правовой статус парламента чеченской республики
реклама
На правах рукописи Хамидов Анзор Мовлдыевич КОНСТИТУЦИОННО - ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2007 Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Российского государственного социального университета Научные руководители доктор юридических наук, профессор, академик РАН Топорнин Борис Николаевич доктор юридических наук, доцент Пряхина Татьяна Михайловна Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор Сафонов Владимир Евгеньевич кандидат юридических наук Колосова Нина Михайловна Ведущая организация Московский университет МВД России Защита состоится «18» мая 2007 г., в15 часов 30 минут на заседании диссертационного Совета Д 212.341.04 по юридическим наукам при Российском государственном социальном университете по адресу: г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, корпус 2, 4 этаж, зал заседаний диссертационных советов. С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке Российского государственного социального университета по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, корпус 3. Автореферат разослан «___» __________2007 года. Ученый секретарь диссертационного Совета доктор юридических наук, профессор Н.Е.Борисова 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Трансформация общественнополитического строя Российской Федерации в начале 90–х годов прошлого века объективно обусловила изменения государственного обустройства в ее субъектах. За прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации годы законодательная власть в субъектах стала заметной и весьма активной составляющей регионального политического ландшафта. В отличие от других субъектов Федерации, становление законодательного органа Чеченской Республики, в силу известных обстоятельств, началось лишь в начале 2000-х годов, что позволило учесть накопленный в 90-х годах как негативный, так и позитивный опыт создания нормативно - правовой базы организации, деятельности и взаимодействия властей на региональном уровне. Такое «отставание» сделало процесс становления законодательного (представительного) органа менее трудным и способствовало формированию собственной модели народного представительства. Ввиду непродолжительного времени действия нового парламентского института в ЧР, пока преждевременно говорить о завершении формирования подлинно демократического органа народного представительства. На сегодняшний день ясно одно: процесс обновления политической жизни меняет поведение людей, способствует избавлению от старых, доставшихся от прежней эпохи архаичных привычек, обычаев и рудиментов. С принятием в 2003 году новой Конституции Чеченской Республики и проведением на ее основе 27 ноября 2005 г. выборов в ее Парламент, наступил новый этап нормализации политической, социально - экономической обстановки в Республике, становления современной организации ее государственной власти. Необходимость проведения комплексного научного исследования конституционно-правового статуса Парламента ЧР на столь ранней стадии его деятельности обусловлена, по нашему мнению тем, что сама по себе институционализация Парламента не гарантирует деятельностную сторону законодательной власти. Впереди большой и долгий труд по приведению законодательного (представительного) органа государственной власти Республики в оптимальную систему, повышению его эффективности в соответствии с ожиданиями чеченского народа. С избранием двухпалатного Парламента Чеченской Республики завершился, в основном, процесс восстановления всех трех ветвей государственной власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Предпринимаемые конституционные и организационно-правовые меры в целом позволяют утверждать, что жизнь в Республике постепенно обретает присущее всей России содержание и формы государственного строительства. Основополагающим началом для Республики при этом должен явиться непременный учет институционально-правовой формы федеративного устройства России, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между 3 органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, их равноправии и самоопределении народов в составе Российской Федерации (ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации). Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют самостоятельно образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст.11 Конституции РФ). Закрепленный на федеральном уровне в качестве одной из основ конституционного строя принцип разделения властей обеспечивает в субъектах Федерации, с одной стороны, функциональную самостоятельность деятельности ветвей государственной власти, а с другой, их взаимодействие в целях соблюдения Конституции РФ и обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Тем самым достигается не обособление ветвей власти, а, наоборот, переход от узкой функциональной специализации к взаимопроникновению их функций, интеграции деятельности органов, осуществляющих вверенную им власть. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями (уставами), законами субъектов РФ. Из этого следует, что вопросы их организации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Важно при этом подчеркнуть, что в настоящее время новые конституционные (уставные) и правовые основы организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в основном повсеместно сложились. Поэтому стремление к оптимальной их организации должно быть направлено на повышение эффективности законодательной деятельности в целях защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, обеспечения нормального функционирования государственной власти и местного самоуправления. Актуальность исследования становления законодательного органа Чеченской Республики обусловлена также ее географическими, территориальными, природными, демографическими, историческими и иными условиями и факторами. При этом основная задача состоит в том, чтобы сформированная легитимная законодательная (представительная) власть гарантировала реализацию конституционных прав и свобод для каждого гражданина вне зависимости от места проживания и иных обстоятельств. В этой связи исследование конституционно-правового статуса, порядка формирования, организации и деятельности законодательной (представительной) власти - Парламента Чеченской Республики приобретает особое значение, что в целом и определило выбор темы диссертационной работы. 4 Степень разработанности темы. Проблемы организации и статуса Парламента Чеченской Республики не были предметом не только самостоятельного исследования, но и сравнительного анализа органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Исследователи чаще всего обращают внимание на те или иные институты в системе законодательства об организации государственной власти всех субъектов Федерации или определенных их видов (республик, областей). В литературе малоисследованными являются вопросы реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации, структуры статуса их законодательных органов, компетенции, форм взаимодействия с исполнительной властью. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных специалистов по правоведению, истории, политологии. Диссертант базировался на научных работах российских ученых Р.Г. Абдулатипова, C.А. Авакьяна, А.С.Автономова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, Д.Л. Златопольского, Е.Р. Кастеля, А.Н. Кима, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой(Умновой), О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, В.О.Лучина, Ж.О. Овсепян, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, Т.М.Пряхиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой,О.И. Чистякова и др. Проблемы парламентаризма, в том числе и касающиеся статуса законодательных (представительных) органов исследовались в работах А.С. Автономова, М.И. Байтина, Е.Е. Бобракова, Н.В. Варламовой, Г.М. Вельяминова, А. В. Зиновьева, Л.М. Карапетяна, Э.В. Тадевосяна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др. Несмотря на наличие диссертационных исследований, посвященных проблемам законодательной (представительной) власти, все еще имеются требующие разрешения проблемы, как в теории, так и на практике, обусловленные динамикой процесса формирования, становления законодательных органов, потребностями совершенствования их конституционноправового статуса и практической деятельности. Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающихся в сфере организации и деятельности законодательного органа Чеченской Республики на базе конституционного принципа народовластия. Предмет исследования – теоретические основы, нормативное содержание конституционно-правового статуса Парламента Чеченской Республики, а также практика реализации его полномочий, в том числе контрольных, содержание и формы взаимодействия с органами исполнительной власти Республики. Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный научный анализ конституционно-правового регулирования статуса Парламента ЧР, выявление его содержания, структуры. Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи: 5 1) раскрыть правовое содержание принципов формирования и становления основ парламентаризма, обеспечивающих реализацию в субъектах Федерации принципов народовластия и разделения властей; 2) выявить и проанализировать содержание и структуру конституционноправого статуса законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики; 3) определить особенности реализации конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики с учетом различной типологии форм организации органов государственной власти; 4) провести сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, особенно республик; 5) выработать рекомендации и предложения по совершенствованию конституционных, организационно-правовых, процедурно-регламентарных средств и механизмов формирования, организации и деятельности Парламента Чеченской Республики. Методологическая основа диссертации. При выполнении работы использовались различные методы познания , в том числе системный анализ формирования и становления законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, метод формальной логики, историко-правовой, сравнительно-правовой метод, аналогии, обобщения проблем правового регулирования, формально-юридические и социологические методы. Применялись также методы системно-структурного, функционального анализа, моделирования. Исторический подход в исследовании проблем выбранной темы сочетался с правовой оценкой различных юридических аспектов государственного строительства Чеченской Республики и России в целом, формирования и развития правового статуса органов власти субъектов РФ. Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ и иные нормативные правовые акты федеральных органов, Конституция Чеченской Республики 2003 года, законы Чеченской Республики, нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации. В качестве эмпирического материала использовались статистические показатели государственных органов, данные социологических опросов, стенограммы заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Парламента Чеченской Республики, отчеты о работе комитетов Народного Собрания Парламента ЧР, материалы периодической печати. Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проведена комплексная разработка конституционно-правового статуса законодательного органа Чеченской Республики и с системных позиций проанализированы различные аспекты его правового регулирования, организации и функционирования. 6 Такой подход позволил придти к выводу, что объем компетенции органов государственной власти Чеченской Республике должен устанавливаться с учетом экономических, социально-культурных, этнических и политических факторов в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и элементами новизны. 1. Исторические источники позволяют утверждать, что начала оригинального народного представительства на территории современной Чеченской Республики возникли в 13-14 веках. Эту функцию осуществлял высший орган власти МехкКхел – Совет страны - представительное по своей природе учреждение, сочетавшее и осуществлявшее одновременно функции высшего законодательного, исполнительного и судебного органа власти. 2. Порядок формирования, предназначение, функции и полномочия, в своей совокупности определяющие место и роль законодательного органа в системе структурирования и осуществления власти в Чечне, позволяют обосновать не только номинальную, но и сущностную его оценку как Парламента. В свою очередь, конституционное определение значимости Парламента ЧР в историческом и социальном контексте современной чеченской государственности, формирование его нормативно-правового каркаса означают начало пути к подлинному парламентаризму. 3. Выделены основные начала, которыми руководствуется в своей деятельности Парламент ЧР в целом. К ним относятся: признание Республики равноправным субъектом Российской Федерации; разделение властей и их самостоятельность; разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ЧР; законность; признание и защита в равной мере всех форм собственности; свобода экономической деятельности; признание экономики Республики составной частью экономического пространства Российской Федерации; гарантии сохранения и развития национальной культуры, историкокультурного наследия чеченского народа; содействие развитию культур представителей народов, проживающих на территории Чечни; сохранение незыблемости статуса ЧР в составе Российской Федерации; обеспечение достойной жизни и свободного развития для каждого, стабильности политических и межнациональных отношений. 4. Деятельность палат Парламента ЧР – Народного Собрания и Совета Республики - базируется на следующих принципах: раздельной деятельности палат; политического многообразия; коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов; гласности; ответственности и подотчетности создаваемых ими органов, избираемых или назначаемых ими должностных лиц; законности; учета общественного мнения. 5. Оценка норм об обязательности пропорциональных выборов в законодательные органы субъектов Федерации позволяет утверждать, что они не в полной мере согласуются со статьёй 3 Протокола №1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г., обязывающей государства проводить выборы в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное 7 волеизъявление народа. Свободные выборы следует понимать не только как свободу индивидуального волеизъявления граждан, свободные условия подготовки и проведения выборов, но и свободу избрания народом непосредственно или через своих представителей в законодательном органе вида избирательных систем, применяемых для формирования парламента. 6. При формировании законодательного органа ЧР предпочтительной является пропорциональная система открытых списков. Она более демократична и прозрачна, так как позволяет избирателям выразить свое отношение не только к политическим партиям, но и к отдельным кандидатам. 7. Системный анализ законодательства и практики его применения позволил внести следующие предложения по совершенствованию порядка формирования и структуры Парламента ЧР: предусмотреть образование однопалатного законодательного (представительного) органа Чеченской Республики, так как переход к избранию депутатов по партийным спискам делает нецелесообразным бикамеральную организацию данного органа государственной власти; - количество депутатов Народного Собрания следует увеличить до 50 человек.; - законодательно обеспечить очередность списка кандидатов и их «прозрачность»; - повысить заградительный барьер до 10% от числа участвующих в голосовании избирателей; - предусмотреть положение, согласно которому прекращение депутатского мандата допускается только по указанным в законодательстве уважительным причинам; для иных случаев – ввести дисциплинарные санкции за необоснованное его прекращение; - закрепить институт отзыва депутата вследствие утраты доверия избирателей и по иным основаниям. 8. Оценка аппаратов палат Парламента ЧР как их структурного элемента, вспомогательного рабочего органа, созданного в целях организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности законодательного органа, позволила сформулировать ряд предложений по совершенствованию работы аппарата. В том числе: - в целях обеспечения гласности, открытости деятельности Парламента ЧР обоснована целесообразность образования в составе аппаратов палат пресс-службы и введения должности пресс-секретаря; - указано на необходимость включения в состав аппарата социологической службы, изучающей реализацию принятых Парламентом законов в целях как внесения в них поправок, изменений и дополнений, так и обоснования необходимости принятия новых законов; - отмечено, что в Парламенте ЧР не решён должным образом вопрос о научной экспертизе законопроектов. Чтобы исправить ситуацию, обеспечить постоянную и тесную связь между наукой и правотворческой деятельностью следует создать научный экспертно-консультативный совет, деятельность которого способствовала бы достижению более высокого качества принимаемых 8 нормативных правовых актов, осуществлению научного прогнозирования и планирования развития законодательства. 9. Активное участие Парламента ЧР в решении кадровых вопросов означает, по мнению диссертанта, что законодательный орган разделяет с Президентом Республики, представляющим для назначения кандидатуры на целый ряд ключевых должностей, ответственность за деятельность Правительства. 10. Право Президента ЧР издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, оценивается неоднозначно. С одной стороны, данное право Президента можно рассматривать как своеобразный баланс в системе разделения властей на республиканском уровне. С другой стороны, если Президент воспользуется этим правом в межсессионный период, это будет означать, что временно он действует как законодатель. Подобное положение не совместимо с конституционной характеристикой Парламента ЧР как постоянно-действующего и единственного органа законодательной власти. 11. Механизм взаимодействия законодательной и исполнительной власти Чеченской Республики свидетельствует, что, с одной стороны, Президент включен в процессе осуществления законодательной власти. С другой стороны, и Парламент не может быть свободным от провозглашённых Президентом позиций, поскольку согласно статьи 70 Конституции ЧР он непосредственно или через органы исполнительной власти обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической и иных сферах жизни Республики. 12. Конституция ЧР не предусматривает проведение согласительных процедур в качестве самостоятельной формы взаимодействия Президента и Парламента ЧР. Полагаем, что существует настоятельная потребность нормативного закрепления процедуры создания и деятельности согласительных комиссий, функционирование которых способствует активизации сотрудничества законодательной и исполнительной власти в целях преодоления разногласий, достижения компромисса между ними в рамках правового пространства. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно направлено на оптимизацию формирования и становления законодательного органа власти Чеченской Республики, определение новых, адекватных форм и средств правового воздействия на отношения между органами государственной власти в Чеченской Республике и их взаимоотношения с федеральными органами. Сделанные автором обобщения и выводы могут быть положены в основу дальнейших теоретических разработок проблем организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Основные рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике в целях совершенствования организации и повышения эффективности деятельности Парламента Чеченской Республики. Основные положения диссертации могут быть использованы в высших учебных заведениях в процессе преподавания курса «Конституционное право 9 России» и спецкурса «Конституционное право в субъектах Российской Федерации». Апробация результатов диссертации. Основные положения, выводы и рекомендации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры конституционного и международного права РГСУ и отражены в опубликованных научных статьях и докладах на научных конференциях. Отдельные выводы и предложения диссертации реализованы на практике при участии в рабочих группах по разработке проектов законов Республики «О выборах депутатов Парламента Чеченской Республики», «О Парламенте Чеченской Республики», «О статусе депутата Парламента Чеченской Республики». Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых источников, научной литературы и приложения. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, определяется объект и предмет исследования, его цели, задачи, методологическая основа, эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту. В первой главе диссертации исследуется содержание конституционноправовых основ законодательной (представительной) власти в Чеченской Республике. В первом параграфе «Возникновение, становление и развитие законодательных учреждений в Чечне на основе народного представительства» дается краткий исторический обзор существовавшего с 13-14 вв. на ее территории прообраза такого представительства, именовавшегося Мехк-Кхел (Совет страны). В его состав выбирали людей не моложе 40 лет, обладавших высоким нравственным авторитетом, жизнь и поведение которых служили образцом для всех жителей. Имущественный ценз при этом не допускался. Мехк-Кхел и его члены - чеченские старейшины обладали достаточно широкими правами: устанавливали порядок землевладения и землепользования, определяли нормы поведения и меры наказания за их нарушение, решали вопросы как внутренней, так и внешней торговли, принимали меры по обеспечению обороны крепостей, по строительству сторожевых постов и пограничных поселений, решали вопросы войны и мира. Для общественных нужд ими устанавливались и проводились сборы материальных средств, вводились различные виды обложений и повинностей. В случае если отдельные сельские или территориальные общины не подчинялись решению Мехк-Кхела, к ним применялись суровые меры, вплоть до полного их уничтожения. Из письменных источников известны случаи, когда власти сжигали неповиновавшиеся села. В 10 некоторых районах Чечни такого рода органы просуществовали вплоть до 1944 года в форме своеобразной традиции общественного самоуправления. Сложившаяся после 1917 года советская система организации власти, просуществовавшая до начала 1990-х годов, основывалась на марксистсколенинской концепции о том, что советы - это «работающие корпорации», представительные учреждения, которым чужды свойства парламентаризма. Особенностью организации и деятельности представительных органов рассматриваемого периода являлось то, что советы образовывали единую систему (вертикаль), во главе которой стоял Верховный Совет СССР. Тем самым каждый вышестоящий совет руководил нижестоящим вплоть до самого низового звена (сельского, станичного, аульного и т.п.). Высший представительный орган Чечено-Ингушской АССР, следовательно, входил в систему высших представительных учреждений РСФСР, а через нее и Советского Союза. Автономные республики избирали в Совет Национальностей Верховного Совета СССР по 11 депутатов и обладали правом законодательной инициативы. Отказ от принципа разделения властей обусловливал и ряд других характерных черт советского государственного строительства, среди которых следует отметить статус депутатов. Они реализовывали свои полномочия не порывая с производственными или служебными обязанностями. Депутатский мандат носил императивный характер, вследствие чего депутатам вменялось в обязанность выполнять наказы избирателей и систематически перед ними отчитываться. Депутат в случае, если он не оправдал доверия избирателей, совершил действия, недостойные звания депутата и по другим основаниям, мог быть отозван избирателями. Анализ истории народного представительства в Чечне представляет большой интерес, поскольку позволяет извлечь уроки из прошлого, сравнить с настоящим временем и строить современную парламентскую систему, которая вобрала бы в себя лучшее и служила интересам чеченского народа. Во втором параграфе содержится анализ конституционно-правового статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации, его содержания и структуры (поэлементного состава). К факторам, предопределяющим статус, организацию и деятельность парламентов субъектов Российской Федерации следует отнести республиканскую форму правления страны и ее федеративное устройство, разделение властей и единство государственной власти, закрепляемых в Конституции в качестве основ конституционного строя. Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений сформулировал правовую позицию, согласно которой принцип единства государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ) требует, чтобы субъекты Федерации при организации своей системы органов государственной власти исходили из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Второй уровень наполнения конституционно-правового статуса парламента поэлементным содержанием определяется субъектом Федерации самостоятельно с учетом основ конституционного строя и федеральных законов. Он представляет собой совокупность правовых норм, содержащихся в конституциях или уставах, 11 законах, регламентах и иных правовых актах каждого субъекта Российской Федерации. Комплексный характер конституционно – правового статуса парламента позволяет, на наш взгляд, отразить его идентифицирующие свойства и качества, не ограничиваясь его характеристикой, только как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Конституционно-правовой статус парламента включает, как правило, следующие элементы: комплекс конституционных, законодательных и регламентных норм, устанавливающих цели, задачи и принципы деятельности парламента; нормы, определяющие его законодательную и представительскую функции; систему средств и способов, направленных на создание и обеспечение сдержек и противовесов во взаимоотношениях с исполнительной властью; компетенцию, как совокупность прав, обязанностей, полномочий парламента и его ответственности; нормы о структуре парламента в целом и внутренней его организации; порядок и формы взаимодействия с исполнительной властью субъекта Федерации и федеральными органами государственной власти; правила законодательного процесса; порядок проведения заседаний и принятия решений; порядок избрания депутатов и их правовой статус - права, обязанности, ответственность и основные гарантии деятельности. Третий параграф посвящен определению места и роли Парламента Чеченской Республики в системе ее органов государственной власти и принципам его организации и деятельности. При характеристике понятия «парламент» употребляются термины: высший законодательный и представительный орган, причем термин «представительный» подчеркивает структурные характеристики этого органа, как состоящего из представителей различных слоев населения – депутатов, а «законодательный» - функциональные, так как основная его функция – принятие законов. Выборность законодательных (представительных) органов власти также оказывает существенное влияние на место и роль парламента в системе разделения властей. Воспроизведение на региональном уровне принципа разделения властей само по себе имеет незаменимое значение, которое возрастает при наполнении его реальным народным представительством, основанным на современных демократических ценностях и институтах. Фактической реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации присущ ряд формальных и реальных особенностей, обусловленных организацией власти на федеральном уровне и неудовлетворенностью существующей моделью разделения властей, в которой нет устойчивого баланса законодательной и исполнительной власти. В этой связи обращают на себе внимание современные интерпретации разделения властей, в частности, придание ему характера ориентирующего принципа. Его реализация на региональном уровне закономерно приняла разнообразные формы, поскольку Конституция РФ наделила субъекты правом самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти. Следствием данной самостоятельности являются различные модели организации власти в субъектах 12 Федерации. Не является в этом смысле исключением и Чеченская Республика, учредившая двухпалатный Парламент. Важным аспектом организации любого законодательного органа являются принципы, на которых основывается их деятельность. Как и вопрос о структуре, совокупность принципов влияет на статус парламента, поэтому диссертант полагает, что они могут быть рассмотрены в качестве важных его элементов. Следуя федеральному законодательству, Конституция ЧР и регламенты палат Парламента к принципам их деятельности относят: народовластие, политическое многообразие, коллективное, свободное обсуждение и коллективное решение вопросов, гласность, ответственность и подотчетность создаваемых ими органов, избираемых или назначаемых должностных лиц, законность, учет общественного мнения, раздельная деятельность палат. На основе проведенного анализа названных принципов делается вывод, что они нуждаются в нормативно-правовой детализации и организационно-правовом обеспечении, поскольку имеют решающее значение для определения того, является ли парламент подлинным институтом народного представительства, адекватно ли он осуществляет свои функции либо его деятельность является номинальной. Во второй главе исследуются проблемы формирования и структуры Парламента Чеченской Республики, а также содержание его полномочий. В первом параграфе анализируется бикамерализм, используемый при организации Парламента Чеченской Республики. Конституция ЧР (ст. 78 и 79) предусмотрела, что одна из палат Парламента Совет Республики состоит из 21 депутата, представляющих административнотерриториальные единицы Республики (города республиканского значения и районы) и избираемых по одномандатным избирательным округам на основе прямого избирательного права при тайном голосовании, а вторая - Народное Собрание состоит из 40 депутатов. Подобная структура Парламента ЧР вызывает неоднозначную оценку, связанную с решением таких принципиальных вопросов, как определение места Совета Республики в парламентском механизме, целесообразность его существования, способ формирования, разграничение компетенции с Народным Собранием. Диссертант исходит и того, что структура парламента определяется формой государственного устройства. Чеченская Республика, как и все остальные республики, находящиеся в составе Российской Федерации, признаваемые ч. 2 ст. 5 Конституции РФ государствами, как таковые являются унитарными образованиями. Учреждение в республиках-субъектах Российской Федерации двухпалатного законодательного (представительного) органа имело бы смысл, на наш взгляд, только в тех из них, где ее представительный характер, функции имеют достаточные обоснования. Нельзя не отметить тот факт, что в ходе конституционных преобразований последних десятилетий многие суверенные государства отказались от бикамерализма. Среди них Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия и др. Даже на родине парламентаризма - Великобритании, некоторые авторы настаивают на отказе от двухпалатного парламента. 13 Применительно к субъектам Российской Федерации, целесообразно, на наш взгляд, вернуться к однопалатному законодательному (представительному) органу поскольку в тех субъектах, где они существуют и формируются путем прямых выборов, избиратели получили право направлять 2-х своих представителей в законодательный орган, а в субъектах, создавших однопалатный парламент - только одного представителя. Тем самым нарушается равенство граждан при реализации активного и пассивного избирательного права независимо от места жительства. Очевидно, что на нынешней стадии становления парламентской системы и исходя из целесообразности ускорения процесса принятия республиканских законов, назрела необходимость внесения соответствующих изменений в Конституцию и пересмотра Закона ЧР «О Парламенте Чеченской Республики». Детально анализируя существующий и вводимый на будущее порядок формирования Парламента ЧР, весь комплекс избирательных правоотношений, диссертант показывает как достоинства, так и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, критически оценивает положения о формировании половины депутатского корпуса по партийным спискам и приходит к следующим выводам. 1. Пропорциональные выборы в законодательные органы субъектов РФ стимулируют создание региональных отделений политических партий, повышают эффективность их работы, способствуют становлению реальной, стабильной многопартийности, которая в будущем сможет отражать социальные и иные интересы разных объединений граждан. Для Чеченской Республики, в силу ряда объективных обстоятельств, это имеет особое значение. 2. Пропорциональные выборы создают возможность через включение в партийные списки широко привлекать к депутатской деятельности специалистов, известных деятелей страны, не являющихся членами партии. 3. Депутаты, избранные по мажоритарной избирательной системе, чаще отстаивают преимущественно местные интересы. Политические же партии, представленные в законодательных органах власти субъектов РФ, через предвыборные программы и политическую деятельность выражают общие интересы различных групп и слоев многонационального народа. Вместе с тем обязательное введение пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ порождает ряд проблем, нуждающихся в разрешении на уровне регионального законодательства. Основываясь на проведенном исследовании структуры Парламента, а также порядке его формирования, диссертант полагает необходимым внести в Конституцию Чеченской Республики, законы о Парламенте и о выборах его депутатов следующие изменения: предусмотреть образование однопалатного законодательного (представительного) органа, поскольку переход к избранию депутатов по партийным спискам делает нецелесообразным существование его второй палаты; 14 - повысить «заградительный барьер» голосования за списки кандидатов минимальным размером 10 % от числа участвующих в голосовании избирателей, ввиду малочисленности населения в городах и поселениях; - предусмотреть положение о том, что утвержденный список кандидатов и их очередность могут меняться только в предусмотренных законом случаях; - прекращение депутатского мандата допускается только по жестко регламентированным в законодательстве уважительным причинам; для иных случаев - ввести дисциплинарные санкции за необоснованное его прекращение; - закрепить случаи отзыва депутата, в результате утраты доверия избирателей и по другим указанным в законе основаниям; - увеличить количество депутатов Народного Собрания Чеченской Республики до 50 человек. Второй параграф посвящен структуре парламента в узком смысле слова внутреннему строению палат, их вспомогательным органам, депутатским образованиям. Собственно к элементам внутренней структуры в конституционном праве обычно относят их руководящие органы (коллегиальные и единоличные), комитеты и комиссии, депутатские объединения и фракции, а также специальные органы, создаваемые в отдельных субъектах Федерации. На практике структура определяется Регламентами Совета Республики и Народного Собрания Парламента ЧР, которые разрабатываются и принимаются каждой из них самостоятельно, с учетом различной их компетенции. Весьма важным представляется установление регламентами как принципов деятельности, так и принципов организации процедурно-процессуальных правил, регулирующих вопросы избрания руководителей палат, их заместителей, порядок и основания для освобождения от должности, статус коллегиальных органов и их компетенцию, вопросы создания комитетов и комиссий, организации их работы, проведения парламентского часа и парламентских слушаний, создания депутатских объединений и другие регламентные нормы. Вместе с тем, главное их предназначение – детальная регламентация всех стадий законодательного процесса, проводимых Парламентом. Весь этот комплекс позволяет палатам и парламенту в целом самоорганизовываться и вести свою деятельность не произвольно, а последовательно, по утвержденным процедурным правилам. Различия в регламентации указанных отношений обусловлены местом, ролью и полномочиями палат в осуществлении законодательной функции. Палаты Парламента Чеченской Республики возглавляются их председателями. Следует заметить, что с начала 1990-х годов роль этих руководителей в системе организации органов государственной власти в субъектах РФ качественно изменилась. Связано это, на наш взгляд, с разделением властей и признанием самостоятельности каждой ветви власти, с повсеместным введением новой организации законодательного процесса, приданием органам законодательной власти статуса постоянно действующих, наделением новыми полномочиями и необходимостью их осуществления, с потребностями обеспечения взаимодействия и согласованного функционирования с высшими должностными лицами, органами исполнительной власти субъекта Российской 15 Федерации и с Федеральным Собранием РФ. Кроме того, одним из факторов, усиливающих данную тенденцию, является то, что законодательные органы не образуют «вертикаль», которая предписана Конституцией РФ исполнительной власти (ч.2 ст.77), и способны, в рамках разделения властей, проводить самостоятельно законотворческую политику. Руководители палат занимают, по сути, третье место в управленческой пирамиде Республики, поэтому данным постам уделяется пристальное внимание со стороны высшего должностного лица и (или) органа исполнительной власти, поскольку они заинтересованы иметь во главе палат лояльные, ориентированные на конструктивную работу фигуры, чтобы не повторять оставшийся в прошлом негативный опыт противостояния между региональными исполнительными и законодательными органами. Изменение спектра проблем, которыми должны повседневно заниматься региональные легислатуры, повлекло за собой необходимость формирования функционально иных внутрипарламентских подразделений в виде комитетов, постоянных и временных комиссий, отличающихся профильным разнообразием и функциональной структурированностью, особенно в двухпалатных парламентах. Обладая полной свободой усмотрения в вопросе о том, какие комитеты, комиссии или иные подразделения следует создавать, палаты Парламента Чеченской Республики определили достаточно типичный их перечень, порядок формирования их составов, полномочия и правила их работы. На современном этапе становления парламентаризма возрастает значение такого элемента внутренней структуры парламентов как депутатские объединения. Они представляют собой внутрипарламентские (при однопалатном) или внутрипалатные (при двухпалатном) формирования депутатов, созданные на основе общности политических взглядов и предназначенные для выработки единой позиции, координации совместных действий в процессе принятия согласованных решений по различным вопросам компетенции законодательного органа. Депутатские объединения образуются на добровольной основе на весь срок полномочий парламента. Общераспространенными являются два их вида фракции и депутатские группы. Фракции создаются по политическому признаку на основе принадлежности депутатов к политическим партиям и блокам. Депутатские группы образуются по территориальному, профессиональному и иному не политическому признаку. Фракции и группы депутатов могут объединяться в блоки: блоки фракций, блоки групп, блоки фракций и групп. Определяя цели образования депутатских объединений, статьи 5 и 35 Регламента Народного Собрания ЧР установили, что они могут создаваться для совместной деятельности и выражения депутатами единой позиции по рассматриваемым Собранием вопросам. Фракцией, согласно п.3 ст.35 Регламента, именуется депутатское объединение, созданное по политическому признаку и сформированное из депутатов Народного Собрания, являющихся членами одного избирательного объединения или выдвинутых таким объединением в качестве кандидатов. Численный состав фракции должен быть не менее пяти депутатов. 16 В отличие от фракций депутатские группы создаются по территориальному, профессиональному или иному неполитическому признаку. В них входят депутаты, не вошедшие во фракции. При этом регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 3 депутатов Народного Собрания. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами. Незарегистрированные фракции и группы не могут пользоваться правами депутатского объединения. Третий параграф посвящен основополагающему элементу правового статуса законодательного органа – его компетенции. Диссертант исходит из того, что компетенция представляет собой совокупность предметов ведения, полномочий, прав и обязанностей, гарантий и ответственности законодательного органа. Она является стержневым элементом конституционно правового статуса любого парламента. От наполненности компетенции содержанием и фактической ее реализации в определяющей степени зависит самостоятельность и эффективность деятельности парламента в целом. Очевидно, что каждому парламенту принадлежит исключительно та часть законодательной компетенции, которой он наделен конституцией, уставом и (или) законом и не должна осуществляться никаким другим органом власти. Другое означало бы вмешательство в чужую компетенцию. К компетенции Парламента ЧР отнесён широкий круг вопросов, находящихся, по сути, в исключительном ведении законодательного органа. При этом диссертант отмечает, что разграничению полномочий палат Парламента Чеченской Республики присущ менее жесткий характер, чем на федеральном уровне. Наряду с исключительной компетенцией каждой из палат существует определенный круг вопросов, отнесенных к совместному ведению палат Парламента. Решения по таким вопросам принимаются на совместных заседаниях палат. Распределение полномочий между Парламентом в целом и его палатами, а также между палатами, является предметом регулирования прежде всего Конституции Чеченской Республики (ст.83). В ней закреплены исчерпывающие перечни полномочий Совета Республики и Народного Собрания. Тем самым объем компетенции палат не может быть изменен обычным республиканским законом. Однако в отношении компетенции Парламента в целом сформулирован открытый перечень полномочий. Данные полномочия можно сгруппировать следующим образом: - в сфере законодательной деятельности; - в сфере бюджетно-финансовой деятельности; - по формированию различных государственных органов либо участию в этом путем согласования кандидатур; - контрольные полномочия. Характеризуя, например, непосредственно закрепленные Конституцией Чеченской Республики кадровые полномочия, их распределение между палатами Парламента, диссертант отмечает определенное их сходство с полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Вместе с тем, наполнение данных полномочий более сильно, чем на федеральном уровне, поскольку формула «дача согласия на назначение» не только Председателя 17 Правительства, но и его заместителей и ряда министров (финансов, экономики, промышленности и сельского хозяйства) отражает участие представительного органа в формировании органов исполнительной власти Республики. Представляется, что тем самым обеспечивается больший баланс между законодательной и исполнительной властью, поскольку система «сдержек и противовесов» становится более емкой. Участие Парламента ЧР в решении кадровых вопросов означает разделение с ее Президентом, представляющим кандидатуры на замещение государственных должностей, ответственности за деятельность Правительства в целом и отдельные его блоки. Данные полномочия Парламента ЧР хотя и отходят от федеральной схемы наделения полномочиями законодательного органа, однако предпочтительнее, поскольку создают более эффективный баланс между законодательной и исполнительной властью в Республике и согласуются с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 10 декабря 1997 г. о том, что участие областной Думы в формировании органа исполнительной власти области само по себе не противоречит основам конституционного строя. Такое участие укладывается в систему «сдержек и противовесов», присущую принципу разделения властей в Российской Федерации: оно не прерывает осуществление исполнительной власти Администрацией области, не нарушает ее самостоятельности и в то же время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поскольку перечень должностных лиц Правительства, назначаемых с согласия Парламента, Конституция ЧР ограничивает заместителями его Председателя и 4-мя министрами, такой подход не противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в его Постановлении от 7 июля 2000г., в котором не соответствующими Конституции Российской Федерации были признаны положения Конституции Республики Алтай, которые предусматривали дачу согласия законодательным органом на назначение почти всех министров и других должностных лиц Республики, что означало лишение главы исполнительной власти самостоятельности в осуществлении его функций. Вместе с тем следует сказать, что такое согласие Парламента не требуется при освобождении вышеназванных лиц от занимаемой должности, что также соответствует решению Конституционного Суда РФ, признавшего в постановлении от 1 февраля 1999 г., что освобождение от должности главой Администрации с согласия Читинской областной Думы заместителей главы Администрации и руководителей органов Администрации фактически лишает Администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа в условиях разделения властей, что не соответствует ст. 10 Конституции РФ. Конституция ЧР, как того требует Федеральный закон «Об общих принципах…», установила в ст. 84 какие вопросы ведения Парламента должны быть урегулированы только законом Чеченской Республики. Это утверждение бюджета Чеченской Республики и отчета о его исполнении; установление в соответствии с Конституцией Чеченской Республики основ организации и 18 деятельности палат Парламента; порядка проведения выборов; утверждение программ социально-экономического развития Чеченской Республики, представленных Президентом Чеченской Республики; установление административно-территориального устройства и утверждение соглашения об изменении границы Республики; иных вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики и законами Республики к ведению и полномочиям Чеченской Республики. Несмотря на иное предназначение данных положений – закрепление вопросов ведения, требующих регулирования только законом, диссертант полагает, что, по сути, это основная группа полномочий и предметов ведения, принадлежащих исключительно Парламенту ЧР и формирующих его компетенцию как законодательного органа Республики. Наделение Парламента правом регулировать только путем принятия закона указанные сферы общественных отношений входит, по мнению диссертанта, в противоречие с правом Президента Чеченской Республики издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным и республиканским законам, а их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (ст. 85 Конституции ЧР). Представляется, что данное право Президента, с одной стороны, можно рассматривать в качестве специфического баланса в системе разделения властей на республиканском уровне. С другой стороны, нельзя не заметить, что данное полномочие по восполнению пробелов в правовом регулировании вряд ли можно оценивать однозначно, так как если Президент воспользуется им в межсессионный период, то он вместо Парламента ЧР временно действует как законодатель. Данное полномочие Президента не совместимо также и с конституционным определением Парламента ЧР как постоянно действующего и единственного органа законодательной власти. Сам по себе факт предоставления законодательным органам довольно широкого набора полномочий не гарантирует эффективность их работы. Важным фактором обеспечения эффективности является ответственность законодательных органов субъектов РФ за результаты своей деятельности. По нашему мнению, это во многом зависит от организации законотворческого процесса. На основе анализа права на законодательную инициативу, стадий и процедур принятия законов, автор предлагает уточнить право Президента ЧР отклонить принятые законы, дополнив его обязанностью их подписать и обнародовать в случаях, если его вето преодолено обеими палатами Парламента. Четвертый параграф посвящен анализу контрольных полномочий Парламента Чеченской Республики. Исследование контрольных полномочий любого парламента представляется чрезвычайно важным, поскольку в отечественном конституционном законодательстве, российской юридической литературе и практике имеются различные взгляды и опыт его регулирования и осуществления. Исходя из того, что парламент является представительным и законодательным органом власти зачастую утверждается, что в президентских и полупрезидентских республиках 19 парламенты контрольными полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде. Данная точка зрения превалирует при рассмотрении функций Федерального Собрания Российской Федерации. Основные контрольные полномочия региональных парламентов являются предметом регулирования Федерального закона « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В литературе в этой связи справедливо отмечается, что контрольная функция региональных парламентов в соответствии с этим актом для них не является статусной. Применительно к региональным парламентам сказанное не в полной мере соответствует действительности. Об этом, в частности, свидетельствует Конституция Республики Саха (Якутия), ст. 54.1. которой определяет Государственное Собрание (Ил Тумэн) не только как представительный и законодательный, но и контрольный орган государственной власти, постоянно действующий высший и единственнымй орган законодательной власти Республики Саха (Якутия). С целью реализации контрольной функции предусматривается, что контроль за исполнением законов, сохранностью государственной собственности осуществляет Контрольный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ст. 66). Его полномочия производны от полномочий палат парламента. Закон Удмуртской Республики от 6 марта 2001 года также признает Государственный Совет законодательным (представительным) и контрольным органом ее государственной власти. В той или иной форме контрольными полномочиями обладают практически все региональные легислатуры. Осуществление ими контроля в бюджетной и финансовой сферах, участие в формировании структуры исполнительной власти, выражение недоверия ее органам и их руководителям, являются элементами системы «сдержек и противовесов». Полагаем, что законодательным (представительным) органам органично присуща контрольная функция, обусловленная их природой и местом в системе власти. Разнообразие форм, инструментов парламентского контроля позволяют законодательному (представительному) органу побудить исполнительную власть действовать в рамках закона и более эффективно осуществлять свои функции. Следует заметить, что контрольные полномочия Парламента ЧР по отношению к исполнительной власти более объемны, чем на федеральном уровне. Это позволяет говорить о больших возможностях для контроля за деятельностью исполнительных органов. Наряду с полномочиями в сфере кадровой политики (ст.83), Конституция специально предусматривает в ст. 84, что в пределах и формах, установленных ею и законами ЧР, Парламент ЧР обеспечивает вместе с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Чеченской Республики, исполнением бюджета Чеченской Республики, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Чеченской Республики, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и законами Чеченской Республики. Таким образом, данный перечень является открытым. 20 Участие Парламента в обеспечении законности выражается как в осуществлении контроля за соблюдением местных законов именно органами исполнительной власти, так и за исполнением ими обязанности по принятию подзаконных актов, направленных на формирование механизма реализации закона. Следует заметить, что данное контрольное полномочие закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах …» и его воспроизведение на региональном уровне порой декларативно, поскольку формы такого контроля носят размытый, спонтанный характер, а ответственность в случае не выполнения исполнительной властью своих обязанностей, нарушения закона, носит не юридический, а политический характер. Значительно более четко и последовательно структурированы и закреплены в региональном законодательстве контрольные полномочия парламентов в финансовой и бюджетной сферах. Они реализуются Парламентом ЧР путем утверждения бюджета республики, отчета о его исполнении, представленных Президентом ЧР. При этом Конституция требует, чтобы эти акты имели форму закона. Формы парламентского контроля в этих сферах (бюджет, внебюджетные фонды, заемные средства и. т.п.) охватывают как предварительный (на стадии формирования), так и текущий (в ходе исполнения), а также последующий финансовый контроль, в том числе после завершения финансового года, выполнения планов и программ социально-экономического развития, которые вносятся на утверждение Парламента Президентом ЧР и в случае их утверждения должны иметь форму закона ЧР. В диссертации рассматриваются роль и функции Счетной палаты ЧР постоянно действующего органа государственного финансового контроля, подотчетного законодательному органу. 1 Она образуется обеими палатами Парламента на паритетных началах и состоит из 6-и человек. Диссертант полагает, что само по себе наличие Счетной палаты не означает, что палаты Парламента, его комитеты «переложили» контроль в финансово-бюджетной сфере на нее, поскольку в соответствии с Законом проведение экспертиз и дача заключений по этим вопросам осуществляются ею как по собственной инициативе, так и по запросам Президента, поручениям палат Парламента, запросам их комитетов и комиссий, депутатов, Правительства, органов местного самоуправления. Подотчетность Счетной палаты Парламенту дает основание говорить о том, что она является его вспомогательным органом. Вместе с тем она обладает, в рамках своей компетенции, организационной и функциональной независимостью, наделена достаточно широкими правами действовать самостоятельно, давать обязательные предписания при обнаружении нарушений в сфере своей деятельности, направлять в органы власти представления о привлечении к ответственности должностных лиц Контрольные полномочия, о которых говорится в Конституции имеют особое значение в сфере управления и распоряжения собственностью Республики. 1 Закон о Счетной палате Чеченской Республики от 20 марта 2006 г./ Вести Республики, №24 (386) от 24 марта 2003 г. 21 Известно, что Конституция Российской Федерации относит разграничение государственной собственности между Российской Федерации и ее субъектами (статья 72,часть 1, п. «г») к их совместному ведению. Этим обусловлено появление в конституциях, уставах и законодательстве субъектов Российской Федерации положений о порядке управления и распоряжения их собственностью. Конституция ЧР закрепила (ст. 84, п. «ж»), что законом ЧР устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Чеченской Республики, в том числе долями (паями, акциями) Республики в уставных капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационноправовых форм. Регулируя данный предмет ведения, Парламенты обладают широкими полномочиям и по контролю за использованием имущества. Исходя из огромной важности вопроса, субъекты Федерации могут принимать специальные законы об управлении принадлежащей им собственностью. Так, Законом Кабардино-Балкарской Республики от 21 июля 2001г. определены случаи, когда принятие решений по распоряжению бюджетными средствами или казенным имуществом возможно только после дачи согласия Парламента КБР. О слабой урегулированности вопроса о разграничении государственной собственности между Российской Федерации и ее субъектами свидетельствует и тот факт, что он стал предметом спора еще до принятия Конституции России и неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ. Следует заметить, что вплоть до принятия Конституционным Судом 30 июня 2006 года Постановления №8-П по запросу Правительства Москвы, существовало мнение, что имущественные отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией являются гражданско-правовыми. Конституционный Суд не согласился с таким мнением и выработал, по сути, базовую правовую позицию, согласно которой «…отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого, указал Конституционный Суд, данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются» (абз. 2 п.2.2 Постановления). Правовые позиции Конституционного Суда по вопросу о разграничении собственности актуальны и для Чеченской Республики, поскольку она значительно отстала в их разрешении в силу известных причин. Вместе с тем представляется, что норма п. «ж» ст.84 Конституции ЧР потребует корректировки, поскольку из ее содержания не следует, что порядок управления должен соответствовать специальным нормам, установленным федеральными законами, в том числе при распоряжении собственностью. 22 В исследуемом контексте нельзя не сказать о такой важной составляющей парламентского контроля, как выражение Парламентом ЧР недоверия Президенту ЧР - высшему должностному лицу, возглавляющему исполнительную власть в Республике (ст.63 Конституции ЧР) в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Чеченской Республики, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Президент Чеченской Республики не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чеченской Республики и законов Республики, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение Парламента Чеченской Республики о недоверии Президенту Чеченской Республики принимается в каждой из палат двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания и влечет за собой как его отставку, так и отставку Правительства Чеченской Республики в целом. В случае досрочного прекращения полномочий Президента Чеченской Республики Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента, назначает внеочередные выборы Президента Чеченской Республики. Указанные выборы назначаются и проводятся в сроки, установленные федеральным законом. При этом временно исполняющий обязанности Президента Чеченской Республики не вправе распускать Парламент, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Чеченской Республики (ст.77). Парламент ЧР не наделен правом отрешать Президента Республики от должности: ст. 72 Конституции, закрепляя случаи досрочного прекращения его полномочий, предусматривает, что в связи с выражением недоверия Парламентом Президент уходит в отставку. Это справедливо, поскольку правом отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации ныне наделен Президент Российской Федерации. В рамках исследования контрольных функций Парламента ЧР в диссертации анализируется институт депутатского запроса, а также такая форма контроля как парламентские слушания. Диссертант разделяет высказанную в литературе точку зрения о двойном назначении парламентских слушаний, согласно которой их следует рассматривать и как форму контроля, и как инструмент обратной связи с общественностью, поскольку они служат способм прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов и т.д. В пятом параграфе анализируются формы взаимодействия законодательной и исполнительной власти Чеченской Республики и основные пути его оптимизации. В юридической литературе тезис о взаимодействии и взаимозависимости различных ветвей власти чаще всего рассматривается в качестве дополнения 23 принципа разделения властей. При этом его включают в систему обеспечения баланса властей, «сдержек и противовесов», с чем нельзя не согласиться. Говоря о взаимодействии законодательной и исполнительной власти необходимо отметить, что этим не отрицается конституционный принцип их самостоятельности, поскольку презюмируется, что она (самостоятельность) не имеет абсолютный характер, а взаимодействие отражает принцип единства системы государственной власти субъекта Федерации. При этом оговоримся, что речь идет о взаимодействии только названных ветвей власти, так как по отношению к судебной власти такое взаимодействие весьма незначительно и реально касается вопросов назначения судей (конституционного или уставного суда, а также мировых судей) и о законодательной инициативе по вопросам их ведения. На наш взгляд, согласованное взаимодействие и сотрудничество законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ возможно только при условии гармоничного распределения властных полномочий между ними и достижения такого баланса, при котором наибольшая эффективность управления сочеталась бы с адекватным представительством интересов народа при принятии властных решений. Федеральным законом «Об общих принципах …» закреплены цели и виды такого взаимодействия, среди которых осуществление органами и должностными лицами исполнительной власти права законодательной инициативы, участие в законодательном процессе; участие законодательной власти в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; процедуры разрешения споров между этими двумя ветвями власти. Приведенный перечень является рамочным, поскольку субъекты Российской Федерации вправе дополнять его иными формами и видами взаимодействия и сотрудничества. Конституция Чеченской Республики, законы о ее Парламенте, о статусе его депутатов, Регламенты Совета Республики и Народного Собрания Парламента ЧР среди основных направлений взаимодействия законодательного органа и Президента, который является высшим должностным лицом и возглавляет исполнительную власть в Республике, предусматривают: послания Президента Парламенту, представление Президентом кандидатур различных должностных лиц для их назначения или для получения согласия на их назначение, участие Президента в согласительных процедурах и непосредственно в работе сессий палат с правом совещательного голоса (п. «п» ст.70 Конституции), совместных их заседаниях, деятельность представителей Президента (постоянных и специальных, по конкретным вопросам). Вышеизложенное позволяет утверждать, что Президент Чеченской Республики включен и в механизм осуществления законодательной власти. Более того, он не может игнорировать иные властные институты и должен соизмерять свою деятельность с законодательным органом. С другой стороны, и Парламент не может быть свободным от провозглашенных Президентом позиций, поскольку в соответствии со ст. 70 Конституции ЧР он непосредственно или через органы исполнительной власти обеспечивает проведение единой государственной политики в социально – экономической и других сферах жизни Республики. Именно поэтому Конституция наделила Президента ЧР широкими полномочиями в 24 отношениях с Парламентом - правом на досрочное прекращение полномочий Парламента, требовать созыва внеочередных заседаний палат, а также созывать вновь избранные палаты на первое их заседание ранее срока, установленного для этого Конституцией ЧР. Дело в том, что согласно части 3 ст. 82 Конституции Парламент ЧР созывается на первое заседание Избирательной комиссией Республики не позднее 15 дней после избрания. Наиболее сложной и емкой по своему содержанию формой взаимодействия Парламента и Президента ЧР нам представляется участие последнего в законодательном процессе. В соответствии с Конституцией и законами Чеченской Республики, глава исполнительной власти наделяется правом, непосредственно либо через своих представителей быть полноправным участником законодательного процесса практически на всех его стадиях. Прежде всего, однако, хотелось бы остановится на такой форме взаимодействия Парламента с Президентом ЧР, как осуществление последним законодательной инициативы. Статья 88 (часть 2) Конституции ЧР предусматривает, что законопроекты, внесенные Президентом ЧР в Народное Собрание, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Таким образом, инициатива по первоочередному рассмотрению принадлежит непосредственно Президенту. Такое правовое регулирование объясняется тем, что согласно п. «а» статьи 84 Конституции ЧР, право представления в Народное Собрание проектов законов о бюджете и отчета о его исполнении принадлежит только Президенту, а не Правительству Чеченской Республики, разрабатывающему указанные проекты (ст.93 Конституции ЧР). Статья 57 Регламента Народного собрания Парламента ЧР, конкретизируя и детализируя вопросы реализации Президентом права законодательной инициативы и первоочередного (внеочередного, срочного) рассмотрения внесенных им законопроектов, устанавливает, что первоочередному рассмотрению в следующей последовательности подлежат послания и обращения Президента ЧР; законопроекты и проекты постановлений Народного Собрания, внесенные в качестве срочных Президентом ЧР; предложения (законопроекты) о поправках и пересмотре положений Конституции Чеченской Республики, вносимые в Конституционное Собрание ЧР (их инициатором вправе быть и Президент Республики); проекты законов о республиканском бюджете на очередной год и о бюджетном процессе; законы, не подписанные Президентом; вопрос о толковании статей действующих законов Чеченской Республики независимо от того, кто обращается с запросом о даче толкования. В целях реализации данного права Президента статьей 58 Регламента Народного Собрания определен специальный порядок, предусматривающий возможность созыва внеочередных заседаний как данной палаты, так и ее Президиума, особый порядок их проведения, а также возможность установления сокращенного по сравнению с другими законопроектами срока их подготовки к рассмотрению Народным Собранием и сроков подачи поправок, замечаний и предложений субъектами права законодательной инициативы, представления заключений, направления необходимых материалов по данному проекту или вопросу депутатам. 25 Наиболее остро вопросы взаимодействия встают при отклонении (наложении вето) Президентом ЧР на принятые Народным Собранием и одобренные Советом Республики законы. Президент ЧР обязан в четырнадцатидневный срок со дня поступления к нему из Парламента принятого им закона обнародовать его, удостоверив это путем подписания, либо в этот срок мотивировано отклонить закон. Если обе платы преодолели вето и приняли его в прежней редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа каждой из палат Парламента, Президент не вправе его отклонять, а обязан его подписать и обнародовать. Следует отметить, что Конституция ЧР, в отличие от федеральной, не предусматривает проведение согласительных процедур. По нашему мнению, этот пробел необходимо устранить. Использование на практике данной формы взаимодействия Президента с Парламентом Чеченской Республики могло бы активизировать сотрудничество в целях преодоления разногласий по спорным законам, особенно когда для их реализации требуются бюджетные ассигнования. Создание таких комиссий будет способствовать успешной доработке закона, достижению компромисса между законодательной и исполнительной властью и разрешению разногласий на правовом поле. Кроме участия в законодательном процессе, Президент, как отмечалось выше, осуществляет некоторые кадровые полномочия при наличии согласия Народного Собрания или Совета Республики. Положения Конституции ЧР о даче Народным Собранием согласия на назначение не только Председателя Правительства, но и ряда министров, а также представление Совету Республик кандидатур для назначения на должность председателя, заместителей председателя и судей Конституционного Суда ЧР, мировых судей в Республике, назначение на должность и освобождении от должности председателя Национального банка ЧР, в определенной мере превосходит компетенцию Федерального Собрания. Данные полномочия логически дополняют контрольные функции Парламента и позволяют ему разделять ответственность за осуществленные назначения с Президентом, усиливает роль представительного органа в исполнении законов и осуществление контроля за состоянием дел в конкретных сферах государственной жизни Республики. Формы взаимодействия Парламента с Правительством не столь разнообразны как с Президентом ЧР, который будучи главой исполнительной власти, наделяется определенными приоритетами при осуществлении взаимодействия с законодательной властью. Не рассматривая подробно вопросы статуса и компетенции Правительства, отметим, что оно всецело подчинено Президенту ЧР и ему подотчетно. Однако и Парламент не лишен возможности влиять на деятельность Правительства непосредственно. С этой целью Регламенты Народного Собрания (ст.47-49) и Совета Республики (менее детализировано-ст.45) предусматривают проведение «правительственного часа» на каждом их заседании для ответов членов Правительства на вопросы депутатов. Чеченский законодатель, во-первых, выделяет «правительственный час» в самостоятельную форму работы, которой по своему содержанию присущи как контрольный характер, так и признаки формы взаимодействия. Во-вторых, это форма парламентского реагирования и контроля действий Правительства, по 26 результатам проведения которого Парламент может подготовить законодательную инициативу, провести парламентские слушания. В третьих, следствием «правительственного часа» может стать парламентский запрос, отграниченный тем самым от вопросов и запросов депутата, их группы или объединений и являющийся по своей природе одной из традиционных форм парламентского контроля. «Правительственный час» представляет собой форму работы парламента и его палат, посредством которой осуществляется их взаимодействие с другими государственными органами, а также своеобразный контроль за их деятельностью. Таким образом, данному институту присущи как признаки контроля, так и формы взаимодействия с Правительством. Взаимодействие Парламента и Правительства ЧР в законотворческом процессе предопределено тем, что, во-первых, оно является самостоятельным субъектом законодательной инициативы. Во-вторых, разрабатывает проект бюджета, отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития Республики, дает заключения либо финансово-экономическое обоснование по законопроектам (в случае, если их реализация потребует дополнительных материальных и иных затрат), внесенным в Парламент другими субъектами, имеющими право законодательной инициативы и которые подписываются Президентом. В-третьих, согласно Регламенту Народного Собрания, оно вправе предлагать поправки в законопроекты, находящиеся на его рассмотрение. На способы взаимодействия Парламента и Правительства значительное влияние оказывает система и организация исполнительной власти в Республике, когда Президент, как ее глава, выступает и от имени Правительства. Вследствие этого объем взаимодействия Правительства значительно меньше, чем на федеральном уровне. Вместе с тем следует заметить, что эффективность взаимодействия зависит не столько от правил и процедур, но и от степени активности Президента, позиций Правительства и депутатского корпуса, их стремления к поиску и согласию. В заключении подчеркивается значение проведенного исследования, подводятся его итоги. По теме диссертации опубликованы следующие работы: 1. 2. 3. 4. Хамидов А.М. Социальное содержание и правовые основы статуса законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики//Аспирантский сборник РГСУ. №4 (21). М. 2005 – 1,9 п.л. Хамидов А.М. Теоретические основы применения парламентаризма //Вопросы гуманитарных наук. №6 (21). М. 2005 – 0,5 п.л. Хамидов А.М. Понятие и структура статуса парламента субъекта Российской Федерации. Ученые записки РГСУ № 4 (52) (приложение). М. 2006 – 0,5 п.л. Хамидов А.М. Парламент Чеченской Республики в системе разделения властей//Закон и право. № 2. 2007 – 0,6 п.л. 27
