Часто задаваемые вопросы по ГЧП При поддержке Азиатского

Государственный комитет по
инвестициям и управлению
государственным имуществом
Республики Таджикистан
Часто задаваемые вопросы по ГЧП
При поддержке Азиатского Банка Развития
ТП 8344-TAJ
Поддержка стимулирующего потенциала для государственно-частного
партнерства в Таджикистане
Подготовлено Рольфом Даускардтом, Rebel Group International,
Нидерланды
Сентябрь 2013г.
Настоящий отчет консультанта не обязательно отражают
точку зрения АБР или соответствующего правительства, и АБР и
Часто задаваемые вопросы по ГЧП
Правительство Таджикистана не несут ответственности за его
содержание.
Краткий справочник по ключевым вопросам
1. Виды государственно-частного партнерства (ГЧП) – Что они из себя
представляют?? .................................................................................................... 1
1.1. Что такое государственно-частное партнерство (ГЧП)? ......................... 1
1.2. Является ли ГЧП тем же что и приватизация и разгосударствление?... 1
1.3. Правительство Таджикистана всегда нанимало частные компании для
строительных проектов и для поставки оборудования и расходных
материалов для правительства. Разве это не является ГЧП? ... Ошибка!
Закладка не определена.
1.4. Являются ли гидроэнергетические проекты, реализуемые в
Таджикистане в последние годы проектами на основе ГЧП? ............... 2
1.5. А как насчет, проектов по обслуживанию дорог на основе
качественных показателей, по которым были объявлены конкурсные
торги для частного сектора? Являются ли они проектами ГЧП?
......................................................... Ошибка! Закладка не определена.
1.6. Как финансируются проекты ГЧП? Откуда поступают средства? .......... 3
2. Кто является «партнерами» в проектах ГЧП?............................................... 4
2.1. Кто является партнерами в ГЧП? ............................................................. 4
2.2. Какого рода компании заинтересованы в проектах ГЧП? ..................... 3
2.3. Может ли частный партнер в ГЧП быть иностранным, или он
обязательно должен быть представителем Таджикистана? ... Ошибка!
Закладка не определена.
2.4. Какие типы финансовых институтов и инвесторов, как правило,
заинтересованы в проектах ГЧП?... Ошибка! Закладка не определена.
3. Зачем использовать проекты ГЧП? ............................................................... 4
3.1. Каковы выгоды от использования ГЧП? ................................................. 4
3.2. Проекты ГЧП выглядят довольно сложно. Почему Таджикистану
следует рассмотреть их реализацию? .................................................... 4
ii | с т р
PPP Frequently Asked Questions
3.3. Если проект осуществим, то почему бы не позволить правительству
или государственному предприятию его реализовать? ........................ 7
3.4. Почему бы просто не взять «дешевый» государственный заем и пусть
правительство занимается реализацией проекта?................................ 5
3.5. Будет ли конкуренция между инфраструктурными объектами и
услугами, предоставляемыми в рамках ГЧП и государственными
органами? ................................................................................................ 5
3.6. Могут ли проекты ГЧП решить все вопросы нехватки бюджетных
средств в Таджикистане? ........................................................................ 5
4. Где могут быть применены проекты ГЧП?.................................................... 5
4.1. В каких секторах может быть применено ГЧП? ..................................... 5
4.2. Может ли ГЧП применяться в социальных секторах?............................ 6
4.3. Какие критерии можно использовать для определения соответствия
проекта требованиям ГЧП? ..................................................................... 6
4.4. Включает ли ГЧП как инфраструктуру, так и услугу? .............................. 6
4.5. Могут ли только части услуги или инфраструктуры быть включены в
ГЧП? .......................................................................................................... 7
4.6. Должны ли проекты ГЧП всегда быть крупными или быть
мегапроектами? Как насчет малых проектов? ....................................... 7
4.7. Будет ли ГЧП реализовываться только для более прибыльных
инфраструктурных объектов и услуг? ..................................................... 7
5. Как меняется роль правительства в проектах ГЧП? .................................... 7
5.1. Означает ли внедрение проектов ГЧП, отказ правительства от своих
обязанностей по предоставлению услуги общественности? ................ 7
5.2. Как видится, реализация проектов ГЧП требует иного менталитета в
государственных органах. Каким образом государственным
заказчикам следует обдумать свою роль в оказании услуг? ................ 8
5.3. Что произойдет с проектами ГЧП в случае смены правительства? ...... 8
5.4. Как изменится моя работа в правительстве, если мы внедрим проекты
ГЧП? .......................................................................................................... 8
iii | с т р
Часто задаваемые вопросы по ГЧП
5.5. ГЧП проекты кажутся сложными. Почему руководитель
государственного органа должен прилагать усилия? Каковы стимулы?
.................................................................................................................. 8
5.6. Как насчет профсоюзов? ......................................................................... 8
5.7. Как Правительство Таджикистана может заполучить
квалифицированный персонал по вопросам структурирования и
реализации ГЧП? Или же мы должны всегда использовать
консультантов? ........................................................................................ 9
5.8. Если проект ГЧП экономически выгоден, должно ли правительство
иметь долю от прибыли? ........................................................................ 9
5.9. Как Правительство Таджикистана может развивать частный рынок для
проектов ГЧП? .......................................................................................... 9
6. Ключевые составляющие для создания ценности ГЧП .............................. 10
6.1. Что такое оптимизация жизненного цикла и почему это важно в ГЧП?
................................................................................................................ 10
6.2. Каков должен быть срок действия контракта ГЧП? ............................. 10
6.3. Каковы одни из основных аспектов, которые следует учесть для того
чтобы гарантировать что ГЧП создает более высокую ценность в
сравнении с предоставлением услуг (выполнением работ) со стороны
государственного сектора? ................................................................... 10
6.4. Что такое «конечный результат» и почему мы должны определить
требуемые результаты, а не вкладываемые ресурсы? ....................... 10
6.5. Почему распределение рисков важно в ГЧП?...................................... 11
6.6. Некоторые правительственные служащие полагают, что если частный
сектор хочет быть вовлеченным, то он должен быть готов принять все
риски. Правильно ли это?...................................................................... 11
6.7. Какую роль играет конкуренция при определении партнера от
частного сектора? Важно ли иметь процедуру конкурсных закупок или
же мы можем просто договориться с одним из представителей
частного сектора? .................................................................................. 11
7. Обязанности и процедуры .......................................................................... 12
7.1. Кто может инициировать проект ГЧП? ................................................. 12
iv | с т р
PPP Frequently Asked Questions
7.2. Каковы основные шаги или этапы заключения договора о ГЧП? ....... 12
7.3. Сколько времени занимает проведение сделки ГЧП? ........................ 20
7.4. Какие правила/процедуры необходимо соблюсти для закупки
проектов ГЧП? ........................................................................................ 21
7.5. В чем заключаются роли при закупке/одобрении проектов ГЧП? ..... 21
7.6. Проведение закупок в рамках ГЧП может потребовать проведения
переговоров с участниками конкурентных торгов с целью улучшения
условий их предложений. Каким образом чиновники будут управлять
данным процессом и как они могут избежать обвинений в
коррупции? ............................................................................................ 22
8. Принятие решения о присуждении контракта ГЧП .................................... 23
8.1. Если я покупаю проект ГЧП, как я могу узнать, какое предложение
является наилучшим для правительства и налогоплательщиков? ..... 23
8.2. Что такое соотношение «цена-качество»? ........................................... 23
8.3. Когда и как определяется соотношение «цена-качество» ГЧП? ......... 23
8.4. Кто проверяет, обеспечивает ли ГЧП соотношение «цена-качество»
или нет? .................................................................................................. 24
8.5. Что такое модель «компаратор государственный власти»? Когда я
могу ее использовать и для каких целей? ............................................ 24
9. Проекты ГЧП и бюджет ................................................................................ 25
9.1. Что означает подписание проекта ГЧП для бюджета
заинтересованного государственного заказчика? ............................... 25
9.2. Должны ли быть включены в бюджет риски и возможные
обязательства? ....................................................................................... 26
9.3. Может ли правительство Таджикистана предоставлять гарантии или
иную поддержку проектам ГЧП? .......................................................... 27
10. Управление партнерами от частного сектора ............................................ 27
10.1. Как мы можем гарантировать, что партнер от частного сектора
выполняет свою работу должным образом? ....................................... 27
10.2. Что произойдет, если частный партнер не выполняет работу
надлежащим образом? ......................................................................... 28
v|стр
Часто задаваемые вопросы по ГЧП
10.3. Поскольку проекты ГЧП являются долгосрочными контрактами,
являются ли все еще гибкими, если происходят изменения или
потребуется внести изменения в будущем? ........................................ 29
10.4. Что происходит, когда заканчивается срок действия договора о ГЧП?
................................................................................................................ 29
11. Подготовка к реализации проектов ГЧП ..................................................... 29
11.1. Как видится, проекты ГЧП обязательно будут заниматься
предоставлением инфраструктуры и услуг, в которых имеется
потребность в Таджикистане. Вопрос заключается в том как
правильно организовать все проекты ГЧП в которых имеется
потребность? .......................................................................................... 29
11.2. Как в органе государственной власти предпринять первые шаги по
разработке проекта ГЧП? ...................................................................... 30
11.3. Требуются ли консультанты, для того чтобы помочь с разработкой
проекта ГЧП? .......................................................................................... 31
11.4. Какие консультанты нужны для структурирования и закупки проекта
ГЧП? ........................................................................................................ 31
11.5. Какая имеется поддержка? ................................................................... 32
12. Глоссарий общепринятых терминов в ГЧП................................................. 33
vi | с т р
Часто задаваемые вопросы по ГЧП
1. Виды государственно-частного партнерства (ГЧП) – Что они из себя
представляют?
1.1. Что такое государственно-частное партнерство (ГЧП)?
Закон Республики Таджикистан «О государственно-частном партнерстве»,
утвержденный в декабре 2012 года определяет государственно-частное
партнерство (ГЧП) как «сотрудничество государственных и частных
партнеров в реализации проектов в области инфраструктуры и социальных
услуг в течение определенного периода, установленного соглашением о
государственно-частном партнерстве». Другими словами, ГЧП это:
 договор между государственным партнером (государственным
заказчиком) и организацией представляющей частный сектор (как
правило, среднесрочный или долгосрочный) присуждаемый по итогам
конкурсных торгов,
 где частный партнер выполняет какие-либо государственные функции
(например, предоставляет инфраструктуру, услуги для населения, или
и то и другое),
 и
которому
разрешено
разработать
наилучший
способ
предоставления инфраструктуры или услуги (так называемый
«конечный результат»)
 но где он также берет на себя риск того, что если работа будет
выполняться ненадлежащим образом, это отразится на его выплатах
(так называемое «распределение риска»).
Иногда ГЧП путают с приватизацией, с корпоративной социальной
ответственностью (где бизнес выделяет средства или ресурсы для проекта)
или с дискуссионными форумами между правительством и бизнесом. Для
того чтобы избежать такой путаницы, вышеуказанное определение,
демонстрирует как понимается ГЧП в настоящее время в Таджикистане.
1.2. Является ли ГЧП тем же что и приватизация и разгосударствление?
Нет. Закон о ГЧП четко констатирует, что не имеет отношения к
приватизации и разгосударствлению государственной собственности и
государственных предприятий. Приватизация и разгосударствление
являются процессом избавления (обычно путем прямой продажи) от
активов или функций, находящихся в собственности правительства,
1 | стр
которые не считаются основной государственной функцией правительства.
Как только актив или функция была приватизирована (или продана),
правительство не имеет или имеет весьма ограниченное дальнейшее
формальное отношение к купившей стороне.
Правительство Таджикистана всегда нанимало частные компании
для строительных проектов и для поставки оборудования и расходных
материалов для правительства. Разве это не является ГЧП?
Нет. В основном это краткосрочные контракты, где большая часть рисков
остаются у государственного партнера. Они подпадают под Закон
Республики Таджикистан «О государственных закупках товаров, работ и
услуг».
1.3.
Для ясности, следующее не является ГЧП:
 Договоры подряда и поставки, где управление или операционная
деятельность и обслуживание актива не остается в руках частного
сектора после трех лет с момента завершения строительства;
 Договора на поставку товаров или услуг продолжительностью менее
трех лет;
 Договоры аренды без каких-либо обязательств исполнения и прочих
существенных признаков ГЧП.
Являются ли гидроэнергетические проекты, реализуемые в
Таджикистане в последние годы проектами на основе ГЧП?
Да. Хотя на местном рынке они официально не были представлены в
качестве ГЧП, такие гидроэнергетические договоры как Памир Энерджи и
Сангтуда
2,
которые
были
недавно
заключены,
отвечают
вышеприведенному определению и могут рассматриваться в качестве
надлежащего опыта ГЧП. В этой связи, в энергетическом секторе ГЧП уже
налажено, где частные компании поставляют и продают электроэнергию на
основе соглашений о независимых производителях электроэнергии.
1.4.
Эти проекты являются надлежащими примерами ГЧП. Однако ГЧП уделяет
больше внимания лучшему структурированию проектов и внедрению
закупок на конкурсной основе для того, чтобы получить более высокую
производительность (соотношение: цена-качество).
2|стр
А как насчет, проектов по обслуживанию дорог на основе
качественных показателей, по которым были объявлены конкурсные
торги для частного сектора? Являются ли они проектами ГЧП?
Да. Эти контракты на обслуживание дорог поддерживаемые АБР являются
другим хорошим примером ГЧП, известным как «структура выплат на
основе эксплуатационной готовности». Для
некоторых видов
инфраструктурных объектов и услуг, где взимание оплаты с пользователя
не представляется возможным или нежелательно, правительство может
самостоятельно закупить услугу (в данном случае наличие дороги
обслуживаемой надлежащим образом). Таким образом, данный тип
договорных конструкций, расширяет сферу охвата ГЧП с целью его
распространения на другие секторы, такие как социальные услуги,
правительственные здания и т.д.
1.5.
1.6. Как финансируются проекты ГЧП? Откуда поступают средства?
Это важный вопрос, так как иногда люди думают, что ГЧП это «бесплатно»
или «легкие деньги», то есть, имеется некая частная фирма, которая будет
инвестировать в предоставлении услуг без необходимости правительства,
налогоплательщиков или пользователей платить за них. Это не тот случай.
В ГЧП, партнер от частного сектора может обеспечить полное или частичное
финансирование (для строительства, эксплуатации и технического
обслуживания), но партнер ожидает возврата своих инвестиций с
соответствующей прибылью. Поэтому проект должен генерировать
достаточно прибыли для покрытия всех расходов и обеспечить возврат
средств частного инвестора. Доход может формироваться за счет: 1)
взимания платы с пользователей (и правительство отказывается от этих
доходов), 2) оплаты услуги правительством от имени пользователей, 3)
коммерческой эксплуатации связанных активов (которые в противном
случае могли бы быть использованы) или комбинацией этих вариантов. Во
всех случаях кто-то должен производить оплату, с тем, чтобы проект был
коммерчески жизнеспособным. Однако хорошо структурированная ГЧП, как
правило, добивается наилучшего соотношения «цена-качество» для
пользователей или государственных выплат, а разумное структурирование
коммерческой эксплуатации может создать эффект перекрестного
субсидирования.
3|стр
2. Кто является «партнерами» в проектах ГЧП?
2.1. Кто является партнерами в ГЧП?
В основе ГЧП лежит договор, подписанный между государственным
заказчиком и партнером от частного сектора. Как правило,
государственным заказчиком выступает государственная организация
(центральный орган власти или орган местного самоуправления) которая
несет ответственность за инфраструктуру или услуги и которая имеет
полномочия по подписанию такого договора.
Частный партнер определяется в Законе о ГЧП как «индивидуальный
предприниматель или частное юридическое лицо, реализующее
инфраструктурный проект или проект по предоставлению социальных услуг
в соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве».
В зависимости от специфики проекта, частный партнер может также
привлечь отдельные компании, для строительных работ, эксплуатации и
технического обслуживания, а в некоторых случаях, для выделения
ресурсов (например, воды для водоочистного сооружения или угля для
ТЭЦ). В зависимости от типа проекта, также могут быть подписаны
официальные соглашения с пользователями услуги (например, соглашение
о поставке электроэнергии между ведомством, которое покупает данную
электроэнергию у электростанции). Зачастую в данной деятельности
участвуют страховые компании, занимающиеся страхованием, а также
финансовые институты (например, банки). Для организации этого, ведущая
компания часто учреждает целевую компанию (концессионер),
единственная цель которой реализация ГЧП проекта. Далее, целевая
компания заключает соглашение со всеми другими вовлеченными частными
партнерами. В некоторых случаях регулирующий орган также может быть
вовлечен.
Помимо данной группы, в качестве «партнеров» выступают организации
потребителей, надзорные органы, неправительственные организации,
общественные группы и прочие подобные органы, однако эти партнеры, как
правило, не является частью основных договоров и механизмов ГЧП.
2.2. Какого рода компании заинтересованы в проектах ГЧП?
Зачастую строительные компании являются первыми, кто реагируют на
объявляемые правительством ГЧП, поскольку они реализовывали
4|стр
традиционные государственные строительные проекты в прошлом. Однако
компании,
предоставляющие
услуги
(например,
компании
по
водоснабжению,
производители
электроэнергии,
операторы
общественного транспорта и т.д.) также стремятся отреагировать на
подобные объявления. По мере развития рынка ГЧП в стране, это обычно в
интересах национальной промышленности провести реорганизацию и
отреагировать. На рынке могут появиться специализированные фирмы по
разработке проектов, имеющие навыки и опыт привлечения необходимых
партнеров, для реагирования на объявления о ГЧП проектах. Часто
строительные компании покупают мелкие фирмы по управлению
проектами, с тем, чтобы подать заявки на интегрированные (комплексные)
ГЧП проекты.
Иностранные фирмы, имеющие большой опыт работы с ГЧП проектами,
часто являются очень важными участниками для привнесения навыков,
опыта и технологии на местный рынок.
Может ли частный партнер в ГЧП быть иностранным, или он
обязательно должен быть представителем Таджикистана?
Иностранные фирмы могут представить свои предложения на проекты ГЧП
и стать партнерами в ГЧП. Однако необходимо выполнять требования в
отношении иностранных инвестиций, которые имеются в Таджикистане.
2.3.
Какие типы финансовых институтов и инвесторов, как правило,
заинтересованы в проектах ГЧП?
Как правило, проекты ГЧП, финансируется за счет комбинации
собственного капитала (собственные средства инвестора) и заемного
капитала (обычно, средств, заимствованных в банке). Часто собственный
капитал предоставляется компанией, которая является ведущим
участником ГЧП, но может включать в себя состоятельных индивидуальных
инвесторов или институциональных инвесторов (например, пенсионные
фонды). Институциональные инвесторы часто любят проекты ГЧП,
поскольку им требуются большие средства для инвестирования с
возвратами в течение длительного периода. Такие проекты соответствуют
инвестиционным потребностям данных институциональных инвесторов.
2.4.
Банки, работающие самостоятельно или чаще сообща, как правило,
предоставляют
кредиты,
когда
проектам
требуется
заемное
финансирование. Для финансирования ГЧП, банковские кредиты зачастую
5|стр
должны быть большими и иметь длительные сроки погашения. Это может
представлять собой проблему на ранних стадиях развития рынка ГЧП
страны.
Крупные инвестиционные проекты зачастую нуждаются в иностранном
капитале и кредиторах, так как местные инвесторы и банки не могут
обеспечить достаточное финансирование по требуемым условиям.
Многосторонние банки развития, такие как АБР и Всемирный банк особенно
заинтересованы в финансировании проектов ГЧП напрямую или
посредством гарантий.
3. Зачем использовать проекты ГЧП?
3.1. Каковы выгоды от использования проектов ГЧП?
Хорошо структурированные проекты ГЧП, где партнер от частного
сектора может определить, каким образом услуга может быть
предоставлена наилучшим образом, где риски хорошо распределены и
где проект присуждается на основе конкурсных закупок, могут
предложить наилучшее соотношение цены и качества, в сравнении с
традиционным способом реализации работ со стороны правительства.
Некоторыми из основных выгод, которые могут принести партнеры от
частного сектора, являются:
 Строительство проектов в срок и в рамках предусмотренного
бюджета,
 В целом, более эффективное и действенное управление всем
проектом,
 Разработка более инновационных способов предоставления услуг,
 Более эффективное использование соответствующих технологий,
 Оптимизация жизненного цикла (лучшее соотношение между
проектированием, строительством и эксплуатацией и техническим
обслуживанием в течение продолжительного времени),
 Более качественная эксплуатация прямых и вторичных активов
проекта,
 Частное финансирование,
 Лучшая способность реализовать проект.
6|стр
Проекты ГЧП выглядят довольно сложными. Почему Таджикистану
следует рассмотреть их реализацию?
Учитывая опыт многих других стран, имеется три основные причины,
почему Таджикистану следует рассмотреть проекты ГЧП:
3.2.
 Хорошо структурированные проекты ГЧП могут обеспечить лучшее
соотношение цены и качества, при предоставлении услуг в
Таджикистане (более качественные услуги по более выгодной цене),
 Проекты ГЧП могут использовать частное финансирование для
распределения расходов по проекту на многие годы, когда у
Правительства Таджикистана не хватает бюджетных средств для
реализации проекта в данный момент,
 Таджикистан стремительно развивается и ему требуется
инфраструктура и услуги для поддержки своей экономики и народа.
Правительство Таджикистана не имеет людского и финансового
потенциала в достаточном количестве для обеспечения и управления
всей необходимой инфраструктурой и услугами.
Если проект осуществим, то почему бы не позволить правительству
или государственному предприятию его реализовать?
Привлекая частную компанию проект, зачастую, может быть реализован
более эффективно и рентабельно в сравнении с правительством или
государственным предприятием. Это будет достигнуто благодаря хорошей
структурированности проекта ГЧП, где частная компания найдет
новаторские способы его реализации, и, как правило, обеспечит лучшее и
эффективное техническое обслуживание и эксплуатацию. Вовлечение
партнера от частного сектора также может обеспечить финансирование при
отсутствии государственных финансовых ресурсов.
3.3.
Существуют методики, которые можно использовать (в частности
Компаратор государственной власти) для оценки, лучше ли реализовать
проект силами правительства или посредством проекта ГЧП.
Почему бы просто не взять «дешевый» государственный заем и пусть
правительство занимается реализацией проекта?
Хотя правительство может почти всегда занимать деньги по более
выгодным ставкам (дешевле), чем частные компании, частные компании
3.4.
7|стр
почти
всегда
проектируют,
эксплуатируют
и
обслуживают
инфраструктурные объекты и предоставляют услуги лучше, чем
правительство.
В
хорошо
структурированных
проектах
ГЧП
дополнительные выгоды, которые привносят частные компании обычно
перевешивают более дешевые затраты государственного финансирования.
Будет ли конкуренция между инфраструктурными объектами и
услугами, предоставляемыми в рамках ГЧП и государственными
органами?
Может быть. В некоторых случаях такая конкуренция со стороны других
услуг очень важна для создания ценности в ГЧП. Например, наличие
альтернативных дорог, не дает возможности компании, взимающей плату
за проезд устанавливать чрезмерно высокую плату.
3.5.
Тем не менее, большая часть проектов ГЧП требуют от частных компаний
вкладывания значительных инвестиций, которые оправдаются через много
лет. Если правительство конкурирует с или предлагает более низкие цены
чем эти фирмы, то это может серьезно подорвать их инвестиции и бизнес
деятельность.
Могут ли проекты ГЧП решить все вопросы нехватки бюджетных
средств в Таджикистане?
Проекты ГЧП могут помочь Правительству Таджикистана получить больше
услуг за счет своего бюджета несколькими способами. Хорошо
структурированные проекты ГЧП могут предоставлять более рентабельные
услуги, они могут создать большую ценность, за счет лучшей эксплуатации
активов и они могут распределить бюджетные потребности правительства,
путем обеспечения финансирования из частного сектора. Например, если
государственный партнер не имеет необходимой суммы инвестиций в своем
бюджете для инвестирования в новый проект в текущем году, он может
заключить 15-летний договор с компанией с целью финансирования и
обеспечения того, что проект, а затем и сумма инвестиций будут
распределены на 15 лет. Однако имеется определенный предел, до
которого правительство может это осуществить.
3.6.
Проекты ГЧП всегда требуют соответствующих доходов от пользователей
услуг или от правительственных выплат, для того чтобы быть
рентабельными. Имеется предел того, сколько пользователи услуг могут
8|стр
платить и сколько Правительство Таджикистана может получить за счет
налогов. Проекты ГЧП могут помочь, но они не решат всех проблем.
4. Где могут быть применены проекты ГЧП?
4.1. В каких секторах может быть применено ГЧП?
Проекты ГЧП часто реализовываются в первую очередь в секторах, где
имеются поступления доходов от пользователей, например, платные
дороги. Однако, применяя выплаты за эксплуатационную готовность (где
правительства «покупает» услуги) открывает дорогу проектам ГЧП во
многие другие секторы. Такие секторы включают:
 автодороги, железные дороги, аэропорты, энергетика и связь;
 здравоохранение, образование, жилье, государственное жилье,
судебные и исправительные учреждения;
 муниципальные услуги, такие как водоснабжение, санитария, сбор
мусора, очистка сточных вод, очистные сооружения, муниципальные
рынки, сельские дороги и автобусные станции (автовокзалы);
 Промышленная инфраструктура и сопутствующие услуги, такие как
центры исследований и разработок, общие лабораторные и
испытательные центры для промышленности и индустриальные
парки.
Следует помнить, что нефтегазовые проекты, добыча полезных ископаемых
и телекоммуникации в основном являются частнопредпринимательской
деятельностью и не считаются ГЧП.
4.2. Могут ли проекты ГЧП применяться в социальных секторах?
Да. В социальных секторах становится все более распространенным иметь
объекты (например, школьные здания, больничные здания), которые были
спроектированы и управляются партнерами от частного сектора, в то время
как государственный партнер акцентирует внимание непосредственно на
предоставлении услуг (например, обучение, лечение). В некоторых случаях
сама социальная услуга может также предоставляться партнерами от
частного сектора, наряду с управлением объектом.
9|стр
Какие критерии можно использовать для определения соответствия
проекта требованиям ГЧП?
Теоретически, практически любой проект может быть структурирован как
ГЧП. Вопрос заключается в том, а имеет ли смысл реализовывать его как
ГЧП. В данном случае необходимо сравнить потенциальные выгоды,
которые обеспечит механизм ГЧП для проекта в сравнении с
дополнительными расходами (например, структурирование транзакции),
которые потребуются для его структурирования в качестве ГЧП.
Следующие критерии могут помочь в принятии решения:
4.3.
 Размер проекта. В целом, крупные проекты имеют больше
возможностей для создания ценности ГЧП (и компенсируют более
высокие операционные (транзакционные) издержки);
 Продолжительность проекта. Проекты с более длительными
жизненными циклами зачастую больше подходят для ГЧП. Тем не
менее, многие небольшие проекты ГЧП могут иметь меньшую
продолжительность;
 Комплексные проекты. Комплексные проекты имеют больше
возможностей для инноваций со стороны частного сектора;
 Общественная альтернатива. Если правительство не в состоянии
обеспечить инфраструктуру или услугу самостоятельно (в виду
слабого потенциала, технических, финансовых или прочих причин), то
ГЧП может быть единственным вариантом;
 Потенциальный интерес рынка. Будут ли частные компании
заинтересованы и имеют ли они навыки реализации такого проекта, с
или без участия иностранных компаний, которые могут привнести
больше опыта?
 Наследие. Реализовывались ли ранее другие проекты, имеющие
одинаковую или схожую инфраструктуру или услугу в Таджикистане
на основе ГЧП;
 Потенциальная интеграция жизненного цикла. Проекты, которые
позволяют партнеру от частного сектора заниматься вопросами
проектирования
инфраструктурного
объекта,
обеспечения,
эксплуатации и технического обслуживания больше подходят для
ГЧП;
10 | с т р
 Потенциальная коммерческая эксплуатация. Проекты, которые имеют
потенциал для формирования других источников доходов, имеют
больший потенциал для реализации ГЧП.
4.4. Включает ли ГЧП как инфраструктуру, так и услугу?
ГЧП может включать в себя как инфраструктуру (объект), так и услугу, или
по
отдельности
инфраструктуру
или
услугу.
Интегрирование
инфраструктуры и услуги, может привести к оптимизации инфраструктуры,
как наиболее подходящей для услуги, которая должна предоставляться.
Если инфраструктура и услуга разделены, особое внимание должно быть
уделено зоне (границе) взаимодействия между ними. Надлежащая и это
инфраструктура для услуги, и какое воздействие может оказать услуга на
инфраструктуру?
Кроме того, можно иметь одно ГЧП для предоставления инфраструктуры и
другое ГЧП для оказания услуги. Например, железнодорожная ветка может
быть разработана и обслуживаться в рамках ГЧП на основе платёжей за
эксплуатационную готовность со стороны правительства.
Железнодорожное сообщение может быть другим видом ГЧП, где частный
оператор будет получать доход от платы, производимой пассажирами. И
опять-таки особое внимание необходимо уделить зоне (границе)
взаимодействия между двумя ГЧП.
Могут ли только части услуги или инфраструктуры быть включены в
ГЧП?
Да. Если имеет смысл охватить только часть услуги или инфраструктуры
предоставляемой партнером от частного сектора, то не имеется никаких
причин, почему бы это не имело место. Тем не менее, всегда следует иметь
в виду, что частные компании часто могут создавать ценность за счет
лучшей интеграции, такой как интеграция, между используемой
инфраструктурой и предоставляемой услугой; между проектированием
инфраструктурных
объектов
и
их
содержанием
в
течение
продолжительного времени и т.д. Разделение услуги может снизить
преимущества интеграции. Кроме того, разделение услуги может вызвать
проблемы с взаимодействием между той частью услуги или
инфраструктуры, которая функционирует в рамках ГЧП и той, что остается
под контролем государства.
4.5.
11 | с т р
В некоторых секторах, «разделение» используется для деления целых услуг
на разные части с различными формами ГЧП в каждой. Типичным примером
является энергетический сектор, где генерирование электроэнергии может
быть организовано посредством ГЧП, а линии электропередачи будут
находиться в ведении государства.
Должны ли проекты ГЧП всегда быть крупными или быть
мегапроектами? Как насчет малых проектов?
Малые проекты также могут подпадать под ГЧП, но, поскольку они меньше
по размеру, это может быть не совсем целесообразно следовать всем
процедурам и механизмам, необходимым для структурирования крупного
проекта ГЧП. Поэтому небольшие проекты могут быть приобретены в
соответствии с действующими правилами закупок. Однако следует
помнить, что принятое законодательство по закупкам, как правило, не
очень хорошо подходит для проведения закупок по проектам ГЧП,
поскольку оно, обычно, не разрешает вести переговоры по улучшению
конкурсного предложения и требует отбора финансового предложения с
наименьшей стоимостью, вместо того, где предлагается наилучшее
соотношение цены и качества.
4.6.
Будут ли проекты ГЧП реализовываться только для более прибыльных
инфраструктурных объектов и услуг?
Безусловно, ГЧП легче организовать для инфраструктуры и услуг, которые
коммерчески рентабельны и прибыльны, так как требуется меньшая
поддержка извне. Для инфраструктуры и услуг, которые являются менее
прибыльными, например, социальные услуги или услуги в бедных районах,
ГЧП, вероятно, нуждается в дополнительной поддержке со стороны
правительства для того чтобы обеспечить свою рентабельность. Это может
быть сделано правительством самостоятельно, путем закупки услуги у
партнера, представляющего частный сектор (выплаты за эксплуатационную
готовность) посредством той или иной формы прямого субсидирования или
путем косвенных субсидий, например, позволяя партнеру от частного
сектора использовать коммерчески рентабельные активы в обмен на
предоставление услуги. Некоторые страны создали специальные фонды
развития (Viability Gap Funds, VGF), которые выделяют средства на
заполнение пробелов между тем, что пользователи могут оплачивать и что
необходимо, для того чтобы сделать проект коммерчески рентабельным.
4.7.
12 | с т р
5. Как меняется роль правительства в проектах ГЧП?
Означает ли внедрение проектов ГЧП, отказ правительства от своих
обязательств по предоставлению услуги общественности?
Нет. Государственный партнер продолжает оставаться ответственным за
предоставление услуги. Государственный заказчик должен управлять
партнером
от
частного
сектора
с
тем,
чтобы
обеспечить
удовлетворительное предоставление услуги. Если дело обстоит иным
образом, то государственный партнер несет ответственность за нахождение
решения. Это одна из причин, почему государственный заказчик должен
гарантировать надлежащее структурирование проектов и договоров о ГЧП.
5.1.
Как видится, реализация проектов ГЧП требует иного менталитета
в государственных органах. Каким образом государственным
заказчикам следует обдумать свою роль в предоставлении услуг?
Ключевой вопрос, которым должен задаться государственный партнер:
«Каков наиболее эффективный способ предоставления инфраструктуры и
услуг, за которые мы несем ответственность»: предоставление напрямую
или посредством ГЧП? В обоих случаях государственный партнер несет
ответственность за предоставление услуги, но то каким образом услуга
предоставляется, совсем иное дело. Если применяется метод ГЧП, то роль
государственного заказчика будет заключаться в структурировании,
закупке и контроле предоставления услуги, вместо ее непосредственного
предоставления.
5.2.
5.3. Что произойдет с проектами ГЧП в случае смены правительства?
Проекты ГЧП являются
долгосрочными контрактами между
Правительством Таджикистана и частными фирмами. Обязательный
характер договоров ГЧП не меняется при смене политического руководства
правительства. Если новое правительство примет решение расторгнут
договор ГЧП по необоснованным причинам (например, исключительно
политическим), оно столкнется с аналогичной реакцией со стороны
компаний и финансовых рынков, как если бы оно не выполнило своих
обязательств по выплате государственного долга. Компании и кредиторы
незамедлительно будут рассматривать проекты ГЧП как более
рискованные, реакция рынка на проекты приведет к сокращению (или даже
полной остановке) и все партнеры от частного сектора потребуют более
высокую прибыль, с тем, чтобы компенсировать риски. Другими словами,
13 | с т р
все проекты ГЧП станут дороже, и предложат менее выгодное соотношение
«цена-качество».
Как изменится моя работа в правительстве, если мы внедрим
проекты ГЧП?
Когда государственный партнер переходит от непосредственного
предоставления услуги к её предоставлению посредством ГЧП, роль
государственного партнера меняется значительным образом. Вместо роли
непосредственного поставщика, государственный партнер становится
менеджером процесса предоставления услуги со стороны частной
компании. Сотрудники, занятые в эксплуатации и техническом
обслуживании услуги, будут наниматься частной организацией, а не
государственным заказчиком. Государственному партнеру понадобится
персонал имеющий навыки структурирования, проведения закупок и
управления контрактами и механизмами ГЧП. Как правило,
государственному партнеру потребуется меньше сотрудников, а требуемый
персонал должен иметь более высокую квалификацию и управленческий
опыт. Это может быть привлекательной
возможностью для
государственных служащих.
5.4.
Проекты ГЧП кажутся сложными. Почему руководитель
государственного органа должен прилагать усилия? Каковы стимулы?
Для руководителя государственного органа имеется много стимулов по
принятию во внимание проектов ГЧП, которые включают:
5.5.
 Это важный способ обеспечить реализацию проектов даже при
ограниченности бюджетных средств;
 В будущем, проекты ГЧП, несомненно, станут одним из основных
новых подходов реализации проектов в Таджикистане. Находиться
«на передовой» этого процесса может быть интересным и может
улучшить ваши навыки и опыт и позиционировать вас для будущих
возможностей;
 Структурирование и закупка проектов ГЧП может быть
интеллектуально и профессионально интересным занятием;
14 | с т р
 Работа по проектам ГЧП может быть частью вашего личного развития,
как профессионала и как менеджера.
5.6. Как насчет профсоюзов?
Иногда профсоюзы государственного сектора могут выступать против
проектов ГЧП, особенно если они считают, что ГЧП может привести к потере
рабочих мест и изменению условий работников. Такие опасения
профсоюзов являются наиболее распространенными в отношении
существующих (т.е. создающихся на основе каких-либо уже имеющихся
объектов) проектов, связанных с реструктуризацией существующей
государственной услуги в механизм ГЧП, нежели совершенно новых
проектов (т.е. создаваемых «с нуля»).
В таких случаях, очень важно проведение надлежащих консультаций с
профсоюзами. Это входит в полномочия
министерства или
государственного партнера ответственного за данный сектор. Многие
озабоченности, поднятые профсоюзами можно решить путем надлежащего
структурирования ГЧП, положений о переходе работников в новую
компанию и так далее.
Как
Правительство
Таджикистана
может
заполучить
квалифицированный персонал по вопросам структурирования и
реализации проектов ГЧП? Или же мы должны всегда использовать
консультантов?
Наилучший способ развития специалистов по ГЧП - реализации проектов
ГЧП. Также для проектов ГЧП весьма распространено использование
узкоспециализированных консультантов по техническим, финансовым,
правовым вопросам и вопросам закупок, поскольку они привносят
узкоспециализированные (и дорогие) навыки, которые не требуются
правительству на постоянной основе.
5.7.
Если проект ГЧП экономически выгоден, должно ли правительство
иметь долю от прибыли?
Проекты ГЧП должны быть прибыльными для партнеров от частного
сектора иначе они просто не будут вкладывать средства, и реализовывать
их. Правительство и пользователи выиграют от этого, получая наилучшее
соотношение цены и качества по предоставляемым услугам. То, что проект
является экономически выгодным, не должно вызывать озабоченность.
5.8.
15 | с т р
Если ГЧП хорошо структурировано и риски распределяются должным
образом, партнер от частного сектора должен получить разумную прибыль,
если он работает хорошо и услуги действительно должны быть результатом
лучшего соотношения «цена-качество».
Однако по ряду причин может получиться так, что проект ГЧП становится
«чрезвычайно выгодным», где партнер от частного сектора имеет прибыль
намного выше ожидаемой от проекта подобного характера и
распределения рисков. Если государственный заказчик обеспокоен тем, что
такое может произойти, он может включить положение о «доле от
прибыли» в договор о ГЧП, где прибыль выше установленного уровня будет
поделена с правительством.
Как Правительство Таджикистана может развивать частный рынок
для проектов ГЧП?
Самым важным требованием по развитию сильного рынка ГЧП является
привлечение на рынок портфеля хорошо структурированных проектов ГЧП.
Также важными аспектами являются:
5.9.
 Способствование определенности и ясности рынка;
 Демонстрация политической поддержки на самых верхних эшелонах
Правительства Таджикистана в отношении ГЧП;
 Наличия политики и нормативно-правовой базы;
 Последовательность в отношении подхода ГЧП и непринятие
ситуативных (чрезвычайных) изменений в меры политики или
проекты;
 Оказание поддержки и реализация мер улучшения, при
необходимости, для обеспечения рентабельности проектов;
 Ясное доведение до рынка информации о планах Правительства
Таджикистана в отношении инфраструктурных объектов и услуг.
6. Ключевые составляющие для создания ценности ГЧП
Что такое оптимизация жизненного цикла и почему это важно в
ГЧП?
Оптимизация жизненного цикла означает взаимосвязь между тем, как чтото спроектировано и построено сегодня и сколько будет стоить его
эксплуатация и техническое обслуживание в течение всего срока службы.
6.1.
16 | с т р
Дешевое строительство может означать большие расходы на техническое
обслуживание и сбои в функционировании в последующие годы. Слишком
дорогое строительство может представляться пустыми затратами,
поскольку стоимость может быть выше, чем то, что требуется для
выполнения работы. Частные компании могут надлежащим образом
соблюсти баланс (оптимизация жизненного цикла), когда их доходность
зависит от проектирования, строительства, эксплуатации и технического
обслуживания в течение жизненного цикла проекта.
6.2. Каков должен быть срок действия договора о ГЧП?
Данное должно быть разработано для каждого проекта на основе техникофинансового анализа. Как правило, продолжительность договора о ГЧП
связана со сроком эксплуатации основных объектов или активов. Зачастую,
срок договора длится до момента замены объекта или актива. Однако при
определении срока действия договора необходимо также принять во
внимание, сколько времени потребуется частной стороне для возврата
вложенных инвестиций с разумной прибылью на инвестированный капитал.
Таким образом, продолжительность будет зависеть от размера инвестиций,
являются ли вкладываемые средства полностью частными и доходов
проекта.
Каковы одни из основных аспектов, которые следует учесть для того
чтобы гарантировать, что ГЧП создает более высокую ценность в
сравнении с предоставлением услуг (выполнением работ) со стороны
государственного сектора?
Четыре аспекта имеют очень большое значение:
6.3.
 Конечный результат - это позволяет внедрять инновации со стороны
частного сектора;
 Распределение рисков - это создает систему стимулов для более
качественной работы со стороны частного сектора;
 Закупки на конкурсной основе - это заставляет компании
конкурировать друг с другом и представлять наилучшие
предложения;
 Управление после исполнения контракта – ценность, созданная ГЧП,
реализуется, когда партнерство фактически внедрено.
17 | с т р
Что такое «конечный результат» и почему мы должны определить
требуемые результаты, а не вкладываемые ресурсы?
Конечный результат акцентирует внимание на желаемых результатах
услуги, а не детальной технической характеристике того, как услуга должна
предоставляться. Это позволяет партнеру от частного сектора разработать
и предложить инновационные решения для предоставления услуги. Если
используется вкладываемый результат, где
все детали объектов,
оборудования, процедур и так далее определены правительством, то у
партнера от частного сектора ограничены возможности по внедрению
инноваций и улучшений.
6.4.
6.5. Почему распределение рисков важно в ГЧП?
Распределение рисков между партнерами является одним из наиболее
важных способов создания стоимости посредством проектов ГЧП. Когда
партнер несет ответственность за определенный риск, связанный с
проектом ГЧП, то он будет делать все возможное для того, чтобы избежать
свершения такого риска. Например, если партнер от частного сектора несет
ответственность за риск не сдачи объекта в срок (например, он должен
будет выплатить штраф за задержки или не сможет взимать плату с
пользователей до тех пор, пока объект не будет готов), он будет делать все
возможное для того чтобы гарантировать своевременную сдачу объекта.
Это создает стимул для большей эффективности.
Однако распределение рисков между партнерами стоит дорого. Если
государственный заказчик перекладывает риск на партнера от частного
сектора, то данному партнеру потребуется более высокая оплата для
покрытия такого дополнительного риска. Следовательно, перекладывание
риска срабатывает только тогда, когда ценность создаваемого стимула за
производительность выше дополнительных расходов взимаемых за риск.
Это происходит, когда риск, передается партнеру, который может
управлять таким риском лучшее и по наименьшей цене. Некоторые риски
лучше всего покрываются путем их распределения между партнерами.
В сущности, риски ГЧП определены в матрице рисков (таблица, где
определены все риски и партнеры, на которых каждый риск возложен).
Далее, это преобразовывается в структуру проекта, а также финансовые,
платежные механизмы и механизмы мониторинга/применения штрафных
санкций и в договор о ГЧП.
18 | с т р
Некоторые правительственные служащие полагают, что если
частный сектор хочет быть вовлеченным, то он должен быть готов
принять все риски. Правильно ли это?
Нет. Если вы передаете риск партнеру от частного сектора, с которым он
может хорошо справиться самостоятельно, в этом случае взамен он должен
иметь очень высокое материальное поощрение (иными словами стоимость
ГЧП для правительства будет расти). Это может сделать проект ГЧП
настолько рискованным для партнера от частного сектора, что никто не
проявит интереса к проекту или же он может просто стать чрезвычайно
дорогим для правительства, и целесообразность его реализации
потеряется.
6.6.
Следует учесть, что распределение рисков в проектах ГЧП также
чувствительно к стадии, на которой находится рынок ГЧП в стране. Обычно
на ранних стадиях, когда проекты ГЧП являются новыми для партнеров от
частного сектора, государственному заказчику, возможно, придется взять
на себя чуть больше риска для поддержки поступления инвестиционных
предложений, которые могут быть реализованы в виде проектов, по мере
развития рынка.
Какую роль играет конкуренция при определении партнера от
частного сектора? Важно ли иметь процедуру конкурсных закупок или
же мы можем просто договориться с одним из представителей
частного сектора?
Конкуренция имеет решающее значение в том смысле, что она подстегивает
компании обеспечивать более высокое качество работы и предлагать
наиболее привлекательные цены. Проводя закупки на конкурсной основе,
где компании, конкурируют друг с другом для того чтобы быть выбранными
в качестве партнера от частного сектора является одним из ключевых
факторов стоимости и является наиболее сильным в течение формального
процесса закупок. Это уникальный момент, где правительство может
создать значительную ценность.
6.7.
Когда партнер от частного сектора выбран и договор ППС присужден,
государственный заказчик все еще применить конкуренцию косвенным
образом под угрозой замены партнера от частного сектора, если он не
выполняет свою работу надлежащим образом. В некоторых случаях можно
19 | с т р
иметь конкуренцию со стороны альтернативных поставщиков услуг или
услуг, как способа по сохранению конкурирующих сил.
7. Обязанности и процедуры
7.1. Кто может инициировать проект ГЧП?
Проекты ГЧП могут быть инициированы национальным правительством,
региональными правительствами, государственными предприятиями,
органами местного самоуправления, государственными учреждениями или
любой другой государственной структурой. Они известны в качестве
концедентов.
Проекты ГЧП могут быть также инициированы частной компанией,
представившей правительству предложение по собственной инициативе.
7.2. Каковы основные шаги или этапы заключения договора о ГЧП?
Основные этапы создания проекта ГЧП:
1. Предварительное
исследование,
где
разрабатывается
первоначальная идея проекта;
2. Технико-экономическое обоснование, где происходит оценка проекта
и его более детальная разработка, а также подготовка тендерной
документации;
3. Тендер, где происходит закупка и присуждение проекта ГЧП на
конкурсной основе;
4. Контроль исполнения контракта, где присужденный контракт
реализуется и управляется.
7.3. Сколько времени занимает проведение сделки ГЧП?
Как правило, структурирование и закупки проектов ГЧП занимают больше
времени, нежели традиционные закупки по проекту. Это также зависит от
сложности проекта и опыта государственного заказчика, его консультантов
и участников торгов в таких проектах. Как правило, структурирование ГЧП
может занять от 2 до 12 месяцев, в зависимости от сложности проекта.
Обычно, необходимо, протестировать проект на предмет соответствия с
возможностями рынка и проявление заинтересованности со стороны рынка.
Формальная процедура закупок в среднем занимает от 6 до 12 месяцев для
завершения оформления всех финансовых аспектов проекта.
20 | с т р
Какие правила/процедуры необходимо соблюсти для закупки проектов
ГЧП?
Проекты, которые соответствуют определению ГЧП, должны следовать
правилам и процедурам закупок ГЧП. Эти правила и процедуры прописаны
в Законе о ГЧП Республики Таджикистан.
7.4.
7.5. В чем заключаются роли при закупке/одобрении проектов ГЧП?
Закон о ГЧП Республики Таджикистан устанавливает следующие основные
институциональные механизмы для развития ГЧП в стране:
 Совет по ГЧП определяется как «коллегиальный орган, состоящий из
руководителей министерств и ведомств Правительства Республики
Таджикистан», который несет ответственность за:
- Представление на рассмотрение правительства объема объектов и
услуг открытых для ГЧП;
- Рассмотрение и утверждение проектных предложений для ГЧП,
представленных Центром по реализации проектов государственночастного партнерства;
- Рассмотрение и утверждение проекта контрактной документации,
связанной с проектами ГЧП;
- Контроль за деятельностью Центра по реализации проектов
государственно-частного партнерства.
 Центр по реализации проектов государственно-частного партнерства,
создан при Государственном комитете по инвестициям и управлению
государственным имуществом (ГКИУГИ). Данный Центр является
«центральным исполнительным органом государственной власти,
который установлен Правительством Республики Таджикистан и
уполномочен проводить государственную политику и реализовывать
нормативно-правовые акты, регулирующие государственно-частное
партнерство». Центр ответственен за:
- Исполнение функций Секретариата Совета по ГЧП;
- Реализацию и мониторинг государственной политики по ГЧП;
- Разработку технических и методологических инструментов для
реализации проектов ГЧП;
21 | с т р
- Оказание помощи и подготовку кадров для государственных
заказчиков;
- Изучение концепций проектов и технико-экономических обоснований
и выработку рекомендаций;
- Оказание помощи в найме консультантов и подготовку тендера и
контрактной документации;
- Мониторинг действующих проектов ГЧП.
 Государственные
заказчики,
разрабатывающие
проекты
ГЧП
ответственны за:
- Управление стадией идентификации партнерского проекта,
организацию конкурсных торгов, заключения договоров и
реализацию партнерских проектов;
- Строгое соблюдение инструкции Совета по ГЧП в отношении
управления любой стадией партнерских проектов и содействие их
реализации;
- Ведение журнала процедур отбора;
- Обеспечение разработки и реализации стратегий по повышению
уровня информированности населения о функциях, структуре и
процессе реализации проектов;
- Представление ежеквартальных и годовых отчетов в Центр по
реализации проектов государственно-частного партнерства и Совет
по ГЧП по вопросам управления текущими партнерскими проектами,
организации конкурсных торгов, заключению соглашений и в стадии
реализации проектов;
- Создание оценочных комитетов для оценки предложений.
Проведение закупок в рамках ГЧП может потребовать проведения
переговоров с участниками конкурентных торгов с целью улучшения
условий их предложений. Каким образом чиновники будут управлять
данным процессом и как они могут избежать обвинений в коррупции?
Действительно, при проведении надлежащего процесса закупок в рамках
ГЧП имеет место проведение переговоров между государственным
заказчиком и партнером от частного сектора. В Европе существует
формальная процедура «конкурентные переговоры», которая может быть
использована на ранней стадии в процессе закупок, если государственный
заказчик хочет чтобы партнеры от частного сектора внесли свой вклад в
7.6.
22 | с т р
структурирование и спецификацию проекта. Как правило, процедуры
закупок в ГЧП позволяют государственному заказчику просить участников
торгов представить разъяснения по представленным предложениям, а
также улучшить их, прежде чем сделать окончательный выбор. Это важно
для получения максимально высокого соотношения «цена-качество» в
конкурсных предложениях.
Если государственный заказчик неукоснительно следует соответствующим
процедурам закупок и проводит переговоры на прозрачной и конкурентной
основе, то процесс будет справедливым и неуязвимым.
8. Принятие решения о присуждении контракта ГЧП
Если я покупаю проект ГЧП, как я могу узнать, какое предложение
является наилучшим для правительства и налогоплательщиков?
При проведении традиционных государственных закупок контракт обычно
присуждается предложению, отвечающему требованиям с наименьшей
стоимостью. При работе с проектами ГЧП, как правило, вместо метода
наименьшей стоимости используется концепция «цена-качество». Должно
быть выбрано предложение, отвечающее требованиям и предлагающее
лучшее соотношение «цена-качество». Тем не менее, при оценке проектов
ГЧП можно использовать метод наименьшей стоимости, но оценка должна
принять во внимание соотношение «качество-количество», а также риски.
8.1.
8.2. Что такое соотношение «цена-качество»?
Соотношение «цена-качество» означает взаимосвязь между качеством
и/или количеством предоставляемой услуги, уровень риска для
правительства и стоимость проекта ГЧП. Когда эти факторы объединены, то
может быть определена наилучшая комбинация, которая обладает лучшим
соотношением «цена-качество».
Когда и как определяется соотношение «цена-качество» проекта
ГЧП?
Соотношение цены и качества проекта ГЧП может быть оценено до начала
процесса закупок, когда государственный партнер должен решить, следует
ли реализовывать проект в качестве ГЧП или с помощью традиционных
закупок. На данном этапе, соотношение «цена-качество» можно оценить с
помощью модели «Компаратор государственной власти» (Public Sector
8.3.
23 | с т р
Comparator Model). Это финансовая модель, которая сравнивает стоимость
реализации в качестве традиционного государственного проекта и его
стоимость в качестве проекта ГЧП. Модель включает в себя все
непосредственные расходы и доходы по проекту, а также расходы,
связанные с рисками проекта.
Позже в процессе закупок, применяется методика оценки стоимостной
эффективности (value-for-money assessment) для оценки предложений,
представленных участниками конкурсных торгов. Здесь применяется
справочная модель ГЧП, которая представляет собой финансовую модель,
определяющую как должно выглядеть предложение от частного сектора
для проекта. Поданные предложения сравниваются с этой моделью на
предмет соотношения «качество-количество», а также с учетом рисков и
расходов по проекту.
Кто проверяет, обеспечивается ли в проекте ГЧП соотношение
«цена-качество» или нет?
Данный аспект является обязанностью государственного заказчика
реализующего проект ГЧП и Центра по реализации проектов
государственно-частного партнерства. Следует иметь в виду, что
соотношение «цена - качество» является важным, но не единственным
фактором при оценке проекта ГЧП. Оценщики должны также принять во
внимание такие факторы как способность реализовать проект, эффект
который договор может оказать на бюджет, последствия для пользователей
услуги и общественности в целом и т.д.
8.4.
Что такое модель «Компаратор государственный власти»? Когда я
могу ее использовать и для каких целей?
«Компаратор государственной власти» - финансовая модель, как правило,
сделанная в формате MS Excel. Это оценка стоимости реализации проекта
для государственного заказчика, на протяжении всего срока реализации
проекта, в том числе расходов всех рисков по проекту, которые будет иметь
государственный партнер.
8.5.
Далее, в модель можно внести коррективы, для того чтобы сравнить,
сколько будет стоить реализация проекта в рамках ГЧП. Это может быть
использовано как один из факторов при принятии решения на ранней
стадии, следует ли реализовать проект как ГЧП или нет. «Компаратор
24 | с т р
государственной власти» может получить дальнейшее развитие и
использоваться позднее для сравнения фактических предложений,
представленных партнерами от частного сектора в ходе формального
процесса закупок. Это дает государственному заказчику исходный
ориентир, по которому можно оценивать и сравнивать поступившие
предложения.
9. Проекты ГЧП и бюджет
Что означает подписание проекта ГЧП для бюджета
заинтересованного государственного заказчика?
Влияние на бюджет государственного заказчика зависит от типа проекта
ГЧП. Могут иметься много факторов и уточнений, которые необходимо
учитывать, в том числе:
9.1.
 Для проектов ГЧП, где правительство осуществляет выплаты за
эксплуатационную готовность или выплачивает субсидию партнеру от
частного сектора, государственный заказчик должен включить
данные выплаты в свой годовой бюджет, а также планировать их в
бюджетные годы;
 Для проектов ГЧП, где частный партнер самостоятельно получает
доход от пользователей, государственный заказчик может убрать
данную статью дохода из своего бюджета, если он занимался их
сбором ранее. Если партнер от частного сектора будет платить
концессию или аналогичную выплату государственному заказчику, то
данный доход должен быть добавлен в бюджет;
 Для всех форм проектов ГЧП, государственный заказчик должен
составлять бюджет на персонал и расходы, необходимые для
управления и мониторинга ГЧП;
 Если государственный заказчик меняет проект, который он собирался
реализовывать самостоятельно, на ГЧП, это может потребовать
удаления из собственного бюджета ответствующих капитальных
расходов, и, возможно, заменить статьей «ежегодные выплаты за
эксплуатационную готовность»;
 Если ГЧП включает функцию, которая, в настоящее время,
осуществляется государственным заказчиком и которая передается
ГЧП, то соответствующие расходы на персонал и прочие расходы,
25 | с т р
возможно, должны быть убраны из бюджета государственного
заказчика, хотя любые расходы, связанные с данным аспектом
следует также рассмотреть;
 Государственный заказчик также должен принимать во внимание
риски, связанные с ГЧП. Если имеется вероятность того, что один из
этих рисков может произойти, то государственный заказчик должен
включить это в свой бюджет. Другие риски, которые могут произойти
(но имеют меньшую вероятность) должны быть учтены, но не должны
специально закладываться в бюджет.
Таким образом, при реализации проекта ГЧП, государственный заказчик
должен тщательно проанализировать, как это отразится на бюджете и
какие изменения должны быть произведены. Это особенно важно для
оценки того, будет ли проект ГЧП доступный по цене для государственного
заказчика в течение всего срока реализации проекта. По данному вопросу
необходимо будет провести консультации с министерством финансов.
Должны ли быть включены в бюджет риски и возможные
обязательства?
Риски, которые государственный заказчик сохраняет или разделяет при
присуждении проекта ГЧП, должны быть четко определены и прозрачно
зафиксированы. Государственный заказчик должен рассмотреть, каким
образом каждый из этих рисков может контролироваться наилучшим
образом. Заказчик должен определить и принять необходимые меры для их
контроля. Кроме того, надлежащей практикой является определение
ответственного лица в структуре государственного заказчика и Центра по
реализации проектов ГЧП по вопросам мониторинга и контроля каждого
риска.
9.2.
Когда государственный заказчик полагает, что имеется высокая
вероятность того, риск может произойти в любом году, то он должен
предусмотреть в бюджете средства для данного риска. Риски, вероятность
которых рассматривается как невысокая, должны быть зафиксированы
прозрачным образом, но в бюджете нет необходимости закладывать
определенные средства на них.
26 | с т р
Может ли Правительство Таджикистана предоставлять гарантии
или иную поддержку проектам ГЧП?
Некоторым проектам ГЧП требуется дополнительная поддержка для того,
чтобы быть рентабельными или окупаемыми. Это особенно важно для
начальных проектов, когда о проектах ГЧП и имеется мало информации в
Таджикистане. Предоставление такой дополнительной поддержки может
быть необходимым условием. Государственная поддержка проекта ГЧП
может быть непосредственной, например, структурирование проекта с
выплатами за эксплуатационную готовность или с частичным
субсидированием, или же поддержка может предоставляться косвенным
путем, например в форме гарантий для партнера от частного сектора или
сторон, которые его финансируют.
9.3.
Очень важно, чтобы государственный заказчик тщательным образом изучил
последствия, которые может иметь предоставляемая поддержка на
структуру рисков проекта ГЧП и на стимулы и исполнение работы со
стороны партнера от частного сектора. Кроме того, необходимо провести
оценку воздействий на бюджет и финансовую доступность необходимости
в поддержке. Необходимо провести подробные консультации с
министерством финансов, которое должно дать разрешение на такую
поддержку.
10.
Управление партнерами от частного сектора
10.1. Как мы можем гарантировать, что партнер от частного сектора
выполняет свою работу должным образом?
Имеется несколько аспектов, которые можно реализовать:
 Отобрать надлежащего партнера от частного сектора, в первую
очередь, используя конкурсные закупки, и провести предварительную
оценку компаний, которые имеют соответствующий потенциал по
реализации проекта;
 Наладить хорошие и честные рабочие отношения между
государственным заказчиком и партнером от частного сектора;
 Обеспечить надлежащее распределение рисков в проекте ГЧП,
определив надлежащие стимулы для партнера от частного сектора с
целью надлежащего выполнения работы;
27 | с т р
 Включить в договор о ГЧП контроль и проверку качества работ и
обеспечить то, что государственный заказчик и Центр по реализации
проектов ГЧП будут регулярно и беспристрастно вести мониторинг
реализации работ и управления договором;
 В случае необходимости, обеспечить механизмы для пользователей
инфраструктурных объектов или услуги для высказывания своего
мнения (обратная связь);
 Обеспечить наличие соответствующих механизмов и штрафных
санкций для исправления некачественной работы со стороны
партнера от частного сектора;
 Следует помнить, что если банки предоставляют партнеру от частного
сектора кредиты под проекты, то банки будут также проверять
качество выполнения работ заемщика.
10.2. Что произойдет, если частный партнер не выполняет работу
надлежащим образом?
Крах соглашения о ГЧП или невыполнение обязательств по договору
(дефолт) со стороны партнера от частного сектора может быть весьма
неприятным и дорогостоящим, где все стороны будут в проигрыше.
Возложение специфических рисков на партнера от частного сектора в
проекте ГЧП будет стимулировать надлежащее выполнение работы.
Хорошо структурированный договор о ГЧП должен ясно расписать, каким
образом будет контролироваться выполнение работы партнера от частного
сектора, и какие меры будут предприняты, если не будет обеспечено
надлежащее исполнение работы. В принципе это хорошая идея, применять
метод «кнута и пряника»1, где будут прописаны положения по применению
легких наказаний и предупреждений, когда будет впервые выявлено
ненадлежащее выполнение работы, с увеличением мер и штрафов, если
выполнение работ не улучшилось и наконец, применение процедур по
неисполнению своих обязательств, если другие меры по повышению
качества работ не сработали.
1
В английском варианте метод называется «tickle-hurt-kil”, то есть «пощекотать - причинить боль - уничтожить»
28 | с т р
10.3. Поскольку проекты ГЧП являются долгосрочными контрактами,
являются ли они все еще гибкими, если происходят изменения или
внесение изменений потребуется в будущем?
Специфические положения должны быть включены в договор о ГЧП,
определяющие каким образом такие будущие вопросы должны решаться.
Также следует обеспечить, что между государственным заказчиком и
партнером от частного сектора налажены положительные рабочие
отношения на протяжении всего периода реализации проекта. Это
облегчает обсуждения любых изменений, внесение которых может
потребоваться.
10.4. Что происходит, когда заканчивается срок действия договора о ГЧП?
В договоре о ГЧП будут положения, ясно расписывающие, что произойдет
после завершения срока действия договора. Зачастую срок действия
договора о ГЧП является сроком службы соответствующей инфраструктуры.
В этой связи общепринятой практикой является запуск нового проекта ГЧП
для замены или восстановления инфраструктуры и ведения дальнейшей
работы.
11.Подготовка к реализации проектов ГЧП
11.1. Как видится, проекты ГЧП обязательно будут заниматься
предоставлением инфраструктуры и услуг, в которых имеется
потребность в Таджикистане. Вопрос заключается в том, как
правильно организовать все проекты ГЧП, в которых имеется
потребность?
В Таджикистане уже имеется надлежащая нормативно-правовая база для
развития рынка ГЧП. В настоящее время, основное внимание уделяется
созданию соответствующих институтов, прописанных в Законе о ГЧП и
принятию подробных процедур и правил, направленных на содействие
развитию проектов ГЧП.
В данный момент, ключевой задачей для заинтересованных
государственных партнеров (концендентов) является активное выявление
потенциальных проектов ГЧП. Поиск поддержки в отношении того, как
такие проекты могут быть структурированы и закуплены в качестве
29 | с т р
проектов ГЧП. Единственным способом выполнения проектов ГЧП является
их фактическая реализация!
11.2. Как в органе государственной власти предпринять первые шаги по
разработке проекта ГЧП?
Не имеется единого, предписанного пути, которому необходимо следовать
на первоначальной стадии. В зависимости от ситуации, можно предпринять
следующие полезные шаги:
 Прочесть данное руководство по часто задаваемым вопросам по ГЧП,
и просмотреть методические материалы АБР: ГЧП, том I, II и III
 Всем проектам ГЧП нужны сторонники и лица, выступающие в
качестве движущей силы. В этой связи следует рассмотреть вопрос
формирования команды в рамках государственного ведомства,
которая будет состоять из лиц, имеющих надлежащие навыки и
заинтересованность в продвижении ГЧП проектов;
 Рассмотреть подготовку отраслевой записки о том, как можно
внедрить ГЧП в определенной отрасли или на конкретном
инфраструктурном объекте или услуге, к которой вы проявляете
интерес. Это может служить основой для дискуссий в рамках вашего
собственного государственного органа относительно возможных
проектов и того как действовать дальше. Центр по реализации
проектов ГЧП при ГКИУГИ может также помочь с определением
правильных возможностей;
 Если у вас уже имеется на примете конкретный проект ГЧП,
подготовьте «пояснительную записку» по проекту. Опять же, это
представляет собой основу для проведения обсуждений в рамках
собственной организации. Центр по реализации проектов ГЧП может
проконсультировать о том, с какими еще ведомствами следует
провести консультации;
 Обратитесь в Центр по реализации проектов ГЧП относительно
отраслевого применения проектов ГЧП и конкретных идей о проектах
ГЧП. Центр по реализации проектов ГЧП может посоветовать
дальнейшие консультации, которые могут потребоваться, и как
получить внутреннюю и потенциально внешнюю поддержку для
дальнейшего развития инициативы ГЧП;
 Когда ваши концепции ГЧП сформулированы, и вы хотите
продвигаться дальше, Центр по реализации проектов ГЧП может
30 | с т р
также проконсультировать вас о формальных шагах, которые
необходимо предпринять для дальнейшего развития проектов.
11.3. Требуются ли консультанты, для того чтобы помочь с разработкой
проекта ГЧП?
Государственный заказчик должен назначить старшего сотрудника в
качестве менеджера проекта ГЧП, помогать которому будет команда
специалистов. Обычно рекомендуется, чтобы руководитель проекта
привлекал внешних консультантов для выполнения различных аспектов
структурирования и закупки проектов ГЧП. Это делается в виду того, что
часто требуются весьма специализированные технические, финансовые,
юридические знания и опыт, которые могут не иметься у сотрудников,
работающих в государственном органе.
11.4. Какие консультанты нужны для структурирования и закупки проекта
ГЧП?
Общепринятой практикой является привлечение внешних консультантов
для оказания помощи проектам ГЧП, особенно для больших, сложных
проектов или проектов реализующихся впервые. Как правило,
консультанты, привлекаемые для проектов ГЧП, являются:
 Техническими консультантами. Привлекаются для оказания помощи в
технических аспектах и особенно конечных результатов, а также
вопросов связанных с воздействием на окружающую и социальную
среду.
 Юридические консультанты. Привлекаются для консультирования по
правовой основе проекта ГЧП и разработки проекта договора проекта
ГЧП.
 Финансовые консультанты. Привлекаются для финансового
структурирования, подготовки финансовых моделей (например,
компаратор государственной власти) и оценки предложений
содержащих соотношение «цена – качество».
 Консультанты по закупкам. Привлекаются для определения
наилучшего способа и процедур закупок, выработки критериев
оценки и т.д.
 Консультанты по маркетингу/связям. Привлекаются для больших или
сложных проектов, где порою должны проводиться значительная
маркетинговая и коммуникационная деятельность.
31 | с т р
Необходимо обеспечить, что привлекаемые консультанты имеют
подтверждённый опыт и знания для оказания надлежащей поддержки.
11.5. Какая имеется поддержка?
Государственные учреждения, заинтересованные в продвижении
инициатив и проектов ГЧП могут обратиться в Центр по реализации
проектов ГЧП при ГКИУГИ для получения соответствующей поддержки.
32 | с т р
12.
Глоссарий общепринятых терминов в ГЧП
Выплаты за
Регулярные выплаты, производимые правительством
эксплуатационную партнеру от частного сектора в проекте ГЧП, при
готовность
условии, что партнер обеспечивает необходимую
инфраструктуру и/или предоставление услуги на
требуемом уровне. Выплаты за эксплуатационную
готовность могут быть использованы вместо сбора
средств,
производимым
частным
партнером
непосредственно с пользователей инфраструктуры или
услуг. Выплаты за эксплуатационную готовность, как
правило, включают штрафы, если инфраструктура или
услуга не соответствует требуемому уровню.
Метод отбора по
наименьшей
стоимости
Традиционный
метод
закупок,
где
проекты
присуждаются
участнику
конкурсных
торгов,
предлагающему наименьшую цену. Метод отбора по
наименьшей стоимости может использоваться в
проектах ГЧП, однако оценка предложений, должна
быть разработана так, чтобы гарантировать принятие во
внимание качества и риска тендерных предложений.
Конечный
результат
Определение того, что требуется от проекта
(инфраструктура и/или услуга) в качестве результата
(что), а не вкладываемого ресурса (как). Определение
33 | с т р
проектов в качестве результатов позволяет партнерам
от частного сектора разрабатывать и внедрять
наилучший способ достижения этих результатов.
Менеджер
проекта
Лицо (лица), назначенные концендентом
управления и реализации проекта ГЧП.
Компаратор
государственной
власти
Финансовая модель, используемая для сравнения
соотношения «цена-качество» реализации проекта как
ГЧП или как традиционного правительственного
проекта.
Распределение
риска
Определение рисков, связанных с проектом и
возложение ответственности за каждый риск либо на
партнера от частного сектора либо на государственного
заказчика или разделение риска между ними. То, каким
образом распределятся
каждый риск, влияет на
заинтересованность партнеров по реализации проекта.
Соотношение
«цена-качество»
Способ, посредством которого производится оценка
того, что проект ГЧП предлагают правительству или
услугу пользователям, зачастую в сравнении
государственным
проектом,
реализуемый
традиционным способом. Расчет соотношения «ценакачество» включает качество, распределение рисков и
стоимость проекта.
Проектные
расходы в
течение всего
периода
реализации
Изучение всех расходов и доходов проекта за весь
период его реализации, а не только первоначальных
капитальных затрат проекта. Такой подход очень важен
для проектов ГЧП, так как он акцентирует внимание на
реализацию проекта оптимальным образом.
34 | с т р
для