государства или его составных частей. Применительно к административным правоотношениям вполне типичной является ситуация когда один орган (казначейство) отвечает за действия другого (например, милиции) по решению третьего (например, суда). Причѐм, все указанные субъекты действуют от лица государства или по его поручению. Нельзя рассматривать споры по обжалованию конституционности законодательных актов как споры с участием государства потому, что законодательные органы носят представительный характер и действуют от лица народа, а не от лица государства, то есть воплощают в себе часть народного суверенитета. На это указывает и состав участников при рассмотрении подобных споров в Конституционном Суде РФ: это представители Государственной Думы Федерального Собрания, Совета Федерации, Президента РФ, а также заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, таких как, например, налоговые органы32. Следует признать, что государство и муниципальные образования – это нетипичные субъекты публичных правоотношений. Реально и государство и муниципальное образование может вступить в публичные правоотношения, если это будет выражено в воле и поведении людей или организаций наделѐнных государственно-властными полномочиями. Социальное управление, частью которого является государственное управление предполагает в качестве одной из особенностей существование коллективов людей в качестве субъекта. Можно ли рассматривать государство в целом, субъект Российской Федерации и муниципальное образование в качестве организованного коллектива людей? В этой связи возникает вопрос о легальном понимании государства в целом, субъекта РФ и муниципального образования. Действующее законодательство даѐт ответ лишь на вопрос о легальном понимании муни32 См. напр.: По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3214. 21 ципального образования, определяя его в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»33. Казалось бы, нет ничего проще, чем заявить о том, что от лица государства в публичных правоотношениях выступают соответствующие органы и должностные лица. Как пишет О.В. Михайленко «В действиях (бездействии) должностного лица реализуются право- и дееспособность самого государства. И данный тезис вряд ли кто оспорит»34. Однако, позволим напомнить, что существует разная право- и дееспособность в публично-правовой сфере. Если говорить о сфере государственного управления, то тот же О.В. Михайленко в недопустимом для научной дискуссии стиле говоря о том, что « … ни Б.Т. Безлепкин, ни Л.В. Бойцова (отдельные положения работ которых он критикует – авт..) не являются цивилистами, а потому, очевидно, плохо ориентируются в современном состоянии и достижениях цивилистики»35, сам не понимает специфики современного государственного управления говоря о том, что « … эти отношения (имеются ввиду отношения по возмещению вреда, причинѐнного осуществлением публичной власти – авт.) строятся по вертикали и носят императивный характер власти-подчинения, как и все остальные публично-правовые отношения»36. Современное состояние сферы публичных правоотношений как раз предполагает возможное равенство субъектов с государственно-властными полномочиями, например, в сфере административных договоров. Если признать административную дееспособность государства в целом административных правоотношениях, то тогда возникает множественность субъекта государственного управления – это одновре33 Российская газета. 2003. 8 октября. 34 Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причинѐнный осуществлени- ем публичной власти: теоретические аспекты и проблемы еѐ реализации на практике / О.В. Михайленко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 87. 35 Михайленко О.В. Указ. соч. С. 78-79. 36 Там же. С. 104. 22 менно и государство, и органы государства, и должностные лица. В данном случае не следует распространять любые публично-правовые теории о государстве, прежде всего, конституционно-правовые, на сферу комплексных административных правоотношений. Если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотношений, то применительно к государственному управлению происходит конкретизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделѐнных государственновластными управленческими полномочиями. Похоже, то подобной позиции придерживаются и другие авторы. Так, В. Иванов пишет: «…определѐнно можно утверждать, что у конституционно-правовых договоров всегда есть два уровня субъектов вне зависимости от того, что указано в их заголовках, безотносительно от чьего имени они заключены. Так, договор между федерацией и еѐ субъектом есть одновременно договор между органами государственной власти федерации и еѐ субъектов, а договор между региональным правительством и муниципальной администрацией – договор между регионом и муниципалитетом»37. Кроме того, сочетание материально-правовой и процессуальной составляющей в публичных правоотношениях заставляют так или иначе обращаться к кругу участников процессуальных отношений, закреплѐнному в законодательстве. Ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ, ни в КоАП РФ, ни в законодательстве и подзаконных актах, регламентирующих внесудебные административные процедуры государство, субъект РФ, муниципальное образование не упоминается. Отдельно следует оговорить статус лиц, выполняющих публичные обязанности. Означает ли это наличие у них публичных правомочий? Небезызвестна теория единства прав и обязанностей государственного органа. Можно ли эту теорию распространить и на негосударственных субъектов публичного права? Например, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ в статье 92 говорит о выполнении лоцманом обя37 Иванов В. Указ. соч. С. 67-68. 23 занностей публично-правового характера38. Если исходить из понятия содержания правоотношения как единства субъективных прав и и обязанностей, то в данном примере выполнение публично-правовых обязанностей не может происходить в отрыве от наделения лоцмана публичными правомочиями. Однако, коррелят прав и обязанностей не столь однозначно трактуется в теории права. Американский юрист Хофельд выделяет четыре пары соотношения «прав-обязанностей»: право-обязанность, свобода-бесправие, властьответственность, иммунитет-ограничение39. В этой связи встаѐт вопрос о том, следует ли разграничивать публичные полномочия и публичные властные полномочия. Ответ на этот вопрос лежит в определении самого понятия «публичная власть». Юридически данное понятие не закреплено, как и не закреплено понятие «власть». Делаются попытки дать такое определение40. Квинтэссенцией современных представлений о власти в контексте данного исследования следует считать вывод о том, что власть делится на публичную (государственную, муниципальную, политическую41) и частную42. Вряд ли можно согласиться с тем, что политическая власть отделяется по крайней мере от государственной, да и, пожалуй, от муниципальной. В.П. Гармоза, приходит к выводу о том, что «политическая власть – это юридическим образом представленная как государственным или муниципальным, так и иным публичным субъектам, возможность правовыми способами предопределять со38 Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207. 39 См.: Ллойд Д. Идея права / Перевод с английского М.А. Юмашева, Ю.М. Юмашев. М.: Книгодел, 2004. С. 360. 40 См. напр.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 2003. С. 300.; Гармоза П.В. Власть как категория юридической науки // Государство и право. 2008. № 5. С. 85. 41 Интересный анализ понятия «публичная власть» см.: Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. С. 68. 42 См.: Гармоза П.В. Проблемы теоретико-правового определения власти // Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки: сб. мат. междунар. научнопрактической конференции / ред. Н.В. Сычева – Шадринск: Изд-во ОГУП «Шадринский Дом Печати», 2008. С. 49-51. 24 циальное поведение людей для удовлетворения общественно значимых интересов»43. Правда, тот же В.П. Гармоза как нам кажется нелогичен, подразделяя в цитируемой выше работе политическую власть на публичную и непубличную. Противопоставляя такое определение понятию «частная власть» мы приходим к выводу о том, что политическую власть возможно рассматривать как синоним публичной власти. Выделение политической непубличной власти сродни теории заговора (или «мирового закулисья»). Да, действительно, политическая власть ассоциируется не только с государственной или муниципальной, но и с негосударственными или муниципальными публичными субъектами. Как именовать такую власть - не предмет настоящей работы, хотя мы считаем, что какой–либо обобщающий термин здесь неуместен, так как выраженная в негосударственных формах публичная власть очень разнородна (партийная, религиозная, в определѐнной степени экономическая). Достаточно близко к исчерпывающей характеристике публичной власти подошел В.Е. Чиркин, связывая еѐ не только с государственной или муниципальной, но и с суверенной властью народа и территориального публичного коллектива44. Публичные правоотношения всегда формальны, следовательно, любые неформальные возможности влияния на общественные публичные отношения должны быть исключены из сферы исследования. Публичная власть должна выражать интересы заранее не определенного круга членов общества, следовательно, наделение негосударственных (или немуниципальных) субъектов публичными правомочиями должно осуществляться в интересах заранее неопределѐнного круга субъектов. Могут ли рассматриваться полномочия ор43 Гармоза П.В. Юридико-философское определение власти – одна из актуальнейших про- блем правовой теории // Актуальные проблемы российского права: Матер. общерос. науч.практич. конф. / Под ред. В.П. Камышанского, Л.П. Рассказова и др. Краснодар: ИНЭП, 2008. С. 70. 44 См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 3-13. 25 гана общественного объединения в качестве публичных? Если это традиционное религиозное объединение типа Русской Православной Церкви? А если это общество любителей животных? Да, если это политическая партия парламентского типа. Например, если политическая партия реализует своѐ право представить Президенту РФ кандидатуры для замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, то она реализует публичные, а не свои узкопартийные полномочия. Аналогично обстоит ситуация, когда политическая партия является единственной правящей и партийные акты приравниваются к государственным. Справедливости ради заметим, что в доктрине такого рода стран нет деления на публичное и частное, как нет его и в религиозных правовых системах. Другими словами, если речь идѐт не о государственных или муниципальных полномочиях присущих субъекту или делегированных ему (курсив наш – авт.), пусть это и полномочия публичного характера, говорить о них как о публично-правовых в «чистом виде» вряд ли обоснованно. Скорее всего, такого рода полномочия носят комплексный публично-частный характер. Причѐм, в зависимости от типа носителя такой власти баланс публичных и частных полномочий может варьироваться. К тому же следует иметь ввиду, что интерес общественных объединений все же групповой, а не общественный. Таким образом, остаѐтся вопрос о том, достаточно ли критерия интереса и критерия субъектного состава для разграничения публичной и частной сфер, которые регулируются нормами права? Очевидно, что данных критериев не хватает для внутрисистемной характеристики публичных правоотношений, дифференцированных в отечественной правовой традиции ещѐ и по отраслевому признаку. Некоторые авторы считают несочетаемыми критерии отраслевого деления права и критерии деления права на публичное и частное45. Собственно проблема эта не нова и обусловлена возникновением концепции комплексных отраслей права на базе межотраслевого законодательства. Представляется вполне правильным суждение, высказанное в своѐ время 45 См. напр.: Дорохин С.В. Указ. соч. С. 45. 26 И.С. Гуревичем о том, что «совокупность правовых норм обладает предметным единством, достаточным для выделения еѐ в качестве отрасли права (основной или комплексной), лишь в том случае, если оно (предметное единство) настолько качественно специфично, что объективно отличается от смежной группы общественных отношений и не может быть включено в другую аналогичную группу»46. Как в этой связи позиционировать земельные, экологические и тому подобные правоотношения? Можно ли говорить о конституционных правоотношениях лишь как о публичных? В рамках данного исследования мы пришли к мысли о том, что не следует пытаться втиснуть все существующие общественные отношения в «прокрустово ложе» сугубо публичного или частного права. Предлагаемая нами тройственность деления права вполне соотносится с современными представлениями об отраслевом делении права. Невозможно отрицать тот факт, что имеются общественные отношения, где частное неразрывно связано с публичным, не может без него существовать: например, сфера инвестиционного налогового кредитования, сфера оказания публичных услуг. Предметная область правового регулирования является дополнительным критерием разграничения публичных, частных и комплексных правоотношений в случае, если критериев интереса и субъектного состава недостаточно. Отказываться от такого критерия, подтвердившего своѐ право на существование всем опытом советской юридической науки было бы контрпродуктивно. Дополнительный характер этого критерия обусловлен тем, что современное право и теория права находится в постоянном развитии и ставку можно делать лишь на те предметные области, которые исторически доказали своѐ право на существование47. 46 Гуревич И.С. Очерки советского банковского права. Л.: Изд. Ленинградского универси- тета. 1959. С. 21. 47 В этой связи достаточно вспомнить историю колхозного права, о котором уже мало кто помнит, хотя колхозы как организационно-правовая форма сельскохозяйственных кооперативов существуют. 27 Наконец, следует помнить и о таком признаке публичных правоотношений как предмет. Предмет имеет определѐнную форму выражения. Для публичных правоотношений это могут быть различные действия и бездействия в том числе в форме актов. Должно ли связывать акты только с юридическими фактами или можно говорить о том, что формой выражения публичных правоотношений служат публичные акты, в том числе и публичные договоры? Действующее процессуальное законодательство связывает неисковые (читай – не вытекающие из частных правоотношений) способы судебной защиты именно с формой юридически властного действия или бездействия, говоря об актах, решениях, действиях и бездействиях. Такого рода действия или бездействия принято определять через категорию форм или методов осуществления государственной власти и местного самоуправления. Причѐм, речь может идти как о правовых, так и об организационных формах управления в широком смысле, которые в своей совокупности обычно трактуются как организационно-правовые: а) издание нормативных актов государственных или муниципальных органов; б) издание индивидуальных (ненормативных) актов; в) заключение публичных нормативных договоров; г) проведение непосредственных организационных мероприятий; д) осуществление материально–технических операций. Конечно же, отдельного внимания заслуживают правовые акты государственных и муниципальных органов48. На наш взгляд, под правовыми актами следует понимать юридически властные действия организаций и лиц, наделѐнных государственными полномочиями, направленными на установление, изменение и прекращение публичных или комплексных правоотношений или 48 См. напр: Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М., 1956; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе) М.: Изд-во МГУ. 1975.; Кудрякова О.В. Правовые акты органов местного самоуправления. Краснодар: Изд-во КГАУ, 2002. 28 на установление общеобязательных правил поведения. Не все авторы выделяют исключительно властный характер правовых актов, относя к ним и другие волеизъявления, выступающие в качестве носителя содержательных элементов правовой системы49. В этой связи стоит сказать о позиции Конституционного суда РФ, который в Постановлении от 19 мая 1998 года № 15-п. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» подтвердил публично–правовые функции нотариусов и нотариальных палат, следовательно, нотариальные действия могут рассматриваться как государственно-властные волеизъявления50. Следует, однако, иметь ввиду, что акт нотариуса не всегда есть форма выражения публичных правоотношений, следовательно, при определении природы такого рода отношений следует исходить из основных критериев разграничения правоотношений. Не вызывает сомнения публично–правовой характер актов органов местного самоуправления51. В.А. Юсупов указывает на такую категорию, как правовые акты органов исполнительной власти, представляющие собой, по его мнению, волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно – распорядительной деятельности и направленные на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений52. Соглашаясь в целом с таким определением, заметим, что для предмета данного исследования имеют значение не только правовые ак- 49 См. например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 192 - 199. 50 См.: Российская газета. 1998. 28 мая. 51 См. напр: Курдюк П.М., Лесных А.В., Прудников В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. Краснодар: Изд-во КГАУ, 2000. 52 См.: Юсупов В.А. Научная организации исполнительной власти. С. 49. 29 ты исполнительной власти, но и правовые акты управления вообще53. И те и другие можно разделить на нормативные и правоприменительные. Нормативные акты, как подчѐркивает Р.Ф. Васильев, служат регулированию однотипных явлений, в большинстве случаев рассчитаны на неоднократное применение и не указывают заранее определѐнного субъекта отношений, на регулирование которого они направлены54. Исходя из подобной теоретической позиции Верховный Суд РФ в п. 12. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»55 разъяснил судам, что под нормативным правовым актом следует понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределѐнного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Как видим, Верховный Суд не отнѐс к нормативным некоторые нормативные акты, издаваемые органами, наделѐнными государственно-властными полномочиями: Центральным Банком РФ, избирательными комиссиями, Прокуратурой РФ. Это отражает не ограниченное видение Верховным Судом понятия нормативного правового акта, а его привязка к содержанию ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей ограничение по перечню обжалуемых в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений актов. На наш взгляд, позиция законодателя в этой части нуждается в корректировке: 53 Подробная характеристика актов управления дана: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972; Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М.: Юрид. лит., 1974; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. Изд. МГУ., 1975; Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974. 54 См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970. С. 37. 55 См.: Российская газета. 2003. 25 января. 30 ст. 251 ГПК должна включать в себя не только обжалование актов органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, но и обжалование любых нормативных актов органов, наделѐнных государственно-властными или муниципальными публичными полномочиями, если для их обжалования федеральным законом прямо не установлен иной порядок. В этой связи стоит иметь ввиду, что в юридической литературе сформировавшейся и устойчивой является позиция, согласно которой и Центральный Банк РФ и иные банки выполняют публично-правовые функции56. В силу комплексности банковского законодательства мы бы отнесли такого рода правоотношения к комплексным, причѐм деятельность Центрального Банка РФ имеет ярко выраженный публичный характер, а деятельность иных банков – частно-публичный. Правоприменительные акты управления направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений в сфере государственного или муниципального управления. Среди них некоторые авторы выделяют правовые акты административной юрисдикции (имея ввиду юрисдикцию в ее узком понимании), подчеркивая их особый характер57. Безусловно, к актам управления относятся нормативные (иногда употребляется термин нормативный акт Президента РФ) и ненормативные указы Президента РФ, акты которого хотя формально и не являются актами исполнительной власти, но подлежат административно-судебному контролю на общих основаниях, хотя механизм такого контроля по мнению ряда авторов ещѐ недостаточно эффективен58. Как свидетельствует исследование В.О. Лучина и А.В. Мазурова с 1993 по 2000 год даже Конституционный Суд РФ ни 56 См. напр.: Черникова Е.В. Публичность в правовом регулировании банковской деятель- ности // Государство и право. 2009. №6. С. 85-87. 57 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 104 – 116. 58 См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 16, 107. 31 один Указ Президента РФ или его отдельные положения не признал неконституционными59. Помимо правовых актов – письменных документов, выделяется понятие правового акта как действия вообще - и это суждение основано на законе. Не случайно ч.2 ст.15 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»60 содержит положения о письменном подтверждении отданных устно распоряжений. Письменная форма акта хоть и не всегда возможна, создаѐт более благоприятные предпосылки для защиты прав лиц, нарушенных указанным актом. Особо хотелось бы сказать о такой, сравнительно новой категории актов, как конституционные и административные договоры (имея ввиду ,что эти термины употребляется и для обозначения источника права, как юридический факт, как форма правоотношения)61. Предметом публичного правоотношения может выступать как сам факт заключения договора (если субъект, наделѐнный государственно–властными полномочиями, вышел за пределы своей компетенции, не имея права заключать договор), так и содержательная часть договора или отдельные его положения (например, не соответствующие закону или другому акту, обладающему большей юридической силой по 59 См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Там же. С. 93. 60 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215. 61 См.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. – 352 с.; Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений // Учѐные записки ВИЮН, 1976. Вып. 6.; Дѐмин А.В. Нормативный договор как источник административного права. // Государство и право. 1998. №2. С. 15-21; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 83-91; Манохин В. М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. М.: Юрид. лит. 1975. С. 147 – 153; Мельгунов В.Д. Административные и иные договоры, заключаемые между государством и хозяйствующими субъектами // Институты административного права России. М., 1999. С. 116 – 120; Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 132-136. 32 сравнению с данным договором). Конституционный и административный договор, неся в себе отпечаток как публичного, так и частного права, обладает, таким образом, комбинированным характером оснований признания его недействительным. Это: во-первых, характер состава и компетенции субъектов; во–вторых, содержание положений конституционного или административного договора и их соответствие закону; в-третьих - характер исполнения сторонами положений конституционного или административного договора. В последнем случае такой договор играет роль источника публичного права для его сторон и обжалованы могут быть как действия, так и бездействия, связанные с его реализацией. Но в любом случае, следует согласиться с мнением В.А. Юсупова о том, что административный договор является сопутствующим (но не всегда правоприменительным, как говорит автор) актом62. Место бездействий в системе предмета публичного правоотношения обусловлено тем, что, как уже упоминалось, для государственных и муниципальных органов их права одновременно выступают и в качестве обязанностей. Однако, если речь идѐт о диспозитивных нормах, здесь есть место административному усмотрению. Например, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ должностное лицо, управомоченное наложить административное взыскание, при малозначительности правонарушения может освободить лицо от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. И если в данном примере можно говорить о том, что лицо совершило хоть какое - то действие (устное замечание), то в случае с отсутствием реакции органа или лица, управомоченного рассматривать предложения, заявления или жалобы граждан на такое обращение речь идѐт о бездействии, так сказать, в «чистом виде». Принципиальным отличием формы выражения публичных правоотношений от частных следует считать их властность. Причѐм в публично-правовых договорах эта властность носит диспозитивный характер: 62 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 72. 33 равноправными являются властвующие субъекты. Наконец, правоотношение должно иметь зримую форму выражения. Итак, проведѐнный анализ признаков публичного правоотношения приводит нас к следующему его определению. Публичное правоотношение – это урегулированное нормами права, конкретное общественное отношение, с обязательным участием субъекта, наделѐнного государственно-властными, муниципальными или иными политическими полномочиями, выраженное в субъективных правах, свободах и обязанностях, отражающих общественный интерес. Данное определение требует определѐнного комментария с точки зрения природы публичных правоотношений. Значимость публичных правоотношений в том, что они выступают неотъемлемым элементом механизма правового регулирования. Как оригинально заметил С.С.Алексеев «юридические нормы не могут не быть не заряженными правоотношениями, а те в свою очередь – заряженными актами реализации»63. Однако помимо актов реализации в теории выделяются ещѐ и так называемые правоприменительные отношения. Советская правовая теория относила к сложносоставным правоотношениям правоприменительные отношения64. Уже позднее, в постсоветский период И.А. Галаган и А.В. Василенко возобновляя исследования теории правоприменительных отношений, указывали, что управленческая природа деятельности по разрешению индивидуально конкретных дел - «глубинная и определяющая основа правоприменения, отношений еѐ опосредующих»65, чем на наш взгляд искусственно ограничивали сферу существования правоприменительных отношений за 63 Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей / С.С. Алексеев. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Норма, 2009. С. 68. 64 См.: Дюрягин И.Я. Правоприменительные отношения как разновидность управленче- ских отношений.// Советское государство и право. 1977. №7. С. 46-54. Он же. Право и управление. М., 1981. С. 95-110. 65 См.: Галаган И.А., Василенко А. В. К проблемам теории правоприменительных отноше- ний // Государство и право. 1998. №3. С. 13. 34 счет исключения из неѐ судебной деятельности, которая является управленческой лишь в рамках внутриаппаратной деятельности судов. Правоприменительная деятельность рассматривалась как промежуточное звено между материальными и процессуальными правоотношениями и В.М. Горшенѐвым66. Встаѐт вопрос о связи правоприменительных и публичных правоотношений. Ясно, что это правоотношения различной правовой природы. По сути правоприменительное отношение и в своей материальной части может содержать как нормы публичного, так и частного права, а вот в процессуальной части о применении можно говорить лишь применительно к актам уполномоченных лиц публичной власти, хотя и с определѐнной небесспорной оговоркой. Оговорка эта касается правоотношений медиации. Первый вопрос – считать или не считать медиацию применением права, а второй допустима ли медиация в публично-правовой сфере. Вне зависимости от исхода такого рода дискуссии для целей настоящего исследования можно сделать вывод о том, что часть правоприменительных отношений носит исключительно публично-правовой характер, но есть и правоприменительные отношения смешанного типа, и видимо, с учѐтом вышеуказанной оговорки – исключительно частноправовые. Споры, вытекающие из публичных правоотношений сами по себе производные публичные правоотношения комплексного материально-процессуального (по составу норм) характера. 66 См.: Горшенѐв В.М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976. С. 27. Теория юридического процесса. Харьков, 1985. С. 93. 35 § 2. Место публичных правоотношений в системе правоотношений Говоря о сравнительном анализе публичных и иных типов правоотношений, на ум как совершенно естественное для современного юриста сравнение приходит соотношение типа «публичное - частное». Как пишет Г.В. Мальцев «частное право вернулось в Россию после семидесятилетнего отсутствия в абсолютно неузнаваемом виде. … Из нашего гражданского права, по большему счету, элиминированы общественные и государственные интересы, что само по себе является отступлением от классической цивилистики»67. Действительно, цивилистические отношения не возможны без элементов публичности. Семейное и трудовое право – яркие тому примеры. Да и гражданское право, признающее государство и муниципальные образования субъектами гражданского права в 5 главе ГК РФ, нет нет да и «рождает» правоотношения частно-публичного характера68. Другими словами, в рамках данного исследования интерес для нас представляют иные, нежели исключительно частные правоотношения. Это комплексные и межотраслевые правоотношения с элементами публичности. Кроме того, целесообразно рассмотреть публичные правоотношения и в иных системах ценностных измерений права. В этом смысле интересна точка зрения одного из теоретиков Евразийского государства Н.Н. Алексеева, который предлагал понимать под правоотношением связь между правомочиями и обязанностями, наблюдаемые в жизни человеческого общества, и выделял такие правоотношения как: 1. односторонние (положительные и отрицательные); 2. многосторонние (механические и орга- 67 Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: монография. – М.: Изд МЮИ при Минюсте России, 2005. С. 127. 68 См. напр.: Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной про- дукции, пива и напитков, изготовленных на его основе, тонизирующих безалкогольных и слабоалкогольных напитков: Закон Краснодарского края № 1290-КЗ // Кубанские новости. 2007. 9 августа. 36 нические)69. Если соотнести теорию Н.Н. Алексеева с предлагаемым нами триединством права и, соответственно, правоотношений, то исходные классификационные принципы выглядят следующим образом. Публичные правоотношения могут рассматриваться в качестве так называемых положительных односторонних (например, типа «управляющий - управляемый»), отрицательных односторонних (обязанность воздерживаться от противоправного поведения) и многосторонних органических (например, правоотношения в сфере реализации компетенции государственного органа). Единственно, чего Н.Н.Алексеев не отдавал публичному праву – это многосторонние правоотношения, где права и обязанности сторон сочетаются механически, случайно (например, правоотношения собственности). Хотя мы и не разделяем в полной мере предложенную классификацию правоотношений, тем не менее, считаем крайне важным обратить внимание на правоотношения органического типа, где обязанности понимаются людьми в качестве естественного продолжения субъективных прав. Со своей стороны мы считаем, что есть некие группы правоотношений где публичное и частное настолько органически связано, что не может быть механически оторвано друг от друга. Это и правоотношения в сфере управления государственным и муниципальным имуществом, и правоотношения в сфере инвестиционного налогового кредитования, правоотношения в сфере оборота земель и целый ряд других. В виде схемы соотношение публичных и иных типов правоотношений можно представить в виде схемы. 69 Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М., «Аграф», 1998. С. 155-157. 37 Частные правоотношения Публичные правоотношения Межотраслевые частно – публичные Комплексные публично-частные Межотраслевые публично-частные Соотношение публичных правоотношений с комплексными публичночастными определяется самой природой комплексного правоотношения. Прежде всего, следует разделять межотраслевые и комплексные правоотношения, а также иметь ввиду, что среди сугубо публичных правоотношений могут выделяться комплексные. Комплексные правоотношения предполагают неразрывную связь своих составляющих, без которых правоотношение не существует как явление. Комплексность может выражаться в наличии неотрывной от материальной процессуальной составляющей. Например, если давать определение комплексному административному правоотношению, то в авторской концепции оно представляется как урегулированное взаимосвязанными между собой административно-правовыми или административноправовыми и иными отраслевыми правовыми нормами материального и процессуального права, а также административно-процессуальными нормами конкретное общественное отношение с обязательным участием лица, наделѐнного государственно-властными управленческими полномочиями, участники которого имеют взаимные государственно-управленческие права и несут взаимные публичные государственно-управленческие обязанности. Главное, что определяет комплексность – это взаимосвязанность норм. При38 чѐм, эта взаимосвязанность должна быть качественно неразрывной. Разрыв норм в комплексном правоотношении публично-частного типа умозрителен и не возможен практически. Например, как можно отделить компетенцию федерального агентства или иного уполномоченного федерального органа исполнительной власти по управлению государственным имуществом от правомочий собственника этого имущества. По большому счѐту полномочия собственника (частноправовой институт) входят в компетенцию государственного органа (публично-правовой институт). Встаѐт вопрос о приоритетности норм, чтобы определить к публично-частным или частно-публичным такие правоотношения относятся. Для решения этого вопроса следует обратиться к процедурно-процессуальной составляющей комплексных правоотношений. Если вести речь о процессуальной составляющей, то она, как правило, всегда публична, ибо действующее законодательство и отечественная правовая доктрина не знает частных процессуальных норм за исключением весьма дискуссионного вопроса об альтернативном разрешении гражданскоправовых споров70. Мы считаем, что наличие публичного процессуального механизма реализации норм комплексного материального права создаѐт комплексное публично-частное правоотношение. Наличие же частноправового процедурного (но не процессуального!) механизма реализации создаѐт частно-публичные межотраслевые правоотношения. Причѐм, межотраслевой характер правоотношений определяется тем, что они могут быть разделены на несколько типов, хотя и связанных между собой, но вполне самостоятельных правоотношений. Рассмотрим данный довод на конкретном примере заключения договора аренды земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. Заключению собственно договора аренды предшествует постановление 70 См. напр.: Курочкин С.А. Государственные суды в третейском разбирательстве и меж- дународном коммерческом арбитраже. М.: Волтерс Клувер, 2009.; Скворцов А.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России: проблемы, тенденции, перспективы. М.: Волтерс Клувер, 2008. 39 (иногда распоряжение) главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации о выделении соответствующего земельного участка с указанием сроков, на который договор аренды может быть заключѐн. Правоотношения, которые в связи с этим возникают - административные. Означает ли их наличие безусловного возникновения неразрывно связанных с ними гражданских правоотношений? Нет. Заинтересованное лицо, если его не устроят конкретные условия заключения договора аренды может отказаться от подписания соответствующего договора, то есть, при наличии административных гражданские правоотношения не возникнут. Закрепление в статье 72 Конституции РФ так называемых комплексных отраслей законодательства (экологического, земельного) отнюдь не означает, что имеют место соответствующие правоотношения. В данном случае уместно говорить не о комплексных правоотношениях, а о комплексе правоотношений публичного и частного типа. Рассмотрим соотношение различных типов публичных и иных отраслевых правоотношений, не носящих комплексного или межотраслевого характера. Отечественные научные традиции предполагают начать с анализа соотношения конституционных и иных типов правоотношений. Являясь нормативной базой, фундаментом всей системы правовых отношений в государстве, конституционно-правовые отношения окрашивают в «конституционные тона» правовые отношения других отраслей права. И тогда предметом или объектом исследования современных научных проектов становятся конституционно-правовые аспекты, основы, принципы, особенности отраслевых публичных правоотношений. Так, Боровиков А.Ф. исследует теорию и практику конституционных гарантий обеспечения защиты прав и свобод российских граждан в сфере таможенных правоотношений71; Бахрах Д.Н. - консти71 Боровиков А.Ф. Конституционные гарантии обеспечения защиты прав и свобод россий- ских граждан в сфере таможенных правоотношений: Теория и практика: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: Санкт-Петербург, 2004. 19 с. См. также: Шувалов Е.Н. Конституционные основы интеграционных процессов Российской Федерации и стран40 туционные основы действия правовой нормы во времени72, Карпов Н.Н. – конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения обороны Российской Федерации и проблемы их совершенствования73, Туляй А.Н. – конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации74, Николаева Л.А. – конституционные основы налоговых правоотношений75; Мамонов В.В. – конституционные основы национальной безопасности России76; Гревцова О.А. – конституционные принципы и правовое регулирование имущественных отношений государства и Русской православной церкви77 (в реферате автор указывает на то, что такие отношения имеют свою специфику именно с позиций конституционно-правового регулирования, несмотря на то, что на первый взгляд имеют ярко выраженный цивилистический характер). Анализ российской научной литературы позволяет с уверенностью сказать: авторы, изучающие в своих работах публично-правовые аспекты общественных отношений сознательно акцентируют внимание на их конституционной составляющей: и чем более публичный характер свойственен предмету или объекту исследования, тем ярче она будет выражена. Пример - работы Мазачленов СНГ в таможенной сфере: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. М. 2001. - 24 с 72 См.: Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени / Д.Н. Бахрах // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 40-53. 73 См.: Карпов Н.Н. Конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения обороны Российской Федерации и проблемы их совершенствования. М. 2005 – 318 с. 74 Туляй А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федера- ции: диссертация … кандидата юридических наук: Томск, 1999. 201 с. 75 Николаева Л.А. Конституционные основы налоговых правоотношений: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. М. 2001. - 25 с. См. также: Шепенко Р.А. Налоговое право: конституционные нормы. М.: Пепеляев, Гольцблат и партнеры. 2006. – 299, [3] с. 76 Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов. Изд-во Сарат. ун-та. 2002. – 210 с. 77 Гревцова О.А. Конституционные принципы и правовое регулирование имущественных отношений государства и Русской православной церкви. М.: Компания Спутник +. 2003. – 50 [1] с. 41 ева В.Д. «Понятие и конституционные принципы публичной собственности»78 и Гаджиева Г.А. «Конституционные принципы рыночной экономики»79, в которых цивилистические аспекты проблемы исследованы с позиций их конституционного обоснования. Предметом исследования в монографии Амирбекова К.И. являются конституционные аспекты публично-правовой ответственности органов местного самоуправления в РФ80. Такая особенность конституционно-правовых отношений не является отличительным признаком сегодняшних правовых исследований – она обозначилась еще до принятия Конституции РФ 1993 года – т.е. до того времени, с которого можно вести речь об официальном обращении российской правовой науки к категории конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений и до того момента, когда Россия появилась на политической карте мира как самостоятельное государство: предметом исследования в работе Уразаева Ш. З. и Юсупова Э.Ю. стали государственно-правовые аспекты национальных отношений; Манохин В.М. в 1983 году исследовал конституционные основы советского административного права. Второй пример внутрисистемного взаимодействия – это уголовноисполнительные правоотношения. Прежде всего, они связаны с однородными с ними административноправовыми отношениями. В УИК РФ есть нормы, которые регулируют одновременно уголовноисполнительные и иные административно-правовые отношения. Например, нормы, предусмотренные в ст. 99 УИК РФ, регулируют, во-первых, отноше78 Мазаев В.Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федера- ции: диссертация ... доктора юридических наук. М. 2004. – 237 с. 79 См.: Дорошенко Е.Н. Конституционно-правовое регулирование экономических отноше- ний диссертация ... кандидата юридических наук. М. 2004. – 191 с. 80 Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в российской Федерации: конституционные аспекты: монография. М.: Спутник +. 2002. – 141 [1] с. 42 ния между администрацией исправительных учреждений и вышестоящими органами управления и, во-вторых, отношения между администрацией исправительных учреждений и осужденными Тесно связанны уголовно-исполнительные правоотношения с уголовноправовыми отношениями. Их связь обусловливается не только тем, что нормы уголовного права нередко выступают в роли гипотез норм уголовно-исполнительного права. Она выражается не только в том, что одни из этих правоотношений сменяют другие (например, правоотношение, регулирующее исполнение условного осуждения, приводит к возникновению правоотношения, регулирующего продление испытательного срока или отмену условного осуждения). В УИК РФ есть нормы, которые одновременно регулируют и уголовноисполнительные и уголовно-правовые отношения. Так, в частности, в ч. 3 ст. 176 УИК РФ предусмотрена норма, согласно которой повторное представление осужденных к пожизненному лишению свободы к условно-досрочному освобождению возможно не ранее чем по истечении трех лет со дня принятия судом решения об отказе. Эта правовая норма устанавливает не только возможное время нового представления к условно-досрочному освобождению, но и возможное время самого условно-досрочного освобождения. Если в первом случае на основании приведенной нормы регулируется деятельность администрации исправительного учреждения, то во втором на основании той же нормы регулируется деятельность суда. В одном из них регулирование осуществляется посредством уголовно-исполнительных правоотношений, в другом – посредством уголовно-правовых отношений. Обращает на себя внимание то, что в УИК РФ есть статьи, в которых по существу лишь воспроизводятся нормы уголовного права. Например, ст. 74 УИК РФ (Виды исправительных учреждений) по существу воспроизводит содержание ст. 58 УК РФ. Приведѐнный пример – это, так сказать, внутрисистемная связь в рамках публичных правоотношений. Полярными же полюсами межсистемного 43 «противостояния» правоотношений можно считать соотношение типа «публичное – частное». Если рассматривать это условное противостояние поэлементно, то выясняется следующая картина. Как правило, частные правоотношения не имеют обязательного субъекта. Хотя иногда идѐт речь о работниках в трудовых отношениях. Правда, в теории трудового права нет единства мнений относительно того, считать ли данную отрасль исключительно частной или всѐ же частно - публичной. Другое дело, когда речь идѐт о наличии правовых условий нахождения лиц семейных правоотношениях. Здесь субъектами могут быть лишь лица, находящиеся между собой в состоянии родства. Если говорить о субъектах гражданских правоотношений, то их круг по сравнению с основной массой публичных, например, административных, ограничен применительно к возможностям участия в гражданских правоотношениях организаций без статуса юридического лица. Гражданские правоотношения предполагают двусоставный характер участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях через соответствующие государственные и муниципальные органы. Субъектами правоотношений в сфере гражданскоправовой ответственности могут быть и физические и юридические лица, тогда как некоторые публичные правоотношения, в частности, уголовные, знают в качестве субъекта ответственности только физических лиц, хотя вопрос об уголовной ответственности юридических лиц активно обсуждается в теории уголовного права81. Различается и правосубъектность сторон публичных и частных правоотношений. Если для частных правоотношений зависимость дееспособности лица от возраста и наличия юридических и фактических критериев дееспособности определяется в одном кодифицированном нормативном акте, в части 1 ГК РФ, то применительно к публичным правоотношениям такого еди81 См. напр.: Епифанова Е.В. Теория преступления в российском и зарубежном законода- тельстве. Краснодар, 2007. С. 97-99. Никифоров А.С. Юридическое лицо как субъект преступления и уголовной ответственности. М., 2002. С. 132–171. 44 ного акта естественно, нет. Более того, объѐм дееспособности участников публичных правоотношений во многом зависит от их социального статуса, от специального статуса как субъектов соответствующей отрасли публичного права. Например, объѐм публичной дееспособности воспитанника суворовского училища отличается от объѐма дееспособности, деликтоспособности учащегося муниципального образовательного учреждения. Если в гражданском праве права эмансипированных лиц чѐтко определены, то для публичных отраслей права факт эмансипации далеко не всегда влияет на изменение объѐма публичной дееспособности. Например, эмансипированное лицо в любом случае не может проходить государственную службу до достижения 18летнего возраста. Аналогична ситуация с правом управления транспортным средством. Несколько иная ситуация в налоговых правоотношениях. Финансовая дееспособность указывает на возможность своими действиями приобретать права и реализовывать финансовые обязанности, в том числе и связанные с уплатой налогов. Есть точка зрения о том, что финансовая дееспособность, причѐм, в полном объѐме наступает с 14-и летнего возраста82, то есть с того возраста, когда работающий или получивший имущество в собственность несовершеннолетний становится плательщиком налогов, хотя эту функцию за него выполняет налоговый агент в лице работодателя или законные представители. Однако, данной позицией искажается сама суть дееспособности, которая предполагает, что лицо приобретает права и несѐт обязанности своими, а не чьими-то действиями. Налоговое законодательство не содержит обязанностей несовершеннолетнего по осуществлению уплаты налогов своими действиями, вводя институт налогового агента или законного представителя, следовательно, надо говорить о материальной налоговой дееспособности лишь с 18 лет. Не менее важен вопрос о возрасте наступления процессуальной дееспособности физического лица, как субъекта налогового спора. Если речь идѐт о внесудебном способе обжалования действий и бездействий налоговых, таможенных и финансовых органов, то действующее 82 См.: Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. С. 136-137. 45 законодательство вообще не содержит упоминания о возрасте лица, которое может подать жалобу. Раз так, то следует обратиться к положениям Конституции РФ, которая предполагает полный объѐм дееспособности с 18-и летнего возраста. Но не ясно, охватывается ли право жалобы словосочетанием «в полном объѐме» или выходит за его рамки. Представляется, что косвенный ответ на этот вопрос даѐт ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, где говорится, что гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. И тот же ГПК РФ в ст. 37, раскрывая гражданскую процессуальную дееспособность несовершеннолетних, делает несколько оговорок относительно возраста, с которого лицо может лично защищать свои права в производстве из публичных правоотношений. Во-первых, с момента вступления в брак или эмансипации. Следует заметить, что правила о последствиях эмансипации применяются в тех случаях, и к тем правоотношениям, к которым иным федеральным законом не установлено иных возрастных рамок реализации конкретного права. Так, например, даже и эмансипированное лицо не может приобретать оружие, избирать, быть избранным, призываться или иным образом поступать на государственную службу (за исключением случаев поступления в учебные заведения, где лицо приобретает статус военнослужащего или иного государственного служащего). Налоговое законодательство не содержит специальных оговорок о правах эмансипированных, следовательно, эмансипированное лицо может быть полноправным участником налогового спора, как в суде, так и во внесудебном порядке. Что же касается вступления в брак, то сам по себе этот юридический факт не создаѐт для лица обязанностей по уплате налогов. Определяемая в соответствии со ст. 21 ГК РФ полная дееспособность лица, вступившего в брак, распространяется лишь на гражданские, семейные, но не на публичные, включая финансовые материальные правоотношения. Другими словами, несовершеннолетний, вступивший в брак, не может быть участником налогового спора в силу 46 отсутствия материально-правовых оснований, выражающихся для него в обязанности самостоятельно уплачивать налоги, за исключением случаев, когда такой несовершеннолетний, вступивший в брак, осуществляет предпринимательскую деятельность. Второй случай оговорен ч. 4. ст. 37 ГПК РФ и касается личного участия в спорах несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Но для реализации этого права необходимо, чтобы оно было специально предусмотрено в федеральном законе. В налоговом законодательстве такие случаи не оговариваются. Сказанное ещѐ раз подтверждает тезис о том, что пристального внимания требует не только соотношения публичного и частного, но даже в большей степени те сферы, где публичное и частное переплетаются, создавая процедурно-процессуальные проблемы реализации соответствующих типов правоотношений. 47 Глава 2. Структура публичного правоотношения § 1. Теория объекта публичного правоотношения Философская характеристика любого объекта определяет его в качестве того, что противостоит субъекту в его деятельности83. Объект не просто тождественен объективной реальности, а выступает как такая еѐ часть, которая находится во взаимодействии с субъектом (впрочем, концепция созерцательного материализма исходит из пассивной роли индивида во взаимодействии с объектом84). Сторонники феноменологической трактовки объекта предполагают его как нечто априорно данное субъекту и воспринимаемое им как рефлексия сознания о своих актах и о данном в них содержании85. Если исходить из того, что объективная реальность по сути дела есть категория, определяемая через понятие материи, включающей в себя не только все непосредственно наблюдаемые человеком объекты и тела природы, но и те которые в принципе могут быть познаны в будущем, то объект может быть рассмотрен только в рамках системы, включающей в себя не только управляющую и управляемую подсистемы, но и познаваемую субъектом подсистему. Вырабатываемые субъектом публичного правоотношения знания о своих субъективных публичных правах и обязанностях и есть показатель соотношения субъекта с объектом. С высокой степенью достоверности можно утверждать, что в данном случае мы имеем дело с идеализированным объектом, то есть с тем, как конкретный субъект понимает свои права86, ведь объ- 83 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 453. 84 См.: Философия. Ч. 2. Основные проблемы философии. М.: Юристъ, 1997. С. 56. 85 Подробнее о феноменологии см.: Мотрошилова Н.В. Принципы и противоречия фено- менологической философии. М., 1968. 86 См.: Швырев В.С. Теоретическое и эмпирическое в научном познании. М., 1978. С. 321- 322. 48 ективная реальность, существующая вне зависимости от субъекта, становится объектом по мере того, как субъект вступает с ней в связь.87 Исходя из таких посылок, можно предположить, что общеэтимологическое понимание объекта как предмета, составляющего часть внешнего материального мира, предмет познания и деятельности человека88, или как того, что существует вне нас и независимо от нашего сознания89, по меньшей мере, не в полном объѐме отражает всю проблематику понимания объекта чего либо и соотношение этого объекта с предметом. Общая трактовка объекта управления говорит о нѐм как о структуре (подсистеме), которая нуждается и испытывает управленческое воздействие от субъекта управления90. Объект зависит от субъекта, служит его интересам, «является средством воздействия субъекта на новые отношения»91.Теория социального управления, являющаяся исходной для науки государственного управления под объектом социального управления понимает совокупность отношений, имеющих место в обществе, социальных группах, управляемую социальную систему, элементами которой являются общества, социальные группы, взаимодействующие между собой по поводу реализации общих и особых интересов92. С функциональной точки зрения объект социального управления – поведение людей. Объект правоотношений обычно определяется как материальные, духовные и иные социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей граждан и организаций и по поводу которых субъекты права вступают в правоотношения и осуществляют 87 См.: Рубинштейн С.Л. Бытие и сознание. М., 1957. С. 56. 88 См.: Словарь иностранных слов в русском языке. М.: ЮНВЕС. 1996. С. 486. 89 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 432. 90 См.: Словарь административного права. М., 1999. С. 220. 91 Садыков Б.Ф. Соотношение субъекта и объекта, объективного и субъективного в дея- тельности людей. Философские проблемы сознания и познания. Науч. труды. Серия философия. Новосибирск, 1965. Вып. 1. С. 48. 92 См.: Социальные технологии: Толковый словарь. Москва-Белгород: Луч - Центр соци- альных технологий. 1995. С.101. 49 свои субъективные права и обязанности93. В то же время, Н.Г. Александров понятие объекта правового отношения не отождествляет с понятием объекта правового регулирования94. Действительно объектом права (правового регулирования) являются общественные отношения, а объектом правоотношения могут быть и материальные и нематериальные блага. В различных отраслях юридических знаний трактовка термина «объект» характеризуется с точки зрения отношений типа «субъект – объект» и «объект – предмет». Так, О.С. Иоффе определяет объект правоотношения как то, «на что направлено или на что воздействует правоотношение»95, подразумевая при этом и поведение людей, и материальные объекты, на которые человек воздействует через своѐ поведение. С.С. Алексеевым была поддержана теория множественности объектов правоотношений, причѐм он утверждал, что «субъективное право можно иметь лишь на результат деятельности, когда движение как процесс перешло в форму предметности»96. По мнению Л.С. Явича, объектом правоотношения могут быть как сами действия людей, так и их результаты, причѐм поведение может быть направлено на само субъективное право. Это имеет место в тех случаях, когда физическое либо юридическое лицо добивается признания за ними факта наличия у них того или иного права97. Обсуждение вопроса, связанного с определением понятия юридического термина «объект правоотношения» ведется среди ученых на протяжении длительного времени. Ю.К. Толстой убежден, что от решения вопроса об объекте во многом зависит от определения места правоотношения в ряду других общественных явлений и раскрытие его служебной роли98 С.С. 93 См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997 С. 282. 94 См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госю- риздат, 1955. С. 116-117. 95 Общая теория государства и права. Изд. ЛГУ. 1961. С. 394. 96 Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения. «Вопросы общей теории советского права». М., 1960. С. 295. 97 См.: Теория государства и права. Л., 1987. С. 423. 98 См.: Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. 50 Алексеев указывал, что вопрос об объекте правоотношения имеет существенное теоретическое и практическое значение99. Ещѐ в 1905 г. Д.Д. Гримм отмечал противоречивость существующих в науке мнений в отношении термина «объект права»100, а Н.Н. Алексеев, в своих лекциях, относящихся к 1918-1919 гг., говоря о правоотношении, отмечал, что «понятие объекта права не принадлежит к числу ясных понятий юриспруденции», и приводил теории того времени101. Дореволюционные российские правоведы, имея необходимость затронуть вопрос об объектах прав, редко пользовались словосочетанием «объект правоотношения». Одним из немногих случаев является выражение Г.Ф. Шершеневича, исследовавшего «объект юридического отношения» в качестве «повода», по которому оно возникает102. Говорил об объектах юри- дических отношений и И.М. Тютрюмов103. Н.Н. Алексеев, хотя и отнес вопрос об объекте в раздел учения о правоотношении, тем не менее, ставил его как вопрос об объекте права104. Таким образом, данные авторы объект рассматривали как необходимый элемент правоотношения, принадлежащий 99 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. – С. 145. 100 См.: Гримм Д.Д. К учению об объектах прав // Вестник гражданского права. – 2007. – № 1 (воспроизводится по: Вестник права. Журнал юридического общества при Императорском С.-Петербургском университете. – 1905. – № 7, сентябрь; № 8, октябрь) 101 Алексеев Н.Н. Общее учение о праве. Симферополь: Типография Е.К. Брешко- Брешковской, 1919. С. 144. 102 Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. - Тула: Автограф, 2001. С.73; Шершене- вич Г.Ф. Общая теория права. Выпуск третий. - Москва: Издание Бр.Башмаковых, 1912. С.570. 103 Тютрюмов И.М. Гражданское право. - Юрьев: Типография К. Маттисена, 1922. С. 38. 104 Алексеев Н.Н. Общее учение о праве. Курс лекций, прочитанных в Таврическом Уни- верситете в 1918/19 году. Симферополь: Типография Е.К.Брешко-Брешковской, 1919. С.146, 147-148. 51 ему в качестве оппозиции другого элемента – субъекта, а не как объект направленности собственно правоотношения. В советский период развития юридической науки развитию практики употребления словосочетания «объект правоотношения» немало поспособствовало такое вытекающее из взглядов Гегеля и Маркса следствие, как рассмотрение всякого, включая право собственности и вещные права, субъективного права в контексте правоотношения – поворот, который имел место в юридической науке в конце XIX века «не без влияния идеологических постулатов марксизма, рассматривавшего правовые отношения как вид общественных, т.е. междулюдских отношений»105. Этот поворот начался, как надо думать, с работ германских цивилистов Виндшейда106, Бирлинга, Тона, Шлоссмана107, а в отечественном праве с наибольшей силой заявил о себе после Октябрьской революции в ставшей классической работе В.К.Райхера, посвященной абсолютным и относительным правам108. С течением времени получилось так, что вопрос об объекте, принадлежащем правоотношению, как-то сам собой подменился вопросом об объекте, на который правоотношение, отождествляемое здесь с правом и обязанностью, направлено109. Однако создается впечатление, что при существую- 105 Латыев А.Н. К вопросу об абсолютности вещных прав // httр: // www.уurclub.ru/docs/civil/article66.html. 106 См.: Windscheid B. Lehrbuch des Pandektenrechts. Erster Band. Sechste verbesserte und vermehrte Auflage. Frangfurt a.M.: Hutten & Loinig. 1887. S. 100-101. 107 См.: Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. Выпуск II. Вещное право. СПб., 1896. 108 Райхер В.К. Абсолютные и относительные права (К проблеме деления хозяйственных прав) // Известия экономического факультета Ленинградского политехнического института. Вып.1 (XXV). Л., 1928. 109 См. напр.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для высших учебных заведений / под ред. В.Г. Стрекозова. М.: «Дабахов, Ткачев, Димов», 1995. С. 52 щих стереотипах в понимании правоотношения как философской категории поиск объекта именно у правоотношения как раз и не дает возможности найти такой объект. Действительно, правоотношение, представляющее собой связь субъектов, отделяемо от них только мысленно и в этом смысле абстрактно, т.е., располагаясь на идеальном уровне, позволяет выдавать за субъект-объектную любую связь. Более того, поиск реального объекта явления на идеальном уровне неотвратимо начинает подменяться поиском оправдания этого явления; вместо наличного объекта пытаются найти цель, должный объект110. И здесь, конечно, прав Д.Д. Гримм, предостерегавший от смешения «объекта в смысле элемента отношения» «с объектом в смысле общей цели, которая имеет быть достигнута при посредстве установления данного абстрактного типа, данного юридического института»111, и критиковавший Бирлинга, прямо провозглашавшего тождество объекта и цели112. При этом упускается из виду, что право как воля есть явление реального мира, хотя и весьма своеобразное (как пишет О.С. Иоффе «субъективное право существует реально, а не только в сознании индивида. Популярны ныне предложения отказаться от философского понимания объекта113 и попытаться выстроить некое «собственно правовое понятие объ313; Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т.Н. Советское гражданское право. СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 113, 233. 110 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Выпуск третий. М.: Издание Братьев Башмако- вых, 1912. С.588, 590, 595. 111 Гримм Д.Д. К учению об объектах прав/ Д.Д.Гримм// Вестник права. 1905. Книга восьмая. Октябрь. С.107. 112 Гримм Д.Д. Указ.соч. Книга седьмая. Сентябрь. С.191-192. 113 Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения// Вопросы общей теории советско- го права. Сборник статей под ред. проф. С.Н.Братуся. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960. С.286; Алексеев С.С. Общая теория права: В двух томах. Т.2. - М. Юрид. лит., 1982. С.155; Латыев А.Н. Вещи как объекты обязательств // http: /www.yurclub.ru/docs/civil/article64.html; Рыбалов А.О. Абсолютные права и правоотношения// Правоведение. - 2006.-№ 1.С.140-142. 53 екта»114 вполне объяснимы. Устав от поисков объекта правоотношения, ученые, таким образом, по сути, предлагают отказаться от понятия объекта правоотношения вообще. Ведь философские понятия не есть нечто, от чего можно так просто отказаться. Если под прежней вывеской находится совершенно иная сущность, то надо менять вывеску, чтобы не было путаницы. Если мы отказываемся от философского понимания объекта, мы, по сути, отказываемся вообще от объекта (поскольку понятие объекта по уровню обобщения и есть философское), что, конечно, не может не внушать юристам суеверный ужас, о чем так саркастично высказывалась Р.О. Халфина115. В настоящее время также нет единства мнений об объекте правоотношения, что, безусловно, осложняет процесс научного исследования. Как мы заметили ранее с философской точки зрения под объектом понимается то, что противостоит субъекту, на что направлена познавательная и иная деятельность человека. Объект в этом случае понимается как материя – объективная реальность, находящаяся вне познающего еѐ субъекта, т.е. человека, его сознания. Это самое широкое (абстрактное) определение объекта. В этом случае объект и субъект – парные категории. Следует отметить, что в юридической литературе была предпринята попытка исследования объекта правоотношения в философском ракурсе116. В юридической литературе существуют разные трактовки объекта правоотношения. Выделяют несколько подходов к решению данной проблемы: 1. «Вещая теория объекта правоотношения». Под объектом правоотношения понимают те предметы, на которые направлена деятельность субъек- 114 Байбак В.В. Обязательственное требование как объект гражданского оборота. – М.: Статут, 2005. С.35. 115 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юридическая литература, 1974. С.215. 116 См.: Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980. 54 тов правоотношения, осуществляемая в процессе реализации ими своих субъективных прав и обязанностей117; 2. «Поведенческая теория объекта правоотношения». Под объектом правоотношения понимают то, на что воздействует правовое отношение, то есть фактическое поведение его участников118. При этом необходимо различать поведение субъектов правоотношения в процессе их взаимодействия между собой, которое представляет собой содержание правового отношения, и поведение участников правоотношения, направленное на материальное благо, которое представляет собой объект данного правоотношения; 3. Промежуточным вариантом толкования понятия объект правоотношения выступает доктрина С.А. Голунского и М.С. Строговича, подразделяющая всю совокупность объектов прав на две категории: вещи и действия, а по-существу – объединяющая их под одним понятием и признающая свойство объекта правоотношения и за вещами, и за действиями одновременно119. Существующее различие научных концепций, объясняющих понятие объекта правоотношения, в целом можно сузить до двух наиболее распространенных групп: плюралистические теории, в основе которых лежит взгляд о множественности объектов правоотношения120, и противоположные 117 См.: Агарков М.М. Обязательства по советскому гражданскому праву. М.: Юрид. лит., 1940. С. 23; Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории советского права: Сб. статей / Под ред. С.Н. Братуся. М.: Юрид. лит., 1960. С. 289; Мажитова Р.Ф. Правовые отношения в советском социалистическом обществе. М.: Мысль, 1967. С. 24; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. С. 214. 118 Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1995. С. 313; Иоф- фе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 674. 119 Цит. по Сенчищев В.И. Объект гражданского правоотношения. Общее понятие // Акту- альные проблемы гражданского права / под ред. М.И. Брагинского; Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. М.: Статут, 1999. С. 117. 120 См. об этом: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 500; Брауде И.Л. К вопросу об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство и право. – 1974. – № 1. – С. 58; Лунц Л.А., Новицкий И.Б. 55 им монистические теории, признающие единство объекта правоотношения121. Сторонники монистических теорий считают, что объектом правового отношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие. В этом случае у всех правоотношений единый, общий объект. Согласно плюралистических теорий, более реалистичных и разделяемых большинством ученых, объекты правоотношений столь же разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом общественные отношения. Ведь законы, его нормы оказывают свое влияние не только на людей, но через них и на объекты материального мира, социальные общности, государственные Общее учение об обязательстве. М.: Госюриздат, 1950. С. 43 - 45; Серебровский В.И. Вопросы советского авторского права. М., 1956. С. 30; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М.: Юридическая литература, 1981. С. 156 - 158; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юрист, 1997. С. 494, 495; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: Проспект, 2001. С. 651 – 655. 121 Магазинер Я.М. Заметки о праве // Правоведение. 2000. N 5 (переиздание статьи Я.М. Магазинера, опубликованной в журнале "Вестник юстиции Узбекистана" (1925. N 4 - 5), в которую вошли утраченные страницы). С. 215 - 224; Он же. Объект права // Правоведение. 2000. N 6 (публикуется с незначительной редакторской правкой по изданию: Очерки по гражданскому праву: Сборник статей / Отв. ред. О.С. Иоффе; ред. А.А. Большаков. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1957. С. 65 - 78). С. 202 - 213; Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т. I. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003 (печатается по кн.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1949). С. 115 - 130; Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Юридическая литература, 1961. С. 229 - 242; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1959. С. 64 - 66; Он же. Гражданское право: Учебник. Том 1. С. 79; о различиях во взглядах по проблеме понятия "объект правоотношения" между О.С. Иоффе и Ю.К. Толстым см. также: На философском семинаре юридического факультета Ленинградского университета // Правоведение. 1958. N 2. С. 157 - 161. 56 структуры, институты, организации, учреждения; устанавливают или изменяют их статусы, режимы, состояния; закрепляют владение, пользование, распоряжение имуществом. А субъективное право – это право не только на действия (свои или чужие), но и на определенные блага. Представляет интерес подход Р.О. Халфиной, которая вообще не включает объект правоотношения в его структуру, считая реальное поведение участников правоотношения в соотношении с правами и обязанностями в качестве самостоятельного элемента правового отношения. А поскольку поведение участников является самостоятельным элементом правового отношения, то оно (поведение) не может быть признано объектом правоотношения. В качестве последнего могут выступать вещь, рукопись, изобретение, исполнительское искусство, закрепленное в фильме, на пленке и т. д.122 Такое же разнообразие взглядов на объект правового отношения существует и в отраслевой научной литературе. Так, В.М. Манохин считает, что объектами административных правоотношений могут быть действия, имущество, предметы духовного богатства и культуры, правовой статус гражданина, его здоровье, отдых и спокойствие, ограничение прав или личной свободы123. Ю.М. Козлов доказывает, что именно поведение людей, совершаемые ими действия или бездействие – вот тот внешний объект (предмет), с которым связываются правомочия и обязанности участников административноправовых отношений, а не наоборот. Таким образом, объектом административных правоотношений является деятельность, действия, поведение людей124. В научной финансово-правовой литературе также существуют различные точки зрения на объект как финансовых, так и налоговых правоотношений. 122 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. С. 211-217. 123 См.: Манохин В.М. Административное право: Курс лекций. Саратов, 1968. 124 См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. С. 109-112. 57 Так, ряд авторов считает, что объектом финансовых правоотношений являются деньги или денежные обязательства в связи с образованием и использованием денежных фондов125. С таким утверждением трудно согласиться, как и с тем, что объектом налогового правоотношения является налог126. Критически осмысливая данное положение, М.Б. Разгильдиева пишет, что налог, представляет собой не общественное отношение, а платеж, отвечающий определенным характеристикам. Объектом же налогового правоотношения являются урегулированные правом отношения по поводу налога, то есть направленные на формирование денежных фондов государства127. Такое определение представляется не совсем верным. Непонятно, как объектом отношения может быть отношение. «Объектом налогового правоотношения, – считает И.И. Кучеров, – является то, на что направлено поведение его участников. В данном случае это, прежде всего, денежные средства (материальное благо), которые должны быть внесены налогоплательщиком в бюджет или внебюджетный фонд в форме налога или сбора или взысканы принудительно налоговыми органами. В случае натуральной уплаты налога объектом налогового правоотношения может выступать и другое имущество налогоплательщика»128. Таким образом, по мнению ученого, объектом налогового правоотношения выступает налог. Однако, как бы чувствуя неуверенность в своей позиции, он тут же оговаривается, что «производные налоговые отношения могут возникать также по поводу: взыскания пени за просрочку уплаты обязательных платежей и штрафов за нарушения налогового законодательства, зачета или возвра125 См.: Грачѐва Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995. С. 8-10. 126 См.: Гриценко В.В. Гражданин как субъект налогового права в РФ. Воронеж, 1997. С. 68; Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новосѐлов В.И. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1998. С. 93. 127 См.: Разгильдиева М.Б. Правовое регулирование налогообложения имущества физиче- ских лиц: автореф. дис. … канд. юрид. Наук. Саратов, 1998. С. 20. 128 Кучеров И.И. Налоговое право России. М., 2001. С. 87. 58 та излишне уплаченных налогов и сборов, сохранения информации, составляющей налоговую тайну и т.п.» 129, тем самым признавая действия лиц в качестве объекта налогового правоотношения. Особый разброс мнений наблюдается при решении вопроса об определении объекта уголовного правоотношения. И хотя в качестве исходной посылки решения данного вопроса служит философское определение объекта, тем не менее, дискуссия продолжается. Так, одни авторы (В.Г. Смирнов) считают таким объектом воспитательно-предупредительную работу; другие (Ю.Б. Мельникова) – в качестве общего объекта – охрану, в качестве специального – наказание130; третьи (В.П. Божьев, Е.А. Фролов) – уголовную ответственность131; четвѐртые (А.И. Санталов) – преступника132; пятые (В.С. Прохоров, Н.М. Кропачев, А.Н. Тарбагаев) – нарушенное общественное отношение, которое нуждается в восстановлении; наконец, И.Я. Козаченко – личные или имущественные блага лица, совершившего преступление, которых оно лишается в связи с привлечением к уголовной ответственности133. В юридической науке категория объекта не связывается непосредственно с субъектом, а рассматривается применительно к правоотношению. Поэтому любое явление, испытывающее на себе воздействие со стороны другого явления, выступает объектом последнего. Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение. Субъективное право открыва129 Там же. С. 88. 130 Мельникова Ю.Б. О понятии и сущности уголовно-правовых отношений // Сов. гос-во и право.1970. № 6. С.94.. 131 Божьев В.П.. Фролов Е.А. Уголовно-правовые и процессуальные отношения // Сов. гос- во и право. -1974 - № 1 - С.89. 132 Санталов А.И. Теоретические вопросы уголовной ответственности. Л.: Изд-во Ленин- град, ун-та, 1982. - С.57. 133 Уголовное право. Общая часть: Учебник для вузов. М.: Издательская группа ИНФРА М – НОРМА, 1997. С. 68. 59 ет перед его обладателем возможность чем-то владеть, пользоваться, распоряжаться, вести себя определенным образом, претендовать на действия других. Все это подпадает под понятие объекта. Обязанность призвана обеспечивать осуществление данного права, а, следовательно, нормальное функционирование правового отношения в интересах управомоченного и государства в целом. Человек, как таковой, может быть лишь субъектом, но не объектом права и правоотношений. Только в рабовладельческом обществе раб рассматривался в качестве объекта купли-продажи, иначе говоря – «говорящей вещи». В современных правовых системах подобное не допускается, хотя подпольная торговля людьми, к сожалению, в отдельных странах имеет место и в довольно широких масштабах. Но это уголовно наказуемые деяния. Как известно, общим объектом (предметом) правового регулирования являются общественные отношения. Но общественные отношения - сложная и многоэлементная реальность. Нормы права и складывающиеся на их основе правоотношения опосредствуют не все, а лишь отдельные виды, фрагменты, участки, сферы этих отношений. Поэтому встает вопрос о том, что же конкретно может быть и фактически выступает объектом разнообразных правоотношений. Различие между объектом права в целом и объектами конкретных правоотношений, возникающих в результате его действия, заключается в степени конкретизации. Исходя из этого, в зависимости от характера и видов правоотношений (с входящими в них субъективными правами и юридическими обязанностями) Н.И. Матузов134 выделяет следующие объекты правоотношений: 1. Материальные блага (вещи, предметы, ценности). Характерны главным образом для гражданских, имущественных правоотношений (купляпродажа, дарение, залог, обмен, завещание и т.п.). 134 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 60 2. Нематериальные личные блага (жизнь, честь, здоровье, достоинство, свобода, безопасность, неприкосновенность человека). Типичны для уголовных и процессуальных правоотношений. 3. Поведение, действия субъектов, разного рода услуги и их результаты. Это главным образом правоотношения, складывающиеся на основе норм административного права в сфере управления, бытового обслуживания, хозяйственной, культурной и иной деятельности. 4. Продукты духовного творчества (произведения литературы, искусства, живописи, музыки, скульптуры, а также научные открытия, изобретения, рационализаторские предложения – все то, что является результатом интеллектуального труда). 5. Ценные бумаги, официальные документы (облигации, акции, векселя, лотерейные билеты, деньги, приватизационные чеки, паспорта, дипломы, аттестаты и т.п.). Они могут стать объектом правоотношений, возникающих при их утрате, восстановлении, оформлении дубликатов. В таком аспекте на сегодняшний день существуют две основных позиции по вопросу, что является объектом правоотношения. Согласно первой, выраженной в обобщенном виде, объектом правоотношения являются материальные или нематериальные блага, на которые направлено (или на которые воздействует) поведение всех его участников, осуществляемое в рамках их прав и обязанностей. Так, А.П. Дудин, специально исследовавший проблему объекта правоотношения, определил его как «...предмет, на который направлена деятельность субъектов правоотношения, осуществляемая в процессе реализации ими своих юридических прав и обязанностей»135. Н.И. Матузов отмечает, что «объектом правоотношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников...»136. В.С. Основин подчеркивал, что объектом правоотношения является «...тот предмет или явление, которое объединяет субъектов, связанных 135 Дудин А.П. Объект правоотношения. Саратов, 1980. С. 68. 136 Теория государства и права. Саратов, 1995. С. 405. 61 правомочиями и обязанностями»137. В учебнике «Советское гражданское право», изданном в 1979 г. под редакцией В.П. Грибанова и С.М. Корнеева, объект правоотношения определяется как «то, на что может (по отношению к управомоченному лицу) или должно (по отношению к обязанному лицу) воздействовать поведение субъектов правоотношения...»138. Авторы учебника «Гражданское право» под редакцией Е.А. Суханова определяют объект гражданского правоотношения как то, «...по поводу чего возникает и осуществляется деятельность его участников»139. В какой-то мере аналогичной точки зрения по вопросу об объекте правоотношения придерживается и ряд процессуалистов. Так, В. П. Божьев отмечает, что «...под объектом понимается то, по поводу чего или в связи с чем совершаются действия субъектов правоотношения»140. Несмотря на некоторые различия в определениях, все вышеуказанные исследователи сходятся на том, что объект правоотношения связывает его субъектов друг с другом, а поэтому к нему обращены интересы каждой стороны правоотношения. Согласно второй позиции, главное в определении объекта – управомоченное лицо, ибо именно его интересами устанавливается объект правоотношения. Среди представителей этой точки зрения В.А. Мицкевич и С.С. Алексеев. В какой-то мере сторонником этой позиции являлся и С.Ф. Кечекьян (хотя последний и не признавал понятие «объект правоотношения»141), отмечающий: «Те блага и те действия управомоченного лица или других лиц, на которые направлены права и обязанности в данном правоотношении и ради которых возникает само правоотношение, именуются объектом права. Права и обя137 Основин В.С. Государственно-правовые отношения. М., 1965. С. 63. 138 Советское гражданское право. М., 1979. Т. 1. С. 100. 139 Гражданское право. М., 1993. Т. 1. С. 51. 140 Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М., 1975. С. 136. 141 См:.: Кечекьян С. Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. М., 1958. С. 137-140. 62 занности могут быть направлены на следующие объекты: а) вещи, б) действия обязанных лиц, в) действия управомоченного лица, д) продукты духовного творчества»142. В.А. Мицкевич под объектом правоотношения понимает «...те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношения»143. С.С. Алексеев также считает, что «круг объектов правоотношения очерчивается через интерес управомоченного»144. Однако он отметил, что на объект правоотношения направлены активные действия либо обязанного (в правоотношениях активного типа), либо упра-вомоченного (в правоотношениях пассивного типа) лица145. По мнению М.В. Карасѐвой146, определение объекта правоотношения через интерес управомоченного лица является в значительной мере сориентированным на цивилистическую модель правоотношения, где реализуются частные интересы различных субъектов, т. е. интересы микроуровня. И, следовательно, где достаточно легко выделить интересы управомоченного и обязанного лица. Что же касается публичноправовых отраслей права, то, по мнению М.В. Карасѐвой, вряд ли можно всегда очертить объект правоотношения через интерес управомоченного лица. Применительно к государственному праву на это в свое время обращал внимание В.С. Основин147. В финансовом праве объект правоотношения также далеко не всегда можно определить через интерес управомоченного лица. Во-первых, в финансовом правоотношении часто трудно бывает четко установить, какая сторона правоотношения является управомоченной, а какая – обязанной. Как известно, одной из сторон финансового правоотноше142 См.: Теория государства и права. М., 1962. С. 471. 143 Теория государства и права. Курс лекций. М., 1995. Т. 2. С. 106. 144 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 157. 145 Там же. С. 158. 146 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 142. 147 См.: Основин В.С. Указ.соч. С. 63. 63 ния всегда является государство (муниципальное образование) или уполномоченный государственный орган, финансово-правовые обязанности которых нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Не случайно, в Бюджетном Кодексе РФ перечислены бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, которые одновременно являются правами и обязанностями данных субъектов бюджетных правоотношений. Более того, в ряде случаев, как показывает анализ законодательства, право государственного органа одновременно сформулировано и как его обязанность. Например, согласно ст. 31 НК РФ право налогового органа проводить проверки есть и его обязанность, сформулированная в ст. 32 НК РФ как «обязанность осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах...». Поэтому трудно однозначно утверждать, что определяет объект тех или иных публичных правоотношений: интерес управомоченного или обязанного лица. Вместе с тем, справедливо отмечает М.В. Карасѐва, даже в тех случаях, когда управомоченная и обязанная стороны публичного правоотношения строго определены, нельзя отрицать того факта, что объект публичного правоотношения удовлетворяет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны. Примером может служить финансовое правоотношение по уплате госпошлины. Рассматривая конкретную ситуацию, М.В. Карасѐва приводит следующий пример. Так, трудно сказать, кто более заинтересован в уплате госпошлины, например, в связи с подачей искового заявления в суд: уполномоченный государством орган (управомоченная сторона) либо гражданин (обязанная сторона правоотношения). Дело в том, что такое правоотношение возникает по инициативе обязанной стороны, т. е. гражданина, которому в связи с подачей искового заявления в суд необходимо уплатить госпошлину. В связи с этим, если объектом данного правоотношения считать госпошлину, то он в первую очередь удовлетворяет интерес обязанной 64 стороны правоотношения, которая без уплаты госпошлины не имеет возможности подать исковое заявление в суд. Со своей стороны мы считаем, что под объектом публичного правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение его участников, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей. Несмотря на то, что категория «интерес» закреплена в большом количестве зарубежных конструкций, она лишь относительно недавно стала восприниматься отечественными учѐными в качестве необходимого элемента структуры публичных правоотношений148. Интерес (от лат. interest - имеет значение, важно): 1) (в социологии) реальная причина социальных действий, лежащая в основе непосредственных побуждений - мотивов, идей и т.п. - участвующих в них индивидов, социальных групп; 2) (в психологии) отношение личности к предмету как к чему-то для нее ценному, привлекательному. Содержание и характер интереса связаны как со строением и динамикой мотивов и потребностей человека, так и с характером форм и средств освоения действительности, которыми он владеет149. В философской и уголовно-правовой литературе интересы рассматриваются как формы выражения общественных отношений, так как общественные отношения проявляются как интересы150. При этом сторонники выражения общественных отношений через понятие «интерес» основываются на вы- 148 См., например: Мальцев В.А. Интересы субъектов правоотношений в сфере обеспече- ния безопасности: мировой и отечественный опыт 149 Краткая российская энциклопедия. М.: Научное издательство «Большая российская эн- циклопедия», 2005. 150 Кривуля А.М. Диалектика общественных отношений и человеческой деятельности. Харьков, 1988. С. 27; Москаленко А.Г., Мокринский Г.В. Методологические проблемы исследования общественных отношений и личности. Новосибирск, 1981. С. 82 - 83; Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: Закон, теория, практика. М., 2001. С. 63. 65 сказывании Ф. Энгельса о том, что «экономические отношения каждого общества проявляются прежде всего как интересы»151. Понятие «интерес» приобретает новое содержание, когда оно закреплено в законодательстве. Правовое регулирование публичных общественных отношений, нацелено на достижение задач, которые государство ставит перед государственными органами. В каждой отрасли права можно выявить некую доминанту, обусловленную характером интересов. Например, для финансового права важна эффективная реализация субъектами в первую очередь фискальной функции. Формирование государственной казны обусловливает выдвижение на первый план публичных целей. Учитывая, что правом законотворчества наделены органы государственной власти, их интерес во многом продиктован задачами государственной важности, которые нередко не учитывают мнения большинства граждан страны. Так, монетизация льгот не была поддержана населением страны. Понятие интереса довольно часто упоминается в УК РФ, как в нормах Общей (ч. 3 ст. 12, ч. 1 ст. 37), так и Особенной части (ст. 137 - 140, 201, 285), где посредством указания на интересы граждан, общества и государства законодатель описывает последствия преступления. Понятие «интерес» рассматривается в психологическом (субъективном) и социологическом (объективном) аспектах. В первом случае интерес рассматривается как продукт деятельности мозга, как побудительный мотив к действию, в основе которого лежит осознанная потребность - интерес (субъективный интерес), выражающая внутренне эмоциональное отношение субъекта к объекту. В социологическом (объективном) аспекте интерес выступает как понятие, обозначающее и характеризующее нечто объективно значимое для индивида, общества. Если потребность – это отношение субъекта к предмету потребности, то интерес – это отношение между субъектами по поводу этой потребности, как взаимосвязь индивидов их связей (социальный ас151 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 18. М., 1961. С. 271. 66 пект)152. Поэтому интерес - это объективно-субъективная категория, выражающая направленность общества, государства личности на предметы и объекты, способные удовлетворить определенную потребность153. Анализ структуры интереса, В.Н. Винокуровым154, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, на основании такой модели интереса нетрудно убедиться в том, что она по существу является моделью общественного отношения. Во-вторых, необходимо выделять две группы интересов: интересы субъектов отношения, сцепляющие их и находящиеся внутри конкретного отношения, и интересы государства, выраженные в норме права, находящиеся вне отношения, которое охраняется, так как является объектом направленности интереса. В-третьих, понятие «интерес» позволяет конкретизировать субъект отношений. Если понятие «общественное отношение» и его составной элемент - возможность не поддаются или трудно поддаются видовой дифференциации, то этого нельзя сказать о носителе этих возможностей. По мнению Е.К. Каиржанова, интерес и общественные отношения соотносятся как явление (интересы) и сущность (общественные отношения), где интерес выступает конкретным выражением общественных отношений155. Категории «явление» и «сущность» выражают соотнесение поверхностных и глубинных уровней действительности. Сущность - внутренняя, глубинная, скрытая, относительно устойчивая сторона того или иного явления, опреде- 152 Здравомыслов В.Г. Проблемам интереса в социологической концепции. Л., 1964. С. 29; Шайкенов Н.А. Правовое обеспечение интересов личности. Свердловск, 1990. С. 10, 19; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические аспекты субъективного права). Саратов, 1972. С. 209. 153 Замосковцев П.В. Некоторые вопросы системы Особенной части советского уголовного законодательства // Сибирские юридические записки. Омск-Иркутск, 1971. С. 7. 154 Винокуров В.Н. Интересы как способ конкретизации непосредственного объекта пре- ступления // Журнал российского права. 2009. № 5. 155 Каиржанов Е.К. Интересы трудящихся и уголовный закон. Проблема объекта преступ- ления. Алма-Ата, 1973. С. 51, 56. 67 ляющая его природу. Явление - внешние, наблюдаемые, изменчивые характеристики того или иного предмета156. Интерес по форме представляет собой общественное отношение. Частноправовой интерес опосредуется частноправовыми отношениями, а публичный интерес - публичными. Из публикаций, посвященных данному вопросу, можно сделать вывод, что под публичным интересом может пониматься следующее: «охраняемый законом интерес общества»157, «общественный интерес»158, «интерес больших социальных групп»159, «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности»160, «государственный интерес»161. Непосредственное практическое использование любого из перечисленных выше терминов, по мнению А.Е. Ефимова, представляется затруднительным в силу той же чрезмерной неконкретности каждого из них162. В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ всегда отмечалось, что приоритетом публичной власти должно стать повышение качества жизни, решение проблем граждан страны, защита их законных прав и интересов. Однако такое провозглашение еще не означает действенную реализацию данных мер на практике. Нередко интересы государства подменя156 Введение в философию: Учеб. для вузов. В 2 ч. Ч. 2 / Т.И. Фролов и др. М., 1989. С. 112- 113. 157 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (по- статейный) / Под ред. В.В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б.Я. Полонский). 158 Будак Е. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса - основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 11. С. 37. 159 Нешатаева Т.Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов / Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. N 5. С. 53. 160 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55. 161 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6. 162 Ефимов А.Е. О нарушении публичных интересов по смыслу пункта 3 статьи 304 АПК РФ // Юрист. 2006. № 4. 68 ются стремлением извлечь выгоду небольшой группы лиц, лоббированием их интересов163. Важным является решение вопроса об оптимальном соотношении публичного и частного интереса, что не посредственно обуславливает особенности объекта публичных правоотношений. Так, например, в соответствии с пунктом 1 статьи 857 ГК РФ164 банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. В пункте 2 ст. 857 указывается, что «государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом». Собственно эти два пункта и являются предпосылкой существования конфликта частноправового интереса, выразившегося, собственно, в институте банковской тайны и интересов публичных, интересов государства в лице его уполномоченных органов. В ГК заложены основы разрешения этого конфликта отсылкой на законодательно установленный перечень случаев и порядок предоставления информации, составляющей банковскую тайну165. Выделяя общие признаки частных и публичных интересов, Л.А. Шарнина166 относит к ним, во-первых, то, что их формирование осуществляется вполне личностно. Через индивидуальное осознание рождаются интересы, составляющие как индивидуальное, так и общее благо. Частный интерес, состоящий, например, в получении неким гражданином высшего профессионального образования, и публичный интерес по охране государственных гра163 Колесников Г.Г. Влияние публичных и частных интересов на динамику нормотворче- ства в таможенной сфере // Таможенное дело. 2009. № 2. 164 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая // Собрание законодатель- ства РФ. 1996. N 5. Ст. 410. 165 Богданов В.В. Банковская тайна: конфликт публичного и частноправового интереса // Банковское право. 2006. № 4. 166 Шарнина Л.А. Частные и публичные интересы в конституционном праве // Конститу- ционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 14. 69 ниц осознаются конкретными людьми. Во-вторых, их удовлетворение лежит через удовлетворение интересов индивидов. В любом случае в результате реализации интересов пользу ощущают конкретные люди: от реализации приведенного нами частного интереса пользу получит конкретный гражданин, а от реализации интереса по охране государственных границ - все граждане государства. Отличительные признаки публичных интересов от частных, по мнению Л.А. Шарниной, состоят в следующем. 1. Частный интерес касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага. Публичный же интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству. 2. Публичные интересы могут быть реализованы только сообща. Частные интересы также могут реализовываться сообща, однако если в отношении публичных интересов эффективность совместного осуществления интересов носит объективный характер, то в отношении частных интересов субъективный. Носители частного интереса сами решают, какая форма реализации интереса для них более предпочтительна. 3. Публичные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса. Частные же интересы более индивидуализированы, они несут в себе отпечаток личных пристрастий, вкусов, привычек. 4. Публичные интересы относятся, как к субъекту, к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения. Общечеловеческий характер потребностей, лежащих в основе публичных интересов, обусловливает преемственность субъекта их обладания, состояние перманентного обновления его персонального состава. 5. Реализация публичных интересов является условием реализации частных интересов. 70 Анализируя соотношение публичного и частного интереса в конституционных правоотношениях, Л.А. Шарнина приходит к интересным выводам. Прежде всего, в нормативных конструкциях отечественной правовой системы не всегда верно определяются субъекты прав. Так в ст. 42 Конституции РФ говорится, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В основе этого права лежит публичный интерес: благоприятная окружающая среда является общим благом, и удовлетворение этого интереса объективно невозможно в индивидуальном порядке. Следовательно, субъектом этого права индивид являться не может. При подобном закреплении субъектов права, вызванном смешением понятий публичного и частного интересов, права лишаются реальных гарантий со стороны государства. Индивиды их в принципе реализовать не могут, а для соответствующих общностей законодательство не устанавливает необходимых правовых гарантий. Поскольку в публичном интересе заключается общее благо, обладание которым ценно для каждого индивида, ограничение прав и свобод личности вполне возможно, исходя из публичных интересов. В таком соотношении частного и публичного интереса заключается социальная справедливость. Ограничение права производится не в пользу какого-то иного лица, а в пользу общего блага, значит, и блага лица, права которого ограничиваются. На современном этапе одной из проблем развития процессуального права является институт защиты публичного, общественного интереса. Представляется, что это общая процессуальная форма, которую можно обнаружить не только в гражданском, но и в уголовном и в других разновидностях юрисдикционного процесса. Она является основой деятельности Конституционного Суда РФ в рамках конституционного судопроизводства. Как отметил А.В. Кряжков, «в Конституции РФ Конституционный Суд находит выражение публичного интереса, ложащегося в обоснование его ре- 71 шений»167. На защиту публичных интересов направлена и деятельность уставных судов. В процессуальном праве правовые понятия «публичного» и «частного» несут уже комплексную смысловую нагрузку, отошли от своего материально-правового содержания, поскольку индивидуальным (личным) может быть обращение за защитой интереса, вытекающего из публичного, например административного, правоотношения. Тем не менее, в процессуальном смысле – это обращение за защитой частного интереса. С другой стороны, защитой публичного интереса, по нашему мнению, следует считать и обращение в защиту интересов большого круга лиц (неопределенного круга лиц), когда интересы эти хотя и вытекают из частноправовых отношений, но в силу того, что субъектов нарушенного права много, ситуация их защиты приобретает публичное, общественное значение. И именно поэтому в чужих интересах, в интересах этой большой группы лиц обращается государственный или иной орган со специальной компетенцией168. При отсутствии разумного баланса публичных и частных интересов может возникнуть конфликт интересов, приводящий к спорам в публичной сфере. Термин «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) - определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или сред- 167 Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 98. 168 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6. 72 ства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.169 Понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. По мнению С.Е. Чаннова170, одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий. На наш взгляд, достижение оптимального соотношения частных и публичных интересов возможно в первую очередь посредством качественного реформирования законодательства в публичной сфере. Подводя итог, следует отметить, что объектом публичного правоотношения является объект интереса участников правоотношения. Или, другими словами, то, на что направлено поведение участников публичного правоотношения, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей. Объект публичного правоотношения связывает 169 Социальная психология. Словарь / под ред. М.Ю. Кондратьева // Психологический лек- сикон. Энциклопедический словарь в шести томах /под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006. 170 Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государствен- ной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. № 2. С. 23. 73 его субъектов друг с другом, поэтому к нему обращены интересы каждой стороны правоотношения. В публичных отраслях права, где одной из сторон правоотношения всегда является государство (муниципальное образование) или уполномоченный государственный орган (орган местного самоуправления), обязанности которых нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии, в отличии от цивилистической модели правоотношений объект публичного правоотношения не всегда может быть определѐн через интерес управомоченного лица. Поэтому в публичных правоотношениях объект правоотношения удовлетворяет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны. 74 § 2. Теория предмета публичного правоотношения Хотелось бы сразу обозначить авторскую позицию соотношения объекта и предмета публичного правоотношения. Мы придерживаемся позиции многоаспектности объекта публичного правоотношения, воспринимая его в качестве и поведения человека и организаций, и в качестве объектов материального мира. Проявления поведения как объекта правоотношения в свою очередь может выражаться через юридически значимые действия, что сближает объект и юридический факт при известном разделении их. Определяющим элементом объекта публичного правоотношения выступает публичный интерес, являющийся выражением группового индивидуального интереса, выражаемого в виде публично-правовой идеологии или публично-правовой политики. Предмет публичного правоотношения является частью объекта, выражает его наиболее существенные черты, но не поглощает его. Предмет публичного правоотношения многообразен, но объединѐн в рамках определѐнных родовых объектов, что позволяет дифференцировать отрасли публично-правового регулирования. Говорить о предмете публичного правоотношения исключительно сложно, так как данная научно-правовая категория достаточно редко является объектом исследования ученых. Еременко А.С., исследуя специфический вид правоотношения – отношения по толкованию конституционно-правовой нормы, разграничивает понятия «объект правоотношения» и «предмет правоотношения» и приходит к выводу, что предмет правоотношения есть носитель юридически значимых свойств и признаков блага, имеющего юридическое значение. Предметом конституционного правоотношения толкования правовых норм, по его мнению, является данная конкретная правовая норма, подлежащая применению Конституционным Судом РФ171. Предмет консти171 См. подробнее: Еременко А. С. Вопросы объекта и предмета конституционного право- отношения толкования правовой нормы // Проблемы государственного строительства и 75 туционного права как отрасли права отграничивает от объекта конституционного правоотношения Ю.А. Дмитриев172: Автор рассматривает в развитии и дискурсе вопросы понятия и содержания предмета отрасли конституционного права РФ; особенностей предмета конституционного права в зарубежных странах.173 Часто соотношение «предмета регулирования» и «предмета правоотношения» замыкается на дихотомическую конструкцию типа «что-то представляет собой часть чего-то». Рассматривая динамику финансовых отношений, А.А. Нечай, предлагает признать, что «финансовому праву присущи все основные черты публичного права, в частности и то, что предметом регулирования являются публичные отношения»174. Сравнивая предмет финансового права и предмет финансового правоотношения, Ашмарина Е.М. указывает, что «отношения, возникающие в процессе ведения учета, непосредственно связаны с экономикой, поскольку предметом, например бухгалтерского учета, является вся хозяйственная деятельность организаций, для осуществления которой необходимо располагать определенными средствами, а метод бухгалтерского учета - совокупность приемов и способов, применяемых в определенной последовательности и взаимосвязи для отражения объектов учета»175. Однако, и это сравнение не добавляет ясности. права. Вып. 2. М.: Изд-во РАГС, 2002; Юридический состав конституционного правоотношения толкования правовой нормы // Сборн. науч. ст. аспирантов. М.: Изд-во РАГС, 2002. 172 Дмитриев Ю.А. К вопросу об определении предмета отрасли конституционного права // Государство и право. 2002. № 7. Стр. 13-22. 173 См. также: Дидикин А.Б. Предмет науки конституционного права в России: история и современность // Философия и образование. 2006. № 3. C. 114-119 174 Нечай А.А. . Динамика финансовых отношении и новый подход к категориям финансо- вого права // Государство и право. 2001. № 1. С. 33-38. 175 Ашмарина Е.М. Специфика содержания некоторых финансово-правовых норм // Госу- дарство и право. 2005. № 2. С. 107-111. 76 По мнению проф. Сильченко Н.В., в исследованиях предмета публичного правоотношения сложилась такая же ситуация, как и в исследованиях предмета правового регулирования: «суть которой в том, что, несмотря на большую теоретическую и практическую важность для юридической науки данной научно-правовой конструкции, ее общетеоретические разработки сегодня осуществляются неудовлетворительно»176. Аналогичную проблему, но в динамике развития (построения и написания) диссертационных исследований рассматривает Валеев Г.Х.177, указывая, что выделение объекта и предмета исследования не только для начинающего, но даже и для достаточно зрелого учѐного подчас становится камнем преткновения, так как до сих пор в недостаточной степени разработаны методологические требования к формулированию ключевых понятийнотерминологических категорий, которые определяют содержание и направленность исследования. В некоторых случаях эти две категории: «объект» и «предмет» преподносятся в качестве синонимичных: в одном и том же источнике объект (лат. objectum - предмет) - это «то, что существует вне нас и независимо от нашего сознания и является предметом познания, практического воздействия»178, а предмет - это «всякая материальная вещь, объект познания»179. традиционно считается, что объект - это то, что противостоит субъекту, на что направлена его научно-исследовательская, познавательная деятельность. Объектом становится лишь та реальность, которая начинает осваиваться познающим субъектом в процессе научно-исследовательской деятельности. Один и тот же объект может быть предметом исследования разных наук (педагогики, психологии, социологии, философии и др.). Объект 176 Сильченко Н.В. Проблемы предмета правового регулирования // Государство и право. 2004. № 12. С. 61-64. 177 Валеев Г.Х. Объект, предмет и тема научного исследования //Педагогика. 2002. № 2. С.. 27-31. 178 Кондаков И. И. Логический словарь. М.: Наука. 1971. С. 350. 179 Там же. С. 413. 77 включает в себя предмет в качестве неотъемлемой составной части. Иногда говорят, что формулировка предмета исследования должна перекликаться с формулировкой темы исследования - это в какой-то степени ориентирует исследователя, но в целом ясности не вносит. В рамках исследуемой проблематики, мы столкнулись со своего рода правовым феноменом: несмотря на такую принципиальную разницу объектах, субъектах и, главное, методах частноправового и публично-правового регулирования, предметы названных правоотношений по большей части одни и те же, за исключениями тех, которые имеют свойство «сугубой публичности» (термин - Мокина Т.В,) в силу теоретической разработанности в доктрине российского права (например, публичный интерес) или прямого указания в законодательстве (например, денежная наличность, ценные бумаги, документы, удостоверяющие документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства как предметы административных правонарушений в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях. Один из соавторов данной работы, Т.В. Мокина, считает, что предмет правоотношения - материальное или нематериальное благо либо поведение лица, по поводу которого возникает правоотношение, при этом не любое благо, а только то, которое взаимосвязано с общественными интересами, интересами личности, которые регулируются правом. К числу материальных благ относятся земля, недра, реки, озера, моря, дома, строения, сооружения, имущественные комплексы, вещи и т.п. - например, в отношениях по установлению налога на землю, земля по форме материального существования - предметом; а по форме правого (юридического) закрепления - объект налогообложения. Земля как основа жизнедеятельности - уникальная материальная и правовая конструкция: являясь объектом правовой охраны, она, в то же время - предмет публичного правоотношения, возникающего, например, в связи с изъятием земельного участка для государственных и (или) муниципальных нужд. 78 Последнее - особенно актуально в связи с изданием ФЗ РФ от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»180. Согласно ст. 17 закона, земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов краевого значения, относятся к собственности Краснодарского края; земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов муниципального значения, относятся к собственности муниципального образования город-курорт Сочи. При этом, со дня утверждения документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и до 1 января 2015 года земельные участки, предназначенные для строительства олимпийских объектов, не подлежат отчуждению из государственной и муниципальной собственности. В соответствии с положениями главы 3 указанного закона («Особенности регулирования градостроительных и земельных отношений в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр»), земельные участки являются предметом публичных правоотношений: Практически все отрасли права предусматривают правоотношения, предметом которых являются земля и другие разновидности собственности различен только аспект материального блага, его правовой режим, предусмотренный нормами той или иной отрасли права. Соответственно отличаются и правоотношения, поскольку применяются различные методы правового регулирования. Это можно увидеть на следующем примере. Деньги являются предметом финансово-правовых отношений. Характерная особенность этих отношений - применение авторитарного метода правового регулирования. Предметом многих правоотношений является нематериальное благо. Примеры могут быть приведены по многим отраслям права (интеллектуальная собственность, честь, достоинство человека и т.п.). Рубинштейн А., 180 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6071. 79 в частности, выделяет общественный интерес, общественные блага, общественные потребности, публичные блага и несводимые интересы в качестве предмета публичного экономического правоотношения181. В ряде случаев предметом тех или иных правоотношений является поведение человека (выполнение обусловленной договором или контрактом работы, оказание определенного вида услуг, выполнение определенных функций органом государства, должностным лицом). Существуют и такие правоотношения, в которых сочетаются все эти элементы. Например, правоотношения, вытекающие из договора о создании, разработке и передаче научнотехнической продукции. Договором предусматриваются вид выполняемых работ, сроки, оплата и конечный результат - научно-техническая продукция. (Научно-техническая продукция - это, как известно, разновидность собственности.) Следует указать на то, что ряд авторов в принципе не разграничивают объект и предмет правоотношения. Такое разграничение, на наш взгляд, зависит от того, какой теории правоотношения придерживается автор: монистической или плюралистической. С точки зрения монистической концепции у всех правоотношений имеется единый, общий объект - поведение людей. Эта концепция исходит из того, что только действия, поступки людей подвергаются регулированию правовыми нормами и лишь поведение человека способно реагировать на правовое воздействие. С точки зрения плюралистической концепции у правоотношений существуют разнообразные объекты, объекты правоотношений столь же многообразны, сколь многообразны и регулируемые правом общественные отношения. Эта концепция исходит из того, что субъективное право - это не только право на действия (свои или чужие), но и на определенные блага. Этот подход признается более реалистичным и поддерживается большинством ученых. И именно в рамках данной концепции среди видов объектов правовых отношений выделяю: во-первых, 181 Рубинштейн А. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономи- ки. 2007. № 10. С. 90-113. 80 продукты материального и духовного творчества людей (средства производства, предметы потребления, вещи, деньги, предметы искусства и т.д.); вовторых, личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловая репутация и т.д.); в-третьих, действия лиц (например, поведение лица, освобожденного из мест лишения свободы и находящегося под административным надзором); в-четвертых, результаты действий, т.е. последствия, к которым приводит то или иное действие или бездействие (например, возвращение вычищенной вещи из химчистки, пошив определенного костюма в ателье по индивидуальному заказу). Многие авторы, исследовавшие проблему правоотношения и предлагавшие различать объект правового регулирования и объект правоотношения; объект правоотношения и объект права; объект правоотношения и объект прав и обязанностей и т. д., никак не выражают своѐ мнение по поводу разграничения объекта правоотношения и его предмета. Толстой Ю.К. в работе «К теории правоотношения», уже неоднократно упоминавшейся в данном исследовании, приводит в пример мнения различных авторов по указанной проблематике. Так, О. С. Иоффе различает объект нормы права и объект правоотношения182; О.А.Красавчиков - объект правового регулирования и объект правоотношения183; А.К. Юрченко - предмет правового регулирования и объект правоотношения184; С.И. Вильнянский - объект воздействия объективного права и объект правоотношения185; Л. С. Явич - объект правового регулирования и объект прав и обязанностей; А. К. Стальгевич - объект правоотношения и объект прав и обязанностей; Г. И. Федькин - объект права 182 См. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Изд-во ЛГУ, 1949. С. 85. 183 Красавчиков О. А. Теория юридических фактов по советскому гражданскому праву. Ав- тореферат... канд. дисс. Свердловск, 1950. С. 4. 184 Юрченко А. К. Объект изобретательского права. Очерки по гражданскому праву. Изд. ЛГУ, Л., 1957, С. 227. 185 Вильнянский С.И. Лекции по советскому гражданскому праву. Изд. Харьковского уни- верситета, Харьков, 1958, С. 84. 81 собственности и объект правоотношения. И только Г.А. Аксененок разграничивает предмет правоотношения и объект права, при этом отождествляя предмет правоотношения с предметом регулирования, понимая под предметом правоотношения общественные отношения, и объект права, каким в земельных правоотношениях является земля186. Небезынтересен в ходе наших рассуждений взгляд К.С. Бельского, который считает, что финансовая деятельность государства имеет двойственный характер187. С одной стороны, это - разновидность экономической деятельности, зависимой от закона стоимости и складывающейся из таких элементов, как: выпуск денежных знаков и организация денежного обращения; мобилизация денежных средств в государственные и муниципальные фонды; распределение и перераспределение денежных средств; их использование в интересах общества и государства. С другой стороны, это - разновидность государственного управления, для которого характерны такие признаки, как: принятие управленческих решений (нормативных и индивидуальных); финансовое планирование; финансовое координирование; финансовый контроль. Подчеркнем, что эти две стороны слитны. Управленческие признаки характеризуют финансовую деятельность как деятельность направляющую, использующую финансы (денежные средства) в целях выполнения государством своих функций. На наш взгляд, именно в этом дуализме – причина того, что одни и те же объекты материального и нематериального мира рассматриваются некоторыми учѐными в качестве объекта, а другими – в качестве предмета финансового правоотношения. Вопрос о деньгах как важном структурном элементе таких публичных правоотношений как налоговые правоотношения остается дискуссионным в научной литературе: деньги представляются и в качестве предмета публич186 Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. Госюриздат, М., 1958, С. 71–73. 187 Бельский К.С. Оригинальный взгляд на предмет финансового права / Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М.: Полиграф ОПТ, 2004. 128 с. // Государство и право. 2005. № 4. С. 117-119. 82 ного правоотношения – например, по взиманию налогов, иных обязательных платежей, так и в качестве предмета таких отношений. С другой стороны, деньги рассматриваются и как объект частных правоотношений. М.В. Карасева (Сенцова) называет деньги объектом имущественных отношений188, указывая при этом, что до сих пор финансово-правовая наука исходила и пока еще продолжает исходить из цивилистической концепции денег. В современных условиях стало очевидно, что цивилистическая концепция денег не в полной мере применима к финансово - правовым отношениям. Достаточно сказать, что в цивилистике деньги (вещи), как и всякое иное имущество, выступают в форме товаров, т.е., как продукты, произведенные для обмена. Для финансового права такое представление о деньгах будет ошибочным, ибо нарушает существенный экономический признак финансовых отношений их безэквивалентность. Кроме того, надо иметь в виду, что положения ГК РФ, устанавливающие правовой режим денег, не распространяются на отношения публично-правового характера - это вытекает из п. 3 ст. 2 ГК РФ, где отмечено, что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Соответственно, используя только цивилистическую концепцию денег, нельзя в полной мере понять потенциал и пределы публичного финансово-правового регулирования денежных отношений. Считая деньги предметом публично-правового отношения по взиманию платежей, мы полностью поддерживаем автора в той части исследования, в которой она говорит о функциях денег в сфере финансово-правовых отношений. Вывод автора: особенность денег в таком их качестве состоит в невыполнении ими «классических» (курсив - Мокина Т.В.) функций денег. Отграничивая деньги в качестве составного элемента публичных правоотно188 Карасева М.В. Деньги – объект имущественных финансовых правоотношений // Госу- дарство и право. 2007. № 1. Стр. 46-53. 83 шений от денег в частно-правовом обороте (отношения займа, куплипродажи и прочих сделок) М.В. Карасева указывает, что деньги в публичных финансово-правовых отношениях: во-первых, не выполняют важнейшую для них функцию меры стоимости, т.е. их способность измерять стоимости всех товаров; во-вторых, не выполняют функцию средства обращения, которую они осуществляют в сфере товарно-денежных отношений; но, при этом, втретьих, выполняют функцию средства платежа так же, как и в сфере товарно-денежных отношений. Задаваясь вопросом, выполняют ли деньги функцию средства накопления в сфере товарно-денежных отношений, Карасева М.В., отвечает: до недавнего времени можно было бы утверждать: нет, не выполняют, но «совсем недавно они появились и заставили усомниться в таком ответе - в 2003 году был создан Стабилизационный фонд РФ189, сам факт существования которого указывает на выполнение деньгами функции средства накопления в сфере публичных финансовых отношений. Однако, на сегодняшний день в связи с изменением законодательства данная часть проблемы деактуализирована190. Карасева М.В. в качестве самостоятельного объекта финансовоправовых публичных правоотношений выделять финансовые ресурсы. Выбранное автором определение финансовых ресурсов как формы денежных доходов и накоплений, возникающих в рамках финансовых отношений, формирование которой (финансовых ресурсов как формы) начинается только на стадии распределения, наглядно свидетельствует о том, что деньги как важ189 О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации: Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5036. Утратил силу с 1 января 2008 года. 190 См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регу- лирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117. 84 ная, но не единственная часть финансовых ресурсов, должны рассматриваться именно в качестве предмета публичных финансово-правовых отношений. На наш взгляд, спорные вопросы, возникающие при отнесении денег к предмету, а не к объекту публичных финансово-правовых отношений, могут возникнуть на стадии разграничения денег наличных и безналичных191. В нормах ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ,192 закрепляющей организацию наличного денежного обращения, определения ни наличных, ни безналичных денег нет. Термин наличные деньги используется только в рамках ст. 29 данного закона, согласно которой эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России. Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории РФ, и в ст. 34, согласно которой в целях организации на территории РФ наличного денежного обращения на Банк России возлагаются функции установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций. Деньги как предмет налоговых правоотношений трансформируются в категорию «денежные средства»; в соответствии с нормами ст. 8 Налогового кодекса РФ193, под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового 191 Подробнее об этом см.: Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. № 5. С. 48-55. 192 Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. 193 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая). Принята ГД ФС РФ 16 июля 1998 года. Вступил в силу с 1 января 1999 года в соответствии с ФЗ РФ от 31 июля 1998 года № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 3825. 85 обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований; под сбором - обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Вопрос о предмете административного правонарушения имеет в рамках данного исследования принципиальное значение, так как КоАП РФ – один из немногих нормативных правовых актов, в которых такая дефиниция используется. По нашему мнению, возможно отнесение правоотношений по привлечению к административной ответственности к публичным правоотношениям - в тех случаях, когда одной из сторон такого правоотношения выступает публичный субъект (орган государственной власти РФ, субъекта РФ, местного самоуправления, общественная организация и иные субъекты). Следовательно, предмет такого правонарушения (с участием публичного субъекта) может быть назван предметом публичного правоотношения. Легальным критерием выделения предмета административного правонарушения (и, следовательно, предмета публичного правоотношения, возникающего из привлечения к ответственности публичного субъекта) могут быть санкции норм КоАП РФ: наличие в них такого наказания как «конфискация орудия совершения или предмета правонарушения» или «возмездное изъятие орудия совершения или предмета правонарушения» означает, что в административном правонарушении имеется свой предмет. Условность такого критерия объясняется его неисчерпанностью – в ряде случаев предмет правонарушения (например, списки избирателей, участников референдума) не может быть изъят возмездно или конфискован, так как это приведѐт к нарушению прав иных участников правоотношений. В данном примере – публичных правоот- 86 ношений по участию в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ194) посредством участия в выборах195 или референдуме196. С учетом сказанного к предметам публичного правоотношения по привлечению к административной ответственности могут быть отнесены: - списки избирателей (участников референдума) (ст. 5.1. КоАП РФ); - печатные или аудиовизуальные и иные агитационные материалы, изготавливаемые или распространяемые в период подготовки и проведения выборов, референдума, не содержащие установленной федеральным законом информации (ст. ст. 5.12., 5.14., 5.51. КоАП РФ); - отчет, сведения о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17. КоАП РФ); - денежные средства, направленные на финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума в случае их незаконного использования (ст. 5.18. КоАП РФ); - товары, реализуемые бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам при незаконном финансировании избирательной кампании, кампании референдума, оказании запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по (ст. 5. 20. КоАП РФ); - избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме (ст. ст. 5.22, 5.23. КоАП РФ); - кредитный отчет (ст. 5.55. КоАП РФ); 194 Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря. 195 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 196 О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июля 2004 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 87 документы, связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума (ст. 5.56. КоАП РФ); - наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги - в случае их незаконного оборота или пропаганды (ст.ст. 6.8., 6.16. КоАП РФ); - пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, спиртные напитки или одурманивающие вещества (ст. 6.10., 20.20., 20.22. КоАП РФ); - земельные участки, земельные участки прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, водные объекты, лесные участки - в случае из самовольного занятия или самовольной переуступки права пользования или незаконного отвода на особо охраняемых землях историко-культурного назначения, порчи, использования не по целевому назначению, нарушения правил водопользования (ст. ст. 7.1., 7.6., 7.8., 7.10., 7.16., 8.6., 8.8., 8.13., 8.14., 8.25. – 8.28., 8.30 – 8.32. КоАП РФ); - межевые и иных специальные знаки – в случае их уничтожения (ст. 7.2. КоАП РФ); - участки недр, недра и гидроминеральные ресурсы - при пользовании ими без разрешения, нарушения требований по их охране и (или) рациональному использованию, правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст.ст. 7.4., 8.9., 8.10., 8.11. КоАП РФ); - площади залегания полезных ископаемых – в случае их самовольной застройки (ст. 7.9. КоАП РФ); - объекты и системы водоснабжения, водоотведения, гидротехнических сооружений, устройств и установок водохозяйственного и водоохранного назначения - в случае их повреждения (ст. 7.7. КоАП РФ); - объекты животного мира и водные биологические ресурсы – в случае пользования ими без разрешения (лицензии) (ст. 7.11. КоАП РФ); - объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны – в случае нарушения требований их сохранения, использования и охраны (ст. 7.13. КоАП РФ); 88 - имущество – в случае его незаконного уничтожения или повреждения, мелкого хищения (ст.ст. 7.17., 7.27., 11.15. КоАП РФ)4 - зерно и продукты его переработки – в случае нарушения правил хранения, закупки или рационального использования зерна и продуктов его переработки, правил производства продуктов переработки зерна (ст. 7.18. КоАП РФ); - жилые помещения (жилые дома) – в случае нарушения правил пользования ими, содержания и ремонта (ст. 7.21., 722. КоАП РФ); - объекты нежилого фонда, находящиеся в федеральной собственности, - в случае нарушения порядка распоряжения и использования указанного объекта (ст. 7.24. КоАП РФ); - копии геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации - в случае уклонения от их безвозмездной передачи или утраты 9ст.ст. 7.25., 7.26. КоАП РФ); - культурные ценности, обнаруженные в результате археологических полевых работ - в случае уклонения от передачи культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда РФ (ст. 7.33. КоАП РФ); - отходы производства и потребления, пестициды и химикаты, иные опасные вещества – в случае несоблюдения экологических и санитарноэпидемиологических требований при обращении с ними (ст.8.2., 8.3. КоАП РФ); - механические транспортные средства – в случае их выпуска в эксплуатацию или эксплуатации с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст.ст. 8.22., 8.23. КоАП РФ) - электрические сети, тепловые сети, топливопроводы – в случаях их повреждения (ст.ст. 9.8., 9.10., 13.2. КоАП РФ) - подкарантинная продукция (подкарантинный материал, подкарантинный груз) – в случае нарушения порядка их ввоза и вывоза, правил производства, 89 заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации (ст.10.2., 10.3. КоАП РФ); - мелиоративные системы или отдельно расположенные гидротехнические сооружения - в случае нарушения правил их эксплуатации (ст. 10.10. КоАП РФ); - семена сельскохозяйственных растений – в случае нарушения правил их производства, заготовки, обработки, хранения, реализации, транспортировки и использования, нарушение правил ведения документации, нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации семян сельскохозяйственных растений (ст.ст. 10.12.,10.13., 10.14. КоАП РФ); - опасные вещества, крупногабаритные или тяжеловесные грузы – в случае нарушения правил их перевозки (ст.11.14. КоАП РФ); - ручная кладь, багаж и грузобагаж – в случае нарушения правил их провоза (ст. 11.19. КоАП РФ); - устройства для подачи специальных световых или звуковых сигналов – в случае нарушение правил их установки на транспортном средстве (ст.12. 4. КоАП РФ); - радиоэлектронные средства и (или) высокочастотные устройства - в случае их проектирования, строительства, изготовления, приобретения, установки или эксплуатации без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), (ст. 13.3. КоАП РФ); - линии или сооружения связи – в случае нарушения правил их охраны (ст. 13.5. КоАП РФ); - заведомо поддельные государственные знаки почтовой оплаты, международные ответные купоны, заведомо поддельные клише франкировальных машин, почтовые штемпели или иные именные вещи – в случае изготовления их в целях сбыта либо сбыт (ст. 13.10. КоАП РФ); - продукция средства массовой информации – в случае нарушения порядка изготовления или распространения (ст.13.21. КоАП РФ); - телефоны-автоматы – в случае их повреждения (ст. 13.24. КоАП РФ); 90 - товары (вещи), свободная реализация которых запрещена – в случае такой реализации (ст. 14.2. КоАП РФ); - товары, содержащие товарный знак, используемый незаконно (ст. 14.10. КоАП РФ); - этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, пиво и напитки, изготавливаемых на его основе – в случае нарушение правил продажи, незаконного производства, поставки или закупки этилового спирта, использования этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, нарушения установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст.ст. 14.16. – 14.19. КоАП РФ); - лом и отходы цветных и чѐрных металлов – в случае нарушения правил обращения с ними и отчуждения (ст. 14.26. КоАП РФ); - денежная наличность – в случае нарушения порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1. КоАП РФ); - ценные бумаги – в случае недобросовестной эмиссии ценных бумаг и незаконных операций с ценными бумагами (ст.15.17., 15.18. КоАП РФ); Документы, удостоверяющие денежные и иные обязательства – в случае их незаконной выдачи (ст. 15.24.1. КоАП РФ); - акции - в случае нарушения правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества (ст. 15.28 КоАП РФ); - государственные символы Российской Федерации – в случае нарушения порядка их использования (ст. 17. 10. КоАП РФ); - государственные награды – в случае их незаконного ношения (ст. 17.11. КоАП РФ); - форменная одежда со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов – в случае ее незаконного ношения (ст. 17.12. КоАП РФ); 91 - предметы, запрещенные к передаче лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания – в случае их передачи либо попытки передачи (ст. 19.12. КоАП РФ); - драгоценные металлов, драгоценные камни или изделия, их содержащие – в случае нарушения правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения (ст. 19.14. КоАП РФ); - удостоверение личности гражданина (паспорта) - в случае умышленной порчи либо утраты по небрежности, а также незаконного изъятия или принятия (ст. 19.16., 19.17. КоАП РФ); - нацистская символика или атрибутика – в случае ее пропаганды или публичного демонстрирования (ст. 20.3. КоАП РФ); - гражданское, служебное или пневматическое оружие и патроны к нему – в случае нарушения правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему, установки на гражданском или служебном оружии приспособления для бесшумной стрельбы или прицела (прицельного комплекса) ночного видения, незаконного изготовления, продажи или передачи пневматического оружия, пересылки оружия, нарушения правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему, стрельбы из оружия в неотведенных для этого местах (ст.20.8. – 20.10., 20.12., 12.13. КоАП РФ); - механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками – при продаже их без соответствующей лицензии (ст. 20.15. КоАП РФ); - специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации – в случае нарушения правил их производства, хранения, продажи и приобретения или незаконного использования (20.23., 20.24. КоАП РФ) 92 - документы воинского учета – в случае их умышленной порчи или утраты (ст. 21.7 КоАП РФ). Особое место в числе предметов публичного правоотношения занимают, на наш взгляд, объекты муниципальной собственности – в соответствии с нормами ч.1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предметом указанное имущество может быть в публичных правоотношениях трѐх групп: во-первых, отношений, являющихся правовым следствием реализации федеральными органами государственной власти полномочий в области местного самоуправления (в соответствии с нормами ст. 5 закона); во-вторых, отношений, являющихся правовым следствием реализации органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области местного самоуправления (в соответствии с нормами ст. 6 закона). Третью группу публично-правовых отношений, предметом которых может быть имущество, находящееся в муниципальной собственности составляют отношения по решению вопросов местного значения, решаемые как раз посредством этой собственности. Указанные публично-правовые отношения структурированы в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в несколько групп - в зависимости от вида муниципального образования - субъекта публичного правоотношения: - по решению вопросов местного значения поселения (ст. 14); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст. 14.1. закона); - по решению вопросов местного значения муниципального района (ст. 15 закона); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов (ст. 15.1. закона); - по решению вопросов местного значения городского округа (ст. 16 закона); - по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значе93 ния городского округа (ст. 16.1. закона); - по решению общих вопросов местного значения (ст. 17 закона); - возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 20 закона). Хотелось бы подчеркнуть, что своѐ мнение о предмете публичного правоотношения как о тех конкретных субъективных правах и конкретных юридических обязанностях, для приобретения, осуществления и исполнения которых конкретные субъекты права при наличии необходимых правовых условий вступают в конкретные правоотношения и в соответствии с требованиями реализуемой нормы права совершают надлежащие правомерные действия197. Понятие предмета правоотношения в такой концепции выражает правовой смысл, предназначение и цель правоотношения - конкретизацию абстрактного содержания реализуемой нормы права. Предмет правоотношения в таком случае - это реализованное, индивидуально-конкретизированное выражение объекта правоотношения. 197 См. напр.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003. С. 68-69. 94 §3. Обязательный и факультативный субъект публичного правоотношения Вопрос об обязательном субъекте публичного правоотношения в принципе не является новым для отраслевых теорий публичных правоотношений. Но с точки зрения фундаментального осмысления возникает необходимость выявить общие характерные черты субъекта публичного правоотношения и черты, характеризующие исключения из общих правил публичной правосубъектности. Априори можно предположить, что субъект публичного правоотношения должен иметь публичные права и нести публичные обязанности. Но только этого тезиса недостаточно для выделения такого характерного признака публичного правоотношения как обязательный субъект. Встаѐт вопрос можно ли на уровне общетеоретического обобщения вывести такую категорию как обязательный субъект публичного правоотношения. Рискнѐм предположить что да, хотя в ходе исследования придется преодолеть не только проблему разнородности материально-правового статуса субъектов публичных правоотношений, но и проблему различных типов их процессуального положения, тем более, что содержательная сторона некоторых юридических процессов остаѐтся дискуссионной198. Нами предлагаются следующие исходные признаки обязательного субъекта публичного правоотношения, которые могут быть уточнены или дополнены в результате исследования. 1. Признак организационного или биологического обособления. 2. Признак наличия публично-правовой правосубъектности. 3. Наличие публично-правового статуса и компетенции. 198 Рискнѐм, тем не менее, выдвинуть тезис о том, что при всей дискуссионности объѐма и содержательной характеристики некоторых видов юридических процессов, например, административного, все они, за исключением, так называемых третейских процедур, которые дискуссионны с точки зрения относимости к публичному процессу, являются публичными. 95 4. Наличие полномочий властного характера. Итак, если начать с анализа первого из заявленных признаков, то выясняется, что можно разделить всех обязательных субъектов публичных правоотношений на физических лиц и различные организации. Физическим лицам как субъектам публичных правоотношений обязательность имманентно не предполагается в силу того, что система социальных отношений предполагает в качестве субъектов таких отношений не только людей, иногда не равных по своему биологическому статусу, но и объединения людей, порой условные, типа государства, субъекта федерации, муниципального образования. Другими словами, физическое лицо становится обязательным субъектом публичного правоотношения лишь в случае своей принадлежности к государственному органу, органу местного самоуправления или иному субъекту, наделѐнному в установленном национальным законодательством порядке соответствующими властными публичными полномочиями. Впрочем, если взять за основу известное высказывание А.И. Елистратова, который писал, что « правоотношения, связанные с государственным управлением, как и все другие юридические отношения, устанавливаются между людьми и только между людьми»199, то вопрос о наличии коллективных субъектов публичных правоотношений, казалось – бы, отпадает сам собой. Но не всегда физическое лицо персонифицирует в себе статус государственного или иного уполномоченного органа. Случаи такие, конечно есть, например, если рассматривать должность Президента РФ200, который в одном из постановлений Конституционного Суда РФ назван в качестве единолично- 199 Елистратов А.И. Основные начала административного права. « изд., испр. и доп.» М., 1917. // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX – начало XX века: хрестоматия / сост. и вступ. статья Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 449. 200 Подробнее о статусе Президента РФ см. напр.: Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Росийской Федерации. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2000.; Синюгин В.Ю. Административно-правовое управление реформированием. М., 2008. С. 142-154. 96 го государственного органа201. То есть можно сказать в этом случае, что публичные правоотношения с участием Президента РФ это и отношения с участием человека и правоотношения с участием государственного органа одновременно. Возникают сомнения в однозначности такого рода трактовки. Рассмотрим в качестве примера сравнительно недавнюю работу Ю.С. Новиковой «Общая теория правоотношений», в которой автор, анализируя субъекты правоотношений, выделяет в качестве самостоятельной группы, так называемые коллективные субъекты, в том числе такие государственные организации, как государственные органы202. Следуя правилам формальной логики можно сделать лишь один вывод из данных посылок – Президент РФ не может рассматриваться в качестве коллективного субъекта публичного правоотношения. В таком случае можно предположить, что коллективизм не обязательный признак организации и государственного органа. Это подтверждается, в частности, возможностью создания организаций, состоящих из одного лица203 в соответствии, например со ст. 88 ГК РФ. Другими словами, имея, ввиду условность многих правовых понятий, законодатель ставит в целом ряде случаев между людьми в правоотношении некие искусственные образования. В одних случаях эти организационные образования несут в себе публично-правовую нагрузку, в других – не несут. Собственно человек может заключать в себе часть или весь объѐм полномочий государственного органа. Соответственно, если речь идѐт о случаях, когда человек олицетворяет собой государственный орган, его следует относить не к коллективным как это без 201 См. напр. По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Рос- сийской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда РФ № 12-п от 11 июля 2000 года // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3118. 202 См.: Новикова Ю.С. Общая теория правоотношения: Учебное пособие / Под ред. Е.А. Киреевой. – Челябинск: Изд. «Фрегат», 2004. С. 92-93. 203 См. напр.: Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государ- ство и право. 1997. № 10. С. 97 97 оглядки на исключения в большинстве случаев делается, а к индивидуальным обязательным субъектам публичных правоотношений. То есть, мы имеем дело и с коллективными, и с единоличными, которые всегда единоначальные, государственными органами. Специфика субъектного состава публичных правоотношений во многом определяется государственной политикой в большей или меньшей степенью ориентированной на концентрацию или деконцентрацию власти. Современное состояние государственной политики в Российской Федерации в этой части являет собой тенденцию двуединой направленности. С одной стороны, идет процесс централизации публично-правовых полномочий в руках федерального центра, а с другой – ряд полномочий делегируется органам местного самоуправления и государственным, а также негосударственным организациям, не являющимся государственными органами. В силу наделения таковых публично-правовыми полномочиями, они встают в ряд обязательных субъектов публичных правоотношений. Впрочем, в этой связи есть вопросы, требующие самостоятельного анализа. Дело в том, что простое указание на то, что тот или иной субъект наделен публичными властными полномочиями не в полной мере даѐт правоприменителю чѐткое представление о системе обязательных субъектов публичного правоотношения. Требуется выяснение факта наличия таких полномочий, их характера. Более того, возникает мысль о том, что правонаделѐнные публичными полномочиями организации и лица, не являющиеся государственными или муниципальными органами, преследуют в публичном правоотношении не только и не столько публичный, сколько групповой или частный интерес. В случае с получившими критические отзывы со стороны Президента РФ Д.А. Медведева государственными корпорациями так оно возможно и есть204. Необходимо терминологически обозначить такого рода субъекты, чтобы любой правоприменитель имел хотя бы первичный инструментарий для выделения публичных правоотношений из массы иных правоотношений. Решение этого вопроса невозможно без си204 http://www.kremlin.ru/transcripts/5979 98 стематизации сведений о тех субъектах, которые могут быть наделены властными публичными полномочиями. И как может быть, не покажется странным, начать следует собственно с государства и государственных образований. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, само государство, согласно конституционному принципу полновластия народа является носителем делегированной народом власти. Во вторых, следует принципиально разделять государство как субъект права и как субъект правоотношения. Так, например, в теории финансового права довольно последовательно различается государство как субъект права и как субъект правоотношения205. Вместе с тем, в теоретических исследованиях отраслевой направленности, например, в теории финансового права указывается на государственные образования как субъекты налоговых правоотношений. В частности, О.А. Ногина пишет, что «государство, как обязательный субъект налоговых правоотношений, опосредует своѐ участие в данных правоотношениях через осуществление полномочий специальными государственными органами»206. М.В. Карасевой (Сенцовой) справедливо указывается, что «тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации (еѐ субъектов), не является одновременно деликтоспособным»207. Со стороны представителей науки административного права государство в целом представляется политико-юридической умозрительной конструкцией, находящей своѐ выражение лишь в действиях или бездействиях вполне конкретных государственных органов и лиц, заключающих в себе часть компетенции государства или его составных частей. Применительно к административным пра205 См. напр.: Карасѐва М.В.Финансовое право: Общая часть: Учебник. М., 2000. С. 85-91; Бобкова Л.Л. Государство как особый субъект финансового права // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научн. трудов. Вып. 15: Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2003. С. 1617. 206 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С. 87. 207 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113. 99 воотношениям вполне типичной является ситуация когда один федеральный орган исполнительной власти (например, федеральное казначейство) материально отвечает за действия другого (например, милиции при незаконном привлечении к административной ответственности) по решению суда. Причѐм, все указанные субъекты действуют от лица государства. В науке уголовного права в качестве субъекта этого вида публичных правоотношений называется государство без конкретизации в чьѐм лице208. В связи с рассмотрением проблемы отнесения государства к обязательным субъектам публичных правоотношений нельзя рассматривать споры по обжалованию конституционности законодательных актов как споры с участием государства потому, что законодательные органы носят представительный характер и действуют от лица народа, а не от лица государства, то есть воплощают в себе часть народного суверенитета. На это указывает и состав участников при рассмотрении подобных споров в Конституционном Суде РФ: это представители Государственной Думы Федерального Собрания, Совета Федерации, Президента РФ, а также заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, таких как, например, налоговые органы209. Следует признать, что государство и муниципальные образования – это юридические фикции, несущие в себе не столько правовое, сколько политическое и идеологическое содержание. Представляется, что государство, государственно-территориальные и муниципальные образования могут вступить в публичные правоотношения, если это будет выражено в воле и поведении людей или организаций наделѐнных государственно-властными полномочиями. Можно ли рассматривать государство в целом, субъект Российской Фе208 См. напр.: Сумачев А.В. Уголовное правоотношение: Лекция. – Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2001. С. 15-22. 209 См. напр.: По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3214. 100 дерации и муниципальное образование в качестве организованного коллектива людей? В этой связи возникает вопрос о легальном понимании государства в целом, субъекта РФ и муниципального образования. Действующее законодательство даѐт ответ лишь на вопрос о легальном понимании муниципального образования, определяя его в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»210. Фактически, как только речь заходит о конкретных правоотношениях, законодатель избирает конструкцию, при которой от лица государства или муниципальных образований действуют соответствующие государственные или муниципальные органы, как это сделано, например, в статье 12 Налогового кодекса РФ. Как пишет О.В. Михайленко «В действиях (бездействии) должностного лица реализуются право- и дееспособность самого государства. И данный тезис вряд ли кто оспорит»211. Однако, позволим напомнить, что существует разная право- и дееспособность в публично-правовой сфере. Сфера публичных правоотношений предполагает кроме отношений типа «власть-подчинение» и равенство субъектов с государственно-властными полномочиями, например, в сфере административных договоров. Если признать публичную дееспособность государства в целом, то тогда возникает множественность субъекта государственного управления – это одновременно и государство, и органы государства, и должностные лица. В данном случае следует осторожно подходить к вопросу о распространении конституционной теории о государстве на сферу публичных правоотношений в целом. Если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотношений, то применительно к государственному управлению происходит конкретизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделѐнных государственно210 Российская газета. 2003. 8 октября. 211 Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причинѐнный осуществле- нием публичной власти: теоретические аспекты и проблемы еѐ реализации на практике / О.В. Михайленко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 87. 101 властными управленческими полномочиями. Такая позиция находит свою поддержку в теории и самого конституционного права. В частности, В. Иванов пишет: «…определѐнно можно утверждать, что у конституционноправовых договоров всегда есть два уровня субъектов вне зависимости от того, что указано в их заголовках, безотносительно от чьего имени они заключены. Так, договор между федерацией и еѐ субъектом есть одновременно договор между органами государственной власти федерации и еѐ субъектов, а договор между региональным правительством и муниципальной администрацией – договор между регионом и муниципалитетом»212. Аналогичного мнения придерживаются некоторые специалисты в области административного права. Так, М.В. Добробаба, давая анализ служебным правоотношениям пишет о том, что «правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: с одной стороны, государственный гражданский служащий находится в правоотношении с государствомнанимателем, а с другой – с руководителем государственного органа, как представителем нанимателя»213. Однако, если рассматривать те же административно-служебные правоотношения, то сам законодатель, давая понятие государственной службе в статье 1 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»214 в качестве субъектов, чью деятельность обеспечивает государственный служащий (а значит и вступает в публичные правоотношения с указанными субъектами) значатся и государственные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), и государственные органы. С другой стороны, определяя представителя нанимателя в статье 1 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе 212 Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К кри- тике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008.. С. 67-68. 213 Добробаба М.Б. Служебные правоотношения как элемент системы публичных право- отношений // Современное право. 2009. № 10. С. 62. 214 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. 102 Российской Федерации»215, законодатель говорит о нѐм, как действующем от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что это – очевидная коллизия или раздвоение субъекта публичного правоотношения? Если всѐ же абстрагироваться от теории государства как юридической личности, то обнаруживается, что в одних случаях стороной в правоотношении является государство как совокупность органов и территориальное образование со всеми признаками, присущими государству, а в других случаях речь может идти сугубо об органах государства. Какие же критерии могут быть использованы для такого рода дифференциации? Исходить необходимо из уровня познания явления и конституционных принципов. Государство с точки зрения национального права было и останется лишь интеллектуальной конструкцией, результатом общенаучного познания общественных явлений. На уровне частно-научном и специальном человеческим сознанием воспринимаются либо совокупность государственных органов, либо конкретный государственный орган. Эмпирика такова, что государство как субъект правоотношения есть лишь удел международного права. Кроме того, следует помнить слова М.Вебера о том, что понятие государства как бы оно не было сформулировано, является синтетическим, создаваемым лишь для определѐнных целей познания216. Действующая Конституция России в ст. 3 говорит о принадлежности власти исключительно народу, который реализует еѐ непосредственно или через государственные органы и органы местного самоуправления. Ни о каком государстве как о носителе властных полномочий (которые являются содержанием публичных правоотношений) речи не идѐт. 215 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 216 См.: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: учебник для ВУЗов, М., 1997. – С. 76. 103 Анализ признаков государства и государственных образований, находящий своѐ отражение как в теоретической литературе217, так и в актах Конституционного Суда РФ218, позволяет предположить, что ни один признак государства, кроме наличия системы органов власти не могут характеризовать его как субъект публичных правоотношений. Ещѐ одним важным аргументом против включения государства в состав субъектов публичных правоотношений является его фактическая юридическая безответственность. Если рассматривать деликтные правоотношения в публичном праве, то выясняется, что имеет место не интерес в исходе дела для конкретного органа, а общества в целом. Вот тут-то интересы общества выражает государство как система органов дело возбуждающих, рассматривающих, исполняющих, контролирующих исполнение. В этой связи В.В. Денисенко более конкретен говоря о том, что «поскольку административно-деликтные отношения не ограничиваются рамками правоприменительных отношений (стадия административной юрисдикции), но также включают отношения, предшествующие стадии правоприменения (совершение деликта, его выявление и фиксация) либо следующие за ней (исполнение решения по делу об административном правонарушении), то и субъектный состав участников административно-деликтных 217 См. напр.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2004 С. 17; Устря- лов Н.В. Понятие государства / http://lib.ru/POLITOLOG/USTRYALOV/ustrqlow7.txt; Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права, 2009. № 7 С. 28. 218 См. напр.: По запросу депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Кон- ституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.; По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2006 г. № 10-п // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728. 104 отношений сообразно этому будет значительно шире, в том числе и за счет государственной администрации, выступающей в роли субъекта административной ответственности»219. А.В. Кирсанова, рассматривая правоотношения юридической ответственности, делает вывод о том, что «особенностью государства как субъекта правоотношений является то, что во внутригосударственных правоотношениях ответственности оно выступает не непосредственно, а через специально созданные публичные органы»220. О.В. Пинаева, признавая Российскую Федерацию субъектом конституционных правоотношений, отказывает от признания еѐ в качестве участника административных правоотношений, указывая, что «специфическим признаком участия государства в административных правоотношениях является то обстоятельство, что основные их участники – государственные органы и индивидуальные субъекты права (например, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и граждане без гражданства). При таком подходе государство, а также субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации могут рассматриваться лишь в качестве субъектов административного права (но не правоотношений). В этой роли все они являются носителями административной правоспособности, однако непосредственно в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют»221. Оставляя, за пределами данной работы наше критическое отношение к той части процитированного автореферата, которая касается государственных и негосударственных организаций, заметим, что автор справедливо задумыва- 219 Денисенко В.В. Системный анализ административно -деликтных отнош ений. Монография / Под. ред. проф. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, 2001. - С. 56-57. 220 Кирсанова А.В. Правоотношения юридической ответственности: Монография / Под ред. Р.Л. Хачатурова. – Самара: Изд. СаГа, 2009. - С. 109. 221 Пинаева О.В. Российская Федерация как субъект правоотношения в современном об- ществе. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 8. 105 ется о том, что государство не всегда субъект конкретных публичных правоотношений. Представляется, что о государстве как о субъекте публичного правоотношения говорить можно лишь в исключительных случаях, когда сам характер общественного отношения, урегулированного правом, требует идеологического, если угодно психологического, политического усиления значимости одного из субъектов, требует подчеркнуть его доминирующий, а в международных отношениях равноправный, характер. Другими словами, о государстве как о субъекте правоотношений говорят, если невозможно конкретизировать государственный орган, выражающий государственные интересы. Имеет место некий обобщенный публичный интерес. Причем, интерес общества и государства не всегда совпадает, соответственно, государство превращается в институт доминирования над обществом. В этом смысле типичным примером выступают налоговые правоотношения как разновидность финансовых. С.В. Овсянников, подчѐркивая особый характер участи государства в рассматриваемых отношениях , пишет, что «…в основе налоговых отношений лежит обязанность налогоплательщика уплачивать налоги, эти отношения можно охарактеризовать как имущественные. Следовательно, государство, являясь управомоченной стороной в имущественных отношениях должно быть признано кредитором (выгодоприобретателем), что, безусловно, нетипично для публичных правоотношений»222. Таким образом подчѐркивается не только специфика содержательной стороны налогового правоотношения, но и нетипичность государства как размытой субъектной конструкции публичного правоотношения. Отсюда, кстати, следует очень конкретная политическая проблема: до тех пор, пока народ не будет видеть чѐткой структуры расходования конкретными органами собранных налогов, будет сохраняться веками складывавшееся недоверие человека к финансовой деятельности государства и муниципальных образований. 222 Овсянников С.В. Конституционно-правовые основы налоговых отношений. Дисс. … канд. юрид. наук. СПб, 2001. С. 9. 106 Подчѐркивая такое доминирование, государственные органы и должностные лица, а зачастую, и негосударственные политические общественные объединения представляют себя в международных и внутригосударственных общественных отношениях в качестве выразителей интересов народа, но юридическая конкретика, своего рода эмпирический микроуровень, ткань, структура публичного правоотношения появляется лишь тогда, когда мы уходим от макроуровневых абстракций в правопонимании. Заметим, кроме сказанного, что история правового регулирования знает массу примеров, когда от лица государства фактически выступают не государственные органы, а общественные объединения. Достаточно вспомнить Конституцию РСФСР 1978 года в статье 7 которой говорилось о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии Советского Союза. Л.И. Брежнев, например, подписывал договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1)223 не как представитель государственного органа, а как Генеральный секретарь ЦК КПСС, то есть общественной организации, пусть и политического типа. Таким образом, нельзя согласиться с высказанным Н.В. Бутусовой относительно конституционных правоотношений мнением о том, что «в тех случаях, когда конкретные государственные органы реализуют конституционно-правовую правосубъектность государства, оно не перестаѐт быть единым целым, организацией всего народа»224. Позволим себе привести пример, связанный с привлечением государственных органов к конституционной, административной или муниципальной ответственности, тем более, что такие случаи из разряда дискутиро- 223 См.: Временное соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединѐнными Штатами Америки о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений от 26 мая 1972 г. //http://www.armscontrol.ru/start/rus/docs/osv-1.txt 224 Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства: моногра- фия/ Н.В. Бутусова; Воронеж. гос. ун-т. – М.: Изд. Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд. Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С. 26. 107 вавшейся довольно долго теоретической возможности225 переросли в обыденность. Типичным примером такого рода служит выявленные в результате сбора эмпирического материала к данной работе акты Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края в отношении Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (в частности, постановление о назначении административного наказания по делу № 9-098/56 от 30 июня 2009 г.). Что мы видим в такого рода публичных правоотношениях: один государственный орган (теоретически действуя от лица государства) привлекает к публичноправовой ответственности другой орган, также действующий от лица государства. Если исходить из предлагаемой уже упомянутыми и другими авторами теоретической модели, то получается, что государство наказывает самоѐ себя, перекладывая бюджетные средства из одного кармана в другой?! Ситуация парадоксальная, если не сказать анекдотичная. В этой связи следует согласиться с мыслью В.А. Юсупова о том, что «его (государство – прим. наше) нельзя рассматривать как простую совокупность общественных институтов, отдельных личностей или классов, тем более, если эти институты, личности или классы конфликтуют между собой»226. Иностранные исследования также не всегда выделяют государство в целом как субъект соответствующих публичных правоотношений. Так, в частности, в украинской учебной литературе государство не названо в качестве субъектов административных правоотношений вообще227. 225 См. напр.: Бойцова Л.В. Ответственность государства и судей за вред, причинѐнный гражданам при отправлении правосудия // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 5160.; Кирсанова А.В. Правоотношения юридической ответственности. Самара, 2009. С. 106107. 226 Юсупов В.А. Философия административного права: монография/ В.А. Юсупов. – Изд. Волгоградского института экономики, социологии и права, 2009. С. 195. 227 См.: Административное право Украины: Учебник / Под общей ред. С.В. Кивалова. – Харьков: «Одиссей», 2006. - С 63-66. 108 Не называется государство в отличие от суда и как субъект гражданских процессуальных правоотношений228. Таким образом, если хотя бы одна отраслевая теория публичных правоотношений отрицает государство в целом в качестве обязательного субъекта публичных правоотношений, то мы приходим к следующему общему выводу – государство (как совокупность органов при институциональном подходе к его определению) может выступать участником некоторых типов публичных правоотношений, но как об обязательном субъекте для публичных правоотношений в целом о государстве говорить нельзя. Признавая государство обязательным субъектом лишь отдельных типов публичных правоотношений, перейдѐм к характеристике тех субъектов, которые в силу закона наделяются государственными органами полномочиями властного публичного характера и могут выступать в качестве обязательных субъектов публичных правоотношений наряду с государственными и муниципальными органами. Представляется необходимым начать с тех организаций, которые в силу своего сущностного предназначения тяготеют к публичному властвованию, а именно – с политических общественных объединений. В деятельности политического общественного объединения следует выделять две властные составляющие – относящиеся к внешним субъектам и относящиеся к составу самого объединения (к его членам, если членство является обязательным условием существования общественно-политического объединения). Ранее мы приходили к выводу о том, что некоторые виды политических общественных объединений, в частности, политические партии, могут наделяться отдельными полномочиями государственно-властного характера и в этом смысле могут рассматриваться в качестве потенциального субъекта публич228 См. напр.: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. Т. 1., М., 1913; Клеман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954 // Гражданский процесс. Хрестоматия: Учебное пособие. 2-е изд. / под ред. Проф. М.К. Треушникова. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005. - С. 271-273. 109 ных правоотношений. Но об обязательности любого общественного объединения как субъекта публичных правоотношений также говорить не приходится. К субъектам, наделѐнным властными публичными полномочиями относятся отдельные организации, например, государственные учреждения, государственные корпорации определѐнных типов, отдельные лица (лоцманы морских портов). Народ как носитель и источник власти должен быть рассмотрен особо, но не как обязательный, а как факультативный субъект публичных правоотношений. Очевидно, что мы сталкиваемся с проблемой обобщения обязательных субъектов на общетеоретическом уровне, о чѐм уже говорилось в начале раздела. Имеет место как разнородность субъектов, наделѐнных государственными или муниципальными полномочиями, так и их разноотраслевая принадлежность. Есть субъекты обязательные лишь для отдельных видов публичных правоотношений, например, государство для международных. Соответственно, на обобщѐнном уровне можно отнести к обязательным субъектам всех без исключения публичных правоотношений следующие: 1. Государственные органы; 2. Органы местного самоуправления; 3. Организации и лица, наделѐнные законом отдельными государственными или муниципальными властными полномочиями Наличие хотя бы одного из проанализированных в работе субъектов является первичным индикатором того, что мы имеем дело с публичными правоотношениями. Но одного этого недостаточно. Обусловлено это, во-первых, тем, что властвующие субъекты могут вступать и в частноправовые отношения, а во-вторых, наличием правоотношений комплексного, межотраслевого, надотраслевого характера, по определѐнным критериям отграничиваемые от публичных и частных правоотношений в «чистом» виде. С другой стороны отсутствие в структуре правоотношения хотя бы одного субъекта, наделѐн110 ного властными государственными или муниципальными полномочиями не позволяет относить их к публичным. Анализ обязательного субъекта публичных правоотношений не является полным без характеристики его публичной правосубъектности. Наиболее распространѐнной является точка зрения о том, что правосубъектность вообще представляет собой совокупность правоспособности и дееспособности229. Мы разделяем позицию тех авторов, которые включают в правосубъектность ещѐ и деликтоспособность230. Связано это с тем, что возможность лица нести публично-правовую ответственность не всегда прямо зависит от его дееспособности. Применительно к деликтным правоотношениям даже не применяется термин дееспособность, а применяется термин вменяемость, призванный охарактеризовать субъекта правоотношений именно с позиции ответственности, а не с позиции возможности своими действиями нести обязанность. Мнение о включении деликтоспособности в дееспособность вытекает из видения только одной стороны публично-правовой ответственности, а именно - обязанности лица, совершившего правонарушение претерпевать неблагоприятные последствия в виде соответствующих санкций. Однако ответственность предполагает ещѐ и действия соответствующего уполномоченного органа по применению соответствующих санкций. Если по тем или иным причинам, отраженным в законе (например, отсутствие у юридического лица денежных средств или иного имущества для уплаты административного штрафа) санкцию реализовать невозможно, то лицо, привлекаемое к ответственности, оставаясь дееспособным, не является деликтоспособным, применительно к конкретному делу. Физические лица, признаваемые на мо229 См. напр.: Нечаева А.М. О правоспособности и дееспособности физических лиц // Гос- ударство и право. 2001. № 2. – С. 34.; Новикова Ю.С. Общая теория правоотношения. Челябинск, 2004. - С. 88. 230 См. напр.: Денисенко В.В. Указ. соч. С. 192.; Князев С., Яшин А. Курс лекций по изби- рательному праву и избирательному процессу Российской Федерации // http://democracy.ru/library/learning/lectures/page4.html 111 мент совершения преступления невменяемыми, на момент рассмотрения уголовного дела судом могут быть вменяемыми и дееспособными, но в силу требований уголовного закона о вменяемости не являются деликтоспособными относительно совершѐнного ими в состоянии невменяемости деяния. Справедливо, кстати, указывается, что «тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации (еѐ субъектов), не является одновременно деликтоспособным»231. Если рассматривать каждый элемент публичной правосубъектности, то хотелось бы сконцентрироваться не на их общепризнанной характеристике232, а на спорных теоретических и практических аспектах данного явления. Первая проблема, с которой сталкиваешься и в теории и на практике – это момент возникновения публичной правоспособности. Мы не считаем истиной в последней инстанции не столь редкую позицию, которая выражается в тезисе типа «признание лица субъектом права до его рождения или после смерти юридически несостоятельно, поскольку в таком случае лицо не может реализовать своѐ право или исполнить обязанность»233. Представляется, что в данной позиции просто смешиваются понятия субъект права и субъект правоотношения, хотя мы также считаем, что вряд ли стоит говорить о субъекте права после смерти, а вот до рождения – в определѐнном смысле можно. Если исходить из того, что публичная правоспособность свойство различных по своему характеру субъектов, то в каждом конкретном случае следует говорить о разных моментах возникновения правоспособности. Если начать с момента возникновения правоспособности физических лиц, то одновременно следует анализировать проблему объѐма публичной правоспособности. Довольно ярким примером, на наш взгляд, является проблема 231 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113. 232 См. напр.: Кучинский В.А. Современное учение о правоотношениях / В.А. Кучинский – Минск: «Интегралполиграф», 2008. – С. 114-127. 233 Бурьянова Е.И. Условия, определяющие правосубъектность индивида (общетеоретиче- ский аспект). Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 8. 112 ограничения абортов на поздних сроках беременности. Статья 36 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан234 определяет возможности искусственного прерывания беременности после 22 недельного срока беременности исключительно медицинскими показателями235. На этом фоне Государственная Дума Федерального Собрания РФ ещѐ в 1997 году требовала усиления ответственности за незаконное производство абортов на поздних сроках беременности236. Таким образом, государственные органы ограничивают право матери на распоряжение жизнью зачатого, просуществовавшего определѐнный срок в утробе матери жизнеспособного ребѐнка, признавая за последним право на жизнь237. Как не цинично это звучит, но « при наличии медицинских показаний жизнь человеческого плода вообще не составляет предмета правовой охраны: мать, а в некоторых случаях и врачи вольны распорядиться этой жизнью по собственному усмотрению»238. Таким образом, встают как минимум два вопроса: либо признать правоспособным ребѐнка, находящегося в утробе матери, но тогда отсутствуют конституционные основания, по которым он может быть лишен права на жизнь, а это определяющее биологическую и социальную сущность человека право. Следовательно, если признать такого субъекта ребѐнком в юридическом 234 235 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318. См.: Об утверждении инструкций о порядке разрешения искусственного прерывания беременности в поздние сроки по социальным показаниям и проведения операции искусственного прерывания беременности: Приказ Министерства здравоохранения РФ от 14 октября 2003 г. № 484 // Российская газета. 2003. 9 декабря. 236 О концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчины и женщины: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 ноября 1997 г. № 1929-II ГД // Собрание законодательства РФ. 1997. № 48. Ст. 5527. 237 Палькина Т.Н. Проблемы реализации права на жизнь // Социальное и пенсионное пра- во. 2008. № 4. - С. 17. 238 Капинус О.С., Додонов В.Н. Современная уголовная политика в отношении абортов // Современное уголовное право в России и за рубежом: некоторые проблемы ответственности: Сборник статей. М., Издательский дом «Буквоед», 2008. - С. 34. 113 смысле, то аборты должны быть запрещены. Но ведомственные акты не говорят о ребѐнке, а говорят о плоде, связывая понятие «ребѐнок» только с моментом полного изгнания плода из организма матери239. К тому же часть 2 статьи 19 Конституции РФ связывает неотчуждаемые права человека с моментом его рождения. Таким образом, можно говорить о наличии особого субъект права – плода или эмбриона человека. В контексте настоящего исследования встаѐт вопрос о правосубъектности эмбриона человека. Говорить можно лишь об отдельных элементах публичной правосубъектности, а именно о правоспособности эмбриона с момента его зачатия и до момента рождения. Но даже право на будущую жизнь эмбриона человека ограничено. Исходя из этого, можно предположить, что применительно к такого рода субъекту права либо вообще нельзя говорить о правоспособности, либо следует согласиться с теми теоретиками, которые признают ограничение правоспособности. Полагаем, что эмбрион человека лишен способности к правообладанию вне воли матери, включая так называемых суррогатных матерей, вынашивающих детей, зачатых в результате искусственного оплодотворения240, но это говорит лишь об отсутствии дееспособности, но не правоспособности. Публичная правоспособность такого субъекта связана с усечѐнным правом на жизнь. Можно ли предположить, что эмбрион человека является субъектом публичного правоотношения? Если исходить из установленной уголовным законодательством ответственности за убийство беременной женщины п. г) ч. 2. ст. 105 УК РФ, то речь идѐт об особой уголовной защите эмбриона чело- 239 Перевозчикова Е.В., Панкратова Е.А. Конституционное право на жизнь и правовой статус эмбриона человека // Медицинское право. 2006. № 2. 240 О применении вспомогательных репродуктивных технологий (ВРТ) в терапии женско- го и мужского бесплодия: Приказ Министерства здравоохранения РФ от 26 февраля 2003 г. № 67 // Российская газета. 2003. 5 июня. 114 века241, который вне отрыва от потерпевшей женщины должен быть признан субъектом уголовных правоотношений. Конечно, можно выдвинуть конраргумент о том, что эмбрион человека есть не субъект права, а объект правовой защиты. Если рассматривать правоотношения юридической ответственности, то иногда наблюдается картина совпадения объекта правовой защиты и субъекта деликтных правоотношений. Позволим себе в этой связи некоторые сравнения. Есть люди, которые в силу тяжелой болезни живут на так называемом вегетативном уровне, то есть они существуют исключительно благодаря поддерживающей терапии. Они не могут своими действиями приобретать права, нести обязанности, даже выражать своих чувств. Существует точка зрения о том, что законодательно необходимо ввести возможность признания таких лиц недееспособными242. При этом они остаются правоспособными и формально дееспособными. Если сравнивать таких людей с эмбрионом человека, то и в том и в другом случае данные субъекты существуют благодаря иным лицам (женщине, вынашивающей плод, медицинским работникам). С токи зрения перспектив удовлетворения публичного интереса могущий родиться ребѐнок также ценен для общества, как и тот его член, который в силу жизненных обстоятельств требует к себе поддержки со стороны общества. Если общество отвернѐтся и от тех и от других, не признавая их субъектами права, то такое общество в конечном итоге деградирует. По вопросу о возникновении права на жизнь у человека имеется несколько теорий: абсолютистская, либеральная, умеренная243. Но в 241 Проценко С.В. К вопросу об уголовно-правовой защите в российском законодательства права внутриутробного ребѐнка на жизнь // Российский следователь. 2009. № 5. - С. 18-23. 242 См.: Сырейщикова И.А. Персистирующее вегетативное состояние: правовые вопросы // Медицинское право. 2009. № 1. 243 Машко Н.В. Пределы действия права на жизнь: трактовка в национальном законода- тельстве и практике Европейского Суда по правам человека // Журнал международного права и международных отношений. 2008. – №2. // http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=1395&Itemid=215 115 любом случае имеется множество работ, в которых авторы не ставят под сомнение правоспособность эмбриона человека244 На наш взгляд вполне приемлемым выглядит тезис о том, что эмбрион человека обладает публичной правоспособностью. Но является ли он субъектом публичных правоотношений? В этом смысле важен механизм и условия трансформации субъекта права в субъект правоотношения. Нельзя быть субъектом публичного правоотношения не будучи субъектом публичного права. Ю.А. Крохина, анализируя финансовые правоотношения пишет: «Переход (трансформация) субъекта права в субъекта правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и отражает аккумулирование, распределение и использование государственных (муниципальных) фондов денежных средств. Субъект финансового права становится субъектом (участником) финансового правоотношения посредством воплощения предписаний финансово-правовых норм в жизнь, т. е. путем правореализации. Правореализация — это практическое претворение финансово-правовых норм в правомерных действиях (бездействии) участников финансовых правоотношений»245. Таким образом, Ю.А. Крохина связывает приобретение статуса субъекта финансовых правоотношений с возможностью субъекта права совершать юридически значимые действия (бездействия), то есть с его дееспособностью. Аналогичной позиции придерживается А.В. Слепнев, который пишет, что «субъект правоотношения – это тот же субъект права, но только ставший участником правоотношения, деятельно реализующий только часть из целого ряда своих прав и обязанностей, которыми он, будучи субъектом 244 См. напр.: Савельев А. Эмбрионы то же люди? //http://vestnik.ulsu.ru/issues/943/15/; Крылова, Н. Е. Биоэтические и уголовно-правовые вопросы трансплантации эмбриональных (фетальных) органов и тканей человека /Н. Е. Крылова.//Правоведение. -2006. - № 6. С. 109 – 120. 245 Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник для ВУЗов, М., Изд. «Норма», 2004. – С. 100 116 права, потенциально обладает»246. Интересной в этой связи выглядит позиция Т.Н. Затулиной, которая предлагает разграничивать понятия «субъект правоотношения» и «участник правоотношения». По еѐ мнению понятие «субъект правоотношения» занимает промежуточное место между понятиями «субъект права» и «участник правоотношения»247. Безусловно, такая позиция не лишена смысла, особенно, когда речь идѐт о рассмотрении конкретных дел, вытекающих из публичных правоотношений, тем более, что и суды употребляют такую терминологию248. Р.В. Плотников, говоря о субъектном составе миграционного правоотношения, подчѐркивает, что «субъектный состав миграционного правоотношения складывается из лиц (индивидуальных и коллективных), наделѐнных правосубъектностью, принимающих участие в конкретном правоотношении и реализующих в нем субъективные права и обязанности»249. Если предположить, что субъект права трансформируется в субъект правоотношения исключительно благодаря дееспособности, то из круга субъектов публичных правоотношений следует исключить не только вышеупомянутых эмбрионов человека, но и новорождѐнных, лиц в судебном порядке лишѐнных дееспособности. В этом случае мы должны отказаться от признания общих и абсо246 Слепнев А.В. Соотношение субъекта права и субъекта правоотношения // История госу- дарства и права. 2007. № 24. - С. 39. 247 Затулина Т.Н. Конституционно-правовой статус участников налоговых правоотноше- ний // Современное право. 2007. № 4.- С. 29. 248 См. напр.:О признании недействующими пунктов 4 и 5 Постановления Главы админи- страции Хабаровского края от 11 октября 1999 г. № 360 (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 11 ноября 2003 г. № 36-пр) «Об утверждении размеров оплаты за совершение регистрационно-экзаменационных действий, выдачу, замену специальной продукции ГИБДД, проведение государственных технических осмотров транспортных средств»: Определение Верховного Суда РФ от 8 февраля 2006 г. № 58-ГО-39 // СПС «Консультант плюс» Версия эксперт. 249 Плотников Р.В. Миграционное правоотношение: общетеоретический аспект // Мигра- ционное право. 2009. № 2. - С. 17. 117 лютных правоотношений в публичном праве. Так, например, лицо признанное судом недееспособным и являющееся гражданином России по логике теории общих правоотношений всѐ равно состоит в правоотношениях гражданства. В данном случае мы выходим и на более общую проблему, а именно – на проблему дифференциации ограничения и лишения дееспособности. Действующее законодательство, распространяет последствия ограничения или лишения дееспособности, как на частную, так и на публичную сферу. Так, лицо, лишенное судом дееспособности и находящееся на лечении в психиатрическом стационаре имеет права и несѐт обязанности, как и любой пациент. Следовательно, он лишѐн конкретного вида дееспособности, но остаѐтся субъектом некоторых видов публичных правоотношений. Не случайно в Заключении Правового управления Государственной Думы Федерального Собрания от 24 марта 2004 г. № 2.2-1/1014 «По проекту Федерального закона № 320661-3 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях» (1 чтение) указывалось, что «ограниченная дееспособность гражданина не может являться основанием для ограничения его конституционного права, поскольку в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение дееспособности допускается только в отношении гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжѐлое материальное положение, и это ограничение распространяется на совершение сделок, получение доходов и распоряжение ими»250. Продолжая рассуждения на данную тему, обратим внимание на то, что Президент РФ относительно некоторых видов ответственности, в частности административной, не деликтоспособен, хотя дееспособен в полном объѐме, включая так называемую специальную дееспособность. Проблема трансформации субъекта права в субъект правоотношения – это не только проблема дееспособности и деликтоспособности, но и проблема дифференциации различных видов дееспособности и деликтоспособности. 250 СПС Консультант плюс. Версия Проф. 118 Лицо может оставаться субъектом публичных правоотношений даже если оно ограничено в дееспособности или лишено еѐ конкретного вида! Публичная дееспособность во многом определяется типом взаимодействия субъектов публичного права. Не всегда такое взаимодействие взаимно. Один субъект исключительно может испытывать на себе воздействие другого и не более. Отсутствие в данном случае возможности волеизъявления субъекта права не исключает возможности вступления в правоотношение и вне своей воли. Например, лицо, попавшее в чрезвычайную ситуацию в силу не зависящих от него обстоятельств и одновременно являющееся лишѐнным дееспособности в судебном порядке, эвакуируется уполномоченным государственным или муниципальным органом из данной зоны вне возможности выражения своей воли в форме юридически значимого действия или бездействия. Общий вывод настоящей части исследования состоит в том, что субъект публичного права трансформируется в субъект публичного правоотношения, если в зависимости или независимо от его воли у него появляются субъективные публичные права и обязанности по отношению к конкретному лицу или у конкретного лица появляются аналогичные права и обязанности по отношению к этому субъекту права. Переходя к анализу публичной правосубъектности организации мы также сталкиваемся с рядом проблем как аналогичных правосубъектности физических лиц, так и имеющих специфический для организаций характер. Момент возникновения правоспособности организаций определяется моментом их создания. В этом смысле следует чѐтко отграничивать момент создания организации и момент приобретения ею статуса юридического лица, если организационно-правовая форма организации предполагает это. Если говорить об организациях безотносительно их статуса как юридического лица, то моментом приобретения организацией правоспособности следует считать момент полного юридического оформления учредительных документов организации. Перечень документов, которые следует считать учредительными достаточно разнообразен. Прежде всего, к ним относится протокол собра119 ния учредителей или участников организации - с момента подписания всеми учредителями. Нельзя, правда исключать случаи, когда меньшинство участников голосует против создания организации. В таком случае они автоматически исключаются из состава учредителей. Если речь идѐт о создании организаций со статусом юридического лица, то неподписание одним из учредителей протокола о создании организации влияет на определение состава учредителей (участников) в иных учредительных документах, тем более, что протокол общего собрания учредителей может быть подписан лишь председательствующим и секретарѐм собрания. Далее, к документам, определяющим начало правоспособности организации относят единолично принятое и оформленное письменно решение физического лица или уполномоченного должностного лица о создании организации. С момента своего создания и до момента государственной регистрации в качестве юридических лиц большинство организаций существует без статуса юридического лица. Есть, однако, исключения из этого правила. И относится оно к такому обязательному субъекту публичных правоотношений, как государственные органы. Федеральные и региональные государственные органы приобретают одновременно и статус организации, и статус юридического лица, если норма о наличии у них статуса юридического лица имеется в акте о создании государственного органа251. Соответственно правоспособность юридического лица у иных организаций (не относящихся к государственным органам) возникает с момента их государственной регистрации регистрирующим органом252. Мы не разделяем точку зрения ряда авторов о наличии специальной правоспособности у организаций. Если организация носит легальный характер, то 251 См. напр. п. 12 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации: Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 3342. 252 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимате- лей: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. ( в ред. 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33. (часть 1). Ст. 3431; 2009. № 1. Ст. 20.; 120 еѐ правоспособность производна от правоспособности еѐ участников. Широко распространенный в частном праве тезис о различных видах правоспособности253 на наш взгляд противоречит общетеоретическому пониманию этого явления. Определять правоспособность целями создания организации всѐ равно, что определять правоспособность физического лица целями его рождения. Цель создания организации – это один из факторов, определяющих публичную дееспособность, но не правоспособность организации. Мы солидарны с позицией В.А. Кучинского о неизменности правосубъектности как качественной характеристики субъекта права254. Действительно, когда обосновывают специальную правоспособность, например, применительно к организациям, выполняющим публично-правовые функции, указывают на целеполагание в деятельности организаций. Для государственных органов это выражается через такую юридическую конструкцию, как компетенция. В любом случае оговаривается, что организация действует для достижения определѐнных нормативно целей и решения соответствующих задач, то есть цель реализуется через способность действовать определѐнным образом, что иначе как дееспособностью не является. Более того, мы считаем, что лишить организацию правоспособности можно лишь запретив в установленном действующими законодательными актами порядке опять же деятельность конкретной, например, террористической организации255. В любом случае, публичная правосубъектность обязательных и факультативных субъектов публичных правоотношений реализуется в рамках их публично-правового статуса, который включает в себя публичные права, 253 См. напр.: Курбатов А.Я. Правоспособность кредитных организаций: теоретические основы формирования и проблемы реализации. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. - С. 15-17. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица // Законодательство. 2003. № 12; 2004. № 1. 254 Кучинский В.А. Современное учение о правоотношениях. С. 110-127. 255 См. напр.: Верховный Суд России признал террористическими две международные ор- ганизации // http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm%21id%3D10434567%40fsb Message.html 121 свободы, обязанности и гарантии их реализации. Есть и обратная сторона взаимоотношения правосубъектности и правового статуса, которая, как нам представляется удачно выражена А.Ю. Якимовым: «… суть правосубъектности заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное (персонально индивидуализированное) лицо носителем того или иного правового статуса»256. Специфика обязательного субъекта публичных правоотношений состоит в том, что его публично-правовой статус как правило раскрывается через компетенцию. Вместе с тем в ряде случаев компетенция органов государственной власти не играет никакой роли в его вступлении в публичное правоотношение. К примеру, правосубъектность министерства по получению бюджетных ассигнований и исполнению бюджетных смет определяется статусом бюджетного учреждения257. Отметим, что приведѐнный ещѐ в 60-х годах прошлого века пример сохраняет актуальность и до настоящего времени. «Компетенция – предпосылка правообладания, реализуемая через субъективные права. С этой точки зрения, она однородна правоспособности», - писал Ю.Г. Басин258. Однако, компетенция и правоспособность далеко не однородные явления. В зависимости от особенностей правоотношений, в которые вступает организация, проявляются различные стороны еѐ правосубъектности, а компетенция связана с характеристикой лишь тех организаций и единоличных государственных органов, которые наделены властными полномочиями. Публичная правосубъектность юридического лица связана с правоотношениями, а компетенция юридических лиц, являющихся органами государственного управления, по мнению Б.М. Лазарева, может проявляться и 256 Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализа- ции. М., 1999. С. 19. 257 См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 98. 258 Басин Ю.Г. Правовые формы реализации оперативно – хозяйственной самостоятель- ности социалистических предприятий // Правоведение. 1968. №6. С. 45 – 49. 122 вне рамок правоотношений259. С последним утверждением можно согласиться в том смысле, что компетенция государственных органов может быть реализована не только в правовых, но и в организационных (внеправовых) формах. Правосубъектность характеризует не только права и обязанности организации, но и цель еѐ деятельности. Компетенция дополняет эту характеристику правовым закреплением властных функций. Легальное определение компетенции впервые в постсоветском законодательстве было дано в статье 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119 – ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»260, где говорится, что компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Также указывается что, предмет ведения – это сфера общественных отношений, отнесѐнная к компетенции РФ или еѐ субъектов. Мало того, что данное определение не отличается логичностью, содержа определение «через круг», но и как справедливо указал Н.М. Конин «не даѐт еѐ полной содержательной характеристики применительно к государственным органам исполнительной власти»261. 259 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 97. 260 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст.3176. 261 См.: Конин Н.М. Российское административное право (Общая часть). С. 133. 123 В юридической литературе данный вопрос рассматривался на протяжении ряда лет262. Существуют разногласия между разными авторами по данной проблеме. Так, К.Ф.Шеремет, определяя компетенцию как совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, исключает задачи и функции государственного органа из этого понятия263. Тем не менее, при этом указывается на тесную взаимосвязь функций и компетенции. Компетенция представляется как правовая форма выражения функций и правовое средство их осуществления, а различие между этими понятиями видится данному автору в том, что компетенция выражает меру возможного и должного в деятельности органа, между тем как функция - это реальное, фактическое содержание его деятельности. Некоторыми авторами отмечается также, что задачи государственного органа есть определенный участок его деятельности по осуществлению и развитию функций264. Высказывалось также мнение о том, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав, обязанностей, основных форм и методов работы265. Иногда в структуру компетенции включается помимо задач, прав, обязанностей, полномочий и ответственность266. По по262 См. напр.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит,. 1972. 280 с.; Он же. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988. С. 248.; Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975, С.121.; Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.: Наука. 1984, С.93-96.; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. 200 с.; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 с. 263 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С.32-33. 264 См.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1988. С. 54-55. 265 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. №8. С 104. 266 См.: Старилов Ю.Н. Органы российской исполнительной власти: понятие, правовой статус, структура // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 12: Административное право в современном правовом государстве. Воронеж, 2001. С. 223. 124 воду включения в компетенцию ответственности Ю.А. Тихомировым замечено, что она выступает сопутствующим элементом компетенции, без которой компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств267. Однако, нам представляется более правильной позиция тех авторов, которые понимают компетенцию государственного органа как совокупность закрепленных за ним действующим законодательством задач, функций и необходимых для их осуществления прав и обязанностей. В этой связи, А.Д. Каном отмечается, что если речь идет о понимании функций, как предметно целевых действий конкретных органов, закрепленных законодательством, то представить права и обязанности органа без перечня функций затруднительно268. Задачи органа при этом выступают в качестве системообразующего фактора функций и служат дополнительным основанием разграничения прав и обязанностей между органами государственной власти или органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что данная теоретическая позиция взята за основу построения многих Положений о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции269. При этом, задачи, функции, права и обязанности не излагаются как нечто отличное друг от друга, а наоборот даются в логической взаимосвязи, так как с точки зрения осуществления государственного управления разделять нормы о функциях, нормы о задачах и нормы о правах и обязанностях не целесообразно. 267 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 56. 268 См.: Кан А.Д. Правовые вопросы управления объединением в промышленности. Ро- стов-на-Дону, 1989. С. 65. 269 См. напр.: Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за обо- ротом наркотиков: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. от 6 августа 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3234; 2009. № 32. Ст. 4005. Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 360 (в ред. от 17 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3254; 2008. № 47. Ст. 5431. 125 Комплексное изложение компетенции дает законченное понимание о том, какие права и обязанности по осуществлению конкретных функций имеет данный орган в соответствии с возложенными на него задачами. Такое понимание при рассмотрении проблематики правового статуса субъекта публичного правоотношения необходимо для уяснения того, реализация каких прав и обязанностей защищается юридическими средствами. Задачи, закреплѐнные за тем или иным органом, кроме системообразующей роли играют роль дополнительного регулятора выбора нормы, подлежащей применению при разрешении споров о компетенции. Если различные органы наделены сходной компетенцией, что не столь большая редкость в современном российском государственном управлении, то рано или поздно между ними может возникнуть конфликтный или бесконфликтный публично-правовой спор, при решении которого необходимо исходить из целей и задач органа. Именно поэтому мы не можем согласиться с мнением о том, что цели деятельности и способы их достижения представляют собой явления различного порядка и их объединение в структуре компетенции с правами и обязанностями носит искусственный характер270. В то же время, интересным представляется подход А.И. Елистратова по выделению территории деятельности, как элемента компетенции, что также может иметь значение для разрешения споров по разграничению территориальной компетенции органов и должностных лиц между собой271. Видимо, не случаен, поэтому, подход законодателя, определяющего, например, порядок разграничения компетенции не только функционально (путѐм правового закрепления соответствующих функций) но и территориально, как на это указано в статье 56 Федерального закона «Об общих принципах организации 270 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его ре- ализации. М., 1999. С. 30. 271 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 2. // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX – начало ХХ века. Хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 376. 126 местного самоуправления в РФ», которая сохраняла в силе действие статей 49 – 76 Закона РФ 1991 года «О местном самоуправлении в РФ»272 уже после принятия нового законодательства о местном самоуправлении, где как раз и даѐтся территориальное разграничение компетенции органов местного самоуправления различных территориальных уровней. Все же публично-правовой статус и компетенция различаются в своей содержательной части. По крайней мере, применительно к компетенции мы не говорим в отличие от публично-правового статуса о гарантиях реализации прав и обязанностей, а применительно к статусу речи не идѐт о целях, задачах, функциях, предметах ведения. В юридической литературе применительно к некоторым специальным статусам, например, государственного служащего, справедливо указывается на существование широкого и узкого подхода к определению правового статуса273. Действительно, часть 4 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»274 содержит в определении статуса государственного служащего не только традиционные права и обязанности, но и (что, в общем-то, спорно) порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров. Таким образом ни содержание правового статуса ни содержание компетенции, взятые в отдельности, в полной мере не характеризуют обязательный субъект публичного правоотношения. Продуктивно рассматривать эти понятия как органично дополняющие друг друга применительно к характеристике государственных и муниципальных органов. Но государственные полномочия могут делегироваться негосударственным организациям, например, нотариусам, что подтверждается в том числе и позицией Конституционного 272 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. 273 См.: Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография. ГОУ ВПО «Воронежский государственный технический университет». Воронеж. 2008. С. 22. 274 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. 127 Суда РФ по данному вопросу275. Соответственно, мы можем говорить о компетенции и негосударственных (или муниципальных) организаций и лиц. Ю.А. Тихомиров, анализируя современные компетенционные процессы в рамках соотношения публичной власти и компетенции, отмечает, что «народ находится как бы вне развития такого явления как компетенция. А зря, ибо традиционная и классическая формула всех времѐн «народ – источник власти» предполагает еѐ «компетенционное измерение»276. От себя заметим, что реально говорить о компетенции народа можно лишь тогда, когда народ как социальная общность имеет возможность реализации своих интересов непосредственно, без участия государственных или муниципальных органов. Это выражается в соответствующих организационных формах. По крайней мере, можно говорить о реализации компетенции народа в формах непосредственной демократии. Но в большинстве своѐм формы непосредственной демократии предполагают участие в реализации компетенции народа и соответствующих органов – избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума. В меньшей степени государственные и муниципальные органы участвуют в реализации компетенции народа при осуществлении территориального общественного самоуправления, хотя и здесь действующее законодательство может предусматривать участие выборных должностных лиц местного самоуправления в собраниях, сходах граждан, в деятельности органов территориального общественного самоуправления. Применительно к публичным правоотношениям народ следует рассматривать не как национальную, экономическую, а как организованную общность людей, обладающих качеством выражения коллективной воли большинства. Государство в том смысле, который выходит за сугубо юридические рамки, как выразитель общественных интересов, в любом случае выражает, хотим 275 По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491. 276 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 52. 128 мы того или нет, групповые интересы, которые не всегда совпадают с интересами отдельной личности. Однако, демократический политический режим, являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть так называемых цивилизованных государств, предполагает учѐт воли не только демократического большинства, но и меньшинства. Более того, имеет смысл учѐт специфических интересов и отдельной личности, если конечно они не противоречат общеправовым и морально-нравственным дозволениям данного общества. Соответственно, вопрос о народе как субъекте публичных правоотношений встаѐт при необходимости выражения интересов общества в целом в какой-то степени противопоставляя этот интерес государственному. Но это противопоставление имеет, как нам представляется позитивный смысл, выражаемый философским законом взаимного признания, который выражен в трудах русского философа И.А. Ильина, видевшего элементом системы правоотношений и правосознание, и утверждавшего, что «… в основе всякого нормального правоотношения лежит взаимное духовное признание; и потому действительные, повседневные правоотношения стоят на высоте и соответствуют своему назначению лишь постольку, поскольку они наполнены таким признанием, им созданы и им освящены»277. Другими словами, народ становится субъектом публичного правоотношения не тогда, когда он сам того пожелает, а когда государственные органы или органы местного самоуправления признают за народом такое право и народ согласится с той степенью признания его прав, которая в сущности отражает уровень демократии в данном конкретном обществе. Таким образом, наиболее проблемным, применительно к народу является реальная возможность реализации полномочий властного характера, которые составляют основу содержания публичных правоотношений и требуют отдельного анализа в рамках данной работы. 277 Ильин И.А.Собрание сочинений в 9 томах. Т. 4. М., 1994. – С. 365. 129 § 4. Структурные особенности различных типов публичных правоотношений В рамках данного исследования мы исходим из сложившегося в отечественной юридической науке взгляда на структуру правоотношения, включающего в себя субъект, объект, предмет и содержание. В соответствии с избранным планом исследования характеристика содержания публичных правоотношений различных типов и зависимость такого содержания от характера норм, регулирующих соответствующие общественные отношения будет дана в 3 разделе исследования. Традиции отечественной юридической науки требуют начать анализ структурных особенностей публичных правоотношений в порядке своеобразной иерархии отраслей права, относящихся к публичным. Но стремление к «чистоте эксперимента» заставляет дать дифференцированную с отраслевой точки зрения характеристику каждому элементу структуры публичных отношений, ставя во главу угла отраслевую характеристику структурных элементов. Такой подход, во-первых, позволяет избегать повторения ранее озвученного, а во-вторых позволяет концентрированно выразить достижения отраслевых теорий для целей общей теории права. Очевидно, что в сферу конституционного права278 попадает только определенная часть общественных отношений, но это не значит, что сфера конституционно-правового регулирования незначительна, ведь на самом деле, по мнению Баглая М.В., и по своему значению, и по объему эти отношения 278 Авторы данного исследования сознательно не используют термин «конституционные правоотношения» так как, по их мнению, он искусственно сужает круг тех общественных отношений, которые составляют основы общественного и государственного строя Российской Федерации, хотя единства в точке зрения у соавторов по данному вопросу так и не достигнуто. 130 весьма важны279. Более того, оставаясь только частью гражданского общества, государство постоянно расширяет свое вмешательство в общественную жизнь. Это происходит не только из-за политических устремлений оказывающихся у власти тех или иных общественных сил, но и по причине объективно обусловленного усложнения экономических, политических и социальных отношений, возникновения все новых препятствий на пути общественного прогресса (рост преступности, падение духовности, угроза экологической катастрофы, опасности, связанные со злоупотреблениями научнотехническими открытиями). Следуя логике изложения материала и предваряя особенности государственно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений, необходимо сначала дать определение их как самостоятельной правовой категории. Большинство авторов единодушны в этом вопросе, однако в рамках данного исследования имеет смысл обратить внимание на некоторые особенности дефиниции конституционно-правовых отношений. В самом общем виде конституционно-правовое отношение, по мнению Козловой Е.И., можно определить как общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой280. Точно такое определение предлагают Мархгейм М. В., Смоленский М. Б. и Яценко И. С.281 По мнению Лучина В.О., конституционные правоотношения – это особая, взятая в единстве наиболее обобщенных и социально значимых характеристик, юридиче- 279 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридиче- ских вузов и факультетов. - М.: Издательская группа ИНФРА • М - НОРМА. 1997. - 752 с. 280 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.- 3-е изд., пере- раб. и доп. - М.: Юристъ. 2002. - 585 с. 281 Мархгейм М. В., Смоленский М. Б., Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс». 2003. - 439 с. 131 ская форма политических отношений282. Можно дать определение конституционно-правовых отношений как общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, содержанием которых являются юридические связи между субъектами в форме прав и обязанностей, предусмотренных конкретными нормами или как отношения, возникающие по поводу реализации гражданами и их объединениями (в том числе политическими партиями) конституционных прав, свобод и обязанностей, а также осуществления органами государственной власти конституционной компетенции. Существенный недостаток такого определение – исключение из общей характеристики конституционно-правовых отношений органов местного самоуправления. Не давая четкого определения конституционно-правовым отношениям, Чиркин В.Е. указывает, что «российское конституционное право регулирует, прежде всего, основы взаимосвязей в отношениях: личность – коллектив – государство - общество»283. По мнению Баглая М.В. конституционноправовые отношения «все же определяют взаимоотношения людей и органов власти, то есть устанавливают баланс прав и обязанностей, и получают судебную защиту со стороны органов общей и конституционной юстиции»284. Стрекозов В.Г.285 по существу отождествляет конституционно-правовые и государственно-правовые отношения (с чем мы не можем согласиться), считая, что общественные отношения, урегулированные нормами государственного права, являются государственно-правовыми286. Современное состояние 282 Лучин В.О. Особенности конституционно-правовых отношений. М.: Юрист. 2003. С. 56. См. также: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: 1997. – 157 с. 283 Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юрист. 2003. С. 12. 284 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА. 2004. С. 12. 285 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. М.: Былина. 1997. С.9. 286 См. также: Бутусова Н.В. «Государственно-правовые отношения между советским гос- ударством и личностью. Раздел II «Особенности и виды государственно-правовых отношений между Советским государством и личностью в условиях ускорения социально132 конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений, предложено Карповым Н.Н. в работе «Конституционноправовые отношения в сфере обеспечения обороны Российской Федерации и проблемы их совершенствования»287 (один из рецензентов - Комитет Государственной Думы ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству). Нас данная работа интересует в той части, в который автор излагает теоретические основы конституционно-правовых отношений - раздел 1, структурированный в две главы. В первой главе рассмотрены вопросы понятия, содержания и субъектов конституционноправовых отношений, во второй – состояние и гарантии реализации конституционно-правовых отношений. По мнению автора, современное состояние конституционно-правовых отношений в РФ характеризуется следующим288: во-первых, государством провозглашается определенный, но, на взгляд автора, далеко не полный перечень основных прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, крайне серьезной является проблема реализации и защиты, предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Современное состояние конституционно-правовых отношений представлено еще в одной работе Н.Н. Карпова, непосредственно относящейся к проблематике исследования «Конституционно-правовые отношения и роль прокуратуры в обеспечении их стабильности»289. На наш взгляд содержащиеся в работе правовые конструкции более четкие, выверенные, адекватные общему состоянию научных исследований в области специфики конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотэкономического развития страны». Воронеж. Издательство Воронежского университета. 1986. С. 43-73. 287 Карпов Н.Н. Конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения обороны Рос- сийской Федерации и проблемы их совершенствования. М. 2005. РИО ИНЭП. – 318 с. 288 См.: Карпов Н.Н. Указ. соч. Глава 2. стр. 52, 65. 289 Карпов Н.Н. Конституционно-правовые отношения и роль прокуратуры в обеспечении их стабильности / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной Прокуратуры РФ. М. 2007. – 157 с. 133 ношений. В монографии на основе изучения и анализа политологической и философской литературы исследуются вопросы понятийного аппарата конституционно-правовых отношений в РФ, рассматриваются исторические аспекты и современное состояние конституционно-правовых отношений. В частности, логичным и грамотным представляется изложение автором вопросов понятия, характеристики и структуры конституционно-правовых отношений (глава 1), а также вопросов их структурных элементов – субъектов, объектов и содержания (параграфы 1-3 главы 2 «Элементы конституционноправовых отношений»). Анализ существующей научной литературы и законодательства по проблеме позволяет выделить две основные группы особенностей конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений. В первую группу необходимо отнести те из них, которые свойственные собственно правоотношениям как специфической форме социального взаимодействия субъектов права с целью реализации законных интересов, ведь всякое правоотношение, по мнению Козловой Е.И., есть результат урегулированности правовой нормой общественного отношения290. Итак, вопервых, конституционно-правовые отношения возникают, прекращаются или изменяются только на основе правовых норм, которые непосредственно порождают (вызывают к жизни) правоотношения и реализуются через них. Во-вторых, субъекты конституционно-правовых отношений взаимно связаны между собой юридическими правами и обязанностями, которые в правовой науке называют субъективными. Эта двусторонняя связь и есть правоотношение, в рамках которого праву одной стороны корреспондирует (соответствует) обязанность другого, и наоборот. В-третьих, конституционноправовые отношения носят волевой характер: во-первых, потому, что через нормы права в них отражается государственная воля; во-вторых, в силу того, что даже и при наличии юридической нормы правоотношение не может ав290 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., пе- рераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. - 587 с. 134 томатически появиться и затем функционировать без волеизъявления его участников, по крайней мере, одного из них - необходим волевой акт, дающий начало явлению. В-четвертых, конституционно-правовые отношения также как и правовые отношения в целом охраняются государством: их участники имеют возможность обратиться в суд или другие компетентные органы за защитой своих прав и законных интересов – именно государство участвует в правоотношениях как гарант тех правомочий и обязанностей, которыми наделены субъекты конкретных правоотношений и в случае необходимости государство применяет принудительные меры государственновластного характера для охраны конституционно-правовых отношений. Впятых, конституционно-правовые отношения отличаются индивидуализированностью субъектов, строгой определенностью их взаимного поведения, персонификацией прав и обязанностей. В-шестых, возникновению конституционно-правовых отношений обычно предшествует юридический факт как реальное жизненное событие, с возникновением которого у людей появляются определенные юридические права или соответствующие обязанности. В научной литературе основанием возникновения конституционно-правовых отношений, так же как и правоотношений в целом, являются юридические факты. Однако, в последние несколько лет учеными активно обсуждается идея правовых состояний как самостоятельного вида оснований возникновения конституционных правоотношений. Совсем особое место в перечне оснований возникновения конституционно-правовых отношений занимают конституционные деликты, являющиеся основанием возникновения правоотношений по конституционно-правовой ответственности. В этой плоскости вопрос об основаниях возникновения конституционно-правовых отношений становится еще более дискуссионным: ведь основанием конституционноправовой ответственности Президента РФ в виде досрочного прекращения полномочий может быть не только его отставка или отрешение от должности, но и стойкая неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Но ведь «стойкая 135 неспособность исполнять обязанности» является именно правовым состоянием, а не конституционно-правовым деликтом. С учетом неоднозначности данной позиции в рамках проводимого исследования мы не будем останавливаться на ее анализе подробнее. Вторая группа особенностей конституционно-правовых отношений является «специфичной» - свойственной именно данной категории правоотношений, основанной на их качественной обособленности и неповторимости. Группа выделена нами по итогам системного научного анализа основных источников по теме исследования. В числе особенностей конституционноправовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений этой группы следующие. Во-первых, особенностью конституционноправовых отношений являются основания их возникновения. Во-вторых, особенностью конституционно-правовых отношений является их содержание, обусловленное предметом конституционного права. В-третьих, конституционные правоотношения имеют особый субъектный состав. В-четвертых, конституционные правоотношения имеют особый объект правового регулирования. В-пятых, конституционные правоотношения отличает особое правовое регулирование – большая часть российского правового поля «отдана» правовой регламентации именно этого вида публичных правоотношений. Вшестых, конституционно-правовые отношения имеют особый механизм реализации. В-седьмых, являясь нормативной базой, фундаментом всей системы правовых отношений в государстве, конституционно-правовые отношения окрашивают в конституционные тона правовые отношения всех без исключения отраслей российского права – соответственно влияют на все без исключения отрасли российского права. В-восьмых, регламентируя «общечеловеческие ценности» конституционно-правовые отношения более других подвержены влиянию, воздействию со стороны норм международного права (а, в некоторых случаях, и со стороны норм национального права других государств). 136 Один из соавторов данного исследования, Т.В. Мокина считает, что объектами конституционных правоотношений как самостоятельного вида публичных правоотношений являются власть, суверенитет и свобода личности, по поводу которых возникают рассматриваемые отношения. Особенности суверенитета (от фр. souveraineté - верховная власть) как особой правовой, теоретической и практической категории в том, что он является объектом только конституционно-правовых отношений. В отличие, например, от прав и свобод, интересов и обязанностей личности, которые являются предметом не только конституционно-правовых, но и муниципальноправовых, административно-правовых, финансовых, налоговых и иных видов публичных правоотношений. В научной литературе различают государственный суверенитет, суверенитет народа (данная концепция нашла закрепление в нормах Конституции РФ) и национальный суверенитет. Следовательно, называя суверенитет в качестве самостоятельного объекта конституционно-правовых отношений, можно перечислить все указанный категории. Государственный суверенитет РФ как объект конституционноправовых отношений - это неотчуждаемое юридическое качество РФ как независимого государства, символизирующее его политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность как первичного субъекта международного права; необходимое для исключительного верховенства государственной власти и предполагающее неподчинение власти другого государства; возникающее или исчезающее в силу добровольного изменения статуса независимого государства как цельного социального организма; обусловленное правовым равенством независимых государств и лежащее в основе современного международного права. В 1933 году на конференции в Монтевидео (Уругвай) была разработана концепция суверенитета. Согласно ей, государство для признания суверенным должно обладать следующими признаками: во-первых, наличие определенной территории; во-вторых, проживающее на этой территории более или менее постоянное население; втретьих, наличие эффективно действующего правительства; в-четвертых, су137 веренитет должен быть подтвержден другими государствами. В соответствии с нормами ст. 4 Конституции РФ, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. В законодательстве РФ категория суверенитета определяется категорией «государственная граница». В соответствии с нормами ст.1 Закона РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации»291, пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации ограничен ее государственной границей - линией и проходящей по этой линии вертикальной поверхностью, определяющей пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ. Сложившись в качестве самостоятельной правовой категории в средние века, на современной стадии цивилизации суверенитет есть неотъемлемое свойство государства, означающее независимость государственной власти от всякой иной власти внутри страны и вне ее, выраженная в ее исключительном, монопольном праве самостоятельно и свободно решать все свои дела. Как объект конституционно-правовых отношений, суверенитет РФ - собирательный признак государства, концентрирующий в себе все наиболее существенные черты государственной организации общества. Государственный суверенитет имеет две стороны: внутреннюю сторону - исключительное, монопольное право на законодательство, на управление и юрисдикцию внутри страны в пределах всей государственной территории; внешнюю сторону самостоятельность и независимость во внешних делах страны, недопустимость вмешательства во внутригосударственные дела извне, кроме ограниченного числа случаев, предусмотренных международным правом, когда соответствующие действия совершаются в строго правовом порядке. Государство в соответствии с международным правом и своим национальным законодательством может уступать свои суверенные права межгосударственным организациям. В международных отношениях государство берет на себя обя291 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594. 138 зательства, считается с общепризнанными нормами международного права, с заключенными им договорами292. Конституционная характеристика суверенитета, закрепляя территориальное верховенство Российской Федерации, обязывает федеральные органы государственной власти пресечь любую попытку посягательства на единство и верховенство государства, защищать его целостность. Данное положение подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»293. Объектами конституционно-правовых отношений РФ как суверенного государства являются следующие группы отношений. Во-первых, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права самостоятельного 292 Суверенитет как важнейшая государственно-правовая характеристика важен не только во внутригосударственных правоотношениях, но и в международных – именно суверенитет был закреплен на нормативном уровне уже в 1919 году – в Мирном договор между Союзными и Объединившимися державами и Германией (Версальском договоре), подписанном в Версале 28 июня 1919 года. Договор вступил в силу 10 января 1925 года (Россия не участвует) // Версальский мирный договор. М.: Литиздат НКИД, 1925. 293 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424. 139 осуществления учредительной власти; во-вторых, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права формирования и конституционного закрепления системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; в-третьих, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права самостоятельного осуществления всех форм государственной деятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, контрольно-надзорной и др.); в-четвертых, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права территориального верховенства; в-пятых, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права установления гражданства и определения правового статуса граждан; в-шестых, отношения, складывающиеся в процессе реализации РФ права осуществления централизованного руководства хозяйственной, и социально-культурной деятельностью. Государственный суверенитет - это присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях. Государственный суверенитет включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных единиц и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, говорят о нарушении его суверенитета. Выступая признаком государства, суверенитет характеризует его как особого субъекта политических отношений, как главного компонента политической системы общества. Суверенитет является полным и исключительным, одним из неотъемлемых свойств государства. Более того, именно он и есть тот критерий, который позволяет отличить страну от других публично-правовых союзов - достаточно изъять одно из перечисленных суверенных прав и политическая единица потеряет суверенный статус, перестанет быть суверенной. Особенности суверенитета как самостоятельного объекта конституционно-правовых отношений в Российской Федерации проявляются через 140 призму ее федеративного устройства: республики составе РФ именуются государствами и, следовательно, могут обладать признаками суверенитета. Следовательно, говоря о государственном суверенитете как объекте конституционно-правовых отношений, следует назвать в качестве самостоятельного объекта конституционно-правовых отношений также государственный суверенитет республик в составе РФ. Впервые положение о государственно суверенитет республик в составе РФ было закреплено в нормах Федеративного договора от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Современное российское законодательство субъектов РФ отличается одной особенностью: республики в составе РФ закрепили в собственных Конституциях право на национальный и (или) народный суверенитет, «умолчав» о государственном суверенитете. Отчасти такое положение дел объясняется тем, что первоначально данный признак был закреплен практически в каждой республиканской Конституции, что, по мнению Конституционного Суда РФ противоречило положениям Конституции РФ. Приняв в каждом «необходимом» случае Постановление о признании соответствующих положений Конституции республики не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ добился приведения законодательства республик в соответствии с законодательством РФ и «очистил» правовое поле РФ. На сегодняшний день в Конституции Республики Башкортостан термин «государственный суверенитет» не употребляется, однако, на наш взгляд, раскрывается его сущность. Так, в соответствии с нормами ст. 1 Конституции Республики Башкортостан, государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Кон141 ституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан294. В соответствии с нормами ч. 3 ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия), суверенитет Республики Саха (Якутия) означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)295. В соответствии с нормами ст. 5 Конституции Кабардино-Балкарской Республики296 сохранение государственности Кабардино-Балкарской Республики является важнейшей функцией государства. От государственного суверенитета РФ необходимо отличать суверенитет народа РФ, который также, по мнению ученых, является объектом конституционно-правовых отношений. Носителем суверенитета в РФ является народ, осуществляющий свою суверенную власть через выборное представительство и главу государства. В соответствии с нормами ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного 294 См.: Конституция Республики Башкортостан. Принята на референдуме 24 декабря 1993 года // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1(157). Ст. 3. 295 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 N 908-XII. Текст Конституции (Основного закона) РС(Я) утвержден Законом РС(Я) от 17 октября 2002 54-З N 445-II // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90; Якутия. 2002. № 210. 12 ноября. 296 Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Принята Парламентом КБР 1 сентяб- ря 1997 года. Текст редакции от 13 июля 2006 года опубликован в издании // КабардиноБалкарская правда. 2006. № 215. 29 августа. 142 самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако следует отметить что, в многонациональных государствах, образованных путем добровольного объединения наций, суверенитет осуществляемый этим сложным государством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации. В зависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое право на самоопределение - путем объединения в союзное государство или путем федерации на базе автономии или конфедерации, - государственный суверенитет, осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантировать суверенитет каждой из объединившихся наций. В первом случае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза, уступивших часть своих прав многонациональному государству (например, охрану общих государственных границ, осуществление общей финансовой, налоговой и оборонной политики). Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путем охраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональное государство в лице своих высших органов является носителем суверенитета не какой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно этому многонациональному государству, выражающему как общие интересы всех объединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них. Так, в целях сохранения государственного единства РФ, как многонационального государства, недопустимости нарушения прав человека, интересов каждой нации, народы РФ свое право на самоопределение могут реализовывать либо только в рамках РФ и с согласия РФ. Со своей стороны РФ как суверенное государство гарантирует гражданам РФ, относящих себя к определенным этническим обществам равные права, самостоятельное решение ими вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ст. ст. 19, 68, 69 Конституции РФ); а также гарантирует неприкосновенность границ государства в целом. 143 Народный суверенитет есть содержание демократии, основа народовластия, право народу самому, своей волей определять свою судьбу. Аналогичное же значение имеет понятие национального суверенитета; это права наций и народностей на то, чтобы самостоятельно решать вопросы своей жизни, право на свое национальное самоопределение. Государственный суверенитет может совмещаться с народным суверенитетом и национальным суверенитетом. Демократическое государство, в котором нации и народности реализовали свое право на национальное самоопределение, представляет собой суверенное государство во всех указанных ранее значениях, т. е. включая народный и национальный суверенитет. Национальный суверенитет означает «право на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства». В многонациональных государствах, образованных путем добровольного объединения наций, суверенитет, осуществляемый этим сложным государством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации. В зависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое право на самоопределение - путем объединения в союзные государства и путем федерации на базе автономии или конфедерации, государственный суверенитет, осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантировать суверенитет каждой из объединившихся наций. В первом случае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза, уступивших часть своих прав многонациональному государству. Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путем охраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональное государство в лице своих высших органов является носителем суверенитета не какой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно данному многонациональному государству, выражающему как общие интересы все объединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них. Главное состоит в том, чтобы многонациональное государство в любых его разновидностях обеспечивало реальный суверенитет каждой из наций, входящих в его состав. 144 Особенность применения категории «народный суверенитет» и «национальный суверенитет» в РФ - в том, что она используется, как правило, в Конституциях республик в составе РФ. Например, в нормах ст. Конституции Республики Ингушетия, республика названа демократическим, правовым, светским государством, образованным на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение297. Как видно, имеет место закрепление правовой категории «национальный суверенитет» Правовая категория «право на самоопределение» используется в нормах Конституции Республики Удмуртия. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Удмуртия, на основании волеизъявления многонационального народа Российской Федерации Удмуртская Республика - Удмуртия - государство в составе Российской Федерации, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение и самостоятельно осуществляющее государственную власть на своей территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Удмуртской Республики298. В соответствии с Преамбулой Конституции Республики Бурятия299, «… полномочные представители многонационального народа Республики Бурятия, сознавая историческую ответственность за его судьбу, признавая приоритет общечеловеческих ценностей, права народов на самоопределение, прав и свобод, закрепленных во Всеобщей Декларации прав человека, других международно - правовых актах и в Конституции Российской 297 Конституция Республики Ингушетия. Принята Народным Собранием - Парламентом Республики Ингушетия 27 февраля 1994 года // Сборник Конституций субъектов федерации «Конституции Республик в составе Российской Федерации». Выпуск 1 // Издание Государственной Думы 1995 г. 298 Конституция Удмуртской Республики. Принята Постановлением Верховного Совета УР от 7 декабря 1994 года № 663-XII // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря. 299 Конституция Республики Бурятия. Принята Верховным Советом РБ 22 февраля 1994 года // Бурятия. 1994. № 43. 145 Федерации, заботясь о сохранении и самобытном развитии народов, проживающих на территории республики (государства), уважая суверенные права других народов, провозглашая принципы демократического правового общества, считая республику неотъемлемой частью - субъектом Российской Федерации» приняли настоящую Конституцию. Совершенно особенным образом сформулирована государственная суверенность и независимость в Конституции Республики Татарстан. В соответствии ч.1 ст. 1 Конституции, Республика Татарстан - демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан300. Решением Верховного суда РТ от 31 марта 2004 № 3П-1-23/2004 подтверждено, что положения ч. 1 ст. 1 в той части, что Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов сведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой 300 Конституция Республики Татарстан. Принята 06 ноября 1992 года // Республика Татар- стан. 2002. 30 апреля. № 87-88. 146 власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан, аналогичны по содержанию нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации несоответствующими Конституции Российской Федерации301 Данное решение было вынесено с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Республики Татарстан от 7 февраля 2003 года № 8-П по делу о толковании части 1 статьи 1 Конституции Республики Татарстан. Как объект конституционно-правовых отношений, власть характеризуется двумя важнейшими признаками: единством государственной власти и ее независимостью. Единство государственной власти - один из основных принципов организации власти в государстве, означающий существование единой системы органов государственной власти, причѐм совокупная компетенция всей системы государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства. Предполагается также наличие в системе одного высшего органа, которому подконтрольны и подотчетны все остальные государственные органы без исключения. Независимость государственной власти означает самостоятельность государства в отношении с другими государствами и независимость от всякой другой власти внутри страны и вне ее, а также исключительное, монопольное право свободно решать все свои дела. Логика объединения двух характерных особенностей государственноправовых отношений как самостоятельного вида публично-правовых отношений в рамках одной части работы обоснована необходимостью ссылок на действующее правовое регулирование деятельности и статуса субъектов конституционно-правовых отношений. 301 См.: Информационное сообщение Верховного суда Республики Татарстан от 6 мая 2004 года // СПС «Консультант+ 147 Особенность государственно-правовых отношений по субъектному составу их участников обозначается практически всеми исследователями примерно с одинаковой формулировкой: некоторые субъекты конституционноправовых отношений «не могут быть участниками других видов правоотношений»302. Субъекты конституционно-правовых отношений весьма разнообразны. Мы поддерживаем точку зрения Баглая М.В., состоящую в том, что «именно субъекты составляют специфику конституционно-правовых отношений, ибо остальные элементы во многом схожи с аналогичными элементами правоотношений, порождаемых другими отраслями права»303. Именно поэтому считаем важным раскрытие нормативных основ правового статуса конституционно-правовых отношений. В очевидной связи с данным положением считаем необходимым именно в данной части исследования раскрыть еще одну особенность конституционно-правовых отношений, а именно: особенность их правового регулирования, проявляющуюся в том, что конституционно-правовые отношения: - во-первых, регламентируются огромным массивом нормативных правовых актов, регламентирующих не только основания возникновения, изменения, развития и реализации конституционно-правовых отношений, но и закрепляющих правовой статус субъектов конституционно-правовых отношений; - во-вторых, в этом массиве велика роль и доля нормативно-правовых актов РФ, РСФСР и СССР, действующих в части, не противоречащей Конституции РФ и принятым на ее основе федеральным конституционным и федеральным законам - в отличие, например, от актов, регламентирующих правовой статус участников административно-правовых, финансово-правовых или таможенных правоотношений; 302 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.- 2-е изд., пере- раб. и доп. - М.: Юристъ, 1998. - 520 с. 303 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е изд., изм. и доп. - М.: Норма. 2003. - 816с. 148 - в-третьих, именно конституционно-правовые отношения наиболее часто опираются на нормы международного права, и в числе актов, регламентирующих их значительное место занимают акты государств- участников Союза Независимых Государств (с недавнего времени – также и акты Союзного государства России и Белоруссии). Очевидно, что такие особенности могут правового регулирования конституционных правоотношений как самостоятельного вида публичных правоотношений могут быть обусловлены особенным статусным состоянием Российской Федерации как государства, возникшего «на развалинах» некогда могучей державы и ставшей правопреемницей СССР по более чем 185 международным договорам, т.е. вынужденно принявшей ряд международных норм к исполнению и реализации. Может быть, дело в том, что именно конституционно-правовой аспект общественных отношений как базовых в государстве любого экономического уклада и политического режима является тем объединяющим началом, на котором строится их (отношений) «всеобщее» правовое регулирование. В отличие, например, от налоговых правоотношений, которые напрямую зависят от основ экономического строя того или иного государства. Вероятно, именно этим обусловлена та степень изменчивости, которая свойственна субъектному составу конституционноправовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений. Несмотря на то, что «базовые» субъекты сохранились, исторический анализ позволяет назвать необычные для сегодняшнего научного видения субъектов. Так, в работе «Конституция СССР и законодательство развитого социализма»304 Гуценко К.Ф. и Кузнецов Н.И. помимо традиционных субъектов: граждан СССР; народных депутатов СССР; органов государственной власти и государственного управления в СССР называют «органы народного контроля». 304 Конституция СССР и законодательство развитого социализма / Под ред. К.Ф. Гуценко, И.Н. Кузнецова. – М.: Юрид. лит. 1984. – 272 с. 149 Общим для современных научных исследований и работ советского периода является классификация субъектов конституционно-правовых отношений на индивидуальные и коллективные. В частности, общая классификация субъектов российского права была предложена Малковой Н.А. в работе «Коллективные субъекты в российском праве»305. К индивидуальным субъектам автор отнесла граждан РФ, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства. К коллективным: государство, государственные органы учреждения, коммерческие и некоммерческие организации, промышленные и сельскохозяйственные предприятия, административнотерриториальные единицы, национально-государственные образования, избирательные округа, церковь и ее региональные общины, конфессии, иностранные фирмы, банки, предприятия. Все субъекты конституционного права наделены конституционной правосубъектностью (способностью иметь конституционные права и обязанности и осуществлять их в своих действиях), при этом, по мнению большинства ученых, абсолютной правосубъектностью (т.е. неограниченной ничем, кроме закона) обладает народ. Как единственный суверен (носитель и источник власти) народ обладает прерогативой участия в свободных выборах, формирования органов власти, выражения своей воли путем референдума. Исключительно народ обладает учредительной властью. Конституционная правосубъектность личности (человека и гражданина) характеризует универсальную регламентацию статуса личности: место личности в системе демократии, отношение государства к ее свободе, условия и гарантии участия личности в управлении делами общества и государства; возможности личности пользоваться определенными благами, гарантии ее защищенности и безопасности и др. Как субъекты конституционных правоотношений, государство (Российская Федерация), органы государственной власти и местного са- 305 Малкова Н.А. Коллективные субъекты в российском праве: Учебное пособие. Самара: Издательство «Самарский дом печати», 1999. С. 5. 150 моуправления обладают смешанной правосубъектностью, соответствующей целям и задачам их деятельности, определенным в Конституции РФ. Главным из субъектов конституционных правоотношений является человек, вступающий конституционно-правовые отношения с государством через его органы и обладающий правом потребовать от государства через соответствующие органы защиты своих законных интересов. Детализируя данное положение, следует назвать следующих субъектов государственно-правовых отношений: Граждане РФ, обладающие общим правовым статусом. Особенности правового статуса граждан всегда волновали ученых - одна из первых работ, содержащая развернутый правовой анализ конституционного статуса личности - «Конституционный статус личности в СССР», изданная в серии «Социализм: опыт. Проблемы. Перспективы» под эгидой Института государства и права Академии наук СССР306 датирована 1980 годом. В состав редакционной коллегии вошли известнейшие ученые: Н.В. Витрук, В.А. Масленников и Б.Н. Топорнин, что, тем не менее, не смогло уберечь книгу от масштабной идеологической составляющей: в реферате указывалось, что книга «рассчитана на ученых-юристов всех отраслей права, философов, а также пропагандистов». Несмотря на такую особенность, работа представляет собой интересное исследование, в котором раскрыты вопросы понятия и элементов конституционного статуса личности (который неразрывно связан с гражданством), обозначены политико-правовые принципы конституционного статуса личности; представлена полная характеристика существующего на тот момент закона о гражданстве; охарактеризована дефиниция «достоинство личности»307. 306 Конституционный статус личности в СССР. – М.: Юрид. лит. 1998. – 256 с. 307 В самостоятельные главы авторы цитируемого исследования вынесли проблему соци- ального назначения и юридической природы конституционных прав и обязанностей граждан и характеристику отдельных категорий прав граждан: социально-экономических, культурных, политических, личных. 151 Что касается идеологизированности, то, на наш взгляд, это серьезная проблема: мы не можем сегодня использовать достигнутые в советскую эпоху достижения научной мысли в полном объеме, так как наталкиваемся на политические концепции уровня «Коренные отличия взаимоотношений государства и личности в буржуазном обществе и при социализме». Этот пример – название первого параграфа не менее интересной работы в интересующем нас направлении: монография Бутусовой Н.В.308 «Государственно-правовые отношения между советским государством личностью». В рамках интересующей нас проблематики следует обратить внимание на главу II работы «Особенности и виды государственно-правовых отношений между Советским государством и личностью в условиях ускорения социальноэкономического развития страны», не забывая при этом нивелировать идеологическую составляющую. В рамках данной главы автор выделяет три параграфа, определяя в первом из них характерные черты государственноправовых отношений между Советским государством и личностью. Одной из интересных работ дня сегодняшнего309 нам представляется монография Чепурнова А.А. «Правовой статус личности в Российской Федерации: конституционные основы гарантирования»310. Граждане РФ, обладающие «специальным» правовым статусом: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, Уполномо308 Бутусова Н.В. Государственно-правовые отношения между советским государством личностью. Воронеж. Издательство Воронежского университета. 1986. – 173 с. 309 В современных диссертационных исследованиях появилась новая необычная категория субъектов конституционно-правовых отношений – «представители общественности». подробнее: Воронин В.В. Конституционные основы участия представителей общественности в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук. Тюмень. 2008 – 200 с. 310 Чепурнов А.А. Правовой статус личности в Российской Федерации: конституционные основы гарантирования: диссертация … кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону. 2006. – 239 с. ил. 152 ченный по правам ребенка РФ, Уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ, депутаты Государственной Думы ФС РФ, члены Совета Федерации ФС РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, судьи, федеральные министры, руководители федеральных служб, агентств, надзоров. Граждане РФ, обладающие особым правовым статусом – «вынужденные переселенцы». В соответствии с нормами ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» 19 февраля 1993 года № 4530-1311 вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Беженцы - иностранные граждане, обладающие особым, специфическим правовым статусом регламентированным «специальным» нормативноправовым актом – Законом РФ «О беженцах» от 19 февраля 1992 года № 4528312. Иллюстрируя вышеназванную особенность правового регулирования конституционно-правовых отношений, следует назвать также международноправовые акты: Конвенцию о статусе беженцев, совершенную в Женеве 28 июля 1951 года313; Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 года «О по311 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427. 312 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425. 313 Заключена в Женеве, вступила в силу 22 апреля 1954 года; Россия присоединилась к Конвенции с заявлением (Постановление ВС РФ от 13 ноября 1992 года № 3876-1). Конвенция вступила в силу для России 1 февраля 1993 года // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6 - 28. 153 мощи беженцам и вынужденным переселенцам», ратифицированным ФЗ РФ от 22 ноября 1994 года № 40-ФЗ314; Четырехстороннее соглашение о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц315, заключенное в Москве 4 апреля 1991 года и вступившее в силу немедленно. Примечательно, что правовой статус беженцев как субъектов конституционно-правовых отношений далеко не всегда был таким политически благоприятным, не всегда государство так заботилась о них. Достаточно вспомнить, что в соответствии с Постановлением Совета труда и обороны от 1 июня 1921 года «О прекращении беспорядочного движения беженцев к Москве и Западной границе»316, подписанным Председателем Совета Труда и Обороны В.Ульяновым (Лениным) и Секретарем Совета Труда и Обороны Л.Фотиевой, «вследствие обнаружившегося незаконного и беспорядочного движения беженцев империалистической войны к г. Москве и Западной границе, нарушающего планомерную эвакуацию, грозящего разрушением железнодорожного имущества и являющегося источником эпидемии», … категорически воспрещалось каким бы то ни было органам выдавать пропуска на проезд беженцев к Москве и Западной полосе без согласования с Центральным Эвакуационным Комитетом, а органам Народного Комиссариата Путей Сообщения предоставлять без ведома и согласия Центрального Эвакуационного Комитета подвижной состав. По нашему мнению, закрепление правового статуса названных категорий субъектов конституционно-правовых отношений, чрезвычайно важно в условиях политической нестабильности в мире, масштабности миграционных процессов и увеличивающемся потоке жертв военных действий и кон314 Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1993. № 4. 315 Сторонами Соглашения были Абхазская и Грузинская стороны, участниками - Россий- ская Федерация и Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев // Дипломатический вестник. 1994. № 9 – 10. 316 СУ РСФСР. 1921. № 49. Ст. 258. 154 фликтов. Люди выступают субъектами конституционных правоотношений не только индивидуально, но и через свои добровольно созданные объединения, в том числе политические партии, общественные организации. В связи с высказанным положением, считаем необходимым дополнить перечень субъектов конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида публичных правоотношений таким субъектом, как Граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ, используя для этого более понятную категорию – «соотечественники». На первый взгляд, такое дополнение выглядит юридически некорректным, так как «соотечественники» - это все-таки граждане РФ. Тем не менее, мы считаем, что выделение такой категории субъектов конституционно-правовых отношений обосновано и с научной и с правовой точек зрения. В науке вопрос об особенностях правового статуса граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ уже поставлен – исследуется, например, в работах Забелло И.О. «Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом»317, Петухова Д.В. «Конституционные основы государственной политики российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»318, Мамонова В.В.319. Законодательство, определяющее особенности правового статуса соотечественников как субъектов конституционно-правовых отношений также представлено: ФЗ РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 года № 317 Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом: диссертация ... кандидата юридических наук. М.: 2004. – 185 с. 318 Петухов Д.В. Конституционные основы государственной политики Российской Феде- рации в отношении соотечественников за рубежом: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Саратов. 2007. 26 с. 319 Мамонов В.В., Петухов Д.В. Конституционные основы государственной политики Рос- сийской Федерации в отношении соотечественников за рубежом = Institutional frameworks of state policy of the Russian Federation concerning compatriots living abroad: [монография]. Саратов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2008. – 147 с. 155 99-ФЗ320, Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утв. Указом Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июля 2006 года № 637321, раздел I Концепции внешней политики Российской Федерации322 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом» от 11 декабря 1994 года № 1369323. Подзаконное регулирование особенностей правового статуса соотечественников как субъектов конституционно-правовых отношений достаточно велико. В нормах ст. 58 Основ законодательства о культуре Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1324, Российская Федерация содействует развитию российской культуры за рубежом, поддерживая связи с зарубежными соотечественниками и их потомками, организуя культурные центры, сотрудничая с землячествами, проводя совместные культурные мероприятия. Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 года № 1315325 «О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества» утверждено Положение о Федеральном агентстве по делам Содружества независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству»326. Содей- 320 Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. 321 Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2820. 322 Российская газета. 2000. № 133. 11 июля 323 Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3606. 324 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615. 325 Собрание законодательства РФ. 2008. № 37.Ст. 4181. 326 См. также: постановление Распоряжение Правительства РФ от 10 ноября 2008 года № 1646-р «Об утверждении Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2009 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 46. Ст. 5376; Постановление Правительства РФ от 25 июня 2007 года № 403 «Об организации работы с соотечественника156 ствие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ, а также стимулирование возвращения в РФ эмигрантов является одним из направлений Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351327. Иностранные граждане, которые, согласно ч.3 ст. 62 Конституции РФ пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Мы намеренно указали на конституционную норму, закрепляющую равенство правовых статусов российских и иностранных граждан с тем, чтобы обозначить следующее положение: анализ нормативно-правовых актов РФ позволяет прийти к выводу о том, что правовой статус иностранных граждан можно считать статусом «изъятий» - в нормах федеральных законов достаточное количество норм, ограничивающий права иностранных граждан как участников конституционно-правовых отношений по сравнению с гражданами РФ. Так, в соответствии с нормами ч. 1 ст. 13 ФКЗ РФ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ328 участие иностранных граждан в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума, не допускается. В соответствии с нормами ч. 3 ст. 27 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 года № 24-ФЗ329 иностранные граждане и лица без гражданства, входящие в состав экипажа судна, не могут назначаться на должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалистов. Условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа ми, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3290. 327 Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5009. 328 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 329 Собрание законодательства РФ. 2001. № 11. Ст. 1001. 157 судна, определяются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Аналогичные ограничения закреплены в нормах ст. 56 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ330. По правилам ч. 4 ст. 124 Семейного кодекса РФ от 29 декабря 1995 года № 223-ФЗ331, усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, либо на усыновление родственникам детей независимо от гражданства и места жительства этих родственников. В числе иностранных граждан Плюгина И.В. выделяет таких субъектов конституционно-правовых отношений как мигранты332. Традиционно в учебниках по конституционному праву РФ после перечисления индивидуальных субъектов конституционно-правовых отношений, авторы называют коллективных субъектов, в числе которых общественные объединения, политические партии и религиозные объединения. Что касается общественных объединений как субъектов конституционно-правовых отношений, то их статус позволяет гражданам реализовать собственные интересы, не нарушая при этом прав и законных интересов других лиц, реализуя конституционно гарантированное право на участие в деятельности общественных объединений. Конституционно-правовой аспект их деятельности проявляется, на наш взгляд, наиболее ярко, при организации массовых мероприятий, митингов, шествий, демонстраций и, конечно, участии в выборах и референдуме (и на федеральном, и на местном уровне) - при условии легитимизации такой деятельности в Уставе общественного объединения). Мы считаем, что конституционно-правовой аспект деятельности общественных объединений – их важнейшая составляющая, так как поддерживаем точку зрения 330 Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207. 331 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16. 332 Плюгина И.В. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: автореферат дис. … кандидата юридических наук. М. 2008. – 24 с. 158 Гюнтер А.Р., указывающего, что право на управление делам государства относится к категории субъективно-публичных прав333. Нельзя забывать, что до принятия ФЗ РФ «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ334 деятельность политических партий регламентировалась нормами ФЗ РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 № 82-ФЗ335, политические партии были одним из видов общественных объединений. При необходимости дать более подробную классификацию общественных объединений можно обратиться к ст. 7 закона, и перечень субъектов конституционно-правовых отношений увеличится на общественные организации; общественные движения; общественные фонды; общественные учреждения; органы общественной самодеятельности (все - организационно-правовые формы общественных объединений); союзы (ассоциации) общественных объединений. Кокотов А.Н. выделял также в качестве субъектов конституционно-правовых отношений местные общественные организации граждан336. На сегодняшний день политические партии – важный субъект конституционно-правовых отношений, что обусловлено их конституционноправовой природой их деятельности: согласно ст. 3 ФЗ РФ «О политических партиях» политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Особенности правового статуса политических партий как самостоятельных субъектов конституционно-правовых отноше333 Гюнтер А.Н. Субъективно-публичные права граждан. Харьков тип. М.Х.Сергеева 1917. 16 с. Харьковск. О-во грамотности. 334 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950. 335 Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. 336 Кокотов А.Н. Местные общественные организации граждан как субъекты советского государственного права» автореферат дис. … кандидата юридических наук. Саратов. 1998. – 15 с. 159 ний исследовал в Тетерик А.В. в работе «Конституционные основы участия политических партий в российском избирательном процессе»337. Религиозные объединения и организации как субъекты конституционно-правовых отношений имеют, пожалуй, самую серьезную специфику, обусловленную конституционным принципом отделения церкви от государства: Российская Федерация провозглашается светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 14 Конституции РФ). Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Как правило, религиозные объединения признаются субъектами административно-правовых отношений, возникающих в процессе их государственной регистрации в соответствии с нормами ФЗ РФ «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ338. Тем не менее, в современных научных исследованиях рассматриваются, в том числе, конституционно-правовые аспекты их деятельности. Особенности правового регулирования имущественных отношений государства и Русской православной церкви исследованы Гревцовой О.А. в работе «Конституционные принципы и правовое регулирование имущественных отношений государства и Русской православной церкви», Карпушкиным А.В. в работе «Конституционные основы и генезис взаимоотношений государства и религиозных объединений в Российской Федерации»339 Народ также, по мнению подавляющего большинства ученых, выступает самостоятельным субъектом конституционно-правовых отношений. Например, с точки зрения Баглая М.В. тогда, «когда проводится всенародное голосование или формулируется источник принятия Конституции: «Мы, 337 См.: Тетерик А.В. Конституционные основы участия политических партий в россий- ском избирательном процессе: диссертация … кандидата юридических наук. М. 2008. – 24 с. 338 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465. 339 Карпушкин А.В.Конституционные основы и генезис взаимоотношений государства и религиозных объединений в Российской Федерации: автореферат дис. … кандидата юридических наук. Саратов. 2009. – 29 с. 160 многонациональный народ Российской Федерации...». Например, в редакции ФЗ РФ от 24 апреля 2008 года текст преамбулы ФКЗ РФ «О референдуме Российской Федерации» № 5-ФЗ звучит так: «Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод»340. Однако, уточняет ученый, таких правоотношений все же немного в силу известной, с юридической точки зрения, абстрактности этого понятия: «в прошлом тоталитарные режимы постоянно вводили в свои конституционные документы термин «народ», изображая себя выразителями его интересов, а на деле проводя массовые репрессии и нарушения прав»341. Субъекты Российской Федерации также выступают самостоятельными субъектами конституционно-правовых отношений. Классификация в данном случае возможна по двум основаниям. Во-первых, в зависимости от вида субъекта РФ: в таком случае к самостоятельным субъектам конституционноправовых отношений следует относить республики в составе РФ, края, области, автономную область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты РФ обладают различным правовым статусом, и это прямо указано в Конституции РФ: республики, например, именуются государствами. Кроме того, существуют особенности в построении конституционно-правовых отношений внутри сложноустроенных субъ340 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 341 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма. 2007. – С. 134. 161 ектов РФ342. Еще более специфическими являются конституционно-правовые отношения, возникающие внутри новых субъектов РФ: Забайкальского края, Камчатского края, Пермского края, обновленной Иркутской области и Красноярского края343. Правовой основой таких отношений являются, в первую очередь, нормы ст.ст. 5, главы 3 Конституции РФ (особенно - ст. 71, 71) и отраслевое законодательство. Во-вторых, классификация конституционно-правовых отношений с участием субъектов РФ возможна по критерию «направленности»: «внутренние» конституционно-правовые отношения и «внешние». К внутренним, на наш взгляд, возможно причислить отношения, возникающие в процессе заключения и реализации Договоров между РФ и субъектами РФ. Однако, развитие данной классификации довольно затруднительно, так как «договорное» регулирование федеративных отношений на сегодняшний день утратило актуальность. А нормативный акт базового характера, к которым мы причисляем Указ Президента РФ от 3 июля 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»344 не отвечает реалиям сегодняшнего дня именно в силу давности принятия. Внешними можно считать отношения, возникающие, например, при реализации положений ФЗ РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 года № 4-ФЗ345: субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъ342 Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе феде- ральных отношений: диссертация … кандидата юридических наук. Тюмень. 1999. - 184 с. 343 См. напр.: Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Россий- ской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа ФКЗ от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745. 344 Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. 345 Собрание законодательства РФ. 1999. № 2. Ст. 231. 162 ектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели346. Российская Федерация – самостоятельный субъект государственноправовых отношений, к которым применима аналогичная классификация. На внутреннем уровне РФ взаимодействует с субъектами РФ, на внешнем – является участником международно-правовых отношений (подробнее – пар. 2.3. работы). Конституционно-правовой аспект международных отношений с участием РФ обусловлен необходимостью сохранения ее территориальной целостности и упрочения места РФ в системе международных отношений347. Многие авторы в качестве самостоятельных субъектов конституционно-правовых отношений называют органы государственной власти (РФ и субъектов РФ), однако по данному вопросу в научной литературе нет единства мнений. Например, Баглай М.В. считает, что органы государственной власти и управления, должностные лица, депутаты, избирательные и парламентские комиссии и т. д. – не самостоятельные субъекты конституционноправовых отношений, а «посредники» между гражданами и государством. Учитывая дискуссионность вопроса, ограничимся его постановкой и укажем, что, например, такой государственный орган как Совет Федерации является, по мнению Коноваловой Т.И. безусловным субъектом конституционноправовых отношений, так как инициирует принятие политических реше346 Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. 347 См., например: Мамонов В.В. Конституционные основы участия Российской Федера- ции в Содружестве Независимых Государств: Автореф. дисс. … канд. юрид наук. Саратов. 1999. 24 с. 163 ний348. Мы считаем также, что и нижняя палата российского парламента Государственная Дума, и Федеральное Собрание в целом являются самостоятельными субъектами конституционно-правовых отношений. Если буквально толковать нормы ст. 104 Конституции РФ, то перечень субъектов конституционно-правовых отношений следует уточнить, назвав вместо органов государственной власти субъектов РФ законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также причислив к ним Правительство РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ. В нормах ст. 2 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» право органов государственной власти субъекта РФ на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей регламентировано отдельно от права субъекта на участие в таких отношениях: органы государственной власти субъекта РФ в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (ч.1 ст. 1 закона). Совершенно особым правовым статусом в качестве участников конституционно-правовых отношений обладают органы местного самоуправления. Кроме положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ огромный интерес в данном аспекте нашего исследования представляет монография Костюкова А.Н., Копысова С.Г. «Муниципально348 Коновалова Т.И. Совет Федерации как субъект принятия политических решений: кон- ституционные прерогативы, проблемы реализации: Автореф. дисс. … кандид. Политических наук. Москва. 1999. 23 с. 164 правовые отношения»349, в которой авторы детализирую общие признаки муниципально-правовых отношений, дают общую характеристику субъектов муниципально-правовых отношений их классификацию по следующим критериям: форма осуществления местного самоуправления; принадлежность к определенному элементу системы местного самоуправления; содержание муниципально-правовых отношений; их субъектный состав и целевое назначение. В числе субъектов муниципально-правовых отношений авторы называют население муниципального образования, органы местного самоуправления, главу муниципального образования. Объект административного правоотношения есть публичный интерес в сфере государственного управления, а вот предмет более многообразен и может включать в себя различные явления, соответствующие плюралистичности объекта административного правоотношения. Предмет административного правоотношения определяется действиями или бездействиями органов и иных лиц, о которых будет сказано ниже, наделѐнных государственно– властными полномочиями, затрагивающими публичные права и обязанности физических лиц и организаций. Такого рода действия или бездействия принято определять через категорию форм или методов осуществления государственной власти. Причѐм, речь может идти как о правовых, так и об организационных формах управления. Специфика субъекта административного правоотношения предполагает его конкретность в сравнении с теми юридическими фикциями типа «Российская Федерация», «субъект Российской Федерации», «народ» и т.п.. Субъектом административного правоотношения может выступать любое физическое лицо и любая легальная организация. В современных условиях нельзя сказать, что обязательным субъектом административных правоотношений выступают только государственные органы или их должностные лица, хотя в значительной степени так оно и есть. Система социального управле349 Костюков А.Н., Копысов С.Г. Муниципально-правовые отношения: Монография. Омск: Омск. госуниверситет, 2001. – 208 с. 165 ния, в которую в качестве основной подсистемы входит и государственное управление, предполагает наличие ещѐ минимум двух управленческих подсистем – муниципальной и корпоративной. До принятия действующей Конституции РФ вопрос о том, относить или не относить местные органы к субъектам административных правоотношений трактовался довольно противоречиво. Так, Г.И. Петров утверждал, что «…местные Советы, органы суда и прокуратуры исполнительную и распорядительную деятельность не осуществляют и поэтому не могут быть участниками административноправовых отношений»350. В то же время, Н.Г. Салищева ещѐ в те годы считала, что «…в действительности нормы административного права регулируют те общественные отношения, которые складываются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности всех органов Советского государства (например, вопросы прохождения государственной службы, организации внутреннего контроля и т. д.)»351. Имевший смысл для того периода развития нашего государства спор, после коренных изменений общественнополитического строя, после проведения конституционной реформы обретает несколько иной смысл. Ведя речь об органах местного самоуправления как субъектах административных правоотношений, следует заметить, что понятие местного самоуправления определяется как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяя местное самоуправление, оговаривает возможность органов местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия. Не исключается возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями управленческого характера. 350 Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 49. 351 Административное право. Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.:«Юрид. лит.», 1967. С. 5- 6. 166 Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения352. Насколько муниципальное управление соотносится с государственным управлением (и соответственно можно ли говорить об административно-правовом характере правоотношений при осуществлении местного самоуправления) показывает, прежде всего, анализ такого признака местного самоуправления, как целевая направленность, а именно - решение вопросов местного значения. Названные в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предметы ведения местного самоуправления, на наш взгляд, нельзя однозначно относить к вопросам местного значения, а следует говорить о возможности органов местного самоуправления решать задачи по указанному кругу вопросов во исполнение решений принятых органами государственной власти. Законодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем многообразии систем местного самоуправления, они не отделяются так жестко от государственных органов власти как это предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством353. В то же время мы не согласны с утверждением о том, что «попытки «встроить» местное самоуправление в систему органов государственной власти приведут к воссозданию государственного управления на местном уровне»354. 352 См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный за- кон от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. №15. 353 См.: Пчелинцев В.А. Правовые основы становления местного самоуправления в Респуб- лике Башкортостан. // Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием заместителей председателей районных и городских Советов (февраль-март 1997 г.) Уфа. 1997. С. 40. 354 Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные ис- торические параллели. // Государство и право. 1996. №8. С.119. 167 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (с учетом сказанного выше мы будем иметь в виду полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ) осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация такого рода полномочий подконтрольна соответствующим органам государственной власти. Мы видим, что и государственное управление и местное самоуправление, являясь выражением народовластия, обладают сходными признаками, а именно: рассматриваются, как вид деятельности; направлены на реализацию государственных функций; используют аналогичные методы управления. Разница видится лишь в использовании различных организационно-правовых форм, посредством которых осуществляются эти виды деятельности и в характере подчиненности органов местного самоуправления органам исполнительной власти. Причем, даже если абстрагироваться от существа функций местного самоуправления, а подойти к данному вопросу с формальных позиций, то обнаруживается закрепленная законодательством возможность выполнения органами местного самоуправления государственных функций. С этих позиций можно признать правильной точку зрения Е.М. Ковешникова о том, что «местное самоуправление занимает определѐнное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре»355. С уверенностью можно сказать, что правоотношения в рамках деятельности исполнительных органов местного самоуправления, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий управленческого характера, безусловно, носят характер административных. Необходимо дифференцированно подходить к данному вопросу, учитывая, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут выступать как обязательные субъекты административных правоотношений, если 355 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико- правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2001. С. 67. 168 они являются в конкретном общественном отношении стороной, наделѐнной государственно-властными управленческими полномочиями, а другая сторона (стороны) такими полномочиями не обладают. Но есть и другие варианты участия органов местного самоуправления в административных правоотношениях. Они могут быть наделены государственно-властными управленческими полномочиями, но вступать в правоотношения с органами, также наделѐнными государственно-властными управленческими полномочиями на принципах подчинѐнности или подконтрольности (поднадзорности). Примером могут служить отношения, возникающие при осуществлении государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ещѐ одним вариантом участия органов местного самоуправления в административных правоотношениях может выступать их участие в качестве субъекта, не наделѐнного государственновластными управленческими полномочиями. Например, если орган местного самоуправления является юридическим лицом, то законодательство об административных правонарушениях не исключает возможности привлечения этого органа к административной ответственности. Следующей управленческой подсистемой, на которую следует обратить внимание при анализе субъектного состава административных правоотношений является система корпоративного (иногда в литературе - внутриорганизационного) управления. И в этой связи важной новеллой, требующей своего осмысления, стало появление так называемых государственных корпораций, которые иногда рассматриваются в качестве органов, осуществляющих от имени Российской Федерации государственное управление соответствующей сферой деятельности. При этом не следует упускать из виду, что статус конкретных государственных корпораций различается между собой в части, связанной с осуществлением государственно-управленческих функций. Есть госкорпорации такими функциями наделѐнные, например «Государственная 169 корпорация по атомной энергии «Росатом»356. Иные же государственные корпорации, например «Российская корпорация нанотехнологий» не выполняют функций государственного управления, а лишь содействуют реализации государственной политики в соответствующей сфере деятельности (см. например ч. 1. ст. 3. Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий»357). Фактически государственные корпорации заняли место среди субъектов государственного управления, не являясь органами государственной власти. Не вполне ясна цель передачи функций соответствующих федеральных агентств госкорпорациям если иметь виду, что высшие должностные лица Российской Федерации всячески открещиваются от упоминания о государственном капитализме. Интересно и то, что статус госкорпораций закрепляется федеральным законом, а не указом Президента РФ. Но не факт, что это добавит стабильности системе государственного управления. Похоже, что вслед за ФРГ в нашей стране «модной» становится теория М. Массенета «new public management», основы которой в своѐ время были выражены в опубликованной ещѐ в 1975 году работе «Новое управление общественными делами. За государство без бюрократии». Подменять ежедневную, кропотливую управленческую деятельность созданием новых организационных структур – традиция нашего отечества. Не случайно применительно к государственным корпорациям появилось выражение: «…если знаешь, что делать, – создавай госкорпорацию»358. Правда финансовый кризис заставил изменить отношение публичной власти к такого рода субъектам, что выразилось в стремлении высшего руководства страны не только проверить деятельность 356 См. Ч. 2. Ст. 10 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в ред. Федераль- ного закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) Об использовании атомной энергии // Российская газета. 2005. 28 ноября; 2007. 5 декабря. 357 Собрание законодательства. 2007. № 30. Ст. 3753. 358 Репов С, Фуфырин А. Отдаться на 9,36% // Аргументы и факты. 2008. № 10. С. 2. 170 госкорпораций, но и оценить необходимость существования такого рода организационно-правовой формы юридических лиц359. Встаѐт вопрос о возможности участвовать в административнопроцессуальных правоотношениях так называемых эмансипированных лиц. Если речь идѐт о внесудебном способе обжалования действий и бездействий государственных органов, то действующее законодательство вообще не содержит упоминания о возрасте лица, которое может подать жалобу. Раз так, то следует обратиться к положениям Конституции РФ, которая предполагает полный объѐм дееспособности с 18-и летнего возраста. Но не ясно, охватывается ли право жалобы словосочетанием «в полном объѐме» или выходит за его рамки. Представляется, что косвенный ответ на этот вопрос даѐт ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, где говорится, что гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. И тот же ГПК РФ в ст. 37, раскрывая гражданскую процессуальную дееспособность несовершеннолетних, делает несколько оговорок относительно возраста, с которого лицо может лично защищать свои права в производстве из публичных правоотношений. Во-первых, с момента вступления в брак или эмансипации. Следует заметить, что правила о последствиях эмансипации применяются в тех случаях, и к тем правоотношениям, к которым иным федеральным законом не установлено иных возрастных рамок реализации конкретного права. Так, например, даже и эмансипированное лицо не может приобретать оружие, избирать, быть избранным, призываться или иным образом поступать на государственную службу. Административное законодательство не содержит специальных оговорок о правах эмансипированных, следовательно, эмансипи359 Медведев упразднит госкорпорации, созданные Путиным? - новость дня в рубрике Экономика и бизнес - Newsland.ru http://www.newsland.ru/News/Detail/id/349530/cat/44/?_openstat=ZGlyZWN0LnlhbmRleC5yd TsxNTg2MjA2OzQ2NDE2NTA7eWFuZGV4LnJ1Omd1YXJhbnRlZQ 171 рованное лицо может быть полноправным участником административноправового спора, как в суде, так и во внесудебном порядке. Второй случай оговорен ч. 4. ст. 37 ГПК РФ и касается личного участия в спорах несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Но для реализации этого права необходимо, чтобы оно было специально предусмотрено в федеральном законе. Таким образом, статьи 37 и 254 ГПК РФ дают основания для применения аналогии закона к спорным правоотношениям, рассматриваемым во внесудебном порядке в части определения возраста наступления процессуальной административной дееспособности. Статья же 43 АПК РФ отсылает к иным федеральным законам для решения вопроса о том, имеет ли право лицо на судебную защиту в арбитражном суде. Организации как субъекты административных правоотношений должны рассматриваться лишь при должном разъяснении самого термина «организация». Некоторые акты, например Налоговый кодекс РФ, отождествляют термин «организация» с понятием «юридическое лицо». АПК РФ употребляет в статье 43 данный термин, не раскрывая его сути. Организация – термин, обозначающий достаточно широкий круг явлений, обозначая и определѐнную деятельность исполнительного характера, и определѐнную форму взаимодействия между людьми для достижения определѐнных целей. Подобной точки зрения придерживались и придерживаются значительная часть специалистов в сфере административного права360. В то же время, некоторые авторы рассматривают в качестве организаций родовое понятие, охватывающее все виды предприятий, акционерных обществ, учреждений и не включают в него органы государственной власти и государственные органы361. Если провести сравнительный анализ таких федеральных 360 См. напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть общая: Учебник /Д.Н. Бахрах. – М.: БЕК, 1993. С. 21-22.; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Том 1 /Ю.Н. Старилов. – М.: НОРМА, 2002. С. 427. 361 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса /Ю.А. Тихомиров. – М., 1998. С. 284. 172 законов как Гражданский кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, то обнаруживается, что ст. 48 ГК РФ определяет юридическое лицо как организацию с соответствующими признаками, а ч. 2 ст. 11 НК РФ определяет организацию через понятие юридического лица! Очевидный нонсенс, на который нельзя не обращать внимание вне зависимости от того, для каких целей даѐтся соответствующее определение в Налоговом кодексе РФ. Подобное противоречие встречается и в ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях»362, где религиозная организация в ст. 8 определяется через понятие юридическое лицо. Есть организации, не являющиеся юридическими лицами. К ним можно отнести, например, органы территориального общественного самоуправления населения, определяемые как одна из форм самоорганизации граждан по месту жительства. Следует различать органы государственной власти, государственные и муниципальные органы, являющиеся организациями и органы юридического лица, организациями не являющиеся. Существуют организации легальные и нелегальные. Последние являются предметом изучения в основном науки уголовного права и криминологии. С учѐтом сказанного, организацию можно определять как лицо представляющие себя в форме предусмотренной действующим законодательством и функционирующее для достижения не запрещѐнной законом цели. Встаѐт вопрос о том, могут ли организации, не являющиеся юридическими лицами защищать свои права и законные интересы в суде. АПК РФ говорит об организациях, за которыми право на судебную защиту в арбитражном суде признаѐтся федеральным законом. ГПК РФ в этом смысле не отличается от АПК РФ. Если обратиться, например, к содержанию Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» от 25 сентября 2006 г., то выясняется, что п. 3 ст. 14 данного закона предусматривает право органов прокуратуры, федеральных органов государственной регистрации и его территориальных органов, а также органов местного самоуправления вносить в 362 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4765; 2000. № 14. Ст. 1430. 173 суд представления о запрете деятельности религиозной группы. Следовательно, религиозная группа, не являясь юридическим лицом, может защищать свои права и интересы в суде, то есть обладает процессуальной право и дееспособностью и соответственно, может быть субъектом комплексных административных правоотношений. Другими словами, если мы хотим понять есть ли у организации, не являющейся юридическим лицом право на судебную защиту своих прав, необходимо исследовать законодательство о статусе такого рода организаций, а не административно-процессуальное законодательство. Особую группу административных правоотношений составляют служебные правоотношения. Особенности субъектного состава служебных правоотношений следует проанализировать в их сопоставлении с субъектами трудовых правоотношений, так как часто трудно провести границу между ними. Так, в трудовых правоотношениях работодателем является физическое или юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые правоотношения с работником. Объектом трудового правоотношения выступают те блага, по поводу которых оно возникает, т.е. прежде всего результаты трудовой деятельности и оплата наѐмного труда. Его целью является самообеспечение и саморазвитие путѐм извлечения прибыли от результатов своей деятельности. Последняя осуществляется на основе норм гражданского права, предполагающих свободу выбора партнѐров, равенства в отношениях с ними (ст. 1 ГК РФ). Это, как считает С.Поляков363, предопределяет равенство работодателя с работниками предприятия. Основой их отношений является эквивалентная продажа рабочей силы. Содержание трудовых правоотношений ограничивается взаимными правами и обязанностями работодателя и работника (ст. 21, 22 ТК РФ). 363 Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юс- тиция. 1998. № 12. 174 В служебных правоотношениях в роли работодателя (нанимателя) выступает государство, другой стороной правоотношений является государственный служащий. Данный подход основывается на так называемой теории юридической личности государства, согласно которой государство, т.е. сама Российская Федерация… в строго юридическом смысле может рассматриваться наряду с гражданином как самостоятельная сторона государственно-служебного правоотношения…»364. Однако при поступлении на государственную службу гражданин имеет дело с конкретным чиновником, выступающим в данном случае от имени Российской Федерации или еѐ субъекта. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. ФЗ от 1 дек. 2007 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»365 использует для его характеристики термин «представитель нанимателя», закрепляя, что нанимателем выступает Российская Федерации или субъект РФ. Представитель нанимателя принимает решение о приеме претендента на государственную службу, может издавать приказы и распоряжения, обязательные для всех служащих государственного органа. В этом смысле его положение аналогично положению представителя работодателя, чей статус установлен ст. 33 Трудового кодекса РФ. Таким образом, правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: государственный гражданский служащий, с одной стороны, находится в правоотношении с государством-нанимателем, а с другой стороны – с руководителем государственного органа, как представителем нанимателя. Как подчѐркивает Л.А. Чиканова, «государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени должность в государственном 364 Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С. 11-24. 365 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2007. № 49. Ст. 6070. 175 органе». С другой стороны, Л.А. Чиканова делает обоснованное предложение: «В Закон необходимо внести изменение, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель (представитель нанимателя)»366. В свою очередь, государственные служащие, являясь субъектами государственно-служебных правоотношений, не являются обычными работниками, которые принимаются на службу в частном порядке, они обладающий особой правосубъектностью, которая является частью административной правосубъектности. Государственные служащие действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, государственные служащие имеют особый государственно-правовой статус367. Важнейшей проблемой субъектного состава служебных правоотношений является возможность допуска иностранных граждан к поступлению в Вооруженные Силы Российской Федерации по контракту (ст. 18.1 ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. ФЗ от 4 дек. 2007 г.) «О воинской обязанности и военной службе»368). В то же время в ст. 1 ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. ФЗ от 1 дек. 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»369 определено: «Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации...», – следовательно, этой 366 Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2005. С. 11. 367 368 369 Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. С. 23. Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; 2007. № 50. Ст. 2241. Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст.2063; 2007. № 49. Ст. 6070. 176 правовой нормой определен конкретный субъект данных правоотношений – гражданин Российской Федерации, что полностью соответствует аналогичной конституционно-правовой норме (п. 4 ст. 32), предусматривающей равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе, иных субъектов права данная норма не определяет. Таким образом, предусмотрев возможность иностранных граждан быть субъектом военно-служебных правоотношений, законодатель создал явную правовую коллизию. Более того, Конституция Российской Федерации (п. 4 ст. 32), определяя субъект правоотношений, наделенный правом проходить государственную службу в Российской Федерации, устанавливает: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». В данном случае, так же как и в ст. 59, Конституция РФ выражается вполне определенно, без всякой двусмысленности и разночтения, предоставляя право проходить государственную службу исключительно (!) гражданам РФ. Все вышеизложенное позволяет усомниться, что данные правоотношения (военно-служебные и государственно-служебные) окончательно урегулированы правом. Налицо правовая коллизия, которую необходимо разрешать370. Объектом служебного правоотношения являются действия (решения) субъектов служебных правоотношений, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии государственным служащим – должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении им дисциплинарного проступка. В научной литературе по теории права отмечается, что люди участвуют в правоотношениях ради удовлетворения своих политических, материальных, культурных и иных социальных интересов и потребностей. Особенностью же объекта служебного правоотношения является то, что целью участия 370 См. подробнее: Неверов А.Я. Правовые основы прохождения военной службы в Рос- сийской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права? // Закон и армия. 2005. № 3. 177 государственные служащие в служебных правоотношениях является не достижение собственных целей, а реализация задач и функций государства. Содержание служебных правоотношений заключается в особых правах и обязанностях государственного служащего и представителя нанимателя, основанных на принципах верности, подчинения и доверия. Обязанность государства – признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – является одновременно и обязанностью государственного служащего. Государственные служащие имеют особый государственно-правовой статус. Ю.Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством371. По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений. Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является, как верно отмечает Ю.Н. Старилов, центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала)372. Практически идентичную позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характе371 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 251. 372 См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 436. 178 ризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой373. В свою очередь, А.П. Алехин, характеризуя административно-правовой статус государственных служащих, полагает, что основу его образуют права и обязанности, которые могут быть подразделены на служебные и неслужебные374. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских служащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственнослужебных отношений, субъектами которых они выступают375. Муниципально-правовые отношения представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, являются волевыми отношениями, так как зависят от воли и сознания людей, обеспечиваются и охраняются государством376. Говоря о признаках, свойствах, характерных чертах муниципальноправовых отношений, как особого вида публичных правоотношений, необходимо отметить, что также как и конституционно-правовые отношения, они имеют черты, свойственные всем правоотношениям, так как являются их видом. Эти признаки мы условно называем «общими» признаками муници373 См.: Овсянко Д.М. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2005. С. 113. 374 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005. С. 171. 375 См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 27. 376 Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения: Монография. – Омск.госуниверситет, 2001. 179 пально-правовых отношений. К их числу относятся следующие. Во-первых, муниципально-правовые отношения представляют собой связь между лицами, возникающую на основе норм права. Во-вторых, возникающая на основе норм права связь между субъектами муниципально-правовых отношений проявляется в их субъективных юридических правах и обязанностях: муниципально-правовые отношения – это конкретизированная применительно к определенным лицам норма муниципального права. Например, в муниципально-правовых отношениях по поводу изменения границ муниципального образования норма ст. 131 Конституции РФ устанавливает право населения выразить свое мнение и обязанность органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ учесть это мнение. В-третьих, муниципально-правовые отношения – это связь между субъектами, которая поддерживается (гарантируется) принудительной силой государства. Вчетвертых, муниципально-правовые отношения – это возникающая на основе норм права связь между субъектами (участниками), которая в той или иной степени имеет индивидуальный характер. Вторую группу признаков муниципально-правовых отношений составляют правоотношения, «специфического» свойства – признаки, характеризующие исключительно муниципально-правовые отношения. В их числе. Вопервых, детерминированность муниципально-правовых отношений конституционно-правовыми отношениями377. Этот признак муниципальноправовых отношений объясняется специфическим характером предмета конституционного права, в который в определенной части включены и муниципально-правовые отношения, а также кругом участников (субъектов) государственно-правовых отношений, в который входят и участники муниципально-правовых отношений. Права и обязанности субъектов муниципальноправовых отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением ос377 Между соавторами данного параграфа так и не найдено компромиссного варианта ис- пользования терминов «конституционные правоотношения» и «государственно-правовые отношения». 180 новных устоев и принципов организации российского общества, с системой форм и порядком народовластия. Во-вторых, своеобразие отношений, регулируемых норами муниципального права состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую российская Конституция определила как «местное самоуправление». Оно представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной власти, так как местное самоуправления – это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационный формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ378. По сложившемуся в правовой литературе мнению, субъектов муниципально-правовых отношений можно условно разделить на три группы.379 К субъектам первой группы относится муниципальное образование. Утративший силу ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»380 определял муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В действующем ФЗ РФ 378 Костюков А.Н., Копысова С.Г. Указ. соч. С. 23. 379 См., напр.: Фадеев В.И. Муниципальное право в России. - М.: Юрист, 1994. - 168 с. 380 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. 181 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ381 под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. С учетом данного определения, можно расширить категорию «муниципальное образование» и назвать следующих субъектов муниципальноправовых отношений (исчерпывающий перечень закреплен в ст. 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года): - сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; - городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; - муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; - городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 381 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 182 вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; - внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Данная группа субъектов муниципально-правовых отношений выделена по «территориальному признаку» и может быть дополнена межселенной территорией - территорией, находящаяся вне границ поселений. По названному признаку данная группа субъектов муниципально-правовых отношений отграничивается от второй группы - органов местного самоуправления - избираемых непосредственно населением и (или) образуемых представительным органом муниципального образования органы, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В самостоятельную группу субъектов муниципально-правовых отношений считаем необходимым отнести: - депутатов - членов представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. К субъектам муниципально-правовых отношений можно отнести также: - должностных лиц местного самоуправления - выборных либо заключивших контракт (трудовой договор) лиц, наделенных исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; - выборных должностных лиц местного самоуправления - должностных лиц местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах; 183 - членов выборного органа местного самоуправления - выборных должностных лиц органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. В соответствии с нормами ст. 3 анализируемого федерального закона, самостоятельными субъектами муниципально-правовых отношений является также граждане РФ, осуществляющие самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане также являются субъектами муниципально-правовых отношений и обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами – при условии, что они постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования. Считаем возможным дополнить данную группу субъектов муниципально-правовых отношений таким субъектом как «население муниципального образования». В научной литературе данный вопрос не относится к числу дискуссионных, однако, по мнению Торшенко А.А., специфика муниципально-правовых отношений с точки зрения их субъектного состава заключается в том, что таковыми они будут считаться лишь в случае, если хотя бы одной стороной в них выступает население муниципального образования в целом либо органы и должностные лица местного самоуправления. Мы не можем согласиться с позицией авторов, в соответствии с которой в муниципально-правовых отношениях « нет места лицам, не являющимся гражданами РФ»382. Так, при наличии заключенного международного договора с РФ, правом на участие в выборах, в том числе местных, могут быть наделены соответствующие иностранные граждане – такое правило закреплено в нормах Устава Союза Бела- 382 Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. 2-е изд. Екатеринбург, 1999. С. 9-10. 184 руси и России383. Кроме того, современная конституционно-правовая доктрина подтвердила вытекающее из государственного суверенитета правило, что пока лицо, имеющее двойное гражданство, находится в пределах юрисдикции одного из государств, гражданством которого он обладает, другое его гражданство не играет никакой роли в том смысле, что осуществление прав и обязанностей, составляющих его содержание, невозможно384. Следовательно, наличие у гражданина РФ иного гражданства не умаляет его прав на осуществление местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Статус лиц без гражданства (апатридов)385 порождает их невозможность быть равноправными участниками муниципально-правовых отношений. Собственное видение классификации субъектов муниципальноправовых отношений по публично-правовому признаку предложил А.Н. Костюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должностные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные 383 Ратифицирован Федеральным законом от 10 июля 1997 № 89-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3596. 384 Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конститу- ционно-правовых отношений // Государство и право. 2002. №6. С. 26. 385 Конвенция о статусе апатридов. Принята 28 сентября 1954 года Конференцией полно- мочных представителей, созванной в соответствии с Резолюцией 526 A (XVII) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 года. Вступила в силу 6 июня 1960 года. Россия не участвует // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230 - 243. См. также: Конвенция о сокращении безгражданства. Заключена в г. Нью-Йорке 30 августа 1961 года. Вступила в силу 13 декабря 1975 года. Россия не участвует // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 247 - 255. 185 образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом)386. Анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяет назвать в числе субъектов муниципально-правовых отношений: федеральные органов государственной власти (их полномочия в области местного самоуправления закреплены в ст. 5 анализируемого закона); органы государственной власти субъектов РФ (их полномочия в области местного самоуправления закреплены в ст. 6 анализируемого закона). К субъектам муниципально-правовых отношений отнесены также: - советы муниципальных образований субъекта РФ; - единое общероссийское объединение муниципальных образований; - межмуниципальные объединения; межмуниципальные организации и иные объединения муниципальных образований. В соответствии с нормами ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ РФ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»387, применяемыми к ассоциациям. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с советами муниципальных образований субъектов РФ определяются законами субъектов РФ. В соответствии с нормами ст. 67 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей 386 Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 53- 54. 387 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 186 субъектов РФ. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации РФ для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность. В качестве самостоятельных субъектов муниципально-правовых отношений межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ388, иными федеральными законами. Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с ФЗ РФ от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ389 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Представительным органам местного самоуправления в соответствии с нормами ст. 69 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставлено право принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами. Такие организации также являются самостоятельными субъектами муниципально-правовых отношений. Объединения муниципаль388 Гражданский кодекс. Часть I от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законода- тельства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 389 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431. 187 ных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций. Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые условия для становления и развития местного самоуправления. К самостоятельным субъектам муниципально-правовых отношений относят также предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования двух видов: находящиеся в муниципальной собственности и не находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. По мнению некоторых ученых, к самостоятельным субъектам муниципально-правовых отношений следует относить население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. В соответствии с нормами ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как 188 непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации390. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года. Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 года «О местном самоуправлении в Московской области»391, население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество; членом местного сообщества является гражданин РФ, проживающий на территории муниципального образования. Именно населением, посредством собрания (схода) граждан могут решаться вопросы местного значения. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финанси390 См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 93-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.; См. также: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 391 Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9. 189 рования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется. Органам местного самоуправления и населению муниципального образования законодательством РФ предоставлена достаточная свобода в определении перечня субъектов муниципальных правоотношений. Так, если Уставом муниципального образования предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления, то они также будут субъектами муниципально-правовых отношений. Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 10 Устава города Краснодара, органами городского самоуправления являются: 1) Выборный представительный орган - городская Дума Краснодара; 2) Исполнительный орган - мэрия города и ее структурные подразделения: департаменты, управления, комитеты, самостоятельные отделы, администрации административных округов и входящие в них субокруга, сельские (поселковые) администрации, осуществляющие управленческие, социально - культурные и иные функции некоммерческого характера, структура которых определяется мэрией и утверждается городской Думой. Выборным должностным лицом городского самоуправления является избираемый населением города и наде- 190 ленный согласно Уставу полномочиями на решение местных вопросов глава городского самоуправления - мэр города. Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности и т.д. на наш взгляд, именно ТОСы – совершенно особенный субъект муниципально-правовых отношений. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального 191 общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. На наш взгляд, вопрос об отнесении к самостоятельным субъектам муниципально-правовых отношений общественных объединений на том основании, что они в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления, является дискуссионным, поэтому не будет обсуждаться в рамках данного исследования. Субъекты муниципально-правовых отношений могут быть положены в основу классификации муниципально-правовых отношений. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы. Вопервых, это отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы и т.д.. во-вторых, это отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования). В-третьих, это отношения, в которых одной из сторон выступает орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения ха192 рактеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону. Объекты муниципально-правовых отношений являются не менее важными элементами таких отношений. Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения, при этом важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществляют население и местные органы, а также должностные лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 1 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. В соответствии с ч.2 данной статьи, местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из этого, можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Во-первых, отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления. Это отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их 193 ответственности. Во-вторых, отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и использованием местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни. К данной группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. В-третьих, отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением. В-четвертых, отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти. Можно предложить также и другую классификацию объектов муниципальных правоотношений, по которой их можно разделить на: - отношения, возникающие в связи с материальными ценностями (объекты муниципальной собственности, средства местного бюджета и т.д.); - отношения, возникающие в связи с нематериальными благами (право гражданина обращаться с заявлением в муниципальный орган и т.д.). Законодательное же закрепление объектов муниципально-правовых отношений, является, на наш взгляд, более чем подробным. В нормах ФЗ РФ закреплены: во-первых, вопросы местного значения поселения (ст. 14); во194 вторых, вопросы местного значения муниципального района (ст. 15); втретьих, вопросы местного значения городского округа (ст. 16). По данным вопросам, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Кроме того, перечень объектов муниципально-правовых отношений может быть дополнен также вопросами, которые также подлежат решению органами местного самоуправления, но при этом не отнесены к вопросам местного значения поселения (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1.), городского округа (ст. 16). Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования. Финансовые правоотношения довольно долго считались производными от административно-правовых, но современное состояние финансово-правовой науки со всей очевидностью демонстрирует самостоятельный характер финансовых правоотношений в системе публичных правоотношений. В действующем законодательстве отсутствует полный перечень субъектов финансовых правоотношений. В финансово-правовой науке исходя из 195 анализа действующего законодательства и с опорой на выводы теории права субъекты финансовых правоотношений могут быть подразделены на три основные группы: 1. Государство и его территориальные подразделения; 2. Коллективные субъекты; 3. Индивидуальные субъекты. Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансовых правоотношений и на две группы: 1) организации, куда входят две первые из названных выше групп, и 2) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов. По мнению Н.И. Химичевой392, такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов (например, об ответственности, о способах защиты прав субъектов финансового права и видов их ответственности за финансовые правонарушения). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансовых правоотношений. В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его территориальные подразделения) входят: а) Российская Федерация393; б) субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа; в) муниципальные образования – муниципальные районы, городские округа, городские или сельские поселения; г) административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-территориальные образования). Вопрос о государстве как субъекте права и правоотношения рассматривался как в общей теории права, так и в финансово-правовой науке. При этом подчѐркивалось, что в финансовом праве государство как субъект пре392 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. – М., 2008. С. 393 См. напр.: Бобкова Л. Л. Государство как субъект бюджетного права. Воронеж: Изд. ВГУ, 2007. – 184 с. 196 обладает и может выступать в качестве казны (носителя имущественных интересов) и как властвующий субъект, т.е. суверен394. В то же время в решении данного вопроса в научной литературе выделен ряд проблем, поскольку неясно:1) в каких случаях субъектом финансового права является государство в целом; 2) в каких качествах выступает государство как субъект финансового права; 3) каков механизм связи между государством и тем органом, в лице которого оно выступает в финансовом правоотношении395. Относительно первого вопроса, следует констатировать, что необходимость признания государства в целом субъектом финансового права, и, соответственно, финансового правоотношения, возникает, когда необходимо возложить именно на него ответственность в этих правоотношениях396. Данное обстоятельство обусловлено принадлежностью власти народу и, следовательно, его заинтересованностью в таких публичных вопросах, как установление налогов и сборов, утверждение бюджета и т.д.397 Анализ научной литературы показывает, что фактически ответственность государства перед народом в сфере финансов и, следовательно, необходимость признания его субъектом финансового права и субъектом финансового правоотношения возникает в случаях, когда государство реализует свои суверенные права в области финансов398. Дополнительным признаком, подтверждающим необходимость признания именно государства субъектов финансового правоотношения, по мнению М.В. Карасѐвой является в ряде случаев то, что «в имущественных правоотношениях, возникающих из нарушения финансовых, 394 См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 140; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 128129. 395 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 100. 396 См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 37-39. 397 См.: Краснов М.А, Ответственность в системе народного представительства. М., 1995. С. 41-54. 398 См.: Мицкевич А.В, Субъекты советского права. М., 1962. С. 97; Тихомиров Ю.А. Пуб- личное право. М. 1995. С. 146. 197 т.е. в смежных правоотношениях, субъектом ответственности в законодательстве признаѐтся опять-таки государство в целом»399. При этом автор констатирует, что в современном законодательстве государство не всегда выделяется как субъект финансового права, хотя является им фактически. Нередко государство-субъект подменяется указанием на те государственные органы, в лице которых выступает. Полагаем, что во всех случаях, когда именно государство является субъектом финансового права, а, следовательно, и финансового правоотношения, должны быть чѐткие указания в законе. Относительно второго вопроса, в каких качествах выступает государство как субъект финансового права, следует отметить, что по общему правилу государство как целое является субъектом финансового права, выступая в качестве и государства-суверена, и государства-собственника, то есть. казны. Государство, реализуя свои суверенные права в области финансов, часто реализует и свой статус собственника, поскольку принимая решения по вопросам финансов, государство вынуждено одновременно распоряжаться бюджетом. Последний является составной частью казны, которая является в соответствии со ст. 214 ГК РФ государственной собственностью. Российская Федерация реализует свой статус государства-казны через государственные органы. Анализ правового статуса органов государственной власти позволяет сделать вывод, что таким органом является Федеральное казначейство. Это вытекает из задач данного органа исполнительной власти, установленных Положением о Федеральном казначействе, утверждѐнным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703400, согласно которому Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со сред- 399 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 101. 400 Собрание законодательства РФ. 2004. N 49, ст. 4908. 198 ствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Реализуя свои суверенные права по поводу установлению налогов и сборов(ст. 71 Конституции), Российская Федерация как субъект права выступает в лице Федерального Собрания. При этом право на взимание налогов и сборов осуществляется государством через Федеральную налоговую службу и Федеральную таможенную службу. Так, согласно Положению о Федеральной налоговой службе, утверждѐнному Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506401 одной из задач ФНС является осуществляющим функции по контролю и надзору за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, В отношениях по поводу государственного кредита Российская Федерация выступает в лице Правительства РФ либо уполномоченного Правительством РФ ответственного федерального органа исполнительной власти, что следует из ст. 104 БК РФ. Российская Федерация является субъектом финансового правоотношения по поводу установления для Банка России обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга, т.е. по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате по ним доходов (ст. 119 БК РФ). Здесь Российская Федерация выступает в лице Федерального Собрания РФ. В отношениях по денежной эмиссии Российская Федерация выступает в лице Центрального банка РФ (ст. 75 Конституции РФ). Государство является субъектом финансового права не только в целом, но и лице субъектов РФ, которые могут являться субъектами финансовых правоотношений в бюджетной сфере, в области установления и взимания региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государ401 Собрание законодательства РФ. 2004. N 40, ст. 3961. 199 ственного кредита. Так, например, исходя из ст. 99 БК субъекты РФ имеют право приобретать долговые обязательства, а исходя из ст. 8 и 31 БК – право на собственный бюджет. Право на соответствующие налоги и сборы закрепляется в конституциях (уставах) субъектах РФ. Затрагивая проблему механизма связи между государством как субъектом права и тем органом, в лице которого оно выступает в финансовом правоотношении, в научной финансовой литературе отмечается, что Российская Федерация в целом, а также еѐ субъекты, являясь субъектами финансового права, в конкретном финансовом правоотношении выступают в лице определѐнного государственного органа402. При этом они обладают финансовой правосубъектностью, которая представляет собой сочетание финансовой правоспособности и дееспособности и раскрывается в их компетенции403. В то же время, как отмечает М.В. Карасѐва, «тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации, не является одновременно деликтоспособным. Деликтоспособностью в финансовых правоотношениях с участием государства обладает только государство в целом или субъект Российской Федерации»404. Согласимся с мнением автора, что исходя из этого нельзя конструировать финансовое правоотношение Российской Федерации, а также субъекта РФ с другими субъектами путѐм привязывания этих отношений только к органу государства (как субъекту). Таким образом, в тех случаях, когда субъектом финансового права является Российская Федерация или еѐ субъект, реальным субъектом конкретного финансового правоотношения выступает Российская Федерация или субъект РФ в лице соответствующего государственного органа. Помимо государства субъектами финансовых правоотношений являются и муниципальные образования. Примером таких правоотношений являются межбюджетные отношения с Российской Федерацией или субъектами РФ, 402 См.: Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113. 403 См.: Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 47. 404 См.: Карасѐва М.В. Указ соч. С. 113.. 200 правоотношения по установлению и взиманию местных налогов и сборов, формированию и исполнению местных бюджетов, организации выпуска муниципальных займов. Во всех этих случаях муниципальные образования выступают в финансовых правоотношениях в лице соответствующих органов местного самоуправления. В то же время согласно ст. 25 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»405 сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Следовательно, муниципальное образование может выступать в финансовом правоотношении в лице жителей муниципального образования. Вторую группу субъектов финансового права образуют коллективные субъекты – государственные и общественные организации. К их числу относятся: а) государственные органы представительной и исполнительной власти; б) органы местного самоуправления; в) предприятия, организации, учреждения, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и некоммерческие организации. Органы государственной власти относятся к числу субъектов финансового права, участие которых обязательно в финансовых правоотношениях. В их круг входят органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ. В числе органов исполнительной власти – как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции – министерства, службы, агентства. Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12, 132) самостоятельное решение финансовых вопросов местного значения. 405 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, Ст. 3822. 201 Основанием для признания органов государственной власти субъектами финансового права является наличие у них компетенции в области финансовой деятельности государства, в которой раскрывается правоспособность его органов406. Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую обязательной реализации. Компетенция соответствующего органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий. Проблема компетенции является одной из проблем органа государственной власти как субъекта финансового права в финансово-правовой науке. Суть данной проблемы – в отсутствии в ряде случаев скоординированности в их деятельности. Не случайно предлагается принять закон о государственном финансовом контроле, который бы устранил пробелы в правовом регулировании взамоимодействия органов, устранил дублирование функций407. Органы государственной власти, будучи субъектами финансового права, одновременно являются уполномоченными государством органами. Наделѐнные государством компетенцией в сфере его финансовой деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах408. Вместе с тем в ряде случаев компетенция органов государственной власти не играет никакой роли в его вступлении в финансовое правоотношение, признании субъектом финансового права. К примеру, правосубъектность 406 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 21. 407 См.: Нужен федеральный закон о государственном финансовом контроле // Финансы. 1996. № 3. С. 49-52. 408 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 237. 202 министерства по получению бюджетных ассигнований и исполнению бюджетных смет определяется статусом бюджетного учреждения409. К числу коллективных субъектов финансового права относится Центральный банк РФ, а также коммерческие банки. Важно отметить, что правосубъектность Центрального банка как субъекта финансового права имеет двойственный характер. С одной стороны он является органом государства, в компетенцию которого входит осуществление некоторых операций, составляющих содержание финансовой деятельности государства. С другой стороны Центральный банк РФ является юридическим лицом, имущество которого согласно ст. 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» находится в федеральной собственности. Как юридическое лицо, осуществляющее хозяйственную деятельность, Центральный банк РФ взаимосвязан с федеральным бюджетом относительно пополнения доходов последнего. Относительно коммерческих банков можно заключить, что их деятельность хотя и косвенно, но всѐ же обеспечивает финансовую деятельность государства, поскольку уполномоченные банки выступают агентами валютного контроля. Этой точки зрения придерживаются многие учѐные, занимающиеся исследованием проблем банковского права410. Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. Такие организации вступают в финансовые правоотношения в связи с внесением в казну налогов и других обязательных платежей, получением из нее ассигнований, распределением прибыли (ст. 50 НК РФ) и т.д. Для вступления в такие правоотношения предприятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план. Однако законодательством предусматривается, что филиалы, другие обособленные подразделения 409 См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 98. 410 См., например, Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право: Учебник. М.:Юристъ, 2003. С. 474-478. 203 предприятий могут исполнять обязанности последних, в частности по уплате налогов по месту своего нахождения (ст. 19 НК РФ). Финансовая правосубъектность организаций определяется как качеством юридического лица, так и финансово-правовым статусом. Так, качество юридического лица даѐт субъекту ту степень самостоятельности, которая позволяет ему вступать в отношения с другими субъектами и нести ответственность. В то же время качество юридического лица не является единственным и достаточным для определения их финансовой правосубъектности. Так, например, субъектами финансового права в отношениях по поводу сметного процесса и получения бюджетных ассигнований являются в основном организации, выступающие в качестве бюджетных учреждений. Среди этой группы субъектов финансового права выделяются своей спецификой казенные предприятия как форма государственных и муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления411. Такие предприятия находятся в прямом государственном (или муниципальном) подчинении и управлении уполномоченных органов, включая область финансов. Поэтому содержание финансовых правоотношений, в которые вступают эти предприятия, отличаются спецификой, обусловленной наличием у государственных органов и органов местного самоуправления полномочий по управлению их финансовой деятельностью, определенным ограничением их самостоятельности. При вступлении в налоговые правоотношения правосубъектность организаций определяется как качеством юридического лица, так и наличием того вида предпринимательской деятельности, тех доходов, того имущества или совершением тех операций, которые указаны в законодательстве. Третья группа субъектов финансового права – индивидуальные субъекты, или физические лица. Это граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны в большой части с налоговыми и другими 411 О создании казенных предприятий см.: Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 303 (утратил силу с 24 февраля 2004 г.); 204 обязательными платежами, поступающими в государственную или муниципальную казну. Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области государственного и банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях. Законодательство определяет, в каких случаях субъектами финансового права РФ могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без гражданства. Среди физических лиц – субъектов финансового права особым статусом выделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Вопрос о финансовой правосубъектности физических лиц заслуживает особого внимания, что связано с возросшим налоговым бременем физических лиц в условиях рыночной экономики, а также с обеспечением надѐжных гарантий для личности, в том числе, в финансовых правоотношениях, в условиях построения правового государства. Финансовая правосубъектность физических лиц определяется их право- и дееспособностью. Используя достижения теории права, можно утверждать, что финансовая правоспособность физического лица – это признанная государством способность иметь финансовые права и обязанности. В настоящее время большинство учѐных едины во взгляде, что отраслевая правоспособность лица раскрывается не только через отраслевые права и обязанности, но и через конституционные412. С этим следует согласиться, поскольку конституционные права и обязанности находят свою конкретизацию в текущем законодательстве, в том числе, финансовом. Финансовая правоспособность физического лица реализуется с помощью дееспособности. В теории права дееспособность определяется как способность лица своими действиями осуществлять юридические права и обязанности413.В финансово-правовой литературе выделяется две основные функции финансовой дееспособности: юридическая и социальная414. Первая за412 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 142. 413 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 146. 414 См.: Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 134. 205 ключается в том, что финансовая дееспособность физического лица является средством реализации его финансовой правоспособности. Социальная функция финансовой дееспособности проявляется в обеспечении лицу возможности осуществлять свои финансовые обязанности перед государством и позволяет нести ответственности за неправомерное поведение. Если финансовая правоспособность физического лица наступает с его рождения, то вопрос о возрасте наступления налоговой дееспособности является проблемным. Так, в НК РФ определѐн возраст наступления налоговой деликтоспособности – 16 лет. Учитывая, что налоговая деликтоспособность – явление вторичное, производное от дееспособности, можно предположить, что налоговая дееспособность также наступает с 16 лет. Однако такое положение не состыкуется с гражданским и трудовым законодательством, поскольку уже с 14 лет физические лица могут получать доходы от своей трудовой деятельности, являющиеся объектами налогообложения, а также приобретать имущество, также являющееся объектом налогообложения. Полагаем, что следует выработать единый подход к определению возраста наступления финансовой дееспособности – достижение 14 лет. Как справедливо отмечает М.В.Карасѐва415, определение объекта правоотношения через интерес управомоченного лица является в значительной мере сориентированным на цивилистическую модель правоотношения, где реализуются частные интересы различных субъектов, и следовательно, где достаточно легко выделить интересы управомоченного и обязанного лица. Что же касается финансового права, как публичной отрасли права, не всегда объект правоотношения можно определить через интерес управомоченного лица, так как, во-первых, в финансовом правоотношении часто трудно бывает чѐтко установить, какая стороны правоотношения является управомоченной, а какая – обязанной, а во-вторых, даже в тех случаях, когда управомоченная и обязанная стороны финансового правоотношения строго определе- 415 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 142. 206 ны, нельзя отрицать тот факт, что объект финансового правоотношения удовлетворяет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны. Следовательно, представляется, что точка зрения тех учѐных, которые считают, что объектом правоотношения является то, на что направлено поведение его участников, представляется наиболее приемлемой. Вместе с тем, поведение участников правоотношения не произвольно, а обусловлено их интересами, ради которых и возникает данное правоотношение. В ряде случаев действия субъектов правоотношения часто направлены не на объект правоотношения, а на какой-то другой объект (предмет), посредством которого может быть достигнуто то благо, тот результат (объект правоотношения), к которому стремятся, в котором заинтересованы субъекты правоотношения. В связи с этим категория «объект правоотношения» фактически распадается на два явления (две категории): объект интереса и объект правовой деятельности субъектов правоотношения416. По существу объект правовой деятельности – это то явление, тот «предмет», с которым непосредственно «работают» субъекты правоотношения в целях достижения того блага, которое составляет объект их интереса (правоотношения). Поэтому объект правовой деятельности может быть иначе определѐн как предмет правоотношения. А объект интереса участников правоотношения – это и есть то, что традиционно называется объектом правоотношения. Категории «предмет правоотношения» представляет определѐнную ценность и для финансового права, так как позволяет объяснить и скорректировать поведенческую направленность субъектов ряда финансовых правоотношений. А точнее тех, где вопрос об объекте не имеет практического значения, так как он (объект правоотношения) неотделим от самой деятельности субъектов, исчерпывается характеристикой материального содержания правоотношения417. Под объектом финансового правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение его участников, детерминированное их интересами в 416 См.: Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 103. 417 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 162. 207 рамках принадлежащих им прав и обязанностей. Под предметом финансового правоотношения понимают тот «предмет», с которым «работает» субъект правоотношения в целях достижения объекта своего интереса. В большинстве случаев предмет и объект правоотношения совпадают, однако иногда есть смысл рассматривать их отдельно. К финансовым правоотношениям, в которых следует выделять предмет, могут быть отнесены отношения: по установлению порядка распределения прибыли казѐнного предприятия; по осуществлению государственного финансового контроля. Таким образом, при рассмотрении понятия финансового правоотношения целесообразно выделять понятия «объект правоотношения» и «предмет правоотношения». По мнению М.В. Карасѐвой (Сенцовой), принцип единства основания вышеназванной классификации может быть соблюдѐн только тогда, когда она будет полностью построена на основе «отделимых объектов правоотношения» независимо от механизма их образования – в результате действий субъектов правоотношения или безотносительно к этим действиям. В этой связи следует остановиться на классификации объектов правоотношений на отделимые и неотделимые. Основу этой классификации составляет связь объекта правоотношения с материальным содержанием последнего. Отделимые объекты правоотношения, как отмечает С.С.Алексеев, обособлены от материального содержания правоотношения и «представляют собой внешне ограниченные, а данный момент существующие явления (предметы) окружающего нас мира»418. Неотделимые объекты правоотношений – это те, «которые представляют собой неотделимый (или отделимый лишь в процессе теоретической абстракции) от материального содержания правоотношения результат деятельности обязанного лица»419. 418 Алексеев С.С. Общая теория права. С. 158. 419 Там же. 208 К числу отделимых относятся все вышеперечисленные объекты, за исключением «результатов действий субъектов правоотношений», следовательно, этот ряд должен быть исключѐн из этой классификации, поскольку нарушает принцип единства еѐ основания. Объекты финансовых правоотношений в силу разнообразия самих финансовых правоотношений также разнообразны. Чаще всего о них можно судить исходя из анализа финансово-правовых норм, поскольку они регулируют поведение субъектов относительно определѐнных объектов, о которых речь идѐт в самой правовой норме или которые вытекают из анализа финансово-правовой нормы. К таким объектам следует отнести: налоги, сборы, неналоговые платежи, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, трансферты, свободный остаток прибыли казѐнных предприятий, штрафы, пени, проекты бюджетов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, бюджеты и т.д. Данная группа объектов относится к отделимым объектам. Они, в свою очередь, могут быть классифицированы на две группы: 1) финансовые ресурсы государства и муниципальных образований; 2) законы, постановления органов местного самоуправления, плановые акты и их проекты420. К финансовым ресурсам как объектам финансовых правоотношений относятся все вышеперечисленные объекты, за исключением проектов бюджетов и самих бюджетов. Последние входят во вторую группу. Следует отметить, что финансовые ресурсы – объект имущественных финансовых правоотношений. При этом именно деньги, выполняя в сфере финансовых отношений различные функции, выступают в форме финансовых ресурсов421. 420 Карасѐва М.В. Указ. соч. С. 150. 421 См.: Карасѐва М.В. Деньги – объект имущественных финансовых правоотношений // Законодательство и экономика. 2006. № 11. 209 Понятие «финансовые ресурсы» недостаточно четко определено в экономической науке422. Анализ многообразных точек зрения приводит к выводу, что ученые-экономисты при определении этого понятия концентрируют свое внимание на различных его сторонах. Наиболее приемлемо представляется понятие финансовых ресурсов как формы денежных доходов и накоплений, возникающих в рамках финансовых отношений, формирование которой (финансовых ресурсов как формы) начинается только на стадии распределения423. Финансовые ресурсы как форма обращения (движения) денег в сфере финансовых отношений характеризуется следующими существенными признаками. а) возникают на стадии распределения общественного продукта; б) опосредуют фонды денежных средств; в) предназначены для безэквивалентного движения. В рамках финансовых отношений деньги движутся как финансовые ресурсы. При рассмотрении финансовых ресурсов в плоскости финансового правоотношения они выступают в качестве экономического объекта этих отношений. При этом деньги как экономический объект финансового правоотношения принципиально отличаются от денег как экономического объекта гражданского правоотношения. В первом случае они выступают в форме финансовых ресурсов, а во втором - в форме товара. Важно отметить, что финансы или финансовые отношения, в рамках которых осуществляется движение финансовых ресурсов, не могут возникнуть без факта получения дохода производителем общественного продукта424. 422 : Финансы: Учеб. / Под ред. С. Лушина, В.А. Слепова. М., 2003. С. 86.; Финансы: Учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2003. С. 23; Теория финансов / Под ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко. Минск, 1998. С. 39, 40. 423 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 10, 11. 424 См.: Финансы / Под ред. Е. Родионовой. С. 10; Финансы: Учеб. / Под ред. С. Лушина, В. Слепова. М., 2003. С. 87, 91. 210 Отрицательным примером в этом отношении является Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Сотовая компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 5 ст. 167 НК РФ»425. Конституционный Суд установил, что факт неполучения налогоплательщиком оплаты от реализации товаров (работ, услуг) не исключает возможности взимания НДС, который должен уплачиваться за счет собственных средств налогоплательщика. Суд подчеркнул, что, если товар отгружен, а оплата за него не произведена, все равно имеет место объект НДС в виде реализации товара, результатом которого является дебиторская задолженность. Существуют многочисленные юридические доводы против такого решения Конституционного Суда РФ. При этом подчеркивается, что источником любого налога выступает только доход или в ряде случаев - капитал426. Однако самым фундаментальным доводом является экономико-правовой. Финансово-правовое регулирование имущественных отношений, в том числе налоговое регулирование, должно обеспечивать возникновение правоотношений, объектом которых с экономической точки зрения являются финансовые ресурсы, т.е. такая форма движения денег в сфере финансовых отношений, которая имеет место только на стадии распределения общественного продукта и образованию которых предшествует факт получения дохода. В противном случае, а именно в случае моделирования законодателем финансового правоотношения при отсутствии дохода как юридического факта его возникновения, а тем более при наличии убытка можно утверждать, что финансово-правовое регулирование не адекватно экономической природе отношений, являющихся его объектом. Соответственно, включая данные отношения в систему финансово-правовых, правовое регулирование искажает их экономическую природу. 425 Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6. 426 См.: Пепеляев С.Г. НДС - от 169-О к 167-О // Эж-Юрист. 2005. N 28. С. 1, 5. 211 Итак, с экономической точки зрения деньги как объект финансовых правоотношений выступают в форме финансовых ресурсов, которые проявляются в форме таких экономико-правовых категорий, как налог, сбор, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассигнования и т.д.427. Можно заключить, что экономико-правовым объектом финансовых правоотношений являются налог, сбор, дотация, субвенция, субсидия, бюджетные ассигнования и другие экономико-правовые формы финансовых ресурсов. С учѐтом выводов науки финансового права классификация отделимых объектов правоотношений, должная выглядеть следующим образом: 1) материальные блага, т.е. вещи, предметы, имеющие пространственные границы; 2) нематериальные блага, среди которых имя, честь, достоинство; 3) продукты духовного творчества, т.е. результаты авторской, изобретательской, рационализаторской деятельности; 4) действия (воздержание от действия) субъектов правоотношений; 5) ценные бумаги, официальные документа; 6) финансовые ресурсы государства; 7) проекты бюджетов; 8) бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов как законы (постановления) и финансово-плановые акты. К числу объектов финансовых правоотношений, которые не зафиксированы в финансово-правовых нормах и могут быть выделены лишь в процессе научной абстракции, относятся: деятельность по поводу производства государственного финансового контроля, по поводу установления порядка распределения прибыли казѐнного предприятия и т.д. Данная группа объектов относится к неотделимым объектам. В теории права отмечается, что о самостоятельности объекта правоотношения в той или иной отрасли права можно говорить в том случае, если в 427 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 149. 212 этой отрасли права он отделѐн от самой деятельности, составляющей материальное содержание правоотношения428. Поскольку в финансовом праве преобладают отделимые объекты, вопрос об объекте финансового правоотношения имеет непосредственное практическое значение. В пользу обоснования данного вывода М.В. Карасѐва429 приводит следующие доводы. Во-первых, чѐткое законодательное определение объектов финансовых правоотношений, возникающих в процессе бюджетного перераспределения (дотаций, субвенций, трансфертов и т.д.) даѐт представление о реальности принципа федерализма в государственном устройстве, так как позволяет, проанализировав конкретную ситуацию в сфере межбюджетных отношений, сделать вывод о реальности или мнимости бюджетного федерализма. Во-вторых, в настоящее время имеет практическое значение чѐткое и правильное определение таких объектов финансовых правоотношений как налог и сбор. Это связано с тем, что Конституция РФ закрепила конституционную обязанность платить законно установленные налоги и сборы. Еѐ смысл может быть прояснѐн лишь тогда, когда понятие вышеназванных объектов будет столь ясным, что позволит их отличить от всяких других платежей государству. В-третьих, выделение, фиксация в науке объектов финансовых правоотношений позволяет сфокусировать внимание законодателя на необходимости определить правовой режим в той или иной части правовой материи, области законодательства. Очевидно, что правовой режим должен быть строго определѐн для каждого финансового правоотношения. Таким образом, под объектом финансового правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение его участников, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им прав и обязанностей. Все объекты финансового правоотношения подразделяются на отделимые и неотделимые от материального содержания правоотношения. Отделимые объекты преобладают и подразделяются на две группы: 1) финансовые ресурсы госу428 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 162-163. 429 Карасѐва М.В. Указ. соч. С. 151-152. 213 дарства и муниципальных образований; 2) законы, постановления органов местного самоуправления, плановые акты и их проекты. Под предметом финансового правоотношения понимают тот «предмет», с которым «работает» субъект правоотношения в целях достижения объекта своего интереса. В большинстве случаев предмет и объект правоотношения совпадают, однако иногда есть смысл рассматривать их отдельно. К финансовым правоотношениям, в которых следует выделять предмет, могут быть отнесены отношения: по установлению порядка распределения прибыли казѐнного предприятия; по осуществлению государственного финансового контроля. Субъектами уголовно-правовых отношений являются государство ( в лице соответствующих органов), с одной стороны, и лицо, совершившее уголовно наказуемое деяние, – с другой. В таком случае суд, вынося приговор (назначая меры уголовно-правового характера), выступает от имени государства. Второй субъект уголовно-правовых отношений – физическое лицо. Достижение установленного законом возраста и вменяемость лица, согласно ст. 19 УК, являются общими условиями уголовной ответственности. Выделение государства в качестве субъекта уголовного правоотношения связано с функциями государства. Общеизвестно, что к числу основных функций государства относится охрана прав и свобод граждан, собственности и правопорядка. Они реализуются в различных формах, с использованием разнообразных способов и средств. В частности, для осуществления данных функций специальный аппарат государства наделен правом и одновременно обязанностью (в зависимости от реальной степени и характера опасности того или иного деяния) определять признаки преступлений и применять наказание к лицам, виновным в совершении деяний. Отмеченные обстоятельства, как отмечает А.А. Лакеев, делают государство субъектом уголовноправовых отношений430. 430 Лакеев А.А. Виды субъектов уголовного права: Монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. 214 Имеется мнение о том, что еще одним субъектом уголовно-правовых отношений является потерпевший 431. Уголовный закон России не дает понятия потерпевшего, но по аналогии со ст. 42 УПК РФ, ст. 25.2 КоАП РФ мы можем говорить о потерпевшем в уголовном праве как о лице, которому преступлением причинен моральный, физический или имущественный вред. В уголовно-правовой литературе особо выделяется статус несовершеннолетнего потерпевшего, как субъекта уголовно-правовых отношений432. Для того чтобы стать участником уголовно-правовых отношений, несовершеннолетнему как потерпевшему достаточно получить любой из перечисленных выше видов вреда. Кроме того, совершая преступление под активным или пассивным воздействием родителей и заменяющих их лиц, несовершеннолетний приобретает особый статус в уголовно-правовых отношениях. Речь идет о том, что он одновременно совмещает в себе правовые признаки и лица, совершившего преступление, и потерпевшего от преступления433. Современное положение несовершеннолетнего потерпевшего в уголовном праве определяется, прежде всего, содержанием уголовной политики государства. Последняя по отношению к несовершеннолетним потерпевшим заключается в государственном управлении в сфере защиты несовершеннолетних от наиболее тяжких посягательств на их права и свободы, осуществляемом на основе уголовного закона434. Правовая охрана несовершеннолетнего является одним из приоритетов и основным направлением уголовной 431 См.: Уголовное право. Общая часть / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова. М., 1997. С. 67). 432 Ювенальное право: учебник для вузов / под ред. А.В. Заряева, В.Д. Малкова. М.: Юс- тицинформ, 2005. 433 Побегайло А.Э. О законодательной регламентации профилактики семейного неблаго- получия как криминогенного фактора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 12. 434 См.: Тер-Акопов А.А. Уголовная политика Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1999. С. 8. 215 политики как части общегосударственной политики на современном этапе развития российского общества. Основную роль в системе уголовно-правового регулирования общественных отношений играют нормы, устанавливающие ответственность за совершение преступлений. В зависимости от назначения норм можно выделить определѐнные разновидности уголовных правоотношений, для каждой из которых имеет место особенность структуры данного вида правоотношений. Для уголовно-правовых отношений, формируемых нормами, устанавливающими ответственность за совершение преступлений, одним из субъектов уголовно-правового отношения является физическое лицо. Однако, в связи с тем, что существуют два основных вида уголовно-правового отношения – предупредительное и восстановительное – физические лица, являющиеся субъектами того и другого правоотношения, имеют свои особенности. Предупредительное уголовно-правовое отношение устанавливается с целью профилактики преступлений, поэтому оно обращено к лицам, еще не совершившим преступлений. Возлагая на лиц обязанность воздерживаться от совершения указанных в законе общественно опасных деяний, оно тем самым включает в правоотношение лиц, которые, хотя и не совершили, но способны совершить преступные действия. Таким образом, согласимся с В.Д. и О.В. Филимоновых435, что участниками предупредительного уголовно-правового отношения являются только те лица, которые под воздействием своих личностных качеств, способны совершить преступления. Восстановительное уголовно-правовое отношение устанавливается с целью устранения вредных последствий преступного поведения. Оно обращено к лицам, уже совершившим преступные деяния. Это правоотношение направлено на восстановление социальной справедливости, нарушенной со435 Правоотношения. Уголовные правоотношения. Уголовно-исполнительные правоотно- шения. М.: ЮрИнфоР-Пресс, 2007. С. 130. 216 вершением преступления, а также на исправление осужденного и предупреждение новых преступлений. По этой причине участниками такого правоотношения могут быть только лица, совершившие преступные действия. В связи с тем, что в уголовно-правовой литературе рассматривается преимущественно только этот вид уголовно-правовых отношений, обычно субъектом таких правоотношений из числа физических лиц признается именно лицо, совершившее преступление. При этом обоснованно отмечается, что в данном случае лицо, совершившее преступление, не должно отождествляться с субъектом преступления436. Мы разделяем эту точку зрения. Основанием для этого служит то обстоятельство, что субъект преступления и субъект уголовно-правового отношения – понятия, отражающие явления, находящиеся в разных функциональных связях с другими явлениями объективной действительности. Понятие субъекта преступления используется в литературе для того, чтобы указать на те признаки, характеризующие лицо, совершившее преступление, которые наряду с другими признаками общественно опасного поведения формируют состав преступления, т.е. основание уголовной ответственности. Выполнение этой функции не требует выявления прав и обязанностей субъекта преступления. Напротив, рассмотрение лица, совершившего преступление, в качестве участника правового отношения, невозможно без учета тех прав и обязанностей, которые связывают его с другим субъектом правоотношения. Без такого рода связей правовое отношение вообще не могло бы существовать. Н. А. Огурцов, рассматривая преступника в качестве субъекта уголовноправового отношения, обоснованно критиковал тех авторов, которые, связав возникновение уголовных правоотношений с правоприменительной деятельностью, считали, что субъектами этих правоотношений являются подозреваемые, обвиняемые, подсудимые и осужденные. Он справедливо отмечал, что 436 См. Огурцов Н.А. Правоотношения и ответственность в советском уголовном праве. Рязань: Рязан. ВШ МВД СССР, 1976. С. 81, 82. 217 «применение норм материального уголовного права... само по себе не ведет и не способно привести к «возникновению», «образованию» уголовных правоотношений, а служит лишь средством, способом реализации последних. Следовательно, процессуальные акты привлечения лица в качестве обвиняемого, предания его суду и осуждения, связанные с применением норм материального и процессуального права, не могут и не способны привести и к образованию, формированию субъекта уголовного правоотношения как части, элемента последнего»437. Соглашаясь с приведенными соображениями Н. А. Огурцова, следует в то же время отметить, что понятие «осужденный» имеет не только уголовнопроцессуальное, но и уголовно-правовое содержание. По этой причине оно широко используется в действующем УК РФ (см. ч. 2 ст. 43, ч. 2 ч. 3 ст. 46, ч. ч. 1.3,4 ст. 50, ст. 51, ч. ч. 1,2,4 ст. 53, ч. 1 ст. 56 и др.). По отношению к понятиям «преступник», «лицо, совершившее преступление» это понятие имеет частный характер. Оно, как известно, обозначает лицо, которое не только совершило преступление, но и было осуждено за его совершение. Поскольку понятие «осужденный» связано с определенным этапом развития уголовноправового отношения, мы в праве использовать его и при характеристике некоторых уголовно-правовых отношений. Другим субъектом уголовно-правового отношения по мнению многих исследователей является государство. В свое время Н. Н. Полянским, а вслед за ним и целым рядом других авторов, было высказано мнение, в соответствии с которым государство не может рассматриваться в качестве субъекта уголовно-правовых отношений. Государство, считал он, нельзя рассматривать в качестве одного из участников установленных им правовых отношений потому, что именно оно издает законы, предусматривающие ответственность за совершение преступлений, а также преследует преступников за их совершение. При ином рассмотрении вопроса право, по мнению Н. Н. Полянского, будет поставлено над государ437 Огурцов Н.А. Указ. соч. С. 84. 218 ством, что не может соответствовать действительности. С этим представлением связывалась критика «правового государства» как государства, решающего спор между собой и отдельной личностью438. Несмотря на то, что правовые нормы действительно устанавливаются государственной властью, они наделяют государство, равно как и других участников правоотношений, не только правами, но и обязанностями. При этих условиях государство выступает в качестве одной из сторон правового отношения, значит стороной, наделенной как правами, так и обязанностями. С государства, как и с любой другой стороны, можно спросить за невыполнение возложенных на него законом обязанностей, т. е. поставить в ответственное положение. Органы государства рассматривали в качестве субъектов уголовноправового отношения обычно те авторы, которые считали другим участником правоотношения не лицо, совершившее преступление, а его процессуальное положение – положение обвиняемого, подсудимого, осужденного. Такая конструкция уголовно-правового отношения позволяла им избежать признания государства одним из субъектов уголовно-правового отношения. При этих условиях получалось, что обвиняемый, подсудимый и осужденный вступали в уголовно-правовые отношения не с государством, а с его судебно-следственными органами. Отвергая представление об органах государства как о субъектах уголовно-правовых отношений, В.Д. и О.В. Филимоновы439 признают, что государство вступает в правовые отношения через свои органы. Лишь в отдельных случаях оно имеет возможность устанавливать правовые отношения непосредственно, например, путем издания правовых норм. Но и в этих случаях оно выполняет свою функцию через органы государственной власти, уполномоченные на осуществление правотворческой деятельности. 438 См. Полянский Н. Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М.: Изд.-во МГУ, 1956. С. 253, 256. 439 См.: Правоотношения. Уголовные правоотношения. М.: ЮрИнфоР-Пресс, 2007. 219 Субъектный состав уголовно-правовых отношений, формируемых нормами, регулирующими применение уголовной ответственности и наказания, также имеет особенности. Субъектами правоотношений, формируемых нормами, регулирующими применение уголовной ответственности и наказания, являются, с одной стороны, лица, совершившие преступления, а с другой – государственные органы. Лица, совершившие преступления, первоначально выступают в роли субъектов правоотношений, регулирующих возложение уголовной ответственности и освобождение от уголовной ответственности. Поскольку осуждение лиц обычно связано с назначением наказания, эти лица затем выступают в роли субъектов правоотношений, регулирующих назначение наказания. После вынесения в отношении лиц, совершивших преступления, обвинительного приговора они приобретают правовой статус осужденных и в этом виде становятся субъектами тех уголовно-правовых отношений, которые регулируют индивидуализацию назначенного им наказания в процессе его исполнения и освобождение их от наказания. Другой стороной рассматриваемых правоотношений является государство. Данная точка зрения в науке уголовного права является доминирующей. При этом авторы делают оговорку, что оно выступает в лице соответствующих органов, предлагая ту или иную их систему. Наиболее типичной в этом отношении представляется позиция А.В. Наумова, полагающего, что таковыми являются суд, следователь, прокурор, орган дознания440. В той или иной вариации ее придерживаются и многие другие ученые. В то же время в литературе иногда соответствующие органы государства конкретно не указываются, а просто говорится о правоохранительных или правоприменительных органах441. Между тем Б.Т. Разгильдиев не признает государство субъек440 См.: Курс российского уголовного права. Общая часть. С. 6. 441 См.: Уголовное право Российской Федерации. Общая часть / Под ред. Б.В. Здравомыс- лова. М., 2000. С. 8. 220 том уголовного права. По его мнению, субъектами уголовных правоотношений являются конкретные работники правоохранительных органов. В качестве обоснования своей позиции автор приводит ряд аргументов. Во-первых, в случаях невыполнения государством обязанности по осуществлению контроля за исполнением обязанностей по воздержанию от совершенных преступлений оно не может быть признано преступником и понести наказание. Государство – идеалистическая конструкция и потому не может быть привлечено к уголовной ответственности, а значит, и не может выступать в качестве субъекта уголовных правоотношений. Во-вторых, нет органа, который осуществлял бы контроль за деятельностью государства. Отсутствует структура, к которой можно было бы апеллировать в случаях нарушения государством своих обязанностей и прав как субъекта уголовных правоотношений. И наконец, государство имеет лишь право на создание уголовно-правовой нормы, где в санкции и называет объем и вид наказаний, которые обеспечивает диспозиция этой уголовно-правовой нормы. Непосредственно же наказание лица, нарушившего обязанность по воздержанию от конкретного преступления, осуществляет только суд, хотя и делает это от имени государства442. Впрочем, есть и другие обстоятельства, исключающие уголовную ответственность государства в целом. Прежде всего – это отсутствие собственно деликта ибо природа уголовной ответственности носит характер ответственности перед государством. В правоотношениях, связанных с возложением уголовной ответственности (признанием лица виновным в совершении преступлений), индивидуализацией наказания и освобождением от него, государство как сторону правоотношения олицетворяет суд. В связи с тем, что в соответствии с ч.1 ст.118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, лишь суд может представлять государство в такого рода правоотношениях. В правоотношениях же, регулирующих освобождения от уго442 См.: Разгильдиев Б.Т. Уголовно-правовые отношения и реализация ими задач уголов- ного права РФ. С. 111 - 113. 221 ловной ответственности, в частности в связи с деятельным раскаянием, примирением с потерпевшим и истечением сроков давности, в качестве органа, представляющего государство, может выступать не только суд, но и прокурор, а также следователь и дознаватель с согласия прокурора (п. 3 ч. 1 ст. 24, ст. ст. 25. 28 УПК РФ). Нельзя согласиться с утверждением, что субъектами уголовного правоотношения, в рамках которого реализуется уголовная ответственность, являются государство, выступающее в лице уполномоченных органов, и потерпевший, а лицо, совершившее преступление, выступает в роли объекта этого правоотношения443. Как отмечается в литературе, во-первых, потерпевший – далеко не обязательный участник уголовно-правовых отношений. Во-вторых, его процессуальное положение не одинаково в делах частного, частнопубличного и публичного обвинения. В-третьих, восстановление нарушенных прав потерпевшего осуществляется вне рамок уголовной ответственности. Вчетвертых, исключение правонарушителя из числа субъектов уголовного правоотношения превращает его в носителя только обязанностей, лишенного всяких прав444. Субъектами уголовно-правовых отношений, формируемых задачами, принципами и понятиями уголовного права, являются, во-первых, государство в лице правотворческих и правоприменительных органов, во-вторых, лица, совершившие или способные совершить преступления. Все они испытывают регулирующее воздействие задач, принципов и понятий уголовного права. Еще одним структурным элементом уголовно-правовых отношений является объект, т.е. то, ради чего собственно возникают эти отношения. Поскольку уголовно-правовые отношения возникают по поводу уголовной от443 См.: Лукьянов В.А. Ответственность: философские и уголовно-правовые аспекты: Ав- тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 22. 444 Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: учебник // под ред. А.И. Раро- га.М.: Юристъ, 2004. 222 ветственности и мер уголовно-правового характера, то последние и должны быть признаны объектом правоотношения445. Вопрос об объекте правоотношения является одним из сложных и не нашедших единого толкования в теории государства и права, также в отраслевых юридических науках. В философии объект определяется как «то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект не просто тождествен объективной реальности, а выступает как такая ее часть, которая находится во взаимодействии с субъектом, причем само выделение объекта познания осуществляется при помощи форм практической и познавательной деятельности, выработанных обществом и отражающих свойства объективной реальности»446. Взяв за основу предлагаемое в философии определение объекта, выделим существующие в уголовно-правовой литературе точки зрения на объект уголовно-правового отношения. Так, Ю.Б. Мельникова в своѐ время считала, что «все уголовно-правовые отношения имеют общий объект – охрану социалистического общественного и государственного строя, социалистической собственности, личности и прав граждан и всего социалистического правопорядка от преступных посягательств, а каждое отдельное уголовноправовое отношение имеет еще и свой специальный объект – конкретное уголовное наказание за преступное деяние»447. П.С. Элькинд под объектом уголовно-правового отношения предлагала понимать «наказание (в установленных законом пределах) и тем самым воспитание и перевоспитание лиц, совершивших преступление»448. В.П. Божьев и Е.А. Фролов объект уголов445 См.: Уголовное право Российской Федерации. общая часть: учебник / под ред. Л.В. Иногамовой-Хегай, А.И. Рарога, А.И. Чучаева. М.: ИНФРА-М, КОНТРАКТ, 2006. 446 Философский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия. 1983. С. 453. 447 Мельникова Ю.Б. О понятии и сущности уголовно-правовых отношений // Сов. гос. и право. 1974. № 1. С. 90 448 Элькинд П. С. Сущность советского уголовно-процессуального права. - ЛГУ, 1963. С. 14-15. 223 но-правового отношения определяют как уголовную ответственность449; Н.А. Огурцов – совершенное конкретное (персонифицированное) общественно опасное деяние (действие или бездействие), причинившее социалистическим общественным отношениям существенный ущерб или создавшее реальную опасность его причинения, объективно содержащее признаки предусмотренного уголовным законом состава какого-либо преступления450, т. е. преступление; А. И. Санталов – преступника451, B.C. Прохоров – «... общественное отношение, которое всегда нарушается совершением преступления и которое нуждается в восстановлении»452, Б.Т. Разгильдиев – это фактически общественное отношение, охраняемое от уничтожения уголовным законом453. Критиковали позиции, которые занимали П.С. Элькинд и Ю.Б. Мельниковой, такие авторы как В.П. Божьев и Н.А. Огурцов4549. Действительно, задачи, указанные в ст. 2 УК РФ, а также и наказание не являются объектом уголовно-правового отношения. Однако предложенные ими определения объекта также вызывают некоторые возражения455. Преступление является юридическим фактом, зародышем уголовно-правового отношения, поэтому, вырастая из него, развиваясь, уголовно-правовое отношение движется вперед к противостоящему по отношению к нему объекту. Преступление «питает» растущее уголовно-правовое отношение, предшествуя ему во времени. Сле449 Божьев В.П., Фролов Е.А. Уголовно-правовые и процессуальные правоотношения // Сов. гос. и право. 1974. № 1. С. 88-90. 450 Огурцов Н.А. Правоотношения и ответственность в советском уголовном праве. - Рязань: Рязанск. высш. школа МВД СССР, 1976. С. 66. 451 Санталов А. И. Теоретические вопросы уголовной ответственности. - Л.: ЛГУ. 1982. С. 57-58 452 Прохоров B.C. Преступление и ответственность. - Л.: Изд-воЛГУ, 1984. С. 104. 453 Разгильдиеев Б. Т. Уголовно-правовые отношения и реализация ими задач уголовного права РФ. - Саратов: Изд-во Саратовск. ун-та, 1994. С. 145 454 Огурцов Н.А. Указ.соч. С. 47-55, Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотноше- ния. - М.: Юрид. лит., 1975. С. 116-117. 455 См.: Петрова Г. Объект уголовно-правового отношения // Уголовное право. 2003. № 2. С. 60. 224 довательно, преступление, являясь причиной уголовно-правового отношения, не может одновременно противостоять ему как объект. Если исходить из того, что объект присущ уголовно-правовому отношению с момента его возникновения и до момента прекращения, то вряд ли им может быть признана и уголовная ответственность. Как уже отмечалось, лицо может быть не привлечено или освобождено от уголовной ответственности, но объект уголовно-правового отношения имеется и в этих случаях, т.к. он существует реально и вне чьего бы то ни было сознания. Лицо, совершившее преступление (преступник), является субъектом уголовно-правового отношения, т.е. стороной, противостоящей объекту и познающей его. Призвание такого лица одновременно и объектом познания в уголовно-правовом отношении ограничит объект познанием самого себя. В уголовно-правовом отношении имеются два познающих субъекта. Их познание является объективированным и не может быть сведено к индивидуальному процессу, т. к. направлено на получение объективированного знания. Объект должен отражать предметнопрактическую и познавательную деятельность обоих субъектов уголовноправового отношения. Это значит, что он должен соответствовать задачам действующего уголовного законодательства и назначению нового уголовнопроцессуального законодательства: ст. 2 УК РФ – охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений, ст. 43 УК – восстановление социальной справедливости, а также исправление осужденного и предупреждение новых преступлений, ст. 6 УПК РФ – защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Принимая во внимание изложенное, объектом уголовно-правового отношения предлагается признать общественные отношения, охраняемые уго225 ловным законом, которые нарушаются или поставлены под угрозу нарушения в результате совершения преступления456. При этом можно выделить три вида объекта уголовно-правового отношения (называя их, как и виды объекта состава преступления): общий, родовой, непосредственный. Общий объект уголовно-правового отношения – это нарушенный или поставленный под угрозу нарушения общественный порядок; родовой – нарушенный или поставленный под угрозу нарушения правопорядок и непосредственный – нарушенное или поставленное под угрозу нарушения конкретное правоотношение. Их определение в каждом конкретном случае имеет не только теоретическое, но и практическое значение, связанное как с квалификацией преступления, так и с назначением наказания. Большинство авторов выделяют три группы правоотношений, составляющих предмет уголовного права457. К первой группе относятся охранительные уголовно-правовые отношения. Ко второй группе относятся отношения, связанные с удержанием лица от преступного посягательства посредством угрозы наказания, содержащейся в уголовно-правовых нормах. Третья группа общественных отношений, входящих в предмет уголовного права, возникает при реализации гражданами права на причинении вреда при защите от общественно-опасных посягательств при необходимой обороне, а также при крайней необходимости и других обстоятельствах , исключающих преступность деяния. Эти отношения называют регулятивными уголовно-правовыми отношениями (в отличие от охранительных), так как они складываются на основе регулятивных (управомачивающих) норм и регламентируют поведение лица, являющееся социально полезным. 456 См.: Петрова Г. Указ. соч. С. 61. 457 См.: Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / под ред. А.И. Рарога. М.: Юристъ, 2005. С. 10. 226 В то же время отдельные учѐные рассматривают уголовно-правовые отношения в широком и узком смысле458. Уголовно-правовые отношения в широком смысле возникают со вступлением уголовного закона в силу. Тогда начинают действовать общепревентивные функции уголовного закона, оказывающие воздействие на криминогенно неустойчивых лиц, удерживая их от совершения преступления угрозой наказания. Уголовно-правовые отношения в узком смысле – это отношения между государством и преступником, возникающие с момента совершения преступления и оканчивающиеся погашением (снятием) судимости либо освобождением виновного от уголовной ответственности и наказания. Представляет интерес классификация уголовных правоотношений, предложенная В.Д. Филимоновым459, позволяющая дать детальную характеристику объектов уголовных правоотношений. В зависимости от функций уголовно-правовых норм, порождаемые ими отношения он классифицирует на следующие группы: 1) уголовные правоотношения, возникающие на основе норм, устанавливающих уголовную ответственность; 2) уголовные правоотношения, возникающие на основе норм регулирующих применение уголовной ответственности и наказания; 3) уголовные правоотношения, возникающие на основе норм, определяющих задачи, принципы и понятия уголовного права. Правоотношения каждой группы имеют свой объект, отличаемый определѐнной спецификой. В то же время в юридической литературе получило распространение мнение, согласно которому нормы, регулирующие обстоятельства, исключающих преступность деяния, формируют специальный вид 458 См., напр.: Уголовное право. Общая часть: Учебник для вузов / под ред. Н.Ф. Кузнецо- ва и Н.М. Тяжковой. М.: Зерцало, 2005. С. 2-3. 459 См.: Правоотношения. Уголовные правоотношения. М.: ЮрИнфоР-Пресс, 2007. 227 уголовно-правовых отношений460. При этом отмечается, что такие правоотношения отдельного объекта регулирования не имеют. Они принимают участие в регулировании предупредительной функции уголовного права, поскольку, определяя пределы дозволенного поведения, правовые отношения предупреждают совершение преступных деяний461. В отличие от правоотношений, порождаемых нормами, устанавливающими ответственность за совершение преступлений и регулирующими поведение лиц, способных совершить преступления, эта группа правоотношений регулирует поведение лиц, которые не относятся к указанной категории людей. Они регулируют поведение тех лиц, которые в силу стечения жизненных обстоятельств совершают действия, граничащие с преступным поведением. Таким образом, правоотношения, формируемы нормами, предусматривающими обстоятельства, исключающие преступность деяния, имеют свой объект предупредительного воздействия. В литературе по уголовному праву наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой объектом уголовных правоотношений, возникающих на основе норм, устанавливающих уголовную ответственность, является наказание. Одним из первых ученых, высказавших такое представление об объекте уголовно-правового отношения была П.С. Элькинд, которая писала: «Если под объектом правоотношения понимать то, на что направлено его содержание, т.е. на что направлены права и обязанности субъектов правоотношения, их возможное (должное) поведение, то общим объектом уголовного правоотношения будет наказание (в установленных законом пределах) и тем самым воспитание и перевоспитание лиц, совершив- 460 См. Курс российского уголовного права. Общая часть. М.: Спарк, 2001. С. 8; Яцеленко Б. В. Противоречия уголовно-правового регулирования. М., 1996. С. 41-44. 461 См.: Правоотношения. Уголовные правоотношения. С. 105. 228 ших преступление»462. Аналогичные представления были высказаны О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородским463, Ю. Б. Мельниковой464 и др. Эта точка зрения встретила возражения со стороны Н. А. Огурцова465. По мнению Н. А. Огурцова, объект правоотношения – это не то, на что направлены права и обязанности его субъектов, а то, по поводу чего устанавливаются правоотношения. В связи с этим он считает объектом уголовноправового отношения не наказание, а совершенное преступление. Объектом правоотношения в уголовном праве, – указывает Н. А. Огурцов, – является совершенное конкретное (персонифицированное) общественно опасное деяние (действие или бездействие), причинившее общественным отношениям существенный ущерб или создавшее реальную опасность его причинения, объективно содержащее признаки предусмотренного уголовным законом состава конкретного преступления. Вряд ли можно согласиться с такими доводами Н.А. Огурцова. Более убедительной представляется точка зрения В.Д. и О.В. Филимоновых466, которые в обоснование своей позиции приводят следующие доводы. По их мнению, объектом правоотношения может быть только то, на что направлены права и обязанности субъектов правоотношения. Здесь уместно привести мнение О.С Иоффе и М.Д. Шаргородского, отмечающих, что «если бы объектом правоотношений были «поводы», в связи с которыми они возникают, то тогда в этом качестве могли бы выступить и вещи, и иные ценности, и действия людей, и многое другое, ибо правоотношения действитель462 Элькинд П. С. Сущность советского Уголовно-процессуального права. Л.: Изд.-во Ле- нинградского университета, 1963. С. 14. 463 См. Иоффе О. С, Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриз-дат, 1961. С. 230, 239. 464 См. Мельникова Ю. Б. О понятии и сущности уголовно-правовых отношений. // Совет- ское государство и право. 1970. № 6. С. 94. 465 См. Огурцов Н. А. Правоотношения и ответственность в советском уголовном праве. Рязань: Рязан. ВШ МВД СССР, 1976. С. 66. 466 Правоотношения. Уголовные правоотношения. С. 105. 229 но устанавливаются по самым разнообразным поводам. Однако повод, в связи с которым создается то или иное явление, отнюдь не есть его объект. Объектом может быть лишь то, на что данное явление направлено, на что оно воздействует»467. Кроме того, объектом правоотношения может быть только то, в отношении чего возникают права одних участников правоотношения и обязанности других его участников. В отношении совершенного преступления ни у кого не может быть ни прав, ни обязанностей. Права и обязанности могут возникнуть лишь в связи с совершенным преступлением – право на наказание виновного, обязанность подвергнуться наказанию, право на возмещение причиненного преступлением ущерба и обязанность его возместить и т. д. Только такие социальные последствия совершенного преступления могут стать объектом правоотношений, а не само преступление. Если преступление было бы объектом правоотношений, то могло бы возникнуть только одно правоотношение – уголовно-правовое. Между тем, ни у кого не вызывает сомнений, что одно и то же преступление может породить не только уголовно-правовое отношение, но и многие другие, например, гражданско-правовые отношения, трудовые, семейные и пр. Все эти правоотношения, при их возникновении, объединяет лишь повод (основание) возникновения, но по своему содержанию они различны, следовательно, различны и их объекты. Более того, именно различие их объектов и предопределило различное их содержание. Такого различия невозможно было бы представить, если бы объектом указанных правоотношений считалось бы преступление. Наконец, необходимо иметь в виду, что правоотношения возникают и существуют для того, чтобы регулировать поведение людей. Поэтому только поведение людей может быть объектом правоотношений, в том числе и уголовно-правового отношения. При рассмотрении же правоотношения, возни467 Иоффе О. С. Шаргородский М.Д. Указ. соч. С. 394 230 кающего в результате совершения преступления, преступное деяние уже совершено, в этот момент его уже нет, следовательно, и регулировать преступное поведение невозможно. Объектом уголовно-правового отношения может быть лишь такое поведение лица, которое может осуществиться до совершения или после совершения преступления. В любом случае само преступление объектом уголовно-правового отношения быть не может. По этой причине нельзя согласиться и с теми авторами, которые считают объектом уголовно-правового отношения уголовную ответственность или наказание468. Объектом уголовно-правового отношения обычно считают меру государственного принуждения, которая назначается за совершение преступления. Одни авторы называют ее наказанием, другие уголовной ответственностью. Объектом уголовно-правового отношения являются, во-первых, поведение лиц, способных совершить или совершивших преступления, во-вторых, деятельность правоохранительных органов. При этом не все виды деятельности правоохранительных органов регулируются уголовно-правовыми отношениями. Деятельность органов государственной власти регулируется в основном нормами конституционного и административного права и соответствующими им правовыми отношениями. Однако такие виды их деятельности как возложение уголовной ответственности, индивидуализация наказания при его назначении и исполнении, а также освобождение от уголовной ответственности и наказания, регулируются уголовно-правовыми отношениями. Правовые отношения, формируемые нормами, регулирующими применение уголовной ответственности и наказания, регулируют общественные отношения, возникающие в результате совершения преступлений. Особенностью этих общественных отношений является то, что они на момент их регу468 Божьев В.П., Фролов Е.А. Уголовно-правовые и процессуальные правоотношения // Сов. государство и право. 1974. № 1. С. 88-90; Элькинд П. С. Сущность советского уголовно-процессуального права. - ЛГУ, 1963. С. 14-15. 231 лирования уже облечены в правовую форму. Конкретизация возникшего правового отношения происходит на основе учета особенностей совершенного преступления и личности преступника, поведения лица после совершения преступления, а также других происходящих в обществе событий. Объект правоотношений, формируемых нормами, определяющими задачи, принципы и понятия уголовного права, обусловлен функциями, которые они выполняют. Правоотношения, относящиеся к этой категории, различны по своей функциональной направленности. Все они способны участвовать в осуществлении как предупредительной, так и восстановительной функций уголовного права. Но при осуществлении этих функций они выполняют различную роль. Правоотношения, возникшие на основе норм, определяющих задачи уголовного права, регулируют правотворческую деятельность государства. Результатом реализации этих правоотношений является направленность разработанных и принятых норм на охрану конкретных общественных отношений. Правоотношения, возникшие на основе норм, определяющих принципы уголовного права, регулируют как правотворческую, так и правоприменительную деятельность государства. Регулирующее воздействие они оказывают и на поведение граждан. Происходит все это потому, что закрепленные в нормах уголовного права и получившие выражение в правовых отношениях исходные начала уголовной ответственности не только определяют содержание правоприменительной и последующей правотворческой деятельности, но и влияют на поведение граждан, способных совершить или уже совершивших преступные действия. Итогом реализации этих правоотношений являются результаты применения принципов уголовного права в процессе осуществления предупредительной функции уголовного права, возложения уголовной ответственности на лиц, совершивших преступления, и применения к указанным лицам уголовной ответственности и наказания. 232 Правоотношения, возникшие на основе норм, определяющих понятия уголовного права, участвуют в регулировании, как правоприменительной деятельности, так и поведения лиц, способных совершить преступные действия или уже совершивших их. Поскольку уголовное законодательство опирается на целый ряд устоявшихся понятий, некоторые правоотношения, относящиеся к этой категории, могут оказать регулирующее воздействие и на последующую законотворческую деятельность государства. Не изменив, например, понятий умысла или неосторожности, государство берет на себя обязательство (составная часть правоотношения) при установлении уголовной ответственности за какие-либо общественно опасные деяния исходить из уже закрепленных в законе признаков этих форм вины. Понятие «объект уголовного правоотношения» следует отличать от таких понятий как «объект преступления», «объект уголовно-правовой охраны», «объект уголовно-правового регулирования», «объект преступного посягательства»469. Данные понятия имеют между собой тесную и непосредственную связь, однако нуждаются в чѐтком разграничении. В юридической литературе находит поддержку точка зрения, что в случаях, когда речь идѐт о социальных и материальных ценностях и благах, закрепляемых нормами права, посягательство на которые запрещено и соответственно влечѐт применение мер уголовного наказания или мер принудительного лечения, предусмотренных уголовным законодательством, объект уголовно-правовых отношений совпадает с понятием объекта преступления470. Наряду с объектом уголовного правоотношения следует выделять его предмет. Одни авторы пытаются провести разделение между употреблением 469 См.: И. Упоров, А. Хун Объект уголовно-правовых отношений // Уголовное право. 2003. № 4. С. 64-66. 470 Новосѐлов Г.П. Учение об объекте преступления. М., 2001. С. 158. 233 терминов «объект правоотношения» и «предмет правоотношения»471. Другие склонны объяснять одно понятие из другого либо использовать одно понятие для раскрытия другого472. Третьи, в целом анализируя использование категорий «объект» и «предмет», полагают, что это синонимы и нет смысла проводить четкую границу в их употреблении 473. Наиболее обоснованной представляется позиция, в соответствии с которой под предметом правоотношения понимается то явление (предмет), с которым работает субъект правоотношения в целях удовлетворения своего интереса474. Предмет уголовно-правовых отношений – преступление, которое устанавливается и конкретизируется в ходе реализации уголовнопроцессуальных отношений. Преступление является тем юридическим фактом, который порождает право государства на наказание виновного, а у лица, совершившего преступление, – обязанность нести ответственность за свое деяние. Для реализации этого права государства должно быть установлено предусмотренное уголовным правом основание ответственности - совершение деяния, содержащего все признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом (ст. 8 УК). Уголовно-правовое отношение вызвано к жизни фактом совершения преступления. Содержание уголовно-правовых отношений образуют права и обязанности их сторон (субъектов). Это значит, что определенному праву одного из субъектов соответствует (корреспондирует) сходная обязанность противо471 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 149 - 150; Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и закон, 1996. С. 164. 472 Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. С. 588; также см.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. М.: Юрид. лит., 1967. С. 215 473 Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск: Изд-во Иркут- ского ун-та, 1999. С. 91. 474 Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1997. С. 136. 234 стоящего субъекта. Разумеется, речь идет не только об обязанности виновного лица понести наказание и праве государства подвергнуть такое лицо наказанию. Лицо, совершившее уголовно наказуемое деяние, наделено определенными правами, так же как и на государство, осуждающее его, возложены соответствующие обязанности. Вместе с тем именно в обязанности лица, виновного в совершении общественно опасного деяния, выражена сущность уголовной ответственности. Понятно, что право и обязанность государства потребовать от правонарушителя отчета и подвергнуть его осуждению и принуждению (а тем более - права потерпевшего на восстановление его нарушенных прав) не составляют сущности уголовной ответственности, хотя и обеспечивают ее реализацию. Не охватывается понятием уголовной ответственности и право лица, совершившего преступление, отвечать лишь в ограниченных рамках, поскольку оно лишь обеспечивает определение объема уголовной ответственности. Сущность же уголовной ответственности как неблагоприятных для виновного правовых последствий совершения преступления выражается именно в обязанности лица, совершившего преступление, дать отчет перед государством в содеянном, подвергнуться осуждению, наказанию и иным неблагоприятным юридическим последствиям, предусмотренным уголовным законом. По этой причине следует согласиться с теми авторами, которые уголовную ответственность не отождествляют с уголовноправовыми отношениями, а рассматривают лишь как элемент (часть) содержания уголовно-правового отношения475. Большинство авторов связывают содержание уголовных правоотношений с видовой классификацией правоотношений, составляющих предмет уголовного права476. При этом выделяют три группы уголовно-правовых от475 См., например: Курс советского уголовного права. Т. 3. М.: Наука. 1970. С. 7 - 18; Кар- пушин М.П., Курляндский В.И. Уголовная ответственность и состав преступления. М., 1974. С. 25 – 27 и др. 476 См.: Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / под ред. А.И. Рарога. М.: Юристъ, 2005. С. 10. 235 ношений. К первой группе относятся охранительные уголовно-правовые отношения. Возникающие в связи с совершением преступления между лицом, совершившим запрещѐнное уголовным законом деяние, и государством. Это уголовное правоотношение носит односторонний характер: преступник обязан нести ответственность за совершѐнное деяние, а государство имеет право его наказать. Ко второй группе относятся отношения, связанные с удержанием лица от преступного посягательства посредством угрозы наказания, содержащейся в уголовно-правовых нормах. Уголовно-правовой запрет налагает на граждан обязанность воздержаться от преступления. В данном случае речь идѐт не об уголовно-правовом регулировании общественных отношений, а о правовом воздействии на поведение людей. Третья группа общественных отношений, входящих в предмет уголовного права, возникает при реализации гражданами права на причинении вреда при защите от общественно-опасных посягательств при необходимой обороне, а также при крайней необходимости и других обстоятельствах , исключающих преступность деяния. Эти отношения называют регулятивными уголовно-правовыми отношениями (в отличие от охранительных), так как они складываются на основе регулятивных (управомачивающих) норм и регламентируют поведение лица, являющееся социально полезным. Структура как предупредительного, так и восстановительного уголовноправового отношения является сложной. Она является сложной потому, что права и обязанности участников этих правоотношений, хотя функционально и взаимосвязаны, относятся к разным социальным ценностям, точнее к разным объемам или сферам одних и тех же социальных ценностей. Так, если мы проанализируем предупредительное уголовно-правовое отношение, то обнаружим следующее: объектом этого правоотношения является социальное благо, т. е. определенная совокупность прав и свобод человека, которых он может лишиться в результате применения к нему наказания за совершенное преступление. Право государства как составная часть 236 этого правоотношения – это право лишить этого человека указанной совокупности прав и свобод в случае совершения им преступления. Этому праву корреспондирует обязанность другого участника правоотношения подвергнуться предусмотренному законом правовому ограничению. Но наряду с этим, лицо, способное совершить преступление, как участник рассматриваемого правоотношения, обладает не только упомянутой обязанностью, оно имеет еще и право не подвергаться наказанию сверх той меры, которая установлена в законе за совершение преступления. Таким образом, права государства в такого рода правоотношениях и права лиц, способных совершить преступления, относятся к разным объемам или сферам прав и свобод человека. Это обстоятельство отличает указанное правоотношение от тех правоотношений, которые имеют в качестве своего объекта одни и те же по характеру и объему социальные ценности, и дает основание говорить о сложном характере правоотношения. С такой же особенностью мы сталкиваемся и при анализе правоотношения, возникшего в результате совершения лицом преступления. В этом случае государство в лице правоохранительных органов имеет право ограничить права и свободы человека, совершившего преступление, только в тех пределах, которые установлены в законе, а затем определены приговором суда. Подвергнуться этим правовым ограничениям – обязанность лица, совершившего преступление. В то же время оно имеет право не подвергаться тем ограничениям прав и свобод, которые не предусмотрены в законе и приговоре суда. Таким образом, и здесь мы имеем дело с таким правоотношением, в котором соответствующие права и обязанности участников правоотношения относятся к различным объемам или сферам социальных благ. Другими словами, в этом случае рассматриваемое правоотношение также является сложным. В связи с тем, что объектами уголовно-правовых отношений являются поведение лиц, способных совершить или совершивших преступления, а также деятельность правоохранительных органов, права и обязанности 237 участников уголовно-правовых отношений должны устанавливаться, прежде всего, в отношении этих видов социального поведения. Такое положение можно наблюдать при рассмотрении как предупредительных, так и восстановительных уголовно-правовых отношений. Содержание предупредительного уголовно-правового отношения можно представить в следующем виде: с одной стороны, в виде права государства (точнее, государственных органов) с помощью угрозы применения уголовной ответственности и наказания требовать от лица, способного совершить преступление, не совершать преступных деяний, а, с другой, – в виде обязанности лица, способного совершить преступление, под угрозой уголовной ответственности и наказания воздерживаться от совершения преступления. Этому сочетанию прав и обязанностей сопутствует сочетание еще одной совокупности прав и обязанностей тех же субъектов правоотношения: праву лиц, не совершивших преступлений, не подвергаться уголовной ответственности и наказанию корреспондирует обязанность государства не подвергать уголовной ответственности и наказанию тех лиц, которые преступных действий не совершили. Следует отметить, что причинение вреда охраняемым уголовным законом отношениям при обстоятельствах, включенных в гл. 8 УК, признается правомерным. Человек наделяется правом на причинение вреда при наличии определенных оснований и соблюдении условий, предусмотренных ст. ст. 37 - 42 УК. Как отмечает В.П. Коняхин, «управомочивающие предписания, закрепленные в Общей части УК, наделяют участников уголовно-правовых отношений субъективными правами, указывают на возможность активного использования предоставленных им дозволений»477. Нормы гл. 8 УК наделяют правами граждан, а не должностных лиц органов дознания, следствия и суда. Содержание восстановительного уголовно-правового отношения включает в себя также два ряда прав и обязанностей субъектов правоотношения. 477 Коняхин В.П. Теоретические основы построения Общей части российского уголовного права. СПб., 2002. С. 194. 238 В одном случае праву государства потребовать от правонарушителя отчета в содеянном, подвергнуть его осуждению и мерам уголовно-правового принуждения соответствует обязанность лица, совершившего преступление, в отчитаться перед государством в содеянном, подвергнуться осуждению и уголовно-правовым мерам принуждения. В другом случае праву лица, совершившего преступление, на применение к нему уголовной ответственности и наказания в строгом соответствии с законом соответствует обязанность государства ограничить рамки своих претензий к правонарушителю пределами, очерченными законом (т.е. точно определить квалификацию преступления и применить только то наказание, которое за это преступление предусмотрено, и лишь в тех размерах, которые определены санкцией нарушенной уголовно-правовой нормы). При таком понимании содержания уголовно-правовых отношений в научной литературе констатируется478, что и предупредительное и восстановительное уголовно-правовое отношения являются двухуровневыми. На одном из них располагаются права и обязанности субъектов, осуществление которых обеспечивает такое их поведение в обществе, которое соответствует требованиями правовой нормы, на втором – права и обязанности субъектов, исполнение которых призвано обеспечить реализацию прав и обязанностей первого уровня. Так при рассмотрении содержания предупредительного правоотношения нетрудно обнаружить, что на первом уровне этого правоотношения находятся право государства с помощью угрозы уголовной ответственности и наказания требовать от лица, способного совершить преступление, не совершать преступных деяний и обязанность лица, способного совершить преступление, не совершать преступных деяний. На втором уровне этого правоотношения мы обнаруживаем право лиц, не совершивших преступлений, не подвергаться уголовной ответственности и наказанию и обязанность государства не подвергать уголовной ответственности и наказанию тех лиц, которые пре478 См.: Правоотношения. Уголовные правоотношения. М.: ЮрИнфоР-Пресс, 2007. 239 ступных действий не совершили. В первом из этих правоотношений объектом прав и обязанностей является поведение лиц, способных совершить преступления, а во втором – деятельность государства по применению уголовной ответственности и наказания. Обязанность государства не применять уголовной ответственности и наказания к лицам, не совершившим преступных деяний, в сочетании с угрозой их применения к тем, кто совершит преступление, призвано обеспечить правомерное поведение граждан. При рассмотрении содержания восстановительного правоотношения также можно выделить два уровня прав и обязанностей его субъектов. На первом уровне – право государства на применение уголовной ответственности и наказания к лицу, совершившему преступление, и обязанность лица, совершившего преступление, подвергнуться уголовной ответственности и наказанию. На втором уровне – право лица, совершившего преступление, подвергнуться только таким уголовной ответственности и наказанию, которые соответствуют совершенному им преступлению, и обязанность государства при применении к лицу, совершившему преступление, уголовной ответственности и наказания не выходить за пределы, установленные законом, а в последствии и приговором суда. В первом случае права и обязанности субъектов относятся к поведению участников правоотношения, а во втором — к применяемому в целях его обеспечения наказанию. В том и другом случае права и обязанности субъектов второго уровня служат средством реализации прав и обязанностей их первого уровня. Содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений, регулирующих применение уголовной ответственности и наказания, определяется, во-первых, этапом реализации правоотношений, во-вторых, особенностями юридических фактов, порождающих, из меняющих или прекращающих эти правоотношения. Этапу возложения уголовной ответственности соответствуют право государства на признание лица виновным в совершении преступления и обязанность лица, совершившего преступление, подвергнуться уголовной 240 ответственности. Им корреспондируют право лица, совершившего преступление, на признание его виновным только в том преступлении, которое он действительно совершил, и обязанность государства выполнить это требование. Правоотношение, возникающее на этапе назначения наказания виновному, предполагает, с одной стороны, право государства определить лицу, совершившему преступление, такое наказание или такую иную меру уголовно-правового характера, которые соответствуют характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного, с другой стороны, обязанность лица, совершившего преступление, признать обоснованным применение к нему такой меры уголовной ответственности. Наряду с этим лицо, совершившее преступление, вправе требовать назначения ему справедливого наказания или иной меры уголовно-правового характера, а государство в лице суда обязано назначить ему такую меру уголовной ответственности, которая не выходит за пределы, установленные законом. На этапе индивидуализации наказания в процессе его исполнения содержание правоотношения состоит в праве осужденного при наличии к тому оснований на смягчение первоначально назначенного наказания и обязанности государства в лице суда произвести в соответствии с требованиями закона такое смягчение. В отдельных случаях, например, при невыполнении условно осужденным возложенных на него обязанностей или нарушении им общественного порядка, суд в праве усилить меру уголовной ответственности, в данном случае продлить установленный испытательный срок или даже постановить об отмене условного осуждения и исполнения назначенного приговором суда наказания. При этих условиях возникшее правоотношение включает в себя обязанность осужденного подвергнуться такого рода повышенной мере уголовной ответственности. Этапу освобождения от уголовной ответственности и наказания предшествуют правоотношения, своеобразие которых определяется тем, 241 что праву лица, совершившего преступление, или осужденного на освобождение в одном случае от уголовной ответственности, а в другом – от наказания, соответствует обязанность государства при наличии к тому предусмотренных законом оснований произвести такое освобождение. Особую группу публичных правоотношений составляют процессуальные правоотношения. В общей теории права предпринята попытка построить интегральную модель процессуального правоотношения. Так, Е.Г. Лукьянова таким образом определяет процессуальное правоотношение: «это возникающая на основе норм процессуального права правовая связь субъектов процессуального права (связь субъективного права и юридической обязанности), взятая в единстве с их фактическим поведением»479. Встаѐт вопрос – собственно какие правоотношения следует считать процессуальными? Если с традиционными уголовно-процессуальными, гражданскими процессуальными все ясно, то вопрос о выделении административнопроцессуальных, конституционно-процессуальных, дисциплинарных процессуальных решен не в полной мере. Хотелось бы сразу оговориться, что авторы настоящего исследования не считают необходимым разделять гражданские процессуальные и арбитражные процессуальные правоотношения с точки зрения их содержания, хотя отдают себе отчѐт в том, что есть и другие точки зрения по данному вопросу480. Принципиальная разница видится лишь в органе, разрешающем дело – в первом случае это суд общей юрисдикции, во втором – арбитражный суд. Иными участниками могут быть как физические, так и юридические лица. Причѐм, наличие статуса предпринимателя для физического лица отнюдь не обязательное условие подведомственности дел соответственно судам общей 479 Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. – М.: Изд. НОРМА, 2003. С. 204. 480 См. напр.: Рожкова М.А. Актуальные вопросы арбитражного процессуального права: соотношение гражданского и арбитражного процесса, понятие гражданского дела, диспозитивность в арбитражном процессе // Законодательство. 2001. № 10. С. 49-59. 242 юрисдикции или арбитражным судам. Особенность субъектного состава гражданских процессуальных правоотношений состоит в том, что обязательным их участником является суд. Утверждения обратного рода - о наличии прямых процессуальных отношений между другими участниками процесса (например, между сторонами, заключающими мировое соглашение) основаны на старом представлении о гражданском процессе как искусстве ведения в суде гражданских дел481. Такой подход, в принципе, не исключает процессуальных отношений и помимо суда, например, досудебное урегулирование или третейское разбирательство. Между тем в современных условиях сущность гражданского процесса может быть понята только как правосудие, а это означает, что правоотношения, в которых не участвует суд, хотя бы они и складывались в ходе рассмотрения дела, нельзя относить к числу гражданских процессуальных. Формальным доказательством' справедливости такого вывода является тот факт, что гражданские процессуальные нормы не предоставляют участникам процесса никаких прав и не возлагают на них никаких обязанностей по отношению друг к другу. Одной из особенностей субъектного состава процессуального правоотношения (гражданского или арбитражного) является институт процессуального соучастия482. Объектом гражданского процессуального правоотношения по мнению П.Ф. Елисейкина является поведение субъектов процесса483. Не следует смешивать объект граж481 http://revolution.allbest.ru/law/00002120_0.html 482 См. напр.: Лучина С.В. Взаимодействие субъектов, обладающих тождественными мате- риально-правовыми интересами в гражданском процессе. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2001. - 29 с. 483 Елисейкин П.Ф. Объект гражданских процессуальных правоотношений и предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе; Проблемы процессуальной формы в науке и практике. Ярославль: Изд. Яросл. Ун-та. 1972. С. 45.; Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное отношение /П.Ф. Елисейкин// Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав: Сб. науч. тр. – Свердловск. 1978. – С. 116 – 120.; Бутнев В.В., Елисейкин П.Ф. Охранительные материальные и гражданские процессуальные правоотношения // Совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности. 243 данского процессуального правоотношения и предмет конкретного иска. Предмет иска отражает то, чего стороны добиваются, какого решения они хотят от суда. А объект гражданского процессуального правоотношения выходит за рамки предмета иска, он шире по своему содержанию и включает в себя не нормы материального права, которые составляют спорное правоотношение, а процессуальные действия сторон и суда в процессе. . Фундаментальные основы современной теории уголовнопроцессуальных правоотношений были заложены в советский период развития науки уголовного процесса. Необходимо выделить работы В.П. Божьева484, Л.Д. Кокорева485, Б.А. Галкина486, П.С. Элькинд487. К сожалению, в современный период теория уголовно-процессуальных правоотношений мало исследуется представителями соответствующей отраслевой науки488. В то же время, Конституционный Суд Российской Федерации и иные суды активно используют соответствующую терминологию489. Особенностью субъектного состава уголовно-процессуальных отношений является то, что они строго ограничены УПК РФ. Объект (предмет) - это деятельность в связи с привлечением лиц к уголовной ответственности, охватывающая и досудебные стадии, а также контроль судов за исполнением Тезисы докладов областной научно-практической конференции, 25 - 26 октября 1989 г. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та,1989. С. 59-61. 484 Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М., 1975. – 176 с. 485 Алексеев Н.С., Даев В.Г., Кокорев Л.Д. Очерк развития науки советского уголовного процесса. Воронеж: Изд. ВГУ, 1985. 486 Галкин Б.А. Советский уголовно-процессуальный закон. М., 1962. 487 Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л., 1963. 488 Важно отметить, что В.П. Божьев лишь в 1994 году защитил докторскую диссертацию на тему, разработку которой он начал в 70-е годы 20 века, см.: Божьев В.П. Уголовнопроцессуальные правоотношения: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 1994. – 39 с. 489 На момент написания данной работы нами выявлено 40 актов Конституционного Суда Российской Федерации, в которых используется терминология теории уголовнопроцессуальных правоотношений 244 приговоров. Содержание уголовно-процессуальных правоотношений связано с правами и обязанностями участников уголовного процесса. Большинство исследователей указывают на взаимосвязь субъективных прав и обязанностей участников уголовных и уголовно-процессуальных правоотношений490. В научной литературе субъекты уголовно-исполнительных правоотношений определяются как юридические и физические лица, обладающие определенными субъективными правами и обязанностями, установленными нормами уголовно-исполнительного права491. Основными субъектами уголовно-исполнительных правоотношений являются, с одной стороны, учреждения и органы, исполняющие наказания, с другой – осуждѐнные. В отдельных случаях их субъектами могут быть общественные объединения, священнослужители и родственники осужденных. Учреждения и органы, исполняющие наказания, являются субъектами уголовно-исполнительных правоотношений постольку, поскольку на них возложено исполнение наказаний и иных мер уголовно-правового характера. На основании указаний, содержащихся в ст. 16 УИК РФ, к числу учреждений, исполняющих наказания, должны быть отнесены те организации, которые обладают следующими основными признаками: 1) являются органами государства; 2) предназначены специально для исполнения наказания; 3) наделены правом самостоятельно организовывать и осуществлять исправительное воздействие, применять к осужденным предусмотренные законом меры поощрения и взыскания; 4) являются самостоятельными структурными подразделениями в сфере государственного управления. Такими признаками обладают дисциплинарные воинские части и учреждения уго490 См. напр.: Прошляков А.Д. Взаимосвязь материального и процессуального уголовного права. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. - 40 с. 491 См.: Уголовно-исполнительное право России: Учебник / под ред. В.И. Селиверстова. М.: Юристъ, 2005. С. 58. 245 ловно-исполнительной системы: уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, уголовно-исправительные учреждения, следственные изоляторы. При этом следственные изоляторы могут рассматриваться в качестве субъектов уголовно-исполнительных учреждений только тогда, когда они в предусмотренных законом случаях осуществляют исполнение уголовных наказаний. Органами, исполняющими наказания, являются другие названные в ст. 16 УИК РФ организации. В законе они определены в общей форме. С учетом содержания указанной статьи в качестве субъектов уголовноисполнительных правоотношений следует выделить следующие органы, исполняющие наказания: 1) суд по месту вынесения приговора к наказанию в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; 2) судебный пристав – исполнитель по месту вынесения приговора или по месту работы осужденного, исполняющего наказание в виде штрафа; 3) уголовно-исполнительная инспекция, осуществляющая: а) исполнение наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определѐнной деятельностью и исправительных работ; б) контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания; 4) командование воинских частей, учреждений, органов и воинских формирований, исполняющих наказание в виде ограничения по военной службе, а также осуществляющих контроль за поведением условно осужденных военнослужащих; 5) командование гарнизонных гауптвахт для осужденных военнослужащих или соответствующих отделений гарнизонных гауптвахт, ис246 полняющих наказание в виде ареста в отношении осужденных военнослужащих; 6) дисциплинарная воинская часть, исполняющая наказание в виде содержания в дисциплинарной воинской части осужденных военнослужащих, а также назначенное им дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; 7) исправительные центры, арестные дома, исправительные учреждения, исполняющие наказания в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы и, в случаях, предусмотренных законом, – дополнительные наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; 8) администрация организаций различных форм собственности по месту работы осужденного к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; 9) орган, правомочный в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, при осуждении лица к соответствующему наказанию; 10) органы и должностные лица, уполномоченные на лишение осужденного специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград, а также связанных с ними прав492. Субъектами уголовно-исполнительных правоотношений могут выступать прокуроры, осуществляющие надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказание. Они участвуют в решении многих правовых вопросов, связанных с исполнением и отбыванием наказаний, например, дают согласие на введение режима особых условий в исправительном учреждении (ч.3 ст.85), санкционируют задержание осужденного при уклонении от возвращения в исправительное учреждение (ч.11 ст. 97 и т.д.). 492 Уголовно-исполнительное право России. / Под ред. О. В. Филимонова. М.: ЮрИнфоР- МГУ, 2004. С. 62-65. 247 Субъектами уголовно-исполнительных отношений являются осужденные во время отбывания наказания. Большая часть уголовно-исполнительных правоотношений возникает именно с указанными субъектами при отбывании наказаний; они являются также носителями наибольшего объема субъективных прав и обязанностей, предусмотренных нормами данной отрасли права. К субъектам правоотношений, которые обладают меньшим объемом прав и обязанностей, относятся общественные объединения (ст. 23 УИК), попечительский совет (ст. 142 УИК), отдельные граждане, священнослужители и родственники осужденных, посещающие исправительные учреждения, лица, работающие на предприятиях совместно с осужденными. В то же время В.Д. Филимонов493 отмечает, что при рассмотрении уголовно-исполнительных правоотношений обычно нет необходимости в детализации особенностей их субъектов. К ней прибегают, как правило, лишь тогда, когда возникает потребность в конкретизации содержания уголовноисполнительных правоотношений. Часто без выявления особенностей их субъектов трудно с достаточной полнотой представить характер тех прав и обязанностей, которыми они наделены. Так, специальным субъектом уголовно-исполнительных отношений являются несовершеннолетние. Правовой статус несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, заключенных под стражу, регламентируется неспециализированным нормативным актом – ФЗ от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»494, а Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными Приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189 (с изм. от 31 октября 493 Филимонов В.Д., Филимонов О.В.. Правоотношения. Уголовные правоотношения. Уго- ловно-исполнительные отношения. М.: ЮрИнфоР, 2007. С. 290. 494 Собрание законодательства РФ.1995. № 29, ст. 2759; 2005. № 10, ст. 763. 248 2007 г.)495. В юридической литературе неоднократно отмечалась необходимость принятия специализированного закона, поскольку у несовершеннолетних, находящихся под стражей, возникают специфические права и обязанности, вытекающие из требований внутреннего распорядка496. Объект уголовно-исполнительных правоотношений составляют явления и предметы, т.е. реально существующие обстоятельства, по поводу которых возникают правоотношения. Объектом правоотношений могут быть определенные законные интересы его субъектов или участников. Так, для осужденных к лишению свободы в качестве объектов могут выступать такие интересы, как разрешение на краткосрочный выезд из исправительных учреждений во время отпуска, получение свидания, посылки или передачи, разрешение на передвижение без конвоя и т.д. Для администрации исправительных учреждений в качестве объекта выступают интересы, связанные с обеспечением режима и внутреннего порядка в исправительных учреждениях, и т.д. В этой связи можно считать, что реализация прав и обязанностей субъектов и участников направлена на определенные объекты. Систему объектов уголовно-исполнительных правоотношений В.Д. Филимонов497 представил в следующем виде: I. Деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания и иные меры уголовно-исполнительного характера, II. Поведение осуждѐнных в процессе отбывания наказания или иной меры уголовно-правового характера, III. Деятельность исправительных учреждений и поведение осуждѐнных по предупреждению и разрешению между ними противоречий. 495 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 46. 496 См.: Ратникова Н.Д. Особенности правового положения несовершеннолетних подо- зреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей в следственном изоляторе: Пособие. Воронеж: ВИ МВД России, 2001. С. 5 - 7. 497 Филимонов В.Д. Указ. соч. С. 254-255. 249 IV. Деятельность общественных объединений по оказанию содействия в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. I. Деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания и иные меры уголовно-правового характера включает в себя: 1) деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания: а) карательная деятельность, б) деятельность по применению к осужденным мер исправительного воздействия, в) деятельность по освобождению осужденных от наказания и оказанию помощи осужденным, освобождаемым от наказания, г) деятельность, связанная с организацией исполнения наказаний. 2) деятельность учреждений и органов, исполняющих иные меры уголовно-правового характера. а) контроль за поведением женщин, осужденных с предоставлением отсрочки отбывания наказания, и условно осужденных, б) воспитательная работа с условно осужденными, в) деятельность по рассмотрению вопросов организации исполнения отсрочки и условного осуждения. II. Поведение осужденных при исполнении лишения свободы (отдельные его виды и при исполнении некоторых других видов наказаний и мер уголовно-правового характера): 1) поведение осужденных при осуществлении исправительными учреждениями карательной деятельности, 2) поведение осужденных в процессе применения к ним мер исправительного воздействия, 3) поведение осужденных при создании исправительными учреждениями условий, необходимых для исправления осужденных, 4) поведение осужденных при освобождении их от наказания и при оказании им помощи в процессе освобождения от наказания, 250 5) поведение осужденных при обеспечении исправительными учреждениями порядка отбывания наказания. III. Деятельность исправительных учреждений и поведение осужденных по предупреждению и разрешению возникающих между ними противоречий: 1) деятельность исправительных учреждений по предупреждению и разрешению противоречий с осужденными, 2) поведение осужденных по предупреждению и разрешению противоречий с администрацией исправительных учреждений IV. Деятельность исправительных учреждений и общественных объединений по оказанию последними содействия в работе по исправлению осужденных, а также в решении вопросов социальной защиты осужденных и оказанию им помощи в трудовом и бытовом устройстве после освобождения от наказания: 1) деятельность исправительных учреждений по организации работы общественных объединений и взаимодействию с ними в процессе исполнения наказания, 2) деятельность общественных объединений по оказанию помощи исправительным учреждениям в исправлении осужденных, в решении вопросов их социальной защиты и оказанию им помощи в трудовом и бытовом устройстве после освобождения от наказания. Карательная деятельность исправительных учреждений являясь объектом уголовно-исполнительного правоотношения, является ведущей в системе исполнения лишения свободы. Все другие виды их деятельности, а также поведения осужденных, являются производными от этого вида деятельности. Правовым источником карательной деятельности исправительных учреждений является вступивший в законную силу приговор суда, определивший лицу, совершившему преступление, вид и размер наказания. Обвинительный приговор в данном случае представляет собой юридический факт, который завершает реализацию определенного этапа уголовно-правовых отношений и приводит к возникновению нового вида 251 правовых отношений — отношений по исполнению предусмотренного в нем наказания. Следующим объектом уголовно-исполнительных правоотношений является деятельность исправительных учреждений по применении к осужденным мер исправительного воздействия. В ч. 2 ст. 9 УИК РФ определены средства исправления осужденных. В их число включена деятельность исправительных учреждений по привлечению осужденных к труду, учебе, обеспечивающей получение ими общего образования и их профессиональную подготовку, по проведению с ними воспитательной работы и созданию условий для оказания на них общественного воздействия. Под исправительным воздействием А.И. Зубков498 понимает широкий комплекс воспитательных мероприятий и воздействий, призванных формировать позитивные свойства личности, которые в конечном итоге и говорят о степени исправления осужденных. Именно с помощью воспитательной работы можно добиться наибольших изменений в личности осужденного. Одно лишь только наказание не в силах искоренить антисоциальные взгляды, а наоборот, может даже их усилить. Поэтому воспитательная работа должна непрерывно проводиться на протяжении всего срока наказания499. Труд осужденных регулируется в основном Трудовым кодексом РФ. Некоторые авторы считают, что труд осужденных в местах лишения свободы является принудительным. Так, А. В. Губенко, отмечая, что в соответствии с международными нормами, принудительный труд не включает в себя работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу судебного решения, тем не менее, пишет: «Нормы национального уголовного законодательства 498 См.: Зубков А.И. Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX - начала XXI века: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н., проф. А.И. Зубкова. М.: Норма, 2005. С. 15. 499 Матвеев А.В. О правовых принципах воспитательной работы с осужденными // Уго- ловно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2007. № 3. 252 не содержат в качестве одного из карательных элементов лишения свободы возможность привлечения осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, к труду. Фактически в настоящее время труд осужденных к лишению свободы в России является принудительным, так как не основан ни на приговоре суда, ни на законе». И далее он заключает: «Необходима полная отмена обязательности труда осужденных к лишению свободы. Труд осужденных к лишению свободы должен рассматриваться как средство удовлетворения духовных и материальных потребностей и только потом как средство исправления и профилактики преступлений»500. Вряд ли можно согласиться с подобной точкой зрения. Общественная выгода от труда осуждѐнных ничем не отличается от той, которую получает общество от труда свободных граждан. Оплата их труда производится, согласно ч. 1 ст. 105 УИК РФ, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Труд осужденных используется не в целях их эксплуатации. Он осуществляется в целях их исправления и возмещения расходов на их содержание. В процессе трудовой деятельности многие осужденные усваивают законный способ получения материальных и духовных благ, приобретают опыт и навыки трудовой деятельности, необходимые для последующей их жизни на свободе. У них формируется духовная потребность в труде. Обязанность осужденных трудиться и принудительность труда не являются равнозначными понятиями и по другим основаниям. В свое время А.Л. Ременсон писал: «Характеризуя меры исправительно-воспитательного воздействия, правомерно поставить вопрос, правильно ли говорить о «принудительном труде» осужденных, «принудительном обучении», а если идти дальше, то и о «принудительных политзанятиях» и т.д. Несомненно, что уклонение осужденных от труда, учебы и т. д. есть такое нарушение обязанностей, которое может влечь за собой наложение взыскания. Но ведь любая правовая обязанность потому и является правовой, что невыполнение ее 500 Губенко А. В. Особенности правового регулирования труда осужденных к лишению свободы. Автореферат канд. диссертации. Челябинск, 2005. С. 5-6, 10. 253 может влечь применение санкций. Можно ли на этом основании утверждать, что всякое выполнение обязанностей есть принудительное выполнение?»501 Необходимо отметить, что сам труд осужденных, их учеба, профессиональная подготовка и проводимая с ними воспитательная работа нормами уголовно-исполнительного права не регулируются и поэтому в качестве объектов регулирования уголовно-исполнительными правоотношениями рассматриваться не могут. Объектом уголовно-исполнительных правоотношений является деятельность исправительных учреждений по созданию условий для выполнения наказанием задачи исправления осужденных. Этот вид деятельности исправительных учреждений направлен, главным образом, на создание условий для успешного осуществления ими карательной деятельности и деятельности по применению мер исправительного воздействия, так как именно эти виды деятельности включают в себя основные средства исправления осужденных. Задаче исправления осужденных подчинены все остальные задачи, на ее достижение работают все средства воспитательного воздействия, в том числе и привлечение осужденных к труду502. Карательная деятельность, т.е. ограничение прав и свобод осужденных, реализуется посредством выполнения требований режима содержания их в исправительных учреждениях. Режим в свою очередь, как сказано в ч. 2 ст. 82 УИК РФ, создает условия для применения других средств исправления осужденных. Условиями осуществления режимных требований являются, в частности, такие виды деятельности администрации исправительных учреждений как использование ею технических средств надзора и контроля, оперативнорозыскная деятельность, вывод осужденных с работы и съем с работы, про- 501 Ременсон А. Л. Избранные труды. Томск: Изд.-во Томского госуниверситета, 2003. С. 22. 502 Комментарий к уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации // под ред. А.И. Зубкова. М.: Норма, 2005. 254 верка наличия осужденных, изъятие у осужденных запрещенных к использованию в исправительных учреждениях вещей и т. д. Осуществляя деятельность по освобождению осужденных от наказания и оказанию помощи осужденным, освобождаемым от наказания исправительные учреждения реализуют проявление гуманистического начала в деятельности исправительных учреждений. Одновременно этот вид их деятельности направлен и на предупреждение новых преступлений со стороны лиц, освобожденных от отбывания наказания. Без оказанной им помощи многие из них оказались бы после освобождения в условиях, которые способствовали бы их совершению. Деятельность исправительных учреждений, связанная с организацией исполнения уголовных наказаний является объектом процессуальных уголовно-исполнительных правоотношений. Содержание этого вида деятельности определяется рядом обстоятельств: во-первых, видом исполняемого наказания или иной меры уголовно-правового характера, во-вторых, видом деятельности государственного органа, исполняющего наказание или иную меру уголовно-правового характера, в-третьих, объемом вопросов, связанных с организацией исполнения наказания. Характеризуя основные виды поведения осужденных, являющиеся объектами уголовно-исполнительных правоотношений, учѐными обращается внимание на некоторые особенности данного вида объектов правового регулирования503. Можно выделить два вида предметов уголовно-исполнительных правоотношений: 1) права и свободы осужденных, 2) действия осужденных и органов, исполняющих наказание. В одних случаях права и обязанности субъектов уголовноисполнительных правоотношений направлены на ограничение или, напротив, на расширение прав и свобод осужденных, в других – они обусловли- 503 Филимонов В.Д. Указ. соч. С. 263-266. 255 вают ту или иную деятельность государственных органов, то или иное поведение лиц, отбывающих наказание. Качественное своеобразие правовых отношений, регулирующих поведение осужденных, состоит, конечно, в содержании их прав и обязанностей. Оно находится в прямой зависимости от конкретного предмета регулирования и от условий, в которых осуществляется. В.Д. Филимонов обращает внимание на одну важную особенность правовых отношений, регулирующих поведение осужденных. Она состоит в том, что они располагаются на двух уровнях правового регулирования: 1) правоотношения, регулирующее поведение, направленное на удовлетворение повседневных потребностей осужденных, 2) правоотношения, регулирующие поведение, направленное или на смягчение условий отбывания наказания и, в конечном итоге, на его полное освобождение от отбывания наказания или на помещение его в более строгие условия отбывания наказания. 256 Глава 3 Содержательная характеристика публичных правоотношений § 1. Теория субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов Традиционно в содержание правоотношения входят права и обязанности субъектов. В современных отраслевых публично-правовых теориях о таких правах говорят как о субъективных публичных правах504. Проблема выделения и анализа субъективных публичных прав лиц, как элемента публичных правоотношений, обусловлена не конъюнктурой505, а стремлением к качественному переосмыслению соотношения субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов в публичном правоотношении. Обусловленность этого, на наш взгляд, заключается также и в том, что на протяжении десятков (если не сотен) лет между государством и тем, что мы теперь называем гражданским обществом сложились отношения, в которых государственные интересы ставились во главу угла. Безусловный приоритет публичного над частным насаждался в общественном сознании, что не могло не сказаться на правовой политике государства. Этот дисбаланс между публичным и частным прочно укоренился в качестве одного из факторов профессиональной деформации большинства работников юрисдикционных органов. Отсутствие в значительном числе случаев диспозитивных отношений у сторон публичных правоотношений отнюдь не обозначает в качестве цели постановку государства и личности в равные правовые условия, так как это не реально. Публичной власти в публичных правоотношениях гражданином или организацией противопоставляются субъективные публичные права и законные интересы. В связи с этим следует более глубоко коснуться самого понимания 504 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 62 - 67. 505 См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 125. 257 субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов в публично-правовой сфере. Проблема эта вытекает из общего вопроса о правах и свободах человека и гражданина506. Современные теории прав и свобод человека, заложенные в науке конституционного права, вытекают, в основном, из идеи естественного права, которая исходит из того, что: во-первых, наряду с «писаным правом», состоящим из совокупности правовых норм, существует неписаное, моральное право, которое проистекает из самой сущности человека; во-вторых, естественное право не всегда соответствует законодательству; в-третьих, права человека составляют значительную часть естественного права507. По мнению Е.И. Козлова и О.Е. Кутафина современная характеристика теории прав человека включает в себя следующие составляющие: 1. отказ от классового подхода, права и свободы человека не увязываются с его социальным статусом; 2. юридически признана сама категория «права человека», 3. принцип коллективности может и должен быть признан положительным фактором развития гражданского общества только в том случае, если он не игнорирует индивидуальных прав и свобод каждого человека; 4. отказ от принципа приоритета государственного над личным; 506 Подробно о конституционных правах и свободах человека см.: Бондарь Н.С. Консти- туцонализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ) М.: ООО «Викор-Медиа», 2006. - 224 с.; Он же. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф. дисс. …доктора юрид. наук. Саратов. 1997.; Бондарь Н.С., Капранова Ю.В. Конституционное измерение равноправия граждан в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд. РГУ, 2002.; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 142-157; Он же. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972.; Общая теория прав человека // Под ред. Лукашевой Е.А. М., 1996.; Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. Москва – Черкасск: Пул., 1992. 507 См.: Саидов А.Х. Общепризнанные права человека. М.: МЗ-Пресс, 2002. С. 13-14. 258 5. права неотчуждаемы и принадлежат лицу от рождения, а не предоставляются государством; 6. примат международного права в области прав человека508. В досоветский период развития отечественной правовой науки вопросы субъективных публичных прав находят своѐ выражение в трудах А.И. Елистратова (как в целом509, так и применительно к теории административных правоотношений510), Н.М. Коркунова511, С.А. Котляревского512, А.А. Рождественского513. Современные теории субъективных публичных прав, по мнению Ульриха К. Прейсса, которое он высказал в работе «Концептуальные противоречия социально-экономических прав» начали своѐ становление в неразрывной связи с теориями экономического либерализма с их понятием автономной личности514. Можно сделать вывод о том, что возрождение интереса к исследованию субъективных публичных прав в постсоветский период развития нашей страны связано с развитием рыночной экономики, с изменением приоритетов в методах государственно-властной деятельности. Оставляя за юрисдикционным органом определѐнную долю прав, юридические доктрины Европы (в том числе и России) в форме субъективных публичных прав защищают субъективные публичные и где-то даже частные интересы от воз508 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 189-192. 509 См.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913.; 510 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд. 2-е, испр. и доп.. – М.: Г.А. Леман и С.И. Сахаров, 1917. – 304 с. 511 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права.- СПб., 1886; Он же. Лекции по об- щей теории права.- СПб.,1894.- 364с.; Он же. Лекции по общей теории права.- СПб.,1909.; 512 См.: Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правового государства.- М.: Тип. Мысль, 1915.- 419с 513 См.: Рождественский А.А. Теория субъективных прав: Критико-систематическое ис- следование.- М., 1913.- Вып.1. Основные вопросы теории субъективных публичных прав. 514 См.: http://www.hrights.ru 259 можно чрезмерного государственного вмешательства. Такого рода соотношение не является абсолютным. Не все субъективные публичные права служат экономическим целям, многие не подчинены принципам экономической эффективности. Например, право на объединение определяет моральные основы существования личности. Право на равный доступ к государственной службе, право на образование определяют возможность реализации интеллектуального потенциала. Кроме того субъективные публичные права выражают не только сферу личных интересов, но и сферу публичных интересов (например, защита интересов государства от незаконных бездействий граждан и организаций, выражающихся в неуплате законно установленных налогов и сборов, иных обязательных платежей в государственный бюджет). Такого рода двойственность, а именно – выражение интересов как личности, так и государства, муниципальных образований показывает специфику субъективных публичных прав. В связи с этим уместно вспомнить ту дискуссию, которая возникла ещѐ в 19 веке по поводу учения о государстве как об особой личности (или юридическом лице), обладающей суверенной властью515. С. Королѐв при анализе истоков концепции прав человека и свобод гражданина приходит к выводу о том, что она не представляет собой единое целое. «В ее основе лежат две плохо совместимые мифологии: 1) анархическая мифология буржуазно-либеральной «робинзонады», т.е. ни на чем не основанное представление о «человеке вообще», как абсолютно свободном, «гордо звучащем» (мелком) буржуа и 2) демократическая мифология секуляризованного этатизма, т.е. наивное убеждение в том, что «освобожденных робинзонов» можно принудить (sic!) поклоняться светской религии, или идеологии коллективного нарциссизма, т.е. идее человекобожества в духе Опоста Конта»516 - пишет он. Переосмысление взглядов Гербера, Лабанда, М. Зайделя, Г. 515 516 См.: Шершеневич Г.Ф. История философии права. М., 1907. С. 314. Королѐв С. Конфликтология универсальных прав // http:// bibliofond.ru /view.aspx?id =99608 260 Еллинека517 о лице - государстве с точки зрения современных представлений о субъективных публичных правах, предполагает, как уже доказывалось в настоящей работе рассмотрение государства (в узком значении этого термина) и личности в качестве относительно равноправных субъектов. Целью такого подхода является попытка сбалансировать суверенные права государства встречными правами личности и наоборот. В этом смысле публичные правоотношения как раз и выступают механизмом такого рода балансировки. Хотя государственная власть и предполагает подчинение, таковое не должно быть абсолютным. Как утверждал А.И. Елистратов «отказавшись от веры в призраки в публичном праве, мы получаем возможность конструировать публичные права и обязанности граждан в одинаковых основаниях с правами и обязанностями должностных лиц и государственных учреждений»518. Действительно, хотя и невозможно поставить интересы государства, как выразителя общественных интересов, в равные правовые условия с индивидуумом, необходимо стремиться к максимальному нивелированию разницы между ними. Не случаен закреплѐнный в ст. 2 Конституции РФ принцип приоритета прав и свобод человека. Однако, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность именно государства, как говорит та же статья Конституции РФ. Субъективные публичные права – это закрепляемая в правовых источниках мера возможного поведения субъекта в сфере публичных отношений. В то же время В.Н. Дурденевский считал, что субъективное право – это «предоставленная субъективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов»519. Субъектив517 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. М., 1908. С. 304-311. 518 Елистратов А.И. Основные начала административного права // Российское полицей- ское (административное) право: Конец XIX – начало ХХ века : Хрестоматия. Воронеж: Изд ВГУ, 1999. С 511. 519 Дурденевский В.Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. 1994. №3. С. 82. 261 ное публичное право предполагает не только возможность действовать самому носителю субъективного публичного права, но и требовать от лиц, наделѐнных государственно – властными полномочиями, определѐнного поведения, если такое поведение обуславливает существование субъективного публичного права. В отраслевых публично-правовых теориях, например, в теории административного права выделяется три возможности правосубъектного публичного права: 1) возможность иметь субъективное право, которая не зависит от активности правосубъектного лица (пассивное право); 2) возможность реализации права собственными активными юридическими действиями (активное право); 3) возможность защиты от посягательств на правосубъектное право520. Последняя возможность может быть рассмотрена как разновидность активного права, хотя не всегда защита от посягательств обусловлена активными юридическими действиями лица, права которого нарушены. Например, прокурор, обнаружив нарушение субъективного публичного права лица, может при наличии информации о нарушении прав и свобод, а также иных нарушений закона, обратиться в суд или иной юрисдикционный орган для защиты нарушенного права в соответствии со статьями 21, 26, 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»521. В принципе вопрос о том, является ли субъективное публичное право естественным или «даруется» свыше государством – есть вопрос политики и идеологии, отражающий реальное соотношение политических сил на данном этапе общественно-исторического развития. Для теории публичных правоотношений вопрос о природе субъективного публичного права должен решаться в сугубо формальных рамках посредством ответа на вопрос о наличии у лиц закреплѐнной объективным правом реальной возможности действовать 520 См.: Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина. Автореф. дисс. кандидата юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 17. 521 См.: Российская газета. 1992. 18 февраля. 262 или бездействовать самим, требовать от других субъектов правоотношения совершения правомерных действий в своѐм публичном интересе. Причѐм, коррелят прав и обязанностей не столь однозначно трактуется в теории права. Американский юрист Хофельд выделяет четыре пары соотношения «прав-обязанностей»: право-обязанность, свобода-бесправие, властьответственность, иммунитет-ограничение522. Действительно, один водитель транспортного средства не вступает в публичные правоотношения с другим водителем, требуя от последнего соблюдения правил дорожного движения. В этом смысле, хотя водитель и действует в публичном интересе, он может реализовать своѐ интерес исключительно посредством обращения к носителю публичных властных полномочий, то есть лицу, которое имеет не только публичный статус, но и соответствующую компетенцию. Таким образом, содержательная сторона публичных правоотношений характеризуется не просто наличием публичных прав, но и наличием хотя бы одного субъекта, наделѐнного властными полномочиями. Здесь хотелось бы сделать оговорку, связанную с тем, что властными полномочиями субъект публичного правоотношения может обладать не по отношению к другому субъекту данного конкретного публичного правоотношения, а в принципе. В этом смысле показателен пример публичных договоров в конституционном, административном праве, где один носитель властных полномочий вступает в договорные отношения с другим, действуя в публичном интересе, но реализуя не свои властные полномочия в отношении другого, а свои публичные права для достижения обоюдовыгодной публичной цели. Публичная обязанность выступает мерой должного поведения субъекта публичного правоотношения. Применительно к обязательным субъектам публичных правоотношений публичные обязанности всегда корреспондируются с публичными правомочиями, выражающими компетенцию наделѐнных ими лиц и организаций. Ещѐ в 1972 году Б.М. Лазарев писал по этому пово522 См.: Ллойд Д. Идея права / Перевод с английского М.А. Юмашева, Ю.М. Юмашев. М.: Книгодел, 2004. С. 360. 263 ду: «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым субъектам) выполнять определѐнные задачи и функции»523. Ранее анлогичную точку зрения, применительно к государственноправовым отношениям высказал В.С. Основин524. В целом поддерживая ставший уже классическим постулат, заметим, что вряд ли стоит говорить об обязанностях компетентного органа или иного обязательного субъекта публичных правоотношений перед государством в целом. Юридическая обязанность всегда конкретизирована субъектом (субъектами), которые вправе в свою очередь требовать еѐ исполнения. Спецификой публичных правоотношений является право требовать от уполномоченного лица исполнять обязанности, а точнее правообязанности как иными уполномоченными органами, так и лицами властными полномочиями не наделѐнными. Причѐм, такое право требования вытекает в публичных правоотношениях как правило из закона (в широком смысле понятия), реже - из публично-правового договора. Например, потерпевший вправе требовать возбуждения дела об административном правонарушении или уголовного дела от должностного лица, наделѐнного правом возбуждения такого дела. Таким образом, предположим, что права властвующих субъектов публичных правоотношений являются одновременно их обязанностями перед иными властвующими субъектами (включая народ), а в случаях, определѐнных законом – ещѐ и перед невластвующими субъектами публичных правоотношений. К кому относится такого рода обязанность определяется спецификой публичного интереса. Если интерес не персонифицирован и проистекает из необходимости поддержания общего режима законности и правопорядка в обществе, то, как правило, властвующий субъект реализует своѐ правомочие, исходя из общих требований закона, например, при осуществлении плановой 523 524 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101-102 См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М.: Юрид.лит., 1965. – 168 с. 264 налоговой проверки. В данном примере налоговый орган не только вправе провести такую проверку, но и обязан это сделать в силу требований Налогового кодекса РФ и подзаконного акта, определяющего план налоговых проверок. Но, интерес, как в приведѐнном выше примере с возбуждением уголовного дела или дела об административном правонарушении может исходить и от частного лица, организации, соответственно уполномоченный орган или лицо приобретают обязанность перед множественностью субъектов – иными органами (как правило государственными) и лицами без властных полномочий. Не исключена ситуация, когда один государственный орган встаѐт на защиту интересов другого государственного органа, но в этом случае обязанность уполномоченного органа перед другим государственным органом имеет иной, нежели перед контролирующим исполнение обязанностей органом характер. Орган, чьи интересы защищаются, не реализует в данном публичном правоотношении своих властных полномочий, а реализует предоставленные ему гарантии, что входит не в компетенцию органа, а в его публично-правовой статус. Нельзя оставить без внимания тот факт, что нормодатель, определяя компетенцию государственных органов, в одних случаях не разделяет, говоря о правомочиях525, а в других все же разделяет их права и обязанности (например, ст. 10-11 Закона РФ «О милиции»)526. Для обозначения статуса и компетенции властенаделѐнных субъектов в отраслях публичного права часто наряду с термином «право» (в субъективном смысле) используется термин «властные полномочия». Ю.А. Тихомиров подчѐркивает, что «публичная сфера предполагает соединѐнность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных 525 См. напр.: Вопросы министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538. 526 См.: О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. ( в ред. 26 декабря 2008 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503; Российская газета. 2008. 30 декабря. 265 интересах»527. Представляется, что использование данного термина возможно для характеристики компетенции субъекта публичного права, но не для характеристики содержания публичного правоотношения. Дело в том, что полномочия применительно к конкретным публичным правоотношениям трансформируются в конкретные права и обязанности по отношению к другим субъектам публичного правоотношения. Видимо, не случайно нормодатель избирает конструкцию типа «для реализации указанных полномочий орган имеет право». Предоставленное органу субъективное публичное право в этой конструкции служит процессуальным элементом такого рода трансформации полномочия в субъективное право участника публичных правоотношений. Обязанности субъектов публичных правоотношений не являются зеркальным отражением их субъективных прав. Ведь если абстрагироваться от компетенции государственных и муниципальных органов и рассмотреть статус иных обязательных субъектов публичных правоотношений, то выясняется, что, например, народ имеет право, но ни перед кем ни обязан. С другой стороны для нашей страны многовековой и глобальной является проблема односторонних публичных обязанностей граждан. Имея обязанность платить законно установленные налоги, гражданин не имеет права знать на какие конкретно цели эти налоги и сборы расходуются. В западной, особенно американской (США), традиции довольно прочно укоренилось право налогоплательщика требовать тех или иных действий от публичной администрации лишь потому, что человек платит налоги. Довольно утопично звучало бы утверждение о том, что граждане имеют право платить налоги. Демократическое государство, как институт политической системы, выражающий интересы большинства населения, в силу своей сущности обладает естественным правом требовать уплаты налогов самим же государством или муниципальными образованиями установленных. Соответственно, физические лица и организации должны иметь уравновешивающие это право государства права в 527 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 56. 266 налоговой сфере. Таким правом можно назвать право уплачивать те налоги и в том объѐме, которые предусмотрены законом для данного лица. Обязанность уплаты налогов относится к публичным обязанностям. Ещѐ в работах В. Кобалевского отмечалось, что налоговая повинность выходит за сферу административно-правового исследования528. В отличие от публичного права, которое всегда было объектом исследований применительно к правам человека529, публичная обязанность всегда носит субъективный характер и имеет отношение, как к физическим лицам, так и к организациям. Корреспондирование публичных прав и обязанностей не носит естественного характера и по большому счѐту определяется спецификой объекта и предмета публичного правоотношения. Можно предположить, что субъективные публичные права и обязанности в конкретном публичном правоотношении могут быть несопоставимы как по объѐму, так и по содержательной их соотносимости. Так, например, в уголовных правоотношениях обязанности осуждѐнного претерпеть неблагоприятные последствия, выраженные в уголовном наказании, отнюдь не соответствует право потерпевшего пользоваться результатами претерпевания этих неблагоприятных последствий, если не считать морального удовлетворения и то не во всех случаях. Характеристика содержания публичных правоотношений была бы неполной без анализа такого их элемента как законный субъективный публичный интерес. Справедливости ради отметим, что судебная практика избегает прямого употребления данного термина, хотя косвенно указывает на него. Например, в одном из постановлений федерального арбитражного суда 528 См.: Кобалевский В. Советское административное право. Ч. 1. Гл. 3 // Административ- ная юстиция: Конец XIX- начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С. 190. 529 См. напр.: Еллинек Г. Общее учение о государстве // Административная юстиция: Ко- нец XIX- начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С. 344-350; Кистяковский Б.А. Государственное право (Общее и русское) // Административная юстиция: Конец XIX- начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С.407-461. 267 Дальневосточного округа говорится: «сами спорные правоотношения по своей правовой природе являются публичными, а субъективные права и законные интересы заявителя в указанной сфере могут быть реализованы путем принятия компетентным органом ненормативного акта, или совершения им определенных действий (бездействий)»530. Субъективные публичные интересы являются частью более общего понятия «законные интересы», о защите которых идѐт речь в п. 1) ст. 2 АПК РФ и в ст. 2 ГПК РФ. Исходя из этого, не основанной на законе представляется точка зрения А.К. Соловьѐвой, которая считает, что «также управленческий спор может быть только «спором о праве», так как орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации»531. Но в том-то вся и суть законного интереса, что он прямо не предусмотрен правом, а лишь вытекает из его общих принципов и общих дозволений. А.В. Малько под законным интересом понимает отражѐнное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определѐнной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противо- 530 Дело по заявлению об исправлении кадастровой ошибки, о признании недействитель- ным постановления о предоставлении в собственность земельного участка и обязании предоставить участок, в части требований о признании недействительным постановления и обязании предоставить земельный участок передано на новое рассмотрение, поскольку суд не установил, обращался ли заявитель в орган местного самоуправления с просьбой предоставить спорный земельный участок в собственность и совершал ли действия по его кадастровому учету// Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23.10.2009 N Ф035503/2009 по делу N А37-2954/2008 531 Соловьѐва А.К. Материально-правовой аспект административной юстиции // Правове- дение. 1998. № 4. С. 56. 268 речащих общественным532. Автор отмечает, что «зачастую законные интересы могут быть тесно связаны с принципом целесообразности в правоприменительной деятельности, требование которого заключается в том, что в рамках нормы представляется возможность выбрать наиболее эффективное решение, максимально полно и правильно отражающее идеи права, смысл закона, цели правового регулирования, обстоятельства конкретного дела»533. Данное замечание важно в связи с тем, что законный интерес, состоит не только в стремлении субъекта реализовать субъективный публичный534 интерес, но и в стремлении реализовать общественный интерес, отражающий потребности государственно-управленческой деятельности, а не только лично субъекта спора. На наш взгляд, именно такое расширительное толкование законного интереса, выводящее его за рамки личности или организаций, позволяет более полно отразить специфику современных отношений в публичной сфере, учитывая наличие законных интересов органов, наделѐнных государственно-властными полномочиями, которые им приходится реализовать в рамках как вертикальной, так и горизонтальной дифференциации власти в Российской Федерации. Как справедливо указывает В.Ф. Сиренко «…координировать необходимо прежде всего не действия, а интересы участников управленческих отношений. При этом, конечно, возможны несовпадения интересов как системы в целом, так и интересов отдельных субъектов, но факт обнаружения такого несовпадения будет способствовать своевременному принятию дополнительных мер для достижения поставленных целей»535. Другими словами, так называемые ведомственные интересы, будучи включѐнными в круг законных публичных интересов, позволяют создать основу 532 Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 139. 533 Малько А.В. Там же. С. 153. 534 См.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Госу- дарство и право. 2002. № 9. С. 19 – 25. 535 См.: Сиренко В.Ф. Проблемы интереса в государственном управлении. Киев: Наукова думка, 1980. С. 58. 269 для выработки механизма эффективного и легального устранения противоречий и несогласованности действий органов, осуществляющих функции государственного управления в широком смысле данного понятия. В.В. Субочев, анализируя законные интересы в публичном и частном праве, приходит к достаточно парадоксальному как он считает выводу: реализация законных интересов в сфере публичного права, в общем-то, может при определѐнных обстоятельствах несколько противоречить законным интересам, действующим в сфере частного права, однако сами общественные интересы (которые опять-таки не обязательно совпадают с государственными) по своей сути заключаются в неподчинении личного публичному»536. Публичный же интерес по мнению Л.А. Шарниной «принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству. Публичные интересы могут быть реализованы только сообща. Частью это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке (например, потребность в благоприятной окружающей среде)»537. Нам бы хотелось взглянуть на дифференциацию законных публичных интересов и под несколько иным углом. Соглашаясь с процитированной мыслью В.В. Субочева приходим к выводу о том, что субъективный публичный интерес государства и конкретного человека или организации разный, но об этом мы уже упоминали в своих работах538. Применительно к общей теории публичного правоотношения важно определиться с тем, в каких случаях законный публичный интерес входит в их содержание. Содержание правоотношения – это то, что юридически связывает субъектов правоотношения как между собой, так и с объектом, и с предметом правоотношения. Законный 536 Субочев В.В. Законные интересы / В.В. Субочев; под ред. А.В. Малько. – М.: Норма, 2008. - С. 308. 537 Шарнина Л.А. Человек, его права и свободы как высшая ценность // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. 538 См.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003. С. 78-82. 270 публичный интерес, являясь самостоятельным объектом правовой защиты выступает, следовательно, предметом процессуальных и комплексных матерально-процессуальных правоотношений. В содержание правоотношения может входить право иметь законные интересы539, хотя существуют позиции включения законного интереса в субъективное право. Но сам термин «правоотношение» предполагает, что оно является механизмом реализации права. Как только в связи с реализацией законного интереса возникает субъективное право, лишь только тогда законный интерес трансформируется в содержательную часть правоотношения. Признавать или не признавать законные интересы элементом содержательной стороны правоотношения зависит от того признаѐм или не признаѐм мы наличие общих, статутных правоотношений. Мы исходим из того, что правоотношения всегда конкретны и общие правоотношения не более, чем интеллектуальная конструкция. Исходя из такого рода установки можно предположить, что законный публичный интерес непосредственно не входит в содержание публичных правоотношений, но сочетается с конкретным субъективным публичным правом и обязанностью, выступая движущей силой, а точнее элементом объекта отдельных видов публичных правоотношений. В любом случае, практическая сторона данной проблемы видится в необходимости законодательного закрепления понятий «субъективное публичное право», «субъективная публичная обязанность», «субъективный публичный интерес»540. 539 См. в этой связи: Субочев В.В. Указ. соч. С. 105. 540 См.: Бессарабов В.Г., Кашаев Г.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод че- ловека и гражданина. М.: Городец, 2007. 271 § 2. Соотношение содержания публичного правоотношения и процедурно-процессуального механизма его реализации Содержание публичного правоотношения оказывает непосредственное влияние на специфику процедурно-процессуального механизма реализации прав и обязанностей, входящих в содержание правоотношения. В некоторых работах постсоветского периода процессуальный механизм реализации прав и обязанностей рассматривается как элемент структуры публичного правоотношения. Специфика реализации публичных прав и обязанностей обусловлена как содержанием права или обязанности, так и спецификой того субъекта публичных правоотношений, которому они принадлежат. Можно выделить такие способы реализации субъективных публичных правоотношений как: 1.правоприменение 2. разрешение споров 3. обращения к уполномоченным органам и лицам, не связанные с оспариванием 4. заключение публичных договоров 5. формы непосредственной демократии народа. Рассмотрение процедурно-процессуальной особенности из указанных форм реализации публичных правоотношений. Употребление нами словосочетания «Процедурно-процессуальные» объясняется дискуссионностью содержания некоторых отраслевых правоотношений: конституционного, административного, налогового, бюджетного. Небезынтересной представляется теория правоприменительных отношений541. Как указывали И.А. Галаган и А.В. Василенко управленческая приро541 См.: Дюрягин И.Я. Правоприменительные отношения как разновидность управленче- ских отношений.// Советское государство и право. 1977. №7. С. 46-54. Он же . Право и управление. М., 1981. С. 95-110. 272 да деятельности по разрешению индивидуально конкретных дел - «глубинная и определяющая основа правоприменения, отношений еѐ опосредующих»542. Правоприменительная деятельность рассматривалась как промежуточное звено между материальными и процессуальными правоотношениями и В.М. Горшенѐвым543. Анализ сущностных элементов спорных публичных правоотношений приводит нас к необходимости сравнить между собой эти категории споров, а также с иными правовыми спорами, среди которых необходимо выделить конституционно-правовые, гражданско-правовые как имеющие комплексный или частноправовой характер. Наиболее близки между собой конституционные и административноправовые спорные правоотношения и объединяет их близость предмета споров. В обоих случаях обжалуются действия лиц, наделѐнных государственновластными полномочиями. Конституционный спор может быть связан с действиями любой ветви власти, затрагивающей по мнению другой стороны конституционные права лиц. Конструкция, заложенная в ст. 125 Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации»544 позволяют предположить, что к конституционно - правовым спорам можно отнести оспаривание: 1) конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; 2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти 542 См.: Галаган И.А., Василенко А. В. К проблемам теории правоприменительных отноше- ний // Государство и право. 1998. №3. С. 13. 543 См.: Горшенѐв В.М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976. С. 27. Он же. Теория юридического процесса. Харьков, 1985. С. 93. 544 См.: Российская газета. 1994. 24 июля. 273 субъектов Российской Федерации; 3) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, разрешаются споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд проверяет по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод конституционность законов, применѐнных или подлежащих применению в конкретном деле. Не трудно заметить, что ряд полномочий Конституционного суда затрагивает деятельность органов исполнительной власти. И если с оспариванием конституционности законов, конституций субъектов РФ и их уставов с точки зрения их относимости к административно-правовым спорам есть выработанная судебно-прецедентная и доктринальная позиция545, то по поводу нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, договоров и споров о компетенции необходимо сказать особо. Если мы имеем в споре в качестве лица, действия которого, выраженные в форме нормативного акта, оспариваются, орган исполнительной власти и оспариваемые действия носят организационный характер, например, направлены на принятие срочных мер по спасению жизни и здоровья людей в условиях чрезвычайных ситуаций, то вне зависимости от того в порядке какого судопроизводства этот спор будет рассмотрен он, по нашему мнению относится к административно-правовым. Однако законодатель пошѐл по пути выделения конституционно-правовых споров, в том числе и по такому основанию как мотив обжалования, а именно – несоответствие нормативного акта, договора конкретному нормативному акту – Конституции РФ или кон545 См. напр.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. №1. С. 19; Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 17 – 19. 274 ституциям (уставам) субъектов РФ, если речь идѐт о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В своѐм постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации в п. 2. Конституционный суд РФ указал, что «…полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается»546. Особые мнения Г.А. Гаджиева и Н.В. Витрука говорят о неоднозначности такого подхода. Если же вспомнить о содержании п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», где говорится, что «оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д.)», то можно сделать вывод о том, что налицо типичный конфликт компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ547. Об этом, в частности, свидетельствует резолютивная часть определения Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и еѐ предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О вве546 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. №25. Ст 3004. 547 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №1. 275 дение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»»548, где в п. 2. указывается на то, что истолкование данного Постановления Правительства РФ является общеобязательным и исключает всякое другое его толкование правоприменителем, в том числе и судами общей юрисдикции. То есть Конституционный суд РФ последовательно отстаивает позицию исключения так называемого абстрактного нормоконтроля за законами со стороны судов общей юрисдикции по мотиву неконституционности. Попыткой разрешить сложившиеся противоречия можно считать принятие Государственной Думой Федерального Собрания РФ Постановления от 24 ноября 1999 г. «О Федеральном конституционном законе «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам»549 Статья 1 указанного законопроекта говорит о том, что не подлежат рассмотрению в судах дела, рассмотрение которых отнесено Конституцией РФ к компетенции Конституционного Суда РФ. По сути дела этот законопроект призван разрешить существующие на практике разногласия в подведомственности отдельных категорий административно-правовых споров. Но предлагаемое решение половинчато и, потому, мы предлагаем определиться с тем, что юридически властные организационные действия носителей управленческих полномочий должны оспариваться не в порядке конституционной, а в порядке административной юстиции, даже если мотивом оспаривания является их неконституционность. С точки зрения субъектного состава конституционные споры в отличие от административно-правовых в качестве обязательного субъекта имеют любой орган, перечисленный в ст. 125 Конституции РФ550. 548 См.: Российская газета. 2002. 25 декабря. 549 Собрание законодательства РФ. 1999. № 22 Ст. 2699; №48, Ст. 5820; № 49, Ст. 5938. 550 Подробнее о порядке рассмотрения конституционных споров см.: Витрук Н.В. Консти- туционное правосудие. Учебное пособие. М.: Юнити, 1998; Ржевский В.А. Чепурнова 276 Следующая группа спорных правоотношений, с которыми необходимо сравнить публично-правовые споры – это гражданско–правовые споры. Сфера возникновения гражданско-правового спора – отношения в сфере имущественных и личных неимущественных как связанных, так и не связанных с имущественными. Но, имущественные отношения составляют предмет не только гражданско-правовых, но и административных правоотношений, а также конституционных правоотношений и, потому, для разграничения этих категорий отношений и вытекающих из них споров соответственно ГК РФ указывает на метод гражданско-правового регулирования в п.1 ст. 2 ГК РФ, который характеризуется равенством, автономией воли имущественной самостоятельностью участников гражданских правоотношений. Однако и административно–правовые споры могут возникать между равноправными субъектами (например, споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров). С точки зрения предмета спора гражданско – правовые споры отличаются от публично – правовых тем, что это споры о праве гражданском, то есть о имущественных и личных неимущественных правах как связанных с имущественными так с ними и не связанных (например споры о защите чести, достоинства, деловой репутации). Вместе с тем, и административноправовые споры могут иметь в качестве предмета спора действия государственных или муниципальных органов по поводу управления имуществом. Причѐм, п. 3 ст. 2 ГК РФ говорит о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным правоотношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего АрН.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М.: Юрист, 1998.; Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань. 1995. 277 битражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» также говорит о том, что « в случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством»551. В Гражданском кодексе этому посвящена статья 16, возлагающая на Российскую Федерацию, субъект федерации или муниципальное образование обязанность возмещать гражданину или юридическому лицу убытки, причинѐнные незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. В связи с этим представляется обоснованным мнение Ю.Н. Старилова о том, что «рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права»552. Типичными примерами судебной практики в данном случае являются налоговые споры, при разрешении которых в обоснование правильности формирования налогооблагаемой базы ложатся в большинстве случаев именно гражданско правовые сделки на основании которых она формировалась553. На тесное переплетение имущественных и административных средств регулирования в одном правоотношении указывают, например правоотношения, связанные с управлением государственной и муници551 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1996. № 9 . С.6. 552 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 59. 553 См. напр: По жалобе АК «Пилот» на решение УФСНП по Краснодарскому краю и ГНИ по Краснодарскому краю от 20 мая 1997 г : Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 марта 1998 г. // Архив Арбитражного суда Краснодарского края. 1998. Дело А – 32 – 12169/ 97 – 39 / 180.; По жалобе ГНИ по Краснодарскому краю на решение арбитражного суда Краснодарского края № А32-10152/98-5/246: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 мая 1999. // Архив Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа. 1999. Дело Ф08-746/99-180 А.. 278 пальной собственностью. Одни авторы указывают на комплексный характер указанных правоотношений, не отрицая того, что реализация компетенции собственника муниципального имущества органами местного самоуправления или же непосредственно гражданами – членами местного сообщества осуществляется в рамках различных отношений: управленческих (административных) и гражданско–правовых554. Другие авторы говорят о параллельном существовании различных по своей природе отношений555. Нам представляется более обоснованной вторая позиция. Действительно, если мы обжалуем действия государственного или муниципального органа, связанные с распоряжением соответственно государственным или муниципальным имуществом, то необходимо различать действия государственного или муниципального органа частноправового и публичного характера. Например, обжалование решения об отказе выделения земельного участка в аренду из земель государственного или муниципального фонда – типичный административноправовой спор, а вот спор об условиях договора аренды того же участка – гражданско-правовой, хотя в качестве одной из сторон выступает соответствующий государственный или муниципальный орган. В качестве второго примера можно привести проблемы управления акционерным обществом (или любой другой коммерческой организацией). Вряд ли можно говорить о публичном характере этих отношений до тех пор, пока в качестве одного из акционеров (участников) не выступает государство или муниципальное образование. Говорить о публичности вне этих рамок вряд ли обоснованно, ведь закон допускает состав акционеров (участников) и в количестве двух (и даже одного, с некоторыми ограничениями) лица. О какой же публичности может идти речь, если спорят два физических лица – учредители данной коммерче554 См.: Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Феде- рации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов). Автореф .дисс. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2000. С. 19. 555 См.: Брагинский М. Гражданский кодекс. Часть первая. Три года спустя. // Хозяйство и право. 1998. №1. С. 5. 279 ской организации, ни одно из которых не представляет интересы государства или муниципального образования. С другой стороны, если государственным или муниципальным органом оспаривается фактическая невыплата уже начисленных по решению органа управления дивидендов, то это в любом случае гражданско–правовые отношения. Таким образом, из корпоративных споров могут быть выделены споры, имеющие публично-правовой характер. В этом смысле п. 8 упомянутого постановления Верховного и Высшего арбитражного судов РФ № 6/8, говорящий о том, что « суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений» требует корректировки. С точки зрения состава субъектов спора гражданско-правовые споры характеризуются тем, что их участниками могут быть любые физические и юридические лица, состав которых оговорен в главе 5 АПК РФ и главе 4 ГПК РФ, в том числе Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в лице соответствующих государственных или муниципальных органов или в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане, что вытекает из ст. 125 ГК РФ. Обязательный субъект спора в отличие от административно-правовых и конституционных споров не выделяется. Кроме различий в сфере, объекте и субъектах гражданско-правовые споры отличаются от публично–правовых внесудебным порядком их рассмотрения. В качестве способов разрешения гражданско–правовых споров могут применяться переговоры сторон и разрешение споров третейскими судами. Третейские суды 280 могут быть разовыми и постоянно действующими556, но в каждом случае в соглашении сторон о передаче дела на рассмотрение третейского суда должен быть указан конкретный третейский суд, правомочный разрешить дело557. В ст. 1 действующего федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»558 не закреплена возможность разрешения публичныо-правовых споров третейскими судами. Третья категория споров, с которыми следует сравнить публично – правовые споры – трудовые споры. Сферой возникновения трудовых споров являются трудовые правоотношения между работником и работодателем вне зависимости от лица государства или от другого лица он выступает. Очень важно провести разграничение сходных по своему функциональному характеру трудовых и служебных отношений559. Это обусловлено тем, что «в целом государственная служба – сложный комплексный правовой институт и регулируется рядом отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.)»560. Из содержания Федерального закона «О системе государственной службы» от 27 июля 2004 г. ( в ред. ФЗ от 18 июля 2009 г.)561, где говорится о праве служащего обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, вытекает, что все споры, связанные со служебной деятельностью лиц, отнесѐнных к государственным 556 См. напр.: Регламент «Страховой арбитражной комиссии» – третейского суда для раз- решения экономических споров при всероссийском союзе страховщиков. Утв. Президиумом Всероссийского союза страховщиков 30 сентября 1997 г. // Российский страховой бюллетень. 1997. № 1. 557 О передаче дела третейскому суду: Постановление Президиума Высшего Арбитражно- го суда РФ от 27 февраля 1997 г. // Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 1996. № 5. 558 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3019. 559 Подробнее об этом см.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М.: БЕК, 1996.; Он же. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико – правовое исследование. Воронеж. Изд. ВГУ, 1996. 560 Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997. С. 79. 561 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 281 служащим законодательством Российской Федерации или еѐ субъектов562 являются административно–правовыми, а не трудовыми. Однако, при разрешении этой категории административно–правовых споров применяются не только нормы административного, но и нормы трудового права. С муниципальной службой ситуация обратная – здесь приоритет норм трудового права перед служебным563. Обязательным субъектом трудовых споров является администрация предприятия или иной организации, под которой обычно понимается круг лиц, наделѐнных полномочиями по управлению предприятием, его структурными подразделениями564. В этом смысле круг обязательных субъектов административно–правового спора, несомненно, шире. Трудовые споры могут иметь как индивидуальный, так и коллективный характер, причѐм законодательство не исключает и коллективного характера споров, вытекающих из служебных отношений за исключением реализации права на участие в забастовках. Различается порядок рассмотрения трудовых и административно – правовых споров. Кроме общепринятого судебного порядка для трудовых споров установлена специальная досудебная процедура, включающая в себя непосредственные переговоры работника с администрацией, а затем – обращение в комиссию по трудовым спорам. Впрочем ст. 391 Трудового кодекса РФ, предусматривает возможность обращения в суд, минуя КТС. Для административно–правовых споров до вступления в силу КоАП РФ 2001 года также была предусмотрена процедуры обязательного досудебного урегулирования, например, ст. 371 Таможенного кодекса РФ 1993 г. в отношении обжалова562 См. например: О реестре выборных муниципальных должностей и реестре муници- пальных должностей муниципальной службы органов местного самоуправления в Краснодарском крае. Закон Краснодарского края от 24 сентября 2002 г. // Кубанские новости. 2002. 8 октября. 563 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. 3 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. 564 Снигирѐва И.О., Коршунов Ю.Н. Комментарий законодательства о рассмотрении инди- видуальных трудовых споров. М.: Юрид. лит., 1996. С. 4. 282 ния постановлений о наложении взысканий за нарушение таможенных правил юридическими лицами и предпринимателями без образования юридического лица. Налоговый кодекс вновь обратился к институту досудебного урегулирования налоговых споров. Из комплексного материально–правового и процессуального характера публично–правового спора следует, что их внутрисистемно необходимо сравнить и с процессуальными спорами – гражданско–процессуальными и уголовно–процессуальными. Отношения гражданско–процессуального спора возникают между участниками гражданских процессуальных отношений в связи с обжалованием действий суда или судьи, то есть в гражданском процессе565. При этом суд по существу никогда не является инициатором такого рода споров. Исключения составляют случаи опротестования судебных актов в порядке надзора должностными лицами Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ. Сам суд или судья, действия которого обжалуются, по существу играет пассивную роль в этом правоотношении. Справедливости ради, надо сказать, что судья или суд, предполагая возможность обжалования их актов, при вынесении судебного акта вольно или невольно предпринимает меры, которые могут иметь значение при разрешении процессуального спора. Меры эти состоят в основном в мотивировке судебных актов и соответственно выражаются в их мотивировочной части. В силу того, что вышестоящей инстанцией проверяется законность и обоснованность вынесенного акта, важно выяснить фактические обстоятельства дела и дать им мотивированную оценку. Поэтому, мы говорим о данной категории правоотношений, называя их спорами со значительной долей условности, хотя налицо и кон565 О понимании гражданского процесса см. напр: Пучинский В.К. Понятие, предмет, ис- точники советского процессуального права. М., 1966. С. 33; Мозолин П.О. О гражданско– процессуальном правоотношении // Советское государство и право .1955. №6. С. 56.; Гагаринов А.В. Понятие гражданского процесса // Правоведение. 1988. №4. С. 96-99.; Зейдер Н.Б. Предмет и система советского гражданского процессуального права // Правоведение. 1962. №3. С. 69-82. 283 фликт и объект спора и даже наличие взаимных прав и обязанностей (например, обязанность суда первой инстанции направить кассационную жалобу лица вместе с делом в суд кассационной инстанции). Встаѐт вопрос о том, в качестве какой категории споров рассматривать обжалование решений по публично–правовым спорам, вынесенные в рамках гражданской процессуальной формы. Думается, что это будут административно–процессуальные споры. Употребление этого термина обосновывается наличием специального субъекта, действия которого обжалуются – суда. Из общей массы публичноправовых споров следует выделить те случаи, когда оспариваются судебные акты о привлечении к ответственности. В данном случае суд (судья) может выступаеть как орган государственного управления, если речь идѐт об административно-правовых спорах, хотя вопрос этот довольно дискуссионный. Считать эти споры процессуальными следует потому, что обжалуется именно процессуальное действие или бездействие суда (судьи), связанное либо с разрешением административно-правового спора, либо с привлечением к административной ответственности. Место этих споров среди других административно–правовых споров требует отдельного анализа, связанного с классификацией административно–правовых споров. Что касается уголовно–процессуальных споров, то в данном случае мы имеем дело с двумя категориями споров: с оспариванием действий органов предварительного следствия и дознания и с оспариванием приговоров и иных актов судов по уголовным делам. Сфера возникновения данной категории споров – уголовный процесс, то есть «регламентированная законом деятельность органов предварительного расследования, прокуратуры и суда по возбуждению, расследованию, судебному рассмотрению и разрешению уголовных дел, а также всех участвующих в ней лиц, которая осуществляется не иначе как в правовых отношениях и имеет своей задачей обеспечение реализации уголовного закона»566, или, как считают другие авторы, это «осуществ566 Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под ред. П.А. Лупинской. М.: Юристъ, 1995. С. 7. 284 ляемая в установленном законом порядке деятельность (система действий) органов дознания, предварительного следствия, суда, прокуратуры по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений, изобличению лиц, виновных в их совершении, и применению к ним мер уголовного наказания или иного воздействия, а также возникающие в связи с этой деятельностью правовые отношения между органами и лицами, участвующими в ней»567. Субъектами такого рода споров являются участники уголовного процесса: суд (судья) прокурор, следователь, начальник следственного отдела, орган дознания, лицо, производящее дознание, подозреваемый, обвиняемый, защитник, потерпевший, свидетели и т.д. Оспариваться могут действия государственных органов, производящих следствие, дознание, суда (судьи). Причѐм, действия прокурора, следователя, начальника следственного отдела, органа дознания могут быть обжалованы в суде первой инстанции, а акты самого суда обжалуются (опротестовываются) в кассационном или надзорном порядке. Причѐм, как и в гражданском процессе могут быть обжалованы не любые действия государственных органов или их представителей, являющихся субъектами процессуальной деятельности. Как правило, участником уголовно–процессуального спора, таким образом, являются государственные органы или их должностные лица, что в определѐнной степени сближает их с административно–правовыми спорами. Следующей формой реализации публичного правоотношения служит публичный договор. Актуализация вопроса о публичном договоре обусловлена повышением роли публичного права в регулировании общественных отношений, усилением договорных начал в публично-правовых отношениях. Сегодня публично-правовые установления направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных ин- 567 Уголовный процесс: Учебник. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 12. 285 струментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Публичные правоотношения по-прежнему требуют императивности регулирования; тем не менее, привнесение элементов равенства, свободы усмотрения и согласования воль субъектов правоотношений способно столь же эффективно способствовать реализации публичных интересов, как и императивное решение вышестоящих органов власти. Применение публичных договоров, основанных на сочетании императивного и диспозитивного методов правового регулирования, позволяет согласовать интересы различных участников таких договоров, независимо от их правового статуса. Это, как отмечает Е.Н. Горлова568, важно ещѐ и потому, что нередко публичные интересы разных органов государственной власти при общей направленности к достижению публичных целей, не согласуются друг с другом. Кроме того, если речь идѐт о договорах между органами государственной власти разных уровней, публичный договор позволяет учесть конкретную обстановку в том или ином субъекте РФ, а также те социальноэкономические особенности региона, которые по различным причинам не были учтены на федеральном уровне. По словам И.А. Покровского, «договор – одна из наиболее древних правовых конструкций»569. Стоит согласиться с утверждением М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, считающих, что «применение договоров на протяжении уже нескольких тысяч лет объясняется, помимо прочего, тем, что речь идет о гибкой правовой форме, в которую могут облекаться различные по характеру общественные отношения»570. 568 Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4. 569 См.: Покровский И.А. История римского права. Петроград, 1918. С. 291. 570 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. Книга 1. М.: Статут, 2001. С. 9 и посл. 286 Общеизвестно, что договор используется преимущественно для регулирования общественных отношений в частных отраслях права, а публичное право использует императивный метод регулирования, который основан на властных предписаниях. В то же время договоры в настоящее время все больше входят в сферу публичного права, позволяя согласовывать интересы, позиции и действия государств, властных структур, общественных организаций, различных слоев общества. «Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире»571, которые охватили различные сферы общественных отношений. Из анализа памятников римской юриспруденции следует, что еще римские юристы различали два вида договоров: публично-правовой и частноправовой. Многообразие частноправовых и публично-правовых договоров в современной жизни общества вполне объясняет внимание, уделяемое им в разных отраслях права, при этом каждая отрасль имеет свои особенности договорного регулирования. В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений равные права при заключении договора. Публичное право также использует договорное начало в качестве самостоятельного особого способа договорного регулирования, при этом в литературе отмечается, что в публичных отраслях права проблема договорного регулирования общественных отношений является относительно разработанной572. В публичных договорах участвует широкий круг публичных и частных субъектов; кроме того, такие договоры затрагивают интересы многих субъектов права, не являющихся участниками договора. В то же время заключение и реализация публичных договоров осуществляется в условиях отсутствия комплексного правового регулирования публичных договорных отношений. 571 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 180. 572 Еремин С.Г. Проблемы договорно-правовых отношений в финансовом праве // Финан- совое право. 2006. № 11. С. 15. 287 Частноправовые договоры, существующие в диспозитивной среде, располагают подробным и систематизированным «правовым фундаментом», в то время как для составления, заключения и реализации публичных договоров приходится порой заимствовать элементы частноправового регулирования за неимением другой правовой основы. Данное заимствование не всегда является обоснованным, кроме того, недопустимость аналогии в публичном праве указывает на необходимость установления специальным норм, регулирующих публичные договоры. Гражданское законодательство также содержит термин «публичный договор». Правовой режим таких договоров отличен от правового режима как других гражданско-правовых договоров, так и от правового режима публичных договоров публичных отраслях права. Отличия публичных договоров в гражданском праве от публичных договоров в публичном праве состоят в следующем573: – за исключением прямо установленных в законе требований гражданскоправовой публичный договор заключается и исполняется на основе норм гражданского права, предусматривающих равноправие и согласование воль сторон, свободу договора, возмездность и некоторые другие признаки, которыми публично-правовой публичный договор, как правило, не обладает в полном объеме; – в публично-правовом публичном договоре обязательно участвует публичный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями; в гражданско-правовом публичном договоре публичный субъект участвует лишь опосредованно, законодательно устанавливая обязательные для сторон правила; – стороны гражданско-правового публичного договора преследуют свои частные цели и интересы, в то время как стороны публично-правового пуб573 Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10. 288 личного договора стремятся к реализации публичных, а также имеющих публичное значение частных интересов. Указанные различия позволяют утверждать, что это два самостоятельных и не зависящих друг от друга вида договоров, что позволяет утверждать, что данные виды договоров не следует объединять в рамках общей теории права. По мнению Ю.А. Тихомирова, для публично-правового договора в публичном праве характерны следующие специфические признаки: 1. Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации. 2. Противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление). 3. Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции. 4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежнорасчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты574. Исходя из указанных признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания, и отмечая, что договорные отношения в сфере публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, Ю.А. Тихомиров дает такую классифика574 Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 183—184. 289 цию указанных договоров: учредительные договоры; компетенционноразграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между органами публичной власти и бизнес-структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры575. Представляет интерес классификация публичных договоров, предложенная Е.Н. Горловой576. По еѐ мнению публичные договоры подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Критериями такого деления выступают: а) интерес – публичный или имеющий публичное значение частный интерес; б) многократность или однократность применения договорных норм; в) степень определенности адресатов договорных норм – определенные адресаты или неопределенный круг адресатов; г) субъектный состав – субъектами нормативных публичных договоров в большинстве случаев являются только органы публичной власти, в то время как одним из субъектов ненормативных публичных договоров, как правило, является физическое или юридическое лицо. Среди отраслей публичного права, где используется договорно-правовое регулирование, прежде всего, следует назвать конституционное право. И.В. Лексин выделяет следующие отличительные юридические свойства конституционно-правового договора577: 575 См.: Тихомиров Ю.А .Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 280. 576 Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9-10. 577 Лексин И.В. Договор между органами государственной власти как источник конститу- ционного права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39. 290 – нормативность; – полиотраслевой характер (зачастую они устанавливают не только конституционно-правовые нормы, но и административно-правовые, финансовоправовые); – неприменимость к конституционно-правовым договорам принципа договорной свободы; – особый круг субъектов конституционного договорного правотворчества и особая договорно-правотворческая процедура; – использование для контроля за договорами специальных учреждений (Конституционного Суда РФ) и процедур. Действующая Конституция РФ непосредственно описывает далеко не все нормативные договоры, которые встречались и встречаются в практике даже отдельно взятых государственных субъектов права578. В частности, Конституция Российской Федерации зафиксировала, что Федеральный договор действует (ч. 3 ст. 11), но лишь в части, не противоречащей ей самой (ч. 1 раздела II). Допускается заключение: 1) договоров между Федерацией и субъектами Федерации – между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78, п. «в» ч. 2 ст. 125, ч. 1 раздела второго), в частности: а) договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации (ч. 3 ст. 11); б) договоров (по тексту Конституции – соглашений) о передаче осуществления части полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов Федерации (ч. 2, 3 ст. 78); 2) договоров между регионами – между органами государственной власти регионов (п. «в» ч. 2 ст. 125, ч. 1 раздела второго), в том числе между органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов, об отношениях соответствующих регионов (ч. 4 ст. 66). 578 См.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008. С. 92. 291 Практика заключения нормативных конституционно-правовых договоров, посредством которых регулируются отдельные вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявила ряд проблем. Прежде всего, необходимо затронуть проблему субъектов конституционно-правовых договоров. В практике встречаются договоры, заключѐнные как государствами, территориальными образованиями и иными политическими организациями, так и их органами. Следует иметь в виду, что договоры от имени государства, территориальных образований и иных политических организаций непосредственно заключают их органы и должностные лица. С другой стороны, органы государственной власти и должностные лица действуют в пределах ведения государства (или государственного образования) и в его интересах, и, следовательно, договор, участником которого выступает орган государственной власти, может и должен считаться договором с участием государства579. Другой проблемой, возникшей в связи с разграничением предметов ведения, стало соотношение договоров о разграничении предметов ведения и Конституции РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и федеральных законов. Процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по мнению Е.А. Соловьѐвой, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации580. Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры (соглашения), возникли существенные различия в статусе из-за диффе579 См.: Иванов В. Указ. соч. С. 67. 580 Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционноправового статуса субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7. 292 ренцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами581. Возникновение этой проблемы связано с тем, что договоры, заключенные Российской Федерацией с Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан, Республикой Кабардино-Балкария и некоторыми другими субъектами, несколько изменяли предусмотренные статьями 71-73 Конституции РФ перечни предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов582. Точку зрения субъектов Российской Федерации, заключивших подобные договоры, выразил занимавший в тот период должность Президента Республики Татарстан М. Шаймиев, который заявил, что Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан выполняет роль своеобразного правового буфера между Конституцией РФ и Конституцией РТ, поскольку представляет собой некий компромисс между их положениями. При такой трактовке договор о разграничении предметов ведения обладает большей юридической силой, чем Конституция РФ. Полагаем, что следует согласиться с позицией авторов, утверждающих, что поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), то договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами также не должны ей противоречить583. Очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения (ст. 71-73) не может пересматриваться и дополняться в договорном порядке. Верховенство Конституции РФ над договорами, напоминает А.С. Автономов, 581 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. М., 2002. С. 303 - 304. 582 Подробнее об этом см.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Асимметричность федерации / Под ред. А. Захарова. М., 1997. С. 28 - 31. 583 См.: Соловьева Е.А. Указ. соч. С. 18. 293 следует из еѐ раздела второго, содержащего заключительные и переходные положения, в котором указано, что в случае несоответствия Конституции положений договоров между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, действуют положения Конституции (п. 1)584. Разграничение предметов ведения в статьях 71-73 проведено императивно и не может быть изменено иначе, как посредством внесения поправок в Конституцию или еѐ пересмотра. Разграничивать можно лишь полномочия по предметам совместного ведения, ведь полномочия по предметам ведения как Российской Федерации, так и регионов уже разграничены Конституцией. Также допустимо договорно делегировать осуществление полномочий по предметам федерального, регионального и совместного ведения. Законодательное разграничение полномочий (согласно ч. 2 ст. 4, ч. 1-2 ст. 76 Конституции) носит базовый характер585, а договорное – исключительный. Следовательно, договором допустимо в исключительных случаях уточнить и пересмотреть проведѐнное федеральными законами разграничение полномочий по конституционно разграничительным предметам ведения586. Что касается вопроса о соотношении договора о разграничении предметов ведения и федерального закона, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами фактически пошла по пути признания более высокой юридической силы данных договоров по сравнению с федеральными законами. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъ584 Автономов А.С. Правовая антология политики. С. 81. 585 По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации: По- становление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429. 586 См.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 8-11. 294 ектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации). Инструментом такого перераспределения полномочий и в настоящее время являются договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В Постановлении Конституционного суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»587 констатирована возможность отступления от формального равенства субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 18 июля 2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»588 наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В Федеральном законе приводится исчерпывающий перечень тех положений, которые должны составлять содержание договора (п. 1 ст. 26.7): это полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ; условия и порядок осуществления полномочий; права и обязанности сторон; срок действия договора и порядок его продления; основания и порядок досрочного расторжения договора. 587 Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1. 588 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42, ст. 5005. 295 В вышеуказанном федеральном законе установлен предельный срок действия договоров о разграничении полномочий – 10 лет (п. 10 ст. 26.7), а также определены допустимые основания его досрочного расторжения – по взаимному согласию сторон и в одностороннем порядке на основании вступившего в силу решения федерального суда о признании нарушения одной из сторон условий договора (п. 11 ст. 26.7). Существенно усилены позиции законодательных органов государственной власти, прежде всего федерального уровня, в договорном процессе: проект договора подлежит согласованию и одобрению со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ и утверждению федеральным законом (п. 4 ст. 26.7). И наконец, важное положение – придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона (п. 9 ст. 26.7). Однако в государственно-правовой литературе отмечается, что, несмотря на, казалось бы, радикальную корректировку института договорного разграничения полномочий, произведенные федеральным законодателем, данные положения носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался не решенным589. В противоречие с целью правового регулирования общественных отношений – в данном случае сделать процедуру заключения договора о разграничении полномочий прозрачной и понятной для ее участников – федеральный законодатель тем не менее использует размытые формулировки и критерии. Как представляется, цель законодательных изменений – определить место договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в системе нормативных правовых актов; выработать механизм, препятствующий использованию договора в качестве инструмента присвоения отдельными субъектами Федерации льгот и привилегий, минимизировать допустимые основания заключения договора; предусмотреть гарантии защиты прав и интересов остальных субъ589 Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государствен- ной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 45-51. 296 ектов, не являющихся стороной договора. На наш взгляд, перечисленные цели не были достигнуты в полной мере. Следующим видом публичных договоров является административный договор. Определение административного договора в науке является дискуссионным. Так, В.А. Юсупов понимает под административным договором «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований»590. Соглашаясь с данным определением, отметим, что автор ограничивает роль административного договора установлением, изменением или прекращением конкретных административных правоотношений, в результате из определения выпадают административные договоры, носящие нормативный характер, и не предусматривает указание на формальное юридическое равенство сторон591. По мнению А.В. Демина, административный договор представляет собой «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли не менее двух субъектов административного права многосторонний акт государственного управления, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»592. А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов считают, что «административ590 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1973. С. 73. 591 Савостин А.А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. № 1. 592 Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск. 1998. С. 76. 297 ный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем»593. К сожалению, в современном праве отсутствует системная регламентация административно-договорных отношений; весьма скудное регламентация отдельных видов административных договоров (договоров о передаче осуществления полномочий исполнительной власти, государственных контрактов, служебных контрактов), отличается бессистемностью и противоречивостью созданных правовых режимов, отсутствием административно-правовых механизмов их реализации, что обуславливает низкий уровень эффективности договорных форм управления и, как следствие, порождает сомнения в принципиальной возможности их использования в публично-правовой сфере594. Полностью соглашаясь с мнением Ю.А. Тихомирова о необходимости использования договорных методов регулирования как внутри государств, так и вовне595, мы поддерживаем мнение В.Г. Розенфельда и Ю.Н. Старилова о том, что нельзя согласиться с ним по вопросу о разграничении публичных договоров и административных596. Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки, а в будущем при 593 См.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. 594 См.: Ротенберг А.С. Административный договор: дис. … канд. юрид. Наук. Р-н/Д. 2006. С. 4-5. 595 Там же. С. 182. 596 Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 47-63. 298 осуществлении правовой регламентации будет иметь и особую нормативную базу. Во-вторых, в публично-правовом договоре (а также и в административном) противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров – органов, обладающих властными полномочиями, – могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане. В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия их заключения: удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах. В-четвертых, ученые, которые исследовали проблему административного договора, не предпринимают попытки создания в основных чертах модели нормативного акта, регламентирующего черты, содержание и механизм заключения административных договоров. Отсутствие четких научных представлений о роли, значимости в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения, исполнения административных договоров, а также предложений и рекомендаций ученых отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах. Несмотря на то, что учеными, изучающими административное право, уже разработаны основные положения административного договора, возни299 кают проблемы применения его на практике. Это связанно с тем, что административный договор нуждается в соответствующей нормативной регламентации, отсутствие которой не позволяет использовать указанные договоры эффективно. В правоприменительной деятельности к публичным, обычно к административным договорам, применяются правовые нормы одновременно нескольких отраслей права. Д.Н. Бахрах597 объясняет это тем, что многие административные договоры имеют комплексный характер и смешанное, например, административно-правовое и гражданско-правовое регулирование. По мнению И.Ю. Синдеевой598, такое положение вызвано отсутствием самих административно-правовых норм, существованием правовых пробелов и коллизий. Это, безусловно, порождает споры не только в теории административного права, но и на практике при заключении административных договоров. Возможность использования договора для регламентации отношений в сфере публичного управления обусловлена методом административноправового регулирования, который не ограничивается лишь императивным элементом. Инструментарий административно-правового воздействия включает в себя, помимо предписания и запрета, также дозволение, что означает необходимость учѐта воли управляемых субъектов в пределах его применения. «Административный договор выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определѐнной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть-подчинение», не равны»599. 597 Бахрах Д.Н. Административные договоры // Административное право России. М., 2002. 598 Синдеева И.Ю. Соотношение частного и публичного в административном договоре // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. 599 Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж: Изд-во Воронежского государ- ственного университета. 2001. С. 293. 300 Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках. Это связано, в том числе, и с тем, что, как отмечает Н.Г. Александров, в отечественной юридической литературе встречаются следующие значения термина «договор»: договор как вид источника права; договор как вид юридической нормы или нормативного акта; договор как вид юридического факта (сделки); договор как форма автономного регулирования взаимоотношений на основе бланкетных или диспозитивных норм права; договор (договорное отношение) как вид юридического отношения600. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Так, по мнению А.А. Абдурахманова и А.П. Коренева601 обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно - правовую природу. 600 См.: Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных от- ношений // Ученые записки ВИЮН. 1976. Вып. 6. 601 Коренев А.П., Абдурахманов А.А.Административные договоры: понятие и виды // Жур- нал российского права. 1998. № 7. 301 Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, что его содержание носит организационноуправленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления. Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления. Являясь формой государственного управления, административный договор характеризуется рядом признаков, позволяющих отграничить его от односторонних административных актов602. Во-первых, административный договор представляет собой управленческое решение, принятое для достижения конкретных целей посредством реализации соответствующих управленческих функций. Во-вторых, административный договор выражает согласованную волю субъектов административного права, как минимум один из которых при заключении договора реализует полномочие исполнительной власти. В-третьих, административный договор представляет собой правовой акт управления, ибо его совершение влечѐт определѐнные правовые последствия. Система административных договоров, отражающая дифференциацию договорных правовых режимов в различных сферах государственного управления может быть представлена в виде совокупности следующих элементов603: 602 См.: Ротенберг А.С. Административный договор: дис. … канд. юрид. наук. Р-н/Д. 2006. С. 36-37. 603 См.: Ротенберг А.С. Указ. соч. С. 157-158. 302 1) административные договоры горизонтального типа, заключаемы органами исполнительной власти одного или различных уровней: а) организационный договор (договор о делегировании полномочий); б) координационный договор (договор о сотрудничестве органов исполнительной власти); 2) административные договоры вертикального типа, заключаемые между органами исполнительной власти и иными субъектами административного права: а) договор, опосредующий исполнение гражданином или юридическим лицом публично-правовой обязанности (договор о предоставлении инвестиционного налогового кредита); б) договор, опосредующий исполнение государством в лице органа исполнительной власти публично-правовой обязанности (государственный контракт, служебный контракт). Другой классификацией административных договоров является их деление по юридическим свойствам на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права. В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способ303 ных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу. Важность исследования процесса заключения административных договоров имеет принципиальное значение. Использование договорной деятельности в административном праве с широким арсеналом их функций (структурно-организационной, обеспечительной, ориентационно-стимулирующей, воспитательной, охранной) расширит возможности выбора оптимальной формы реализации компетенции исполнительной власти, что может служить показателем еѐ демократизации604. Административно-договорное производство следует рассматривать как специфический вид административно-правонаделительного процесса. Он, по мнению И.В. Поповой605 отличается от других видов последнего и состоит из четырѐх стадий: 1) изучение ситуации каждым субъектом договора (информационная); 2) выбор и анализ правового поля (правовая или аналитическая); 3) обсуждение основных условий договора (согласовательная); 4) подписание административного договора (заключительная). Названное производство в силу его отличительных особенностей целесообразно при проведении кодификации административно-процессуального законодательства особенно выделить из административно-правонаделиельного процесса. Финансовое право также относится к публичному праву и использует договоры для регулирования финансовых отношений. Под публичным договором в финансовом праве, по мнению Е.Н. Горловой следует понимать «заключѐнное в установленной форме в публичных целях соглашение двух или 604 См.: Попова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Издательство Норма, 2007. С. 125. 605 Попова И.В. Там же. 304 более субъектов, один из которых является органом публичной власти, направленное на реализацию публичного интереса и регулирующее финансовую деятельность государства и органов местного самоуправления»606. По сфере действия все публичные договоры в финансовом праве Е.Н. Горлова607 предлагает подразделить на внутригосударственные и международные. Существуют два основных вида внутригосударственных публичных договоров: финансово-правовые и конституционно-правовые договоры. Анализ норм финансового и конституционного права позволяет выделить следующие основные виды внутригосударственных публичных договоров: 1) о распределении налоговых доходов; 2) о предоставлении средств из государственного бюджета; 4) об осуществлении государственных и муниципальных заимствований; 5) о предоставлении государственных и муниципальных гарантий; 6) о предоставлении инвестиционных налоговых кредитов; 7) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; 8) иные договоры. Значительное место среди внутригосударственных публичных договоров занимают также договоры, правовое регулирование которых осуществляется с использованием сочетания финансово-правовых и гражданско-правовых норм. Международные договоры в финансовом праве подразделяются на следующие основные виды: 1) об осуществлении государственных заимствований; 2) о предоставлении государственных гарантий; 3) о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов; 4) об избежании двойного налогообложения; 5) иные международные договоры, регулирующие финансовые отношения. 606 Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8. 607 Горлова Е.Н. Там же. 305 Представляет интерес классификация договоров, применяемых в финансовом праве, предложенная С.Г. Ерѐминым608, который предлагает их условно разделить на несколько групп. К первой группе договоров, применяемых в финансовом праве, по его мнению, можно отнести компетенционноразграничительные договоры и соглашения о делегировании полномочий, которые заключаются государственными органами Российской Федерации и еѐ субъектами. Предметом таких договоров служат финансовые средства государства, которые распределяются между бюджетами разных уровней посредством заключения вышеуказанных соглашений. Ко второй группе договоров, применяемых в финансовом праве, стоит отнести договоры, которые взаимодействуют с гражданским правом. Примером таких договоров являются договоры залога имущества и поручительства, определенные ст. ст. 73 и 74 Налогового кодекса Российской Федерации, используются в качестве меры обеспечения исполнения обязательства налогоплательщика по уплате налога, договор государственного займа. К третьей группе финансово-правовых договоров относятся внешние договора (международные соглашения об устранении двойного налогообложения). В настоящее время роль федеративных договоров в том виде, в котором они существовали вначале, снижается. Такое положение объясняется ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В силу данной нормы Конституции Российской Федерации возникает множество проблем, а именно как по-новому определить роль таких договоров, содержащих финансово-правовые нормы, не угрожая целостности Рос608 Ерѐмин С.Г. Проблемы договорно-правовых отношений в финансовом праве // Финан- совое право. 2006. № 11. С 24. 306 сийской Федерации. Согласимся с Ю.А. Крохиной, что «положительной стороной подобных договоров можно считать удобство и эффективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особенностей и потребностей в финансовых ресурсах каждого субъекта Федерации. Отрицательной стороной является отсутствие единого правового регулирования в сфере «договорного права», в результате чего происходит усиление асимметричности Российской Федерации, возрастает опасность ее трансформации в договорную федерацию или конфедерацию»609. Подчѐркивая важность норм, установленные федеративным договором, приведѐм мнение аргументированное мнение С.Г. Ерѐмина, что эти нормы должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом специфики субъекта Российской Федерации610. В отношении финансово-правовых договоров, которые взаимодействуют с гражданским правом, следует отметить, что положения о залоге имущества и поручительстве, разработанные в рамках гражданского права, в налоговых отношениях должны применяться с учетом публичного характера этих отношений. Между тем, как справедливо отмечает С.Г. Ерѐмин, в ст. ст. 73 и 74 НК публично-правовая составляющая практически отсутствует611. По сравнению с гражданско-правовыми нормами ее следует усилить (например, путем введения ограничений по предмету залога, кругу залогодателей, установления особой процедуры оформления договоров)612. Договорные отношения в финансовом праве требуют дальнейшей научной разработки определения соотношения в них императивных и диспозитивных начал. Представляется, 609 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. С. 114 - 115. 610 Еремин С.Г. Указ. соч. С. 26 611 Еремин С.Г. Там же. 612 См.: Тотьев К. Проблемы стабилизации налогового регулирования (зарубежная и рос- сийская практика) // Законодательство и экономика. 1999. N 8. С. 37. 307 что роль императивных установлений в договорном регулировании в финансовом праве должна быть выше по сравнению с диспозитивными. Таким образом, договор служит основанием возникновения субъективных прав и обязанностей сторон и конкретных правоотношений. Публичноправовой договор является тем средством, которое позволит согласовать волю участников публичных правоотношений. Стороны связывает посредством субъективных прав и обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего, воля в широком социальном смысле – государственная воля, возведенная в закон и принявшая всеобщую, правовую форму613. Договор в публичном праве направлен на удовлетворение потребностей общества в целом, а не на интересы частного лица. В договорном правоотношении происходит своего рода персонификация государственной воли. Субъектом публичного договора всегда является субъект публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями. Государство, его органы, должностные лица, местное самоуправление – таковы наиболее типичные субъекты публичных договоров. Другая же сторона может иметь иной статус, но в публично-правовой сфере быть носителем некоторых властнорегулирующих функций или выражать общественные интересы. Проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности, связаны с тем, что существующие виды публично-правовых договоров нуждаются в соответствующей нормативной регламентации, отсутствие которой не позволяет использовать указанные договоры эффективно. Полагаем, что со временем роль договорно-правового регулирования в публичных отраслях права будет только возрастать, что только будет способствовать более качественному регулированию публично-правовых отношений. Следующим процедурным способом реализации субъективных публичных прав участников публичных правоотношений является обращение к уполномоченным органам и лицам, не связанные с оспариванием. Федераль613 Кечекъян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958 С. 40 308 ный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»614 не содержит в себе определения права на обращения, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: «...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам». Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, такие как: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Вторую группу субъектов института обращений представляют государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица615. В научной литературе предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти – это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) 614 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. 615 Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14. С. 35. 309 нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином616. По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, «право на обращения – это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов»617. Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение – это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы618. Сущность института обращений в органы власти выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. 616 Карасева М.В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 10. 617 Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4; Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 54. 618 Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращения: Авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8. 310 Институт обращений в органы государственного управления необходимо рассматривать в качестве механизма, позволяющего установить баланс частных и публичных интересов619. С одной стороны государство воздействует на общество, с другой – оно неминуемо ощущает на себе влияние последнего. Государственные органы не могут не учитывать потребностей и обусловленных ими интересов общества и государства. Следовательно, государство обязано позаботиться о развитии действенных механизмов, позволяющих учитывать в ходе публичной деятельности предложения и жалобы граждан, которые дают возможность скорректировать организацию и деятельность государственных органов. Как отмечает Г.В. Атаманчук, важная роль принадлежит институту обращений как «каналу анализа и оценки государственного управления»620. Это, своего рода, форма «обратной связи», имеющей место в процессе осуществления государственного управления органами публичного управления, позволяющая учитывать и адекватно реагировать на запросы и предложения членов общества, что неизбежно приведѐт к эффективности государственного управления. Таким образом, институт обращений в органы публичного управления является одним из механизмов, позволяющих установить баланс частных и публичных интересов. Проблема заключается в низком уровне правовой регламентации права на обращение в органы государственной и муниципальной власти. Институт обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления имеет сложную структуру, механизм его функционирования составляет система материальных и процедурных элементов. Необходимо провести анализ субъектного состава правоотношений, регулируемых институтом обращений. Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных 619 Новиков А.В. Указ. соч. С. 24. 620 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 501. 311 принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым, согласно ст. 33 Конституции РФ, относятся граждане РФ: «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Однако п. 3 ст. 1 ФЗ № 59-ФЗ гласит, что устанавливаемый законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, субъектами права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления являются физические лица. В юридической литературе предлагается в качестве субъектов права на обращение закрепить и физических, и юридических лиц621. Несмотря на то, что в ФЗ № 59-ФЗ в качестве субъектов права на обращение рассматриваются физические лица, представляется обоснованным закрепление права на обращение не только за физическими, но и за юридическими лицами. Это позволит распространить юридические гарантии, закрепляемы законом, на те административные правоотношения, инициатором возникновения которых выступают частные субъекты права622. Впрочем, мы считаем, что правом на обращение должны обладать и те организации, которые не имеют статуса юридического лица. Таким образом, в качестве субъектов правоотношений института обращений являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Нормативно-правовое признание физических и юридических лиц 621 Новиков А.В. Обращения граждан: монография. Воронеж: Изд-во Воронежского госу- дарственного университета. 2007. С. 191. 622 Новиков А.В. Указ. соч. С. 207. 312 субъектами права на обращение позволит обеспечить высокий уровень правового качества данного института, которое определяется юридической точностью, согласованной работой структурных элементов, уровнем конкретизации, степенью соответствия правовых норм реально сложившимся в обществе отношениям623. Вторую группу субъектов института обращений по прямому указанию Конституции РФ составляют «государственные органы и органы местного самоуправления». Однако по мнению ряда учѐных данное положение подлежит расширительному толкованию. Так, например, раскрывая сущность заявления, Н.Ю. Хаманева пишет, что это «обращение гражданина в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, к должностным лицам и т.д.»624. Аналогичную позицию занимает, Л.Л. Попов625. Полагаем, что указанный перечень адресатов обращения исчерпывающе закреплѐн в п. 1 ст. 2 ФЗ № 59-ФЗ, поэтому нельзя признать обоснованным предложение помимо публичных органов дополнить этот перечень общественными организациями, негосударственными организациями. Таким образом, адресатом обращения граждан являются государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица. В.Г. Румянцева, рассматривая данный правовой институт, даѐт характеристику его содержания в объективном и субъективном смысле626. Так, по еѐ мнению, в объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего 623 Новиков А.В. указ. соч. С. 77. 624 Административное право Российской Федерации: учеб / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Изд-во «Проспект», 2007. С. 98. 625 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 116. 626 Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14. 313 мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся: а) право на критический анализ деятельности органов власти; б) право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц; в) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц; г) право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод; д) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; е) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами. Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязанность627 органов власти – субъектов данного института, заключающаяся: а) в принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленные законом сроки и порядке; б) в претерпевании уполномоченными органами власти и их должностными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридической ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из правоотношений, порождаемых институтом обращений граждан. Поскольку любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное по627 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 284 - 287. 314 ведение. Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что оно (лицо) не должно злоупотреблять возможностями института обращений и использовать его в клеветнических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответственность, установленную законодательством. Представленные правомочия субъектов института обращений реализуются посредством направления обращений Президенту РФ, в Государственную Думу РФ, в Совет Федерации РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам628. Как отмечает А.В. Новиков629, в условиях субординационного характера административных правоотношений особое внимание следует уделять обеспеченности обоснованных прав одной стороны адекватным обязанностям другой. Баланс прав и обязанностей – критерий качества института, условия его продуктивной работы. Административно-процедурная регламентация института обращения в государственные органы и органы местного самоуправления характеризуется широким спектром юридических проблем, что обусловлено отсутствием реального законодательного механизма его функционирования. 628 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рас- смотрения обращений граждан Российской Федерации (постатейный)». М.: ЗАО «Юстицинформ», 2007 // СПС «КонсультантПлюс». 629 См.: Новиков А.В. Указ. соч. С. 63. 315 В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, регулирующие данный правовой институт630. Следует отметить, что Закон не предусматривает разницы в порядке различного рода обращений, что является, по мнению Н.Ю. Хаманевой631, существенным недостатком. Это связано с тем, что характер обращений бывает разный, в этой связи процедура и сроки рассмотрения разного вида обращений. В соответствии с п.1 ст. 12 ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлен 30-дневный срок рассмотрения обращения граждан. В исключительных случаях этот срок может быть продлен не более чем на 30 дней. Как отмечает Е.К. Глушко632, на практике широкое использование продления сроков может привести к неоправданной волоките и снижению эффективности работы с обращениями граждан. В связи с этим вопрос о продлении срока рассмотрения обращения гражданина, по-видимому, должен решаться руководителем государственного органа, органа местного самоуправления или должностным лицом индивидуально, исходя из обстоятельств конкретного дела. При этом целесообразно, чтобы исполнитель, рассматривающий обращение, письменно обосновывал необходимость такого продления. Одним из направлений совершенствования нормативно-правовой базы института обращений граждан следует рассматривать сокращение общих сроков рассмотрения обращений. Установление более коротких сроков рассмотрения обращений граждан, чем те, которые предусматриваются в Законе 630 См., напр.: О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 28 июня.2007 г. № 1270-КЗ // Кубанские новости. 2007. 4 июля; Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС (ред. от 15.03.2007) «Об обращениях граждан» // Наше время. 2006. 16 мая . 631 Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Вел- би, Изд-во Проспект, 2007. С. 131. 632 Глушко Е.К. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий» // Центр публично-правовых исследований. 2007. 316 № 59-ФЗ, заставит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц обратить более пристальное внимание на производство по обращениям граждан. Это необходимо вследствие того, что «поток обращений граждан в различные инстанции отражает … определѐнные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений»633. Существенное значение для полноценной деятельности института обращения граждан, позволяющее ему стать работоспособным и эффективным элементом системы публичного управления, имеет установление и функционирование контрольного механизма. Эффективность контроля будет больше, если контроль будет осуществляться разными субъектами. Речь идѐт о внутриведомственном контроле, общественном контроле, контроле органов Прокуратуры РФ. В производстве по обращениям граждан наиболее актуальным является формирование института ответственности соответствующих структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. Таким образом, обращение к уполномоченным органам и лицам, не связанные с оспариванием, является одним из способов реализации субъективных публичных прав участников публичных правоотношений. Институт обращений в органы государственного управления необходимо рассматривать в качестве механизма, позволяющего установить баланс частных и публичных интересов. Широкая нормативно-правовая база института обращений граждан требует введения единых универсальных принципов и правил данного административного производства по обращениям. Работа с обращениями граждан нуждается в правовом обеспечении, которое гарантировало бы гражданам реализацию их права на обращение в органы публичного управления посредством четкой регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих. 633 Гражданин, закон и публичная власть. М.: Норма, 2005. С. 174. 317 Глава 4. Классификация публичных правоотношений § 1. Основания классификации публичных правоотношений Классификация в соответствии с общеупотребимым значением - процесс группировки объектов исследования или наблюдения в соответствии с их общими признаками. В результате разработанной классификации создается определенная классифицированная система. По большей части любая научная классификация является достаточно условной, так как зависит, прежде всего, от личностного восприятия, объема знаний и критериев, которыми пользуется субъект, предлагающий классификацию. Об условности и относительном характере всякой классификации предупреждал еще Н.А. Зверев в работе «Основания классификации государств в связи с общим учением о классификации: методологическое исследование», называя ее, тем не менее первым приемом для изучения любого явления и показателем уровня знаний классификатора634. «Мы нашли, - пишет он, - что для научного исследования всякого сложного материала классификация как прием изучения, имеет двоякое значение: с внешней стороны, - это тот прием, без которого нельзя приступить к правильным занятиям, - который вносит в них систему; с внутренней, это – прием, который предрешает участь всей работы, предопределяя выводы, к которым должен прийти изучающий как относительно всего материала, так и относительно отдельных его частей635. Научно-практическое значение классификации состоит в том, что она позволяет выявить параллелизм в работе юрисдикционных органов и даѐт возможность определить подведомственность дел, вытекающих из тех или иных публичных правоотношений, в тех случаях, когда в этом есть сомнения. 634 Москва: Унив. тип. (М. Катков), 1883. – VIII, 388.; 24 см. С. 73, 185. 635 Там же. С.86. 318 Кроме того, раскрытие характерных черт, особенностей того или иного класса дел позволяет унифицировать процедуру их разрешения. Под классификацией традиционно понимается распределение явлений по классам в соответствии с общими признаками. В свою очередь класс – это разряд, совокупность явлений, обладающих общими признаками. Распределение явлений происходит по различным, в том числе и существенным признакам, отражающим внутренне содержание явления, именуемым основаниями636. В научной литературе, в том числе и юридической, в качестве такого признака обычно называется критерий637. Однако, в этимологическом значении критерий – это отличительный признак явления638. То есть не всякий критерий есть основание классификации, а только тот, который имеет существенное значение. Некоторые авторы, в этой связи, справедливо, на наш взгляд, избегают применять обобщѐнный термин критерий, а говорят об основаниях классификации639. Отсюда и вытекает проблема выбора критериев как оснований классификации различных правовых явлений, Давая развернутую характеристику юридическим отношениям М. Капустин в работе «Теория права (Юридическая догматика»), ссылаясь на Савиньи указывает возможную классификацию юридических правоотношений на формальные (отражающее юридические связи между субъектами) и материальные (отражающее фактические связи)640. Самостоятельно автор предлагает классификацию юридических правоотношений на: чисто-юридические и 636 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 227, 270, 454. 637 См.: Большая советская энциклопедия. М., 1973. С. 450. 638 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Там же. С. 277; Философская энциклопедия. М., 1964. С. 89-90. 639 См. например: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и про- блемы его реализации. М., 1999. С. 64. 640 Капустин М. Н. Теория права (юридическая догматика) / [соч.] Михаила Капустина, [проф. междунар. права в Моск. ун-те]. – Москва: Унив. тип. (Катков и К), 1868-1869. – 20 см. Т.1.Общая догматика. 1868. С. 202. 319 смешанные; простые и сложные; определяемы и определяющие641. Работа в фондах созданной Президентской библиотеки имени Бориса Николаевича Ельцина (РФ, Санкт-Петербург, ул. Сенатская площадь, дом 3) с наглядностью показала, что попытки исследовать публичные правоотношения как уникальный феномен правовой науки, если и предпринимались российскими дореволюционными учеными, то были не слишком успешными. Нами были «обнаружены» несколько работ, так или иначе относящихся к указанной тем, в их числе: Власьев Н.С. «О вменении по началам теории и древнего русского права: рассуждения Н. Власьева»642; Лодий П.Д. «Теория общих прав, содержащая в себе философское учение о естественном всеобщем государственном праве / Соч. Петра Лодия, д.с.с., свободных искусств и философии д-ра. 643 Говоря о публичных правоотношениях, М. Капустин писал: «Отношения между властью и подданными государства … имеют юридический характер, поскольку лица имеют свои особые интересы, требующие охранения. Никакое другое общение не может заменить государства или стать наравне с ним в создании и охранении права: безгосударственное состояние тождественно с анархией и произволом; при отсутствии государственной власти возможны только или чисто фактические или чисто нравственные отношения, которые недостаточны для жизни»644. По мнению С.С. Алесеева, классификация правоотношений, как и классификация юридических норм, коренится в особенностях права - его структуры, функций, типов правового регулирования. Примечательно при этом, что подразделение правоотношений на виды не только совпадает в основном с группировкой юридических норм, но и в полном согласии с логикой, является, в сущности, их продолжением, проекцией. Вместе с тем пра641 Там же. С. 221, 223, 227. 642 Москва: Унив. тип., 1860. – [2], 283 с., 23 см. 643 Санкт-Петербург: тип. Деп. внеш. торг. 1828. – [10], 450, [12] с., 1 л. Табл., 20. 644 Там же. С. 217-218. 320 воотношения имеют и собственное основание классификации, связанное, в частности, с особенностями правоотношений как индивидуализированных общественных отношений (правоотношения общие и конкретные; абсолютные и относительные)645. Согласившись с мнением ученого, считаем возможным применить указанный вывод и к публичным правоотношениям. Предваряя следующую часть анализа точек зрения на классификацию публичных правоотношений мы ещѐ раз возвращаемся к тезису о том, что в публичном праве нет материальных правоотношений, а общие правоотношения присущи лишь некоторым отраслям публичного права, например, государственного (конституционного). Итак, прежде всего, основанием классификации публичных правоотношений является предмет правового регулирования конкретной отрасли права - группа общественных отношений (устойчивых правовых связей между субъектами), которая регулируется собственной специфической группой норм. Именно предмет правового регулирования является главным системообразующим фактором, обусловливающим выделение отрасли в единой системе права. Классифицируя публичные правоотношения по предмету правового регулирования отрасли, в которой они складываются, можно выделить: административно-правовые, конституционно-правовые, муниципальноправовые, финансово-правовые, таможенные, налоговые, бюджетные и иные. по мнению Халфиной Р.О., основное подразделение правоотношений мыслится в зависимости от характера опосредуемых отношений, от предмета регулирования. Правоотношения следует классифицировать по объекту в смысле тех общественных отношений определенного вида, которые являются предметом юридического опосредования и регулирования646. С этой точки зрения система правоотношений в стране совпадает с системой правовых 645 Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т. Т. 2. М.: Юридическая литература. 1981. С. 105. 646 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М. Юридическая литература. 1974. С. 35. 321 норм и системой субъективных прав. Правовые отношения могут подразделяться на область публичного и частного права или непосредственно на отрасли гражданского, административного, государственного и другие отрасли права. Весьма важной является и другая классификация правовых отношений. Известно, что правоотношения возникают из правомерных и неправомерных действий (юридических фактов). В первом случае можно говорить о правоустановительных правоотношениях - тут речь идет о нормальном процессе реализации объективного и субъективного права, о соответствующем выполнении юридических обязанностей. Во втором случае, речь идет об охранительных правоотношениях, направленных на осуществление юридической ответственности или на восстановление нарушенного правопорядка, на охрану субъективных прав, на применение санкций норм права. Такие правоотношения связаны с правовой патологией. Можно сделать вывод, что допустимы и конструктивны две классификации: одна, основанная на признаке предмета регулирования, и другая, связанная со структурой правовых норм. Подразделение правоотношений по предмету приводит к их группировке по принадлежности к той или иной отрасли права. Классификация по второму основанию дает возможность различать правоотношения, в которых реализуется диспозиция правовых норм, и правоотношения, в которых осуществляются санкции норм права647. Есть возможность объединить эти две классификации. Тогда правовые отношения надо делить по отраслям права, в каждой отрасли в свою очередь выделять вид правоустановительных и правоохранительных отношений. По мнению Халфиной Р.О., в социально-философском плане (но не в юридическом – авт.) большое значение имеет еще одна классификация правовых отношений. По всей видимости, есть правоотношения, которые регулируют фактически существующий вид общественных отношений, и такие правоотношения, которые сами по себе (но опираясь на фактические обстоя647 Халфина P.O. Указ. соч. С.56. 322 тельства) образуют особый вид отношений, без них вообще не существующий. Простейший пример: а) имущественные правоотношения, опосредующие фактические отношения собственности; б) процессуальные правоотношения, вне которых нет и самих фактических отношений судопроизводства. В первом случае отмена правового регулирования не ликвидирует самих экономических отношений и если предположить такую отмену, то производственные отношения классового общества непременно вновь облекутся в юридическую форму. Во втором случае отмена правового регулирования ликвидирует сам судебный процесс (иное дело, что и он со временем восстановится, но только непременно в юридической форме). Характеризуя отраслевые правоотношения, Алексеев С.С., указывает, что «по особенностям предмета и, следовательно, фактического содержания могут быть обособлены правоотношения, соответствующие любому подразделению правовой системы, в том числе комплексным, вторичным образованиям (так могут быть выделены страховые, горные, природоохранительные и им подобные правовые отношения)»648, обладающие известной юридической спецификой. Но отраслевыми в строгом смысле этого слова могут быть названы только правоотношения, соответствующие основным отраслям права (т.е. главным подразделениям правовой системы, которым свойственны особые юридические режимы, особые методы регулирования). Более того, именно в отраслевых правоотношениях выражаются определяющие, характерные черты метода правового регулирования данной основной отрасли. В соответствии с этим наиболее важные юридические особенности отраслевых правоотношений концентрируются в общих правовых связях, выражающих правовое положение субъектов, их исходные юридические позиции (такие общие связи складываются в рамках правосубъектности – на стыке с государственно-правовыми отношениями). Существенные юридические особенности свойственны также иным - абсолютным и относительным - отраслевым правоотношениям, хотя некоторые их элементы нередко отражают факт вза648 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 111. 323 имодействия между отраслями или факт «отклонения» отдельных сторон метода от его типичных черт. Своеобразие метода той или иной отрасли, выраженное в особенностях отраслевых правоотношений, может быть охарактеризовано особым, уже использованным в литературе понятием – «структурный тип правоотношения». Наличие такого структурного типа является одним из надежных и ярких показателей того, что перед нами - самостоятельная основная отрасль права. Следующим относительно распространенным и часто обозначаемым учеными основанием классификации публичных правоотношений является тип правового регулирования (некоторые ученые используют дефиницию «по способу индивидуализации субъектов»). В соответствии с названным основанием публичные правоотношения подразделяются, прежде всего: на общие и конкретные. Общие публичные правоотношения - это правовые связи, основанные на таких общих правах и обязанностях (в том числе общих дозволениях и запретах), субъекты которых не имеют поименной индивидуализации. Термин «общие» применительно к правоотношениям понимается иначе, чем при характеристике юридической нормы. Алексеев С.С. указывает при этом, что термин «общие» в данном случае обозначает здесь не безличность, не неперсонофицированность явления, а, наоборот, строгую определенность, но такую определенность, при которой субъектами отношения выступают все субъекты в рамках данной правовой системы. В научной литературе предлагается также деление публичных правоотношений на: общие и конкретные – без указания на основания такой классификации. Мы предлагаем такой критерий: степень выраженности публичного интереса в правоотношении. Конкретные правоотношения (тоже в зависимости от особенностей способа индивидуализации субъектов) подразделяются на относительные и абсолютные. Относительные (двусторонне индивидуализированные) – те, в которых поименно определены все субъекты. Абсолютные (односторонне индивидуализированные) – те, в которых поименно определена лишь одна 324 сторона - носитель субъективного права. Обязанными же в таких правоотношениях являются все другие лица. К правоотношениям указанного вида принадлежат отношения, закрепляющие право собственности отдельных лиц на ту или иную вещь, авторские и изобретательские права, права данного лица на открытие. Рассматриваемые права именуются абсолютными потому, что, во-первых, их активный центр - в субъективном праве, предоставляющем его носителю широкие возможности для поведения по своему усмотрению, а, вовторых, все иные субъекты («всякий и каждый») обязаны воздерживаться от нарушения данного конкретного субъективного права. Относительные и абсолютные отношения имеют существенные отличительные свойства. Ярко и образно эти особенности охарактеризовал В.К. Райхер. «Связь между людьми в правоотношении, писал он, устанавливается либо по типу прямых проводов, протянутых между определенными точками пространства, либо по типу беспроволочной связи, соединяющей данную точку пространства с абсолютно неопределенным числом всех прочих точек. В первом случае (относительные правоотношения) правовая энергия струится лишь по данному проводу, хотя и рассеивается вместе с тем в окружающем пространстве (косвенное, отраженное действие по адресу третьих лиц). Во втором случае (абсолютные правоотношения) право излучает энергию из одной точки волнообразно, непосредственно во все стороны социальной среды649. По мнению Алексеева С.С., деление публичных правоотношений на правоотношения активного и пассивного типов характерно только для регулятивных правоотношений650. Специфические черты регулятивных правоотношений прямо зависят от того, какую из двух основных регулятивных 649 См.: Райхер В.К. Абсолютные и относительные права. – Известия экономического фа- культета Ленинградского, политехнического института. Вып. I (XXVIII). Л., 1928, с. 304. См. также: Гурвич М.А. Обязанность и законная сила судебного решения // Советское государство и право. 1970. № 5. С. 42. 650 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 108. 325 функций права (статическую или динамическую) они выражают, каков характер поведения субъектов и в соответствии с этим на основе каких юридических норм (обязывающих или управомочивающих и запрещающих) они складываются и функционируют. Эту классификацию следует отличать от деления правоотношений по способу индивидуализации субъектов. Здесь юридические особенности правоотношения, в частности особенности субъективных прав, зависят не от состава обязанных лиц, а от характера их поведения (следовательно, от того, какую из двух регулятивных функций права статическую или динамическую опосредствуют данные правоотношения)651. Правоотношения активного типа - это отношения, выражающие динамическую функцию права. Они складываются на основании обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности. Правоотношения данного типа возлагают на лицо обязанность положительного содержания, т.е. совершить определенные действия (произвести ту или иную работу, передать имущество и т.п.). Интересы управомоченного удовлетворяются только в результате совершения положительных действий обязанным лицом. Правоотношения пассивного типа - это отношения, выражающие статическую функцию права. Они складываются на основании управомочивающих и запрещающих норм (рассматриваемых в единстве) и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в субъективном праве. Положительные действия совершаются управомоченным лицом (ему предоставлено право на положительные действия), а на обязанное лицо возлагается обязанность пассивного содержания, т.е. воздерживаться от поведения известного рода (правоотношения собственности, многие конституционные правоотношения и др.). Управомоченный удовлетворяет интересы своими действиями. Обязанности же в этих правоотношениях играют, так сказать, «оградительную», вспомогательную роль. 651 Пиголкин А.С. Правовая норма - регулятор общественных отношений. Ученые записки ВИЮН. Вып. 17. М., 1963. с. 19- 21. 326 Обращая внимание на условность используемой терминологии («активный» и «пассивный» - термины, отражающие только содержание юридической обязанности), Алексеев С.С, считает необходимым отметить следующее652. Правоотношения активного и пассивного типов - два различных класса правоотношений, представляющих собой качественно различные пласты правовой материи и в соответствии с этим отличающихся друг от друга существенными юридическими свойствами. Вот почему при рассмотрении тех или иных проблем правоотношения нужно постоянно иметь в виду присущие им отличительные черты (а также особые свойства охранительных правоотношений). Многие споры в юридической науке вызваны как раз тем, что не учитываются особенности правоотношений разных типов. Это и приводит к попыткам выработать такие «общие» понятия, которые на самом деле распространяются лишь на один из типов или видов правоотношений. Четкое уяснение того, к какому типу принадлежит данное правоотношение, важно также для практического применения юридических норм. В частности, в каждом случае применения норм права необходимо со всей определенностью выяснить, где расположен активный центр правоотношения (в юридических обязанностях или же в субъективных правах), каково содержание субъективного права (сводится ли оно к содержанию обязанности или же предоставляет управомоченному возможность совершать известные положительные действия). Общие классификации публичных правоотношений часто применимы и для классификации отраслевых правоотношений, хотя последние часто имеют свои специфические особенности. 652 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 109. 327 § 2. Теория комплексных публичных правоотношений Нельзя сказать, что общая теория права оставляет без внимания вопрос комплексных правоотношений. По крайней мере, о них упоминается в учебной литературе по проблемам теории государства и права. Правда, гораздо больше в этом смысле для общей теории права сделали отраслевые правовые науки. Задачей настоящего раздела исследования как раз является подведение некоторых итогов научных разработок в данном направлении. Суть вопроса состоит в том, что отдельные публичные правоотношения одновременно могут выступать в качестве правоотношений различной отраслевой направленности: конституционных, финансовых, гражданскопроцессуальных, уголовно-исполнительных и даже частных. Приведѐм конкретные примеры. Конституционные положения о статусе Правительства Российской Федерации, например нормы ст. 114 Конституции РФ, определяющие компетенцию Правительства РФ, одновременно формируют и государственно-правовые и административно-правовые отношения. Нормы Налогового кодекса РФ в части, касающейся налогового администрирования (в частности, положения главы 14 НК РФ), выступают и как нормы административного и как нормы финансового права. Нормы об управлении государственным имуществом фактически являются комплексным институтом, включающим в себя нормы административного и гражданского права. Иногда в этой связи говорится об искусственности деления права на отрасли653. В.В. Ивановским предпринималась попытка обоснования единства публично-правовых дисциплин654. Но на наш взгляд, деление на отрасли имеет свои цели, главная из которых – дифференциация средств правового регулирова653 Несмотря на кажущуюся относительную решѐнность вопроса о делении права на от- расли, вопрос этот снова и снова вызывает дискуссию, см.: Каменко И.А. Метод правового регулирования и его место в системе понятий теории государства и права // История государства и права. 2008. № 1. С. 4-5. 654 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право: в 2-х томах. Казань, 1898. 328 ния и воздействия, а также дифференциация способов защиты права. Нарушения субъективных публичных прав и законных интересов многообразны по своей сути и форме выражения, следовательно, средства защиты должны быть адекватны им и дифференцированы. Важно учитывать и специфику реализации отдельных публично-правовых норм. Речь идѐт о правоприменении и публично-правовых спорах. В правоотношениях такого рода сочетаются материальные и процессуальные нормы. Встречаются ситуации о переплетении между собой публичных и частных правоотношений. В частности, споры между государственными органами по поводу признания права собственности на то или иное имущество являют собой не только гражданско-правовой спор о праве собственности, но и спор о пределах компетенции того или иного органа по поводу управления спорным государственным имуществом. Если издан акт государственного органа по поводу спорного имущества, то другая сторона может избрать как исковой, так и неисковой способ защиты данного права. Есть два пути выбора методики и следования: 1. в рамках классических теорий различных отраслевых публичных правоотношений; 2. в рамках комплексного публично-частного подхода. Представляется, что современный уровень развития науки и потребности практики требуют идти по второму пути, учитывая все достижения традиционных концепций публичных правоотношений. Предлагается следующая трактовка комплексного публичного правоотношения – это урегулированное взаимосвязанными между собой публичноправовыми отраслевыми правовыми нормами материального права, и процессуальными нормами, конкретное общественное отношение, с обязательным участием лица, наделѐнного государственно-властными или муниципальными полномочиями, участники которого имеют публичные субъективные права и несут субъективные публичные обязанности. В связи с предлагаемым определением снова встаѐт вопрос о разграничении различных отраслевых правоотношений, возникающих в одной сфере 329 деятельности. Механическое разделение правоотношений по регулирующим их материально-правовым нормам искажает саму сущность правового регулирования, так как публичные отношения не могут существовать вне волевых действий или бездействий людей. Не случайно, например, в административном праве так сильна тенденция воспринимать любые государственноуправленческие отношения как сугубо процессуальные. В конце концов, как только возникает вопрос о том, а какие конкретно административные правоотношения можно привести в пример как сугубо материальные возникает, если можно так выразиться, «театральная пауза». Представители смежных с административным правом отраслевых наук такие примеры приводят. Так М.В. Карасѐва применительно к финансовым правоотношениям пишет: «К числу материальных относятся правоотношения, которые содержат обязанность налогоплательщика уплачивать налог и право налогового органа требовать его уплаты; право предприятия обращаться за получением бюджетного кредита и обязанность уполномоченного органа рассмотреть обращение по существу и.т.д.»655. Но где конкретное право и где конкретная обязанность в этих примерах? Возникновению обязанности уплачивать законно установленные налоги и праву требовать их уплаты должен предшествовать целый ряд юридических фактов как то: возникновение налогооблагаемой базы, отсутствие освобождений от уплаты налога. Кроме того, предполагает ли обязанность лица, обязанного уплатить налог его правоотношения с конкретным налоговым органом? Вот если лицо уплачивает налог или не уплачивает его в установленный законом срок, то возникают правоотношения и эти правоотношения не носят сугубо материального характера. Как представляется в этом и иных подобных примерах смешиваются понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». Можно быть субъектом права и предполагать наличие прав и обязанностей, но не реализовывать эти права и не нести обязанности. А без этого нет правоотношения. Не случайно в учебнике «Административное право России» под редакцией Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова 655 Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М, 1998. С. 258. 330 (авторы соответствующего параграфа Ю.Н. Старилов, В.В. Журик, Б.Г. Радченков) в качестве одного из элементов содержания административноправовых отношений наряду с правами, обязанностями, запретами, ограничениями субъектов административного права, называется процессуальноправовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты656. Другими словами реальный характер правоотношение приобретает только при наличии своей формы реализации через механизм правового регулирования. На реальный характер правоотношения указывает И.А. Исаев, который пишет «Тайный смысл закона заключается в установлении порядка, но его истинной реализацией является не норма, а правоотношение, норма – словесна, отношение - реально»657. В контексте рассматриваемого теоретического вопроса интересен анализ терминологии судебных актов. Здесь две тенденции. Одни суды (а точнее конкретные судьи) довольно осторожны в выборе терминологии. Вместо термина «материальные правоотношения» они употребляют обороты типа «…решение суда первой инстанции основаны на нормах материального права, регулирующих спорное правоотношение. Материальный закон, подлежащий применению по данному делу, понят и истолкован судом правильно»658. Однако, встречается и иной подход. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении своего Пленума от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» в ч. 2 п. 26 указал, что «Завершая подготовку дела к судебному разбирательству, судья объявляет 656 Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 7475. 657 Исаев И.А. Власть и закон в контексте иррационального . – М.: Юристъ, 2006. С. 460. 658 См. напр.: Определение Верховного Суда РФ от 24.01.2007 N 88-Г06-13 «Об оставле- нии без изменения решения Томского областного суда от 18.09.2006, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании незаконным пункта 1 статьи 7 Закона Томской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан на территории Томской области" // СПС «Консультант плюс». Высшая школа. 2007. 331 лицам, участвующим в деле, какой спор или требование будет рассматриваться в судебном заседании, исходя из определяемого им характера спорного материального правоотношения, и по каким правилам, установленным АПК РФ, они будут рассматриваться»659. Позволим себе пример следующего содержания в этой связи: в арбитражный суд поступает заявление об оспаривании акта местной администрации по поводу обращения юридического в связи с осуществлением последним предпринимательской деятельности. Неужели Высший Арбитражный Суд РФ хотел сказать, что отношения сложившиеся между местной администрацией и юридическим лицом являются материальными? В то же время они не являются сугубо процессуальными. Другими словами, приведѐнная формулировка Постановления пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, мягко говоря, не учитывает специфики публичных правоотношений. Может ли быть такая ситуация в частном праве? Это не вопрос настоящего исследования, мы говорим о правоотношениях публичного характера с присущими им особенностями. Аналогичные, критикуемым выше, высказывания присущи и Конституционному Суду РФ. В Постановлении от 17 ноября 2005 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами государственного учреждения культуры «Дом культуры им. Октябрьской революции», открытого акционерного общества «Центронефтехимремстрой», гражданина А.А. Лысогора и Администрации Тульской области» в мотивировочной части (ч. 3 п. 4.1.) указывается: «Более того, неурегулированность данного вопроса приводила бы к неопределенности в спорных материальных правоотношениях и возникших в связи с судебным спором процессуальных правоотношениях»660. Раз правоотношения спорные, то они уже неопределѐнные. Спорные правоотношения не могут быть исключительно материальными, раз они уже спорные. Короче говоря, даже высшие судебные инстанции не вносят ясно659 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 4. 660 Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 5123. 332 сти в рассматриваемую проблему, а лишь запутывают ситуацию своим во многом противоречивым подходом к использованию терминологии. Перейдѐм к обобщающему анализу признаков комплексных публичных правоотношений. Прежде всего – это сфера возникновения публичных правоотношений. В обобщѐнном виде – это сфера взаимоотношения государства или муниципального образования с одной стороны, и личности (индивидуально или в объединении с другими людьми) – с другой. В силу многообразия такого рода взаимоотношений принято разделять их с точки зрения видов государственно-властной деятельности. Хотелось бы в этой связи сделать оговорку относительно местного самоуправления как публичной сферы деятельности, которая на наш взгляд во многом искусственно отделена от государственновластной деятельности. Если рассматривать классические виды государственно-властной деятельности, то выделим законотворчество661, государственное управление, правосудие, с определѐнными оговорками прокурорский надзор и деятельность избирательных комиссий. В рамках каждого из названных видов государственно-властной деятельности могут возникать различные типы публичных правоотношений. Например, Н.С. Волкова и Т.Я. Хабриева в рамках законодательной деятельности выделяют парламентские правоотношения662. Если характеризовать государственной управление, то выясняется отличная от других видов государственно-властной деятельности многогранность данного явления. Мы не являемся сторонниками сведения государственного управления к деятельности исключительно исполнительной власти и под- 661 Довольно подробная характеристика современной законотворческой деятельности дана в работе: Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. - М.: Норма, 2008. – 224 с. 662 Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. – М.: Норма, 2005. С. 7. 333 держиваем позицию тех авторов663, которые относят к государственноуправленческим отношениям и отношения, которые складываются внутри аппарата государственных органов, не являющихся органами исполнительной власти664. При ограничении государственного управления исключительно исполнительной властью «за бортом» остается целый пласт общественных отношений публичного характера, который нельзя отнести ни к одному виду государственной деятельности, иначе, как к государственному управлению. И уж тем более неверно было бы говорить о том, что раз соответствующая внутриаппаратная деятельность обеспечивает ту или иную ветвь власти, то она составляет соответствующий вид государственной деятельности, не являющейся управленческой. Такая же ситуация с органами местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий управленческого характера. Аналогична проблема отраслевой принадлежности правосудия по административным и иным публичным делам. Правосудие – это комплексное явление, характеризующее многогранность основной судебной деятельности. Действительно, контроль, как элемент государственного управления, его метод и функция, присутствует и в деятельности судов. Но как самостоятельное явление он характеризует внутриорганизационную деятельность судов, а как внешневыраженная функция входит в состав основной судебной деятельности – правосудия. Б.Н. Юрков правильно, как нам кажется, указал на то, что «судебный контроль выступает как самостоятельная функция правосудия, если непосредственной задачей суда будет проверка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных административных органов, а не разрешение гражданско-правового спора или уго663 См. напр.: Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Админи- стративное право: теория и практика. укрепление государства и динамика социальноэкономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). – М.: Изд. ВЗИСП, - 2002. – С. 42. 664 См. напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Изд. НОРМА, 2000. С. 16-17.; Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 41. 334 ловного дела»665. Сравнительный анализ частей 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ позволяет предположить, что правосудие вообще является видом государственно–властной деятельности. Любая государственно–властная деятельность должна иметь свой источник, в качестве которого, в данном случае, выступает судебная власть, то есть правосудие выступает основным видом деятельности судебной власти. Следовательно, конституционное, уголовное, административное, гражданское судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом (на что указывает этимологическое значение термина «посредством», то есть при помощи, используя что-либо). Одной из проблем, связанных с соотношением видов государственно-властной деятельности является, в частности то, что административное судопроизводство, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и собственно административной), объединяет в себе как деятельность по привлечению к административной ответственности, так и деятельность по разрешению административно– правовых споров, которые представляют собой разновидность комплексных административных правоотношений. Разные процессуальные формы осуществления административного судопроизводства приводят значительную часть теоретиков и практиков к обсуждению вопроса об изменении организационного оформления административного судопроизводства, а также об отнесении судебной процессуальной формы разрешения административно– правовых споров к особой (не к гражданской или арбитражной) форме судопроизводства. Отдельного внимания при анализе сферы возникновения комплексных публичных правоотношений заслуживает такой вид государственно-властной деятельности, как прокурорский надзор. С выделением из системы отечественной прокуратуры Следственного комитета РФ со всей очевидностью стало ясно, что в целом акценты деятельности собственно прокуратуры сме665 См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности деятельности административных органов. Харьков, 1987. С. 11. 335 стились с традиционных уголовно-процессуальных отношений к иным группам правоотношений, связанных с осуществлением надзорной деятельности. Можно сказать, что прокурорский надзор - это деятельность комплексного характера, сочетающая в себе участие прокуроров в различных типах публичных правоотношений, начиная с уголовно-процессуальных и заканчивая финансовыми. Деятельность избирательных комиссий по организации и проведению выборов является сугубо публичной, включая в себя и участие в конституционных, административных, муниципальных, финансовых правоотношениях, а также в правоотношениях процессуального характера666. С учѐтом того, что избирательные комиссии являются и участниками так называемых спорных публичных производств (конституционного, гражданского, административного), то их деятельность выходит за рамки исключительно избирательных правоотношений. Впрочем, вполне реалистично толковать избирательные правоотношения как один из ярких примеров комплексных публичных правоотношений, охватывающих несколько видов государственно-властной деятельности. Со структурной точки зрения комплексное публичное правоотношение в принципе не отличается от общего публичного правоотношения, что было подвергнуто подробному анализу отчѐте за предыдущий период 2010 года. Вместе с тем, если рассматривать содержание комплексного публичного правоотношения, то оно будет характеризоваться определѐнными особенностями. Это проявляется в том, что участники комплексного публичного правоотношения одновременно наделены как материальными, так и процессуально-процедурными правами и обязанностями публичного характера причѐм относительно объекта и предмета данного публичного правоотношения. Нам кажется обоснованным предположение, что объектом комплексного публичного правоотношения выступают публичные интересы лиц, выраженные в их 666 См.: Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.: ОАО «Изда- тельский дом «Городец», 2005. 144 с. 336 субъективном праве. Материальному интересу корреспондируются материальные предметы публичного правоотношения, а процессуальному – соответственно процессуальные. Для комплексного публичного правоотношения как раз должно быть характерно сочетание материальных и процессуальных публичных интересов. Если учитывать, что объект должен противостоять субъекту в его деятельности, то, применительно к проводимому исследованию объектом комплексного публичного правоотношения выступает имеющий публичный характер материальный или процессуальный интерес субъектов, а также действия или бездействия, направленные на реализацию прав, обязанностей и законных интересов лиц, в связи с реализацией государственных или муниципальных публичных функций вне зависимости от того, кто эти функции легально исполняет. Причѐм действия или бездействия можно рассматривать в качестве предмета правоотношения, являющегося, частью объекта. Итак отличительными чертами комплексных публичных правоотношений следует считать: наличие обязательного субъекта легально реализующего государственные или муниципальные полномочия публичного характера; публичную сферу возникновения правоотношения; особенности сочетания публичного интереса, действий и бездействий а объекте и предмете комплексного публичного правоотношения. Классифицирование комплексных публичных правоотношений прежде заставляет задуматься об их отграничении от сложных правоотношений с публично-правовой составляющей. Прежде всего, речь идѐт о правоотношениях межотраслевого характера, где одной из составляющих выступает публичноправовая. Говорить о комплексном публичном правоотношении в этих случаях можно лишь тогда, когда соответствующая публичная или частная материально-правовая норма имеет публично-правовой механизм своей реализации. В самой теории некоторых отраслей права, на наш взгляд, заложена проблема, выраженная в таком признаке публичных правоотношений, как осо337 бый характер разрешения споров из них вытекающих. Может сложиться впечатление о том, что наличие внесудебного (административного) или предусмотренного соответствующим процессуальным законодательством судебного (неискового) порядка разрешения спора свидетельствует о наличии комплексного публичного правоотношения. В значительной массе случаев так оно и есть. Но ведь и гражданские споры могут разрешаться как частноправовым (третейское разбирательство, переговоры, медиация), так и публично-правовым путѐм. Следовательно, важна характеристика процессуального механизма разрешения спора. Но как различить между собой административно-правовой механизм реализации норм, конституционно-правовой, финансово-правовой или, допустим, уголовно-процессуальный? В этом случае не остаѐтся ничего иного, как обращаться к характеристике соответствующих признаков отраслевых процессов. Относительно безболезненно можно отделить уголовно-процессуальный механизм, который определяется целями уголовно-процессуальной деятельности и особым источниковым закреплением. Например, правоотношения, связанные с обжалованием действий следователя в связи с расследованием уголовного дела, хотя и внешне схожи с административными, но реализуются в уголовно-процессуальной форме и, следовательно, не могут быть отнесены к административным. Сложнее с нормами конституционного и финансового права. Если открыть действующую Конституцию Российской Федерации в части, связанной с регламентацией органов исполнительной власти, то обнаруживается, что порой практически невозможно разграничить конституционную (государственноправовую) и административно-правовую нормы, регламентирующие соответствующие общественные отношения. Изначально имеется ввиду материальная норма. Налицо дуалистичность соответствующих норм. Однако, материальная дуалистичность нормы ещѐ не создаѐт комплексного правоотношения административно-правового характера. Для этого необходимо, чтобы процессуальная составляющая такого правоотношения имела административно-правовой характер. Специфика процессуальной реализации дуали338 стичных «конституционно-административных» норм есть та довольно тонкая грань, которая разделяет конституционно-правовые и административноправовые отношения. Аналогичная проблема связана не только с соотношением типа «конституционное - административное», но и «административное – финансовое» как это имеет место в налоговых спорах, где материальноправовая и даже процессуальная составляющие могут носить смешанный административно-финансовый характер. Административно-процессуальная реализация материальных норм предполагает помимо особого субъектного состава и особых правовых (подзаконных) форм реализации норм ещѐ и особенности собственно административной процедуры отличной от конституционно-правовой, финансово-правовой и иных юридических процедур (процессов). Но даже и в процессуальном механизме возможна двойственность. Например, правоотношения связанные с налоговым администрированием, в своѐм процессуальном механизме имеют как административно-правовые составляющие (например, нормы, регламентирующие отношения в связи с привлечением к так называемой налоговой ответственности, хотя мы и считаем еѐ разновидностью административно-правовой), так и собственно финансово-правовые (например, порядок возврата налогов из бюджета)667. Комплексность того, что понимается под юридическим процессом создаѐт основу как для внутреннего разграничения комплексных публичных правоотношений, так и для их отграничения от сложносоставных частно-публичных правоотношений. Итак, первая выделяемая группа комплексных публичных правоотношений в качестве классификационного основания имеет характер материальной нормы, реализуемой через публично-правовой механизм. Наиболее типич667 Подробнее о противоречиях законодательства, регламентирующего налоговое админи- стрирование см.: Титов А.С. Коллизионность законодательства, регулирующего налоговое администрирование // Современные проблемы теории налогового права (The Modern Problems of Tax law Theory): материалы международной научной конференции. Воронеж, 4-6 сентября 2007 г. / под ред. М.В. Карасѐвой. – Воронеж: Изд ВГУ, 2007. С. 177-182. 339 ный случай – это конституционные и административные материальные нормы, реализуемые в разных видах конституционного, административноюрисдикционного или управленческого процесса. Соответственно, в данном случае не обойтись без деления таких правоотношений ещѐ и по специфике процессуального механизма. Типичными комплексными публичными правоотношениями юрисдикционного типа можно назвать конституционноправовые и административно-правовые споры668. Объединяет их близость предмета споров. В обоих случаях обжалуются действия лиц, наделѐнных государственно-властными полномочиями. Конституционный спор может быть связан с действиями любой ветви власти, затрагивающей по мнению другой стороны конституционные права лиц. Некоторые отраслевые теории, в частности, административно-правовая, идут по пути исследования внутренней дифференциации правовых споров как вида комплексных публичных правоотношений669. Кроме административно-правовых споров следует выделять реализуемые через административно-юрисдикционный механизм материальные нормы, устанавливающие кодифицированные и некодифицированные формы административной ответственности. Л.В. Коваль в своѐ время высказал мнение о том, что административно-деликтное отношение представляет собой систему, где на базе материального административного правоотношения возникает производное процессуальное отношение. Он же замечает, что «…административноправовые и административно-процессуальные отношения не могут «действовать одновременно», и что процессуальные отношения сами по себе не воз- 668 Подробнее см.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воро- неж. 2003. 254 с. 669 См. напр.: Борисова О.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Фе- дерации по налоговым спорам. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007. 27 с.; Панагушина А.Е. Судебное разрешение таможенных споров. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 2008. 26 с. 340 никают и не существуют»670. С уважением относясь к существованию данной точки зрения, позволим себе заметить, что процессуальные отношения могут и не иметь под собой материально-правовой базы, хотя справедливости ради заметим, что Л.В. Коваль в этом смысле был совершенно прав применительно к административно-деликтным правоотношениям, но не к процессуальным правоотношениям вообще. Например, лицо может направить обращение в орган исполнительной власти по вопросу не входящему не только в компетенцию данного органа, но и государственных или муниципальных органов вообще. Материальной нормы по данному вопросу может не быть вообще, но процессуальное отношение, связанное с рассмотрением данного обращения всѐ же возникает. Характеризуя материальное административное правоотношение как базовое в системе административно-деликтного правоотношения, Л.В. Коваль замечает, что «права и обязанности в нѐм направлены на установление факта нарушения закона, возбуждение административного преследования, определение признаков противоправности и общественной опасности, других моментов юридической квалификации, на выяснение целесообразности привлечения к ответственности или возможностей освобождения от наказания с передачей административных материалов органам общественности, а также определение подведомственности материалов»671. Однако, на сегодняшний день указанная направленность достигается посредством действий, обличѐнных в процессуальную форму, и говорить о ней как об элементе материально-правового характера вряд ли обоснованно. Таким образом можно сделать вывод о том, что помимо конституционно-правовых и административно-правовых споров к комплексным публичным правоотношениям следует относить и соответствующие деликтные правоотношения. Следуя этой логике, предположим, что правоотношения любой публичноправовой ответственности будут разновидностью комплексных публичных правоотношений. Вместе с тем, следует обратить внимание на исключение 670 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев. 1979, С. 52. 671 Коваль Л.В. Административно-деликтное правоотношение. Минск, 1978. С. 51. 341 из категории комплексных публичных правоотношений споры вторичного, процессуального характера, связанные с защитой порядка реализации процессуальных прав и обязанностей участников соответствующего процесса. Безусловно, в некоторых случаях такой спор влияет и на защиту первичных материально-правовых интересов. Отдельного анализа заслуживают комплексные правоотношения в уголовно-правовой сфере. Здесь важно различать уголовно-правовые и уголовнопроцессуальные споры на предмет их относимости к комплексным публичным правоотношениям. Мы считаем, что к комплексным могут быть отнесены только уголовно-правовые споры как вытекающие из правоотношений деликтного характера и имеющие материально-правовую составляющую. Конечно, уголовно-правовой спор протекает в рамках уголовнопроцессуальных правоотношений, но здесь важно различать оспаривание действий органов предварительного следствия, дознания, суда, не связанные с принятием итогового решения по уголовному делу и с оспаривание приговоров и иных актов судов, органов следствия и дознания по уголовным делам, связанные с принятием решения относительно применения к лицу уголовной ответственности или освобождения от таковой. К уголовно-правовым спорам комплексного характера относится именно второй тип названных публично-правовых споров. Безусловно, к комплексным публичным правоотношениям следует отнести и такие их виды как финансово-правовые споры и правоотношения финансово-правовой ответственности. Среди финансово-правовых споров следует выделить налоговые и бюджетные. Налоговый спор представляет собой конфликтное публичное правоотношение, связанное с уплатой налогов, сборов и иных налоговых платежей, направленное на защиту интересов налогоплательщика, с одной стороны, и публичных финансовых интересов государства и муниципальных образований, выражаемых посредством установления и сбора налогов, сборов и иных обязательных налоговых платежей, с другой. На практике такого рода собирательная конструкция, выражается в том, что 342 налоговый спор может выступать разновидностью конституционного или административно-правового спора с финансовыми имущественными элементами. В каких же случаях речь идѐт о конституционно-правовой, а в каких административно-правовой составляющей налогового спора сказать можно лишь исходя из закреплѐнности соответствующих материальных норм в Конституции РФ. Финансовые нормы реализуются через административно-правовой механизм не только в налоговых спорах, но и в других случаях. Так, Э.Д. Соколова, анализируя обеспечение исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налогов и сборов в соответствии со статьѐй 72 НК РФ, указывает, что один из способов такого обеспечения, а именно - наложение ареста на имущество налогоплательщиков порождает административно-правовое отношение672. Не без основания можно предположить, что в данном случае мы имеем дело именно с комплексным административным правоотношением. И если методология исследования, сущность, основная классификация налоговых споров уже получила отражение в специальной литературе673, то в отношении бюджетных споров вопрос требует тщательного анализа. И дело здесь не столько в отсутствии методики исследования или в непонимании сущности бюджетных споров, сколько в отсутствии достаточного количества эмпирического материала. Система межбюджетных отношений в нашей стране является довольно специфическим институтом. Основная масса субъектов межбюджетных отношений не заинтересована в открытости этого процесса. Если говорить о взаимоотношениях бюджетов различных уровней, то региональные или местные руководители во многом зависят от поступлений из вышестоящего бюджета. Кроме того работа современных государственных 672 См.: Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой дея- тельности государства и муниципальных образований. Автореф. дисс. доктора юрид. наук. М., 2008.С. 17. 673 См. напр. Лупарев Е.Б. Налоговые споры: проблемы теории, очерк практики. Воронеж, 2006. 343 органов, связанная со сферой экономики и социального развития зачастую оценивается по умелости целевого расходования бюджетных средств. Руководители различных уровней чуть ли не основной целью бюджетной деятельности видят «выбивание» бюджетных средств в интересах соответствующего ведомства или территории. А это уже вопрос государственной политики. Пока система внутрибюджетных и межбюджетных отношений не приобретет должную прозрачность вопрос об эмпирической базе анализа такого рода споров как комплексных публичных правоотношений будет оставаться открытым. Что же касается правоотношений финансовой ответственности, то в литературе неоднократно ставился вопрос о природе налоговой ответственности. Мы придерживаемся позиции об административно-правовой природе такой ответственности, очевидно понимая всю спорность структуры нынешнего законодательства разбросанного по двум кодексам – Кодексу РФ об административных правонарушениях и Налоговому кодексу РФ. Впрочем, реальная практика, легшая в основу этой части исследования свидетельствует о том, что правоприменитель строго придерживается буквы закона и обозначает такого рода ответственность как налоговую. Постановления по делам так и обозначаются «… о привлечении к налоговой ответственности». В силу существования так называемых комплексных отраслей законодательства (экологического, земельного, трудового) можно предположить, что публично правовые споры и отношения соответствующего вида ответственности также относятся комплексным публичным правоотношениям в силу наличия публичных норм в этих отраслях. Но это не так однозначно. Вопервых, экологическое и земельное право включают в себя нормы как публичного, так и частного права. Соответственно, выделяя публичное мы приходим к его специфическому административно-правовому механизму реализации и имеем дело не с экологическим или земельным, а с административно-правовым отношением спорного или деликтного характера. 344 Итак, имея ввиду, что комплексное публичное правоотношение всегда имеет и материальную и процессуальную публичную составляющую выделяются следующие комплексные публичные правоотношения: 1. комплексные государственные (конституционные); 2. комплексные административные; 3. комплексные финансовые; 4. комплексные уголовно-правовые; 5. комплексные межотраслевые. Для комплексности публичных правоотношений важно, чтобы присутствовал не только публично-правовой механизм реализации материальных норм, но и комплексный характер в известных случаях носили сами материальные нормы (конституционные, финансовые, административные, уголовные). В этой ситуации вполне логичным выглядит включение в материальноправовую часть комплексного публичного правоотношения и норм частного права. Типичным примером могут выступать правоотношения по управлению государственной собственностью. Если говорить в данном контексте о материальных нормах так называемых комплексных отраслей, например, земельного, экологического, то возникает вопрос обусловленный тем, что сами комплексные отрасли включают в себя нормы различных отраслей права и не могут рассматриваться как первичные. Комплексные межотраслевые правоотношения типа трудовых, земельных, экологических, агарных разнородны по степени своего признания в юридической науке и практике. Если трудовые правоотношения получили признание в качестве сочетающих в себе публично-правовые и частно-правовые начала специфической направленности, то другие из названных и неназванных пока ещѐ только находят признание не столько в теории, сколько на практике. Соответственно встаѐт вопрос можем ли мы выделять правоотношения земельной, экологической, аграрной ответственности? Вряд ли. Хотя в части касающейся экологических правонарушений существуют специфические некодифицированные формы воздействия на правонарушителей. 345 Например, обязание его восстановить состояние земель, повреждѐнных в результате нерационального использования. Однако речь здесь идѐт о специфической форме возмещения ущерба в рамках обязательств лица перед государством или муниципалитетом. Характер объекта таких правоотношений, его общественная значимость, безусловно наводят на мысль о выделении в отдельную группу спорных земельных и экологических правоотношений. Но у них отсутствует свой, специфический процессуальный механизм реализации. В конечном итоге мы имеем дело или с исковой или административноправовой формой защиты соответствующих экологических или земельных прав, законных интересов и порядка реализации соответствующих обязанностей. И наконец, давний вопрос о типологизации правоотношений с частноправовыми и публично-правовыми началами остаѐтся открытым в том смысле, что постоянно появляются новые типы таких правоотношений, например, правоотношения по оказанию публичных услуг. В каждом конкретном случае, исследуя материально-правовую и процессуальную составляющую таких правоотношений мы приходим к мысли о том, что выбор механизма реализации материальной нормы – это во многом вопрос государственной правовой и экономической политики. На различных этапах исторического развития, исходя из потребностей государства, соотношения политических сил в обществе, могут быть избраны различные механизмы реализации материальных норм – стоящие ближе к публичному или, наоборот, частному праву. Соответственно, правоотношения могут «перетекать» из одной сферы в другую, подтверждая в очередной раз статус межотраслевых, а иногда и комплексных межотраслевых. 346 Заключение. Подводя итог попытке коллективного взгляда на общую теорию публичных правоотношений мы вольно или невольно пытаемся обозначить качественно новый этап развития не только общей теории права, но и отраслевых теорий в части касающейся осмысления теоретических основ такого явления, как правоотношение. «Подпитываясь» достижениями отраслевых теорий правоотношений общая теория выступает как единая система с отраслевыми теориями. По сути, современная правовая наука должна, на наш взгляд, развиваться именно в рамках такой методологической парадигмы. Чего удалось, а чего не удалось достичь авторам данной работы, покажет время и отзывы заинтересованных читателей. Но самое главное для нас – чтобы таковые, заинтересовавшиеся высказанными в работе мыслями, читатели нашлись. Возобновление научной дискуссии по поводу теории публичных правоотношений позволит, по нашему мнению, не только сформировать соответствующую доктрину, но и обратить внимание нормодателя и правоприменителя на те, казалось бы, устоявшиеся конструкции, которые мешают развиваться публичному праву в направлении достижения своей основной цели – цели баланса общественного и личного. Вектор человеколюбия, заложенный во всех гуманистических доктринах, включая религиозные, должен со всей очевидность показывать на необходимость учѐта в публичных правоотношениях интересов меньшинства и даже индивидуума ибо, в конце концов, государство существует для человека, а не человек для государства. Гуманизация публичного права – это та коренная идея, которая способна в дальнейшем перевернуть в голове человека представление о целях и сущности публичного права. Безусловно, переосмысление идеологии теории публичных правоотношений не может не сказаться и на теории частных правоотношений, по крайней мере, в той их части, которая входит в непосредственное взаимодействие с публичным правом. Тезис о гуманизации публичного права заставляет обратиться в будущем к вопросам исследования пра347 воотношений публично-правовой конфликтной (спорной) направленности, а также к вопросам публично-правовой ответственности государственных и муниципальных органов. Полагаем, что заложенный в настоящей работе взгляд на субъектный состав публичных правоотношений создаѐт основу для формирования концепции ответственности не обезличенного государства перед обществом и личностью, а совершенно конкретных субъектов. Более того, должна быть переосмыслена и сама концепция публично-правовой ответственности. 348