Стране нужны эффективные налоги

НЕФТЬ РОССИИ / 01
ПРАВО
РУБРИКА
Стране нужны
эффективные налоги
Будущее российской нефтедобычи зависит от реформы налогообложения
Алексей
КОНДРАШОВ,
руководитель международной практики налоговых
услуг для предприятий нефтегазового сектора,
партнёр Ernst
& Young
Сегодня, после трёх лет длительной и напряжённой дискуссии,
практически все специалисты
единодушны в одном: система налогообложения российской нефтяной отрасли безнадёжно устарела и требует изменений. Введённая в начале 2000-х годов с целью упростить систему сбора налогов и положить конец бесчисленным схемам «налоговой оптимизации», она исправно работала при ценах в диапазоне 30–40
долларов за баррель и соответствующих затратах нефтегазовых
компаний. Но этот режим, ради
простоты и повышения собираемости налогов построенный на
обложении объёмов добычи и
экспорта, изначально не был приспособлен к существенному росту цен на нефть. При высокой
стоимости «чёрного золота» и увеличивающихся вслед за ней затратах добывающих компаний
прежняя 65-процентная экспортная пошлина с превышения цены
на нефть начиная с 25 долларов
за баррель и 22-процентный
НДПИ (с 15 долларов) стали непомерной нагрузкой для компаний
при миллиардных инвестициях,
направляемых на поддержание
добычи на стареющих месторождениях.
Функции налогов должны
работать
Принятое в октябре 2011 г. решение о
снижении экспортной пошлины на сырую нефть с 65 до 60% стало возможным
в результате уменьшения субсидирования государством низкоэффективной переработки и поэтому не должно привести к сокращению объёма налогов, уплачиваемых нефтяной отраслью в целом.
Новый режим «60-66» стал первым шагом к необходимой полномасштабной
реформе, которая при правильном подходе правительства должна открыть путь
к долгосрочному решению проблем, накопившихся в российской нефтяной отрасли и в значительной мере порождённых существующей налоговой системой,
оставляющей добывающему сегменту
слишком мало выручки для устойчивого развития. Каковы же эти проблемы?
Во-первых, необходимо отметить падение производства на действующих в Западной Сибири и других традиционных
для российской нефтедобычи регионах,
недостаточное бурение скважин с низкими дебитами, раннее закрытие скважин, отсутствие стимулов к применению инновационных, более сложных и,
соответственно, более дорогих методов
нефтеотдачи. Во-вторых, нельзя не упомянуть задержки с принятием инвестиционных решений по разработке новых
месторождений Восточной Сибири и
Крайнего Севера, освоение которых при
нынешнем уровне налогообложения без
предоставления нефтяникам «индивидуальных» льгот по каждому отдельному
проекту неэффективно из-за их удалённости от существующей инфраструктуры и сложной геологии запасов. В-третьих, мы наблюдаем значительные трудно-
ПРАВО
сти с реализацией проектов на континентальном шельфе, в частности по проведению геологоразведочных работ в
арктических морях, а также на больших
глубинах Чёрного моря.
Высокая экспортная пошлина на
нефть связывает три ключевых проблемных направления воедино. И после принятия решения о её снижении (с октября 2011 г.) с 65 до 60% она остаётся настолько высокой, что даже одновременное предоставление льгот по НДПИ (второй по размеру российской «нефтяной
подати») в виде налоговых каникул для
новых регионов и сокращения размера
этого налога для выработанных месторождений вопроса не снимает. Многие
отечественные проекты в upstream всё
равно остаются нерентабельными. Поэтому возможным решением застаревших проблем российской нефтяной отрасли является дальнейшее снижение
пошлины на экспорт.
Необходимо, чтобы заработали все
функции налогов, а не только одна из
них, на которой было сфокусировано государство с начала 2000-х годов. С введением налогового режима, основанного на объёмах добычи и экспорта нефти,
в стране осуществлялась, причём очень
эффективно, лишь контрольная функция
податной системы. Государству после периода «налоговых оптимизаций» 90-х годов XX века стало легко прогнозировать
и отслеживать поступления налогов
прежде всего в силу простоты схемы их
сбора: спланировав добычу и экспорт
нефти и забюджетировав ожидаемый
уровень мировых цен на неё, можно достаточно точно определить объём
средств, которые должны поступить в
российскую казну. Это действительно
большой, но, к сожалению, единственный плюс действующей налоговой системы.
Фискальная функция налогообложения (то есть максимизация налоговых
поступлений от отрасли) также работает
не оптимально. Завышенная налоговая
нагрузка на нефтедобычу приводит к тому, что далеко не все углеводородные запасы в стране вовлекаются в экономический оборот: скважины с низким дебитом, которые могли бы быть пробурены,
не бурятся, передовые геолого-технические мероприятия, используемые сегодня во всём мире, не применяются. Это
приводит к тому, что не вся нефть, которая могла бы быть извлечена из российских недр, добывается. Следовательно,
сокращается и база, с которой собирают-
НЕФТЬ РОССИИ / 01
ся налоги. А если она уменьшается существенно, то никакая высокая налоговая
ставка не поможет: поступления в бюджет будут падать. Именно поэтому снижение экспортной пошлины на нефть
(как проведённое в октябре 2011 г. до
уровня 60%, так и планируемое в дальнейшем, например до уровня 55%)
должно дать существенный импульс к
росту добычи, который перекроет отрицательный эффект от снижения самой
ставки налога (рис. 1 и 2).
Регулирующая функция фискальной
системы состоит в том, чтобы посредством налоговых механизмов добиваться
решения задач экономической политики
государства. У нас же до недавних пор всё
было наоборот. Власти требовали от нефтяников реконструкции НПЗ и повышения глубины переработки, в то время как
все налоговые стимулы работали на увеличение производства и экспорта мазута.
Подавляющее большинство программных документов и стратегий развития
отечественного ТЭК говорят о необходимости рационального использования
недр, тогда как высокие налоги с объёмов
добычи и экспорта нефти понуждают инвестора к недопустимо ранней остановке скважин и месторождений.
Стимулирующая функция фискальной
системы должна проявиться в поддержке разработки новых месторождений и
геологоразведки на шельфе, а также
освоения запасов высоковязкой нефти и
малых месторождений. Но этого в стране не происходит, и значительные ресурсы углеводородов так и остаются невостребованными.
Казалось бы, ещё одна – распределительная – функция налогообложения в
российской нефтянке работает. Правда,
далеко не факт, что в нужном направлении! Многие полагают, что, стимулируя
появление на рынке относительно недорогих энергоносителей, можно и нужно
поддерживать население и экономику
страны. Однако, перераспределяя через
дешёвый бензин и дизель часть национального богатства в пользу тех, кто передвигается на дорогих автомобилях с
пятилитровыми двигателями и неэкономичных загрязняющих воздух грузовиках, мы забываем как о тех, кто вообще
не ездит на машинах, так и о высоко
поднятых недавно лозунгах энергетической эффективности. Энергоресурсы,
отпускаемые по низким ценам, вряд ли
будут способствовать энергосбережению, о необходимости которого так
много говорят.
Лучший опыт будет только
в помощь
Система налогообложения нефтяной
отрасли в каждой стране – это не только
инструмент обеспечения бюджетных доходов, но и оружие в конкурентной борьбе за инвестиции – свои и внешние. Поэтому необходимо и сравнивать наш
фискальный режим с налоговыми системами, работающими в других странах, и
привести его в соответствие с наиболее
эффективными образцами.
Все налоговые системы, функционирующие в мире в области недропользования, можно условно разделить на три
группы: основанные на роялти и налоге
на прибыль (обычном, который уплачивают все отрасли, или специальном
рентном налоге с добычи нефти), СРП, а
также сервисные контракты, распространённые преимущественно на Ближнем Востоке. При этом элементов налогообложения в нефтяной отрасли не так
уж и много: бонус, выплачиваемый компанией при выдаче лицензии на месторождение; роялти – плата собственнику
недр за их использование; налог на прибыль, который вносят все компании всех
отраслей экономики; рентный налог – в
основном дополнительный налог на доходы от нефтедобычи; и, наконец, экспортные пошлины, нацеленные либо на
сбор платежей самым простым способом, либо на поддержание национальной нефтепереработки, либо и на то, и
на другое.
Если не рассматривать налоговые системы СРП и ближневосточные сервисные контракты (не столь актуальные для
России), все нефтедобывающие государства можно разделить на три группы.
Первая группа – те, которые основывают свою налоговую систему преимущественно на роялти и налоге на прибыль.
В США, например, нет специального
рентного налога, поэтому большая доля
прибыли от роста цен достаётся инвестору. Канада по большей части регулирует
изъятие части ренты через очень сложную и дифференцированную систему роялти, но специальных рентных налогов
не вводит. По тому же пути пошли Колумбия и Перу. Всё это – страны Нового
Света со значительной долей добычи на
суше, где уровень неопределённости ниже.
Вторая группа государств – те, которые полностью построили свою налоговую систему на рентных платежах с доходов от нефтедобычи в дополнение к
общему налогу на прибыль. Классиче-
ПРАВО
НЕФТЬ РОССИИ / 01
скими примерами являются фискальные режимы государств, работающих на
шельфе Северного моря. Так, в приводимой часто в качестве образца Норвегии
ставка налога на прибыль от нефтедобычи одна из самых высоких (78%), но
практически всё налоговое бремя перенесено на фазу получения прибыли и
свободного денежного потока. Великобритания в 2011 г. подняла ставку налога на прибыль с добычи с 20 до 32%, доведя совокупный уровень налогообложения до 62%. Но ни роялти, ни экспортной пошлины в Норвегии и Великобритании нет. Геологоразведку эти государства существенно софинансируют
через предоставление нефтяным компаниям вычета затрат из прибыли от предыдущих проектов. При такой системе,
если контролировать расходы нефтяных
предприятий и трансфертные цены (и в
Норвегии, и в Великобритании накоплен обширный опыт в этих вопросах),
налогообложение стимулирует обоснованные, разумные капиталовложения,
без которых постоянное развитие нефтяной отрасли невозможно. Добыча в
этих странах в основном сосредоточена
на шельфе, а значит, возможностей для
изъятий налогов государством без оглядки на доходность проектов практически
не существует.
Третья группа стран сочетает в своём
налоговом режиме невысокий размер
роялти с существенной долей рентного
налога на прибыль. К ней можно отнести как Австралию, Папуа – Новую Гвинею и Бразилию (которые, по существу,
довольно близки ко второй группе), так
и Казахстан и Китай, где доля роялти
повыше и рентные налоги взимаются
как с прибыли (по сложным прогрессивным шкалам, которые не очень подходят для стимулирования геологоразведки), так и с объёма произведённой продукции.
Россия со своей фискальной системой,
основанной исключительно почти на налогообложении объёмов добычи нефти,
которая до октября 2011 г. при цене на
нефть 100 долларов за баррель оставляла инвестору менее 25 долларов, бесконечно далека от тенденций, наблюдаемых в ведущих нефтедобывающих державах. Инвестировать в новые нефтегазовые проекты в стране возможно, лишь
получив «индивидуальные» льготы по
экспортной пошлине. Именно поэтому
без их предоставления российскими
компаниями не принимаются инвестиционные решения по новым разведан-
Рис. 1. Ожидаемая добыча
нефти в 2012–
2021 гг., млн т
521531 511537 514 532 511543
489
482
465
469
544
536
505
472
441
426
508
449
396
491
432
372
475
414
357
431
360
309
И с т о ч н и к: Ernst & Young.
5,797
Рис. 2. Ожидаемые поступления в бюджет от
добычи нефти в
2012–2021 гг.,
млрд руб.
5,569
5,622
5,132
5,225
4,697
5,030
4,819 4,982
4,879
4,676
4,578
4,636
4,123
4,024
4,007
3,987
3,842
3,704
5,235
4,550
3,754
5,184
4,514
4,171
2,945
2,962
3,504
2,917
1,976
И с т о ч н и к: Ernst & Young.
ным, но капиталоёмким в разработке лицензионным участкам. В геологоразведку инвестиции пойдут только под обязательства правительства разработать для
неё специальный налоговый режим. Конечно, снизив пошлину на нефть, государство добавило к 25 долларам за баррель, причитавшимся инвестору, ещё
почти 4 доллара. В результате за счёт осуществления тех инвестиций, которые ранее при 65-процентной экспортной пошлине были неэффективны, а при 60процентной таковыми стали, отрасль
должна переломить тенденцию к снижению добычи в традиционных регионах.
Но государству нельзя на этом останавливаться: нужно идти дальше и решать
все проблемы в комплексе.
Системные решения
определяют перспективы
Приняв режим «60-66», правительство (перед тем как сделать какие-либо
следующие шаги) обещает до конца
2012 г. внимательно следить за фактическим эффектом, который будет получен
в результате изменения соотношения
экспортных пошлин на сырую нефть и
нефтепродукты. Из трёх проблем российской нефтедобычи режим «60-66» решает – и то в краткосрочном плане –
только первую задачу – остановку падения добычи на старых месторождениях.
Дополнительных четырёх долларов,
остающихся в секторе добычи от неттовыручки за баррель, должно хватить
лишь на три года поддержания добычи.
По результатам 2012 г. стоит рассмотреть возможность снижения пошлины
до уровня в 55%, что позволит продлить
«полку» добычи ещё года на три. Затем к
пересмотру её уровня вновь придётся
вернуться.
Чтобы убедить бизнес вкладывать
средства в уже разведанные, но неразрабатываемые на полную мощность новые месторождения (например, Восточной Сибири и Крайнего Севера), снижения пошлины до 60% (при сохранении НДПИ, даже с каникулами) недостаточно. Нужно системное решение,
которое позволит отказаться от практики предоставления льгот в «ручном
режиме», что по большому счёту не
устраивает ни государство, ни инвесторов. Причина недовольства – в отсутствии чётких критериев установления и
отмены льготы. Когда их нет, государство будет стремиться отменить льготу
как можно раньше, а инвестор, соответственно, не может быть уверен в
том, что период её действия может продлиться столько, сколько того потребует реализация проекта.
Но, если при 65-процентной экспортной пошлине без льгот обойтись было
невозможно, то, по нашим расчётам, уже
при 60-процентной открывается возможность отмены «индивидуальных»
льгот по ней. Но только при выполнении
условия, что НДПИ для этих месторождений будет заменён налогом на финан-
ПРАВО
совый результат от добычи нефти (по образцу налоговых режимов, действующих
в тех странах, которые существенно стимулировали собственное производство
углеводородного сырья в последние годы – Норвегии, Великобритании, Австралии, Бразилии и некоторых других).
Слепо копировать, конечно, не стоит, да
и невозможно. Как указывалось выше, в
этих странах в основном отказались от
налоговых изъятий из выручки или существенно их сократили. Экспортной
пошлины там нет. Всё это позволяет
устанавливать ставки дополнительного
налога на прибыль на очень высоких
уровнях – от 30 до 50%. У нас же запредельный уровень экспортной пошлины
не даст перенести всю налоговую нагрузку на налог на финансовый результат от добычи, который для новых месторождений можно установить на уровне около 20% (даже при 60-процентной
пошлине). Если же в дальнейшем государство снизит экспортную пошлину до
55%, ставка налога на финансовый результат может быть повышена. Тогда в
российском ТЭК могут быть приняты инвестиционные решения по нескольким
проектам, которые очень важны для поддержания нефтедобычи. Их ввод в эксплуатацию через пять – семь лет даст
около 100 млн т добычи ежегодно, что
непременно приведёт к получению государством дополнительных бюджетных
поступлений (рис. 3 и 4).
Новые геологоразведочные проекты
(например, на арктическом и черноморском шельфах) также требуют кардинальных изменений. Ни один геолог в
мире не поручится сегодня за объём коммерчески рентабельных запасов, которые будут найдены в этих районах. Зато
(основываясь на богатой международной
практике) он подтвердит, что вероятность геологического успеха составит
здесь не более 20%. Ни один совет директоров в мире не выделит геологам достаточное количество средств на проекты в
ГРР (а они исчисляются миллиардами
долларов) для поиска запасов на шельфе
при 60-процентной экспортной пошлине на нефть. Для таких проектов её необходимо полностью упразднить. Нефть,
добываемая в Арктике или на Чёрном
море, будет практически полностью
предназначена для экспорта, поэтому негативного эффекта на внутренний рынок
нефтепродуктов отмена экспортной пошлины не произведёт. Современные технологии нефтедобычи на больших глубинах предполагают, что сырьё во многих
НЕФТЬ РОССИИ / 01
Рис. 3. Возможные объёмы добычи нефти на
новых месторождениях в
России в 2012–
2021 гг., млн т
90
94
100
102
101
94
80
59
494952 53 53
64
57 58
5556
57 59
60
57
58 59
56 59
53 55
4445
И с т о ч н и к: Ernst & Young.
Рис. 4. Ожидаемые поступления в бюджет
РФ от разработки новых месторождений, млрд
руб.
2226
2171
1855
1538
1515
1415
1208 976
1025
1079
912 1097
999
1030
833 793963 812
928
827
675
830
485749 706
493
1254
1279
1101
1128
И с т о ч н и к: Ernst & Young.
случаях даже не окажется на суше – эти
месторождения расположены не только
глубоко, но и далеко от берега. Контролировать объёмы поставок беспошлинно вывозимой нефти будет отнюдь не
трудно: соответствующий опыт накоплен
при реализации сахалинских СРП и в результате предоставления недавних специальных льгот по экспортной пошлине.
Для начала масштабной геологоразведки на шельфе фискальный режим
должен быть построен преимущественно на налоге на финансовый результат,
ставку которого предстоит рассчитать на
соответствующих экономических моделях. Представляется логичным, чтобы
такая ставка была единой для всех проектов на шельфе. Однако, в связи с тем
что географические, геологические, логистические и экономические условия в
акваториях разных морей будут существенно различаться, можно предусмотреть дифференциацию ставки НДПИ в
зависимости от региона, а также от продуктивности месторождений или объёмов накопленной добычи.
Кроме того, не позднее 2016 г. необходимо дальнейшее реформирование
налогообложение в отношении зрелых
месторождений в Западной Сибири и
других регионах. Если к этому моменту
экспортные пошлины на тёмные нефтепродукты сравняются с пошлиной на
нефть, то желательно, чтобы такое выравнивание произошло на более низком, чем 60%, уровне. К этому времени
для устойчивого развития традиционных регионов российской нефтедобычи
одного снижения экспортной пошлины
может быть уже недостаточно. Поэтому
в дальнейшем представляется целесообразным постепенное введение для старых месторождений (взамен экспортной пошлины на нефть) налога на финансовый результат, к тому сроку апробированного на новых месторождениях
и континентальном шельфе.
К 2020 г., после завершения модернизации отечественной нефтепереработки, российская экономика должна иметь
возможность отказаться от её стимулирования посредством использования механизма экспортных пошлин на нефть и
нефтепродукты. Если же он будет сохранён, то только на обоснованно низком
уровне и только в качестве рычага
управления ценами на внутреннем рынке. В результате налоговая система, действующая в нашей нефтяной отрасли,
будет основана на изъятиях (роялти,
НДПИ и налог на финансовый результат), понятных инвесторам и стимулирующих её устойчивое развитие, что
позволит постепенно приблизить её к
лучшим мировым образцам. В заключение необходимо ещё раз подчеркнуть огромное значение, которое имеет введение в России налога на финансовый результат. Инвестиционные решения,
обеспечивающие будущий рост добычи
и доходов российского бюджета, должны быть приняты уже сегодня!
I