Правовое обеспечение безопасности выборов в зарубежных

Правовое обеспечение безопасности выборов в зарубежных государствах

Правовое обеспечение безопасности выборов в зарубежных государствах (В.В. Красинский,
"Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.)
Как свидетельствует электоральная практика, проходящие в последние годы за рубежом
избирательные кампании приобретают все более конфронтационный и политически острый характер.
Некоторые из них напрямую затрагивают защищенность основ конституционного строя, стимулируют рост
правонарушений, социальную напряженность и возникновение угроз безопасности государства.
Примером могут служить получившие широкий общественный резонанс факты проникновения
криминалитета в органы государственной власти Италии, победа на последних парламентских выборах в
Австрии политической партии пронацистской направленности "Свобода", экстремистские выступления
лидера Национального фронта Франции Ли Пэна в ходе президентских выборов. В этой связи весьма
актуальным становится вопрос обеспечения безопасности выборов.
Под обеспечением безопасности выборов следует понимать деятельность государственных и
общественных институтов, а также граждан, направленную на защиту основ конституционного строя,
государственного суверенитета и территориальной целостности, гарантий прав и свобод граждан в
процессе организации и проведения выборов. В узком смысле обеспечение безопасности выборов может
быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных
мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и другими органами по
выявлению, предупреждению и пресечению действий, препятствующих свободному волеизъявлению
граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными
избирательным законодательством*(1).
На международно-правовом уровне обеспечение безопасности избирательных кампаний
регулируется следующими правовыми актами, признанными РФ: Конвенцией о защите прав человека и
основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января,
6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.), Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26
марта 1994 г.), Декларацией Стамбульской встречи на высшем уровне (Стамбул, 19 ноября 1999 г.),
Хартией европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 г.), Документом Копенгагенского
совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.)*(2).
Руководством ОБСЕ по наблюдению за выборами (Варшава, 1997 г.).
В рамках СНГ Российская Федерация руководствуется Конвенцией о стандартах демократических
выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых
Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.) и Рекомендациями для международных наблюдателей СНГ по
наблюдению за выборами*(3). Конвенция после ее вступления в силу должна стать не только
эффективным средством укрепления демократической государственности в странах СНГ, но и
своеобразным инструментом коллективной безопасности при организации и проведении выборов на
постсоветском пространстве.
Всеобщие, равные, прямые, открытые и гласные, свободные и справедливые выборы согласно
международным стандартам должны проводиться периодически. Вопрос о переносе и отмене
назначенных выборов напрямую затрагивает безопасность государства. В соответствии с ч.5 ст.6
Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках СНГ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты
конституционного строя могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока
их действия, а также может быть отложена дата проведения выборов. В случае истечения в период
действия чрезвычайного положения срока полномочий выборных органов и должностных лиц срок их
полномочий продлевается до прекращения его действия. Таким образом, возникает возможность
использования режима чрезвычайного положения и для незаконного продления сроков их полномочий.
Не случайно международное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с
введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве несовместимого с
проведением свободных и справедливых выборов.
В соответствии с п.7 разд.3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов
политические права и свободы могут быть ограничены в "исключительных случаях, которые
предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах
национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного
благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан, причем данные ограничения должны
соответствовать обязательствам государства перед международным правом"*(4).
В пункте 6 ч.1.15 разд.1 Рекомендаций для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за
выборами содержится норма о том, что "осуществление международного наблюдения за выборами не
является основанием или поводом для вмешательства во внутренние дела государства, проводящего
выборы"*(5).
Руководство по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ (п."ж" ч.7.2) фиксирует, что "силы
безопасности обязаны предотвращать запугивание избирателей и кандидатов"*(6).
Согласно пункту 6 разд.4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов
"государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп
или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а
подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть... подвергнут беспристрастной
проверке"*(7).
В качестве важнейших актов правоприменения, имеющих существенное значение для данной
проблемы, необходимо рассмотреть решения Европейского Суда по правам человека.
В соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Европейский Суд
призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение ее норм государствами-участниками.
Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к
производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или
неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции
государством - членом Совета Европы со стороны другого государства-члена. Европейский Суд не
является высшей инстанцией по отношению к судебной системе государства - участника Конвенции.
Поэтому он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным
судом, не дает указаний законодателю, не осуществляет контроль национального законодательства.
Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и
судебную практику и других государств - участников Конвенции.
В зарубежных странах сформирована отвечающая нормам международного права
законодательная основа, регулирующая вопросы обеспечения безопасности избирательных кампаний.
Сложилась и судебная практика по данной категории дел, связанных с выборами.
Существующие в законодательстве иностранных государств правовые положения, касающиеся
обеспечения безопасности выборов, можно условно подразделить на четыре группы:
1) ограничения на проникновение криминалитета в органы власти;
2) запрет создания и деятельности политических партий и общественных организаций
экстремистской направленности;
3) ограничения на вмешательство в избирательный процесс иностранных субъектов;
4) закрепление в уголовном законодательстве соответствующих составов преступлений,
связанных с выборами.
Как показывает практика зарубежных стран, право избирать и быть избранными в органы
законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления гарантируется
конституциями, избирательными законами и иными правовыми актами. В ряде стран наказание в виде
лишения свободы влечет ограничение активного избирательного права. При этом законодатель может
увязывать подобные санкции с фактом вынесения наказания (СНГ), с определенным его сроком (более
пяти лет лишения свободы - Индонезия, более одного года - Австрия), конкретным составом преступления
(Италия).
Указанные нормативные акты также устанавливают категории лиц, не пользующихся пассивным
избирательным правом. Так, Конституцией Греции оно ограничивается для граждан, осужденных за
тяжкие уголовные преступления. Права быть избранными в парламент Великобритании согласно Закону
от 2 июля 1981 г. "О народном представительстве" не имеют те, кто в судебном порядке признан
банкротом или приговорен более чем к одному году тюремного заключения*(8).
Аналогичные ограничения для лиц с криминальным прошлым содержатся в законодательных
актах о выборах стран СНГ*(9). Например, ст.3 Закона "О выборах в Национальное собрание
Азербайджанской Республики" гласит: "Не могут быть избраны депутатом Национального собрания,
независимо от погашения судимости, лица, осужденные за тяжкие преступления, и лица, отбывающие
наказание в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда"*(10).
Законодательство иностранных государств в соответствии с общепризнанными принципами
международного права запрещает создание и деятельность экстремистских политических партий и
общественных объединений, пропагандирующих и применяющих в ходе избирательного процесса
насильственные методы. Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, агитационные
материалы и выступления на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержать призывов к
осуществлению экстремистской деятельности. Нарушение указанных требований закона, как правило,
влечет приостановление или запрет деятельности политической партии.
Вопросы приостановления деятельности и ликвидации политических общественных объединений
имеют принципиальное значение для защиты основ конституционного строя. Как указывает Ю. Юдин, в
зарубежной практике в этом случае, во-первых, запрещается создание замещающих данное
общественное объединение политических партий или организаций (Никарагуа, ФРГ*(11)), во-вторых,
депутаты представительных органов, являющиеся членами запрещенной партии, автоматически
утрачивают свои мандаты (Чили, Бразилия), в-третьих, права руководителей и членов распущенной
политической партии могут быть ограничены (Турция)*(12).
В качестве иллюстрации можно привести запрет деятельности Социалистической партии Турции
по решению Конституционного суда. 14 ноября 1991 г. генеральный прокурор Турции обратился в
Конституционный суд. Ссылаясь на публикации Социалистической партии и заявления ее руководителей,
в том числе во время избирательной кампании по выборам в парламент, он утверждал, что деятельность
партии направлена на подрыв государственной безопасности, территориальной целостности и единства
нации. В своем решении от 10 июля 1992 г. Конституционный суд объявил о роспуске Социалистической
партии. Это повлекло за собой конфискацию и передачу имущества Социалистической партии в
Казначейство и запрещение ее руководителям занимать любой подобный пост в будущем*(13).
Международные правовые акты допускают ограничения на вмешательство иностранных
субъектов в избирательный процесс. Так, ст.16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
устанавливает возможность ограничений на политическую деятельность иностранцев. В свою очередь,
согласно п.7 ч.1.8 разд.1 Рекомендаций для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за
выборами "не допускается: какое-либо прямое или косвенное противоправное участие иностранных
граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений,
международных организаций, иных иностранных субъектов в осуществлении деятельности,
способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной
власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства,
выборных должностных лиц"*(14).
Национальное законодательство зарубежных стран, как правило, закрепляет запрет
финансирования избирательных кампаний иностранными государствами, организациями, юридическими
лицами и гражданами, а также ограничения на участие в выборах иностранных граждан*(15).
Для обеспечения безопасности организации и проведения выборов важным является
закрепление в законодательстве зарубежных стран соответствующих составов правонарушений.
Уголовные кодексы зарубежных государств обычно относят преступления, связанные с выборами, к
посягательствам на основы конституционного строя. С позиций защиты безопасности государства
законодатель не делает принципиальных различий между насильственным захватом или удержанием
власти и обманным способом ее получения в результате подкупа или шантажа избирателей,
фальсификации избирательных документов, неправильного установления результатов выборов и
т.п.*(16)
Все правонарушения в процессе выборов, в зависимости от стадии избирательного процесса,
можно дифференцировать на:
- правонарушения, связанные с регистрацией и учетом избирателей. К ним относятся: включение в
список избирателей граждан, не имеющих права голосовать вообще (несовершеннолетние, иностранные
граждане и т.д.); лиц, которые уже умерли или выехали, не проживают на территории данного округа,
участка; многократная регистрация и т.д.;
- правонарушения при нарезке избирательных округов и формировании избирательных участков.
Возможные манипуляции при нарезке избирательных округов могут серьезно исказить картину
свободного волеизъявления избирателей, способствовать рассредоточению электората потенциального
противника, дискредитировать демократические принципы и нормы избирательного права и тем самым
причинить вред безопасности государства. О том, что эта проблема не утратила свою актуальность,
свидетельствует и специальное решение, принятое Верховным судом США в 1986 году, в соответствии с
которым проведение границ избирательных округов в штатах контролируется федеральным судом*(17).
Исключением является законодательство Великобритании. В Соединенном Королевстве перед
последними парламентскими выборами границы избирательных участков были пересмотрены
парламентом. В итоге округа, в которых большинство традиционно получала оппозиция, были упразднены
и объединены с другими, в которых большинство голосовало за правящую партию. При этом были
созданы новые округа, в которых, согласно опросам общественного мнения или данным предыдущих
выборов, проживали сторонники правительства. Этот способ известен как "редистриктинг", и возможности
его применения в некоторых странах сокращены до минимума. Например, законодательство ФРГ
предусматривает изменение границ избирательных округов только в случае серьезных демографических
изменений. В Великобритании таких ограничений нет, а потому и изменение границ округов может быть
осуществлено в любой момент по решению правительства и парламента;
- правонарушения в ходе предвыборной агитации. При проведении выборов ipso jure не
допускаются злоупотребления свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную,
расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду; призывы к захвату власти; к насильственному
изменению конституционного строя и нарушению целостности государства; пропаганда войны;
- правонарушения в ходе финансирования избирательных кампаний. К примеру, в США
существуют три основные схемы, по которым осуществляются финансовые правонарушения в период
выборов*(18). Во-первых, внесение средств через подставных лиц. Эта схема предполагает наличие
источника, из которого производится передача небольших и абсолютно законных сумм третьим лицам,
которые, в свою очередь, направляют эти средства от своего имени в комитеты предвыборных кампаний.
Во-вторых, выставление фиктивных счетов. Должностные лица, занимающие высокие посты, просят
третьих лиц (которыми обычно бывают их подчиненные служащие) осуществить пожертвование от своего
имени в разрешенных законом пределах в пользу определенного комитета предвыборной кампании, а
затем разрешают им выставить фиктивные счета или выплачивают фиктивные премии. В-третьих,
платежи, производимые третьей стороной. Комитет предвыборной кампании направляет выставленные
ему счета напрямую в организацию или лицу, осуществляющему противозаконное финансирование,
которые оплачивают их, что позволяет официальным организаторам предвыборной кампании избежать
отчетности по этим средствам;
- правонарушения на стадии голосования и определения результатов выборов (голосование за
неявившихся избирателей; избирателей, находящихся в домах престарелых; граждан, которые уже
умерли или не проживают на территории данного округа, участка; подкуп избирателей; манипуляции с
бюллетенями для голосования вне помещения избирательного участка; многократное голосование; вынос
незаполненных бюллетеней; вброс в урны поддельных бюллетеней; работа с бюллетенями
неуполномоченных лиц; незаконное вмешательство в деятельность избирательной комиссии;
запугивание избирателей; фальсификация результатов выборов). Рассмотрение данной категории
правонарушений (наиболее распространенных в США) требует, чтобы соответствующий избиратель
выступил в суде в качестве свидетеля обвинения. Подобные дела являются наиболее сложными,
поскольку избиратели нередко сами являются правонарушителями. Для решения этой проблемы
Министерство юстиции США приняло так называемое постоянно действующее право свидетеля на отвод
судьи со ссылкой на его заинтересованность в деле. Уголовному преследованию не подвергается
гражданин, позволивший купить свой избирательный голос. Такого рода избирателей рассматривают в
качестве пострадавших при нарушении норм избирательного права в день голосования.
В рамках отдела государственного контроля Управления по уголовным делам Министерства
юстиции США действует отделение преступлений, связанных с выборами. Его персонал состоит из
гражданских служащих и находится в подчинении Генерального прокурора. Функции данного органа
сводятся в основном к выявлению правонарушений в ходе выборов на федеральные должности и
проведению соответствующих расследований.
В случае поступления от гражданина жалобы о правонарушении, связанном с выборами,
заявителя направляют в местное отделение ФБР, где ему предложат сделать заявление
уполномоченному агенту. Оно должно содержать как можно больше подробностей о характере
замеченного правонарушения, указывать конкретных лиц, против кого оно было направлено и в
отношении какой выборной должности правонарушение было совершено.
Процедура оценки фактов, представляемых в Министерство юстиции США в качестве основания
для расследования и возбуждения уголовных дел, связанных с преступными нарушениями
избирательных прав, предполагает ответы на следующие основные вопросы: содержат ли
представленные факты основания для предъявления иска? В связи с тем, что вопросы организации и
проведения выборов регулируются законодательством штатов, возможно ли данное дело рассматривать
в рамках федеральной юрисдикции?*(19)
Материалы расследований в отношении вопросов финансирования предвыборных кампаний в
обязательном порядке направляются в отдел государственного контроля. Оперативно-розыскные
мероприятия по данной категории дел осуществляют, как правило, специальные агенты ФБР или агенты
Генерального атторнея. Опросы избирателей с участием представителей федеральных
правоохранительных органов обычно не проводятся до официального опубликования результатов
выборов.
Отдел государственного контроля решает вопрос о наличии в совершенном деянии признаков
состава преступления и передает материалы в Министерство юстиции для производства
предварительного расследования либо в Федеральную избирательную комиссию для применения к
нарушителям мер гражданско-правовой или административной ответственности.
Все следственные действия по фактам нарушений избирательного законодательства должны
вестись федеральными следователями и прокурорами таким образом, чтобы не нанести никакого ущерба
самому избирательному процессу. Допросы избирателей в отношении обстоятельств, при которых они
осуществляют свои избирательные права, считаются "полномасштабными расследованиями" и
проводятся с особой тщательностью. Федеральным следователям запрещено задавать предвзятые
вопросы и использовать методы проведения допроса, способные отрицательно повлиять на законные
действия избирателей в день голосования.
Если возникла необходимость выемки или передачи избирательной документации в
федеральные органы, этот вопрос разрешается в соответствии с предписанием большого жюри*(20).
Почти во всех странах выборы проходят под контролем судебной власти. В результате этого
возникли две модели контроля за законностью проведения выборов и определения результатов
голосования*(21).
При использовании первой модели данные вопросы входят в юрисдикцию обычных судов. В одних
странах споры, касающиеся выборов, может рассматривать только Верховный суд (Польша, Бенин), в
других - все судебные инстанции (Украина, Узбекистан). Вторая модель предусматривает отнесение таких
вопросов к ведению органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). Например, в Чехии
Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжаловании решений в отношении
правильности избрания депутатов или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно
утраты пассивного избирательного права и несовместимости должностей (п."д", "е" ст. 87 Конституции). В
Республике Сейшельские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вынесение решений о
законности избрания лица на должность президента страны (ст.51 Конституции). При этом право
обратиться с ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллотировавшимся на должность
президента, и генеральному атторнею. В Испании гражданин может обратиться в орган конституционной
юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением кандидатом на выборах или отказа в
этом (ст.9 Закона от 19 июня 1985 г. N 5). Помимо контроля за избирательным процессом органы
конституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сейшельские Острова, Болгария, Чехия)
рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата (например, в случае возникновения
неизбираемости, несовместимости). В некоторых странах орган конституционного правосудия
рассматривает избирательные споры по первой инстанции (Австрия, Венгрия, Болгария, Казахстан,
Грузия, Франция), в ряде других - в порядке апелляции на решения иных судов или парламента.
Таким образом, большое значение в обеспечении безопасности выборов для стабильности
конституционного строя, устойчивости функционирования демократических институтов государственной
власти и местного самоуправления имеет наличие четкой и детально разработанной нормативной
правовой основы, исчерпывающим образом регулирующей избирательный процесс.
В.В. Красинский,
научный сотрудник НИИ укрепления законности и проблем
правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,
эксперт Российского общественного института избирательного права.
"Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Международные избирательные стандарты и безопасность избирательного
процесса//Вестник ЦИК РФ. Специальный выпуск. 2003. С.60-62.
*(2) См.: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Извлечение) //
Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве
Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. С.140; Декларация о критериях свободных и справедливых
выборов (по документам Межпарламентского Союза). М.: Известия, 1994; OSCE. Рекомендации по
анализу законодательной базы выборов. Варшава, 2001. С.51-54.
*(3) См.: Вестник ЦИК РФ. 2002. N 11. С.218-280.
*(4) Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (по документам
Межпарламентского Союза). С.8.
*(5) Вестник ЦИК РФ. 2002. N 11. С.247.
*(6) Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов /Отв. ред. А.В.
Иванченко. М.: Норма, 1999. С.824.
*(7) Декларация о критериях... С.10-11.
*(8) См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С.356.
*(9) См.: Конституционная и законодательная защита от проникновения криминальных элементов
во властные структуры в государствах СНГ // Вестник ЦИК РФ. 1998. N 8. С.55-67.
*(10) Вестник ЦИК РФ. 1998. N 8. С.63.
*(11) См.: Коммунистическая партия Германии против Германии. Жалоба в Европейский Суд по
правам человека N 250/57. Annuaire. Т.1. С.225.
*(12) См.: Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С.107.
*(13) См.: Социалистическая партия и другие против Турции. Решение Европейского Суда по
правам человека от 25 мая 1998 г. См. также: Решение по делу Саиди против Франции от 20 сентября
1993 г. Серия А.Т. 261-с. П.47. С.57 // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно
к положениям Конституции Российской Федерации. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С.275.
*(14) Вестник ЦИК РФ. 2002. N 11.
*(15) Отдельные государства Совета Европы предоставили указанной категории право участия в
местных выборах. См.: Конвенция "Об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне" от 5
февраля 1992 г.; Решение Конституционного суда Германии от 31 октября 1991 г. о праве лиц с
иностранным гражданством принимать участие в голосовании на выборах в местные органы// Вестник
ЦИК РФ. 2002. N 11. С.242; 157.
*(16) См.: Уголовное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Под ред. И.Я. Козаченко, З.А.
Незнамова. М.: Норма, 1998. С.566.
*(17) См.: Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. С.636.
*(18) См.: Материалы для брифинга: Выборы и организация избирательного процесса в
Соединенных Штатах Америки. Международный Фонд избирательных систем. Институт развития
избирательных систем. М., 2000. С.135-136.
*(19) Согласно Поправке XV к Конституции США право голоса американских граждан не может
отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы. В 1965
году Конгресс США принял Закон об избирательных правах, уполномочивающий федеральные
правоохранительные органы вмешиваться в избирательный процесс в случае необходимости, чтобы
обеспечить всеобщность избирательного права.
*(20) См.: Материалы для брифинга: Выборы и организация избирательного процесса в
Соединенных Штатах Америки. С.137.
*(21) См.: Законодательство о выборах в зарубежных государствах. М.: Научно-методический
совет при ЦИК РФ, 1998. С.14-15.