Возвращение «старого» института: прямые выборы губернаторов

19.12.12
Эксперт МГИМО: Ирина Бусыгина, д.полит.н., профессор
Возвращение «старого» института: прямые выборы
губернаторов
Профессор кафедры сравнительной политологии, директор Центра региональных
политических исследований ИМИ МГИМО Ирина Бусыгина — о том, к каким
результатам приведет возвращение в России института прямых выборов
губернаторов.
В единый день голосования 14 октября 2012 года в России финишировало сразу 4800
избирательных кампаний разного уровня. В пяти областях (Амурской, Белгородской,
Брянской, Новгородской, Рязанской) были избраны губернаторы; в шести регионах (Северная
Осетия, Удмуртия, Краснодарский край, Пензенская, Саратовская и Сахалинская области) —
депутаты региональных парламентов. На местном уровне в большом количестве прошли
выборы мэров, состоялись выборы в городские думы — от Владивостока и ПетропавловскаКамчатского на Дальнем Востоке до Черкесска на Северном Кавказе.
Крупной политической новацией этого года стало возвращение выборного принципа при
формировании исполнительной власти в регионах — Федеральный закон о прямых выборах
губернаторов вступил в силу 1 июня 2012 года. Правда, «новизна» института выборности
относительна, поскольку главы исполнительной власти в российских регионах уже занимали
свои посты по процедуре выборов с 1996 по 2004 год, когда от прямых выборов федеральная
власть решила отказаться. И вот этот институт восстановлен. Какие изменения вносит данное
событие в российский политических процесс, и каких результатов стоит ожидать?
Одним из направлений моих исследований является федерализм. Специалисты
по федерализму прекрасно знают, насколько важно для подлинной федерации, чтобы
региональные власти (не только законодательная, но и исполнительная) получали
легитимацию непосредственно от населения. В 2004 году отказ от прямых выборов
губернаторов был расценен многими экспертами как мощный удар по федерализму. На мой
взгляд, эта оценка была вполне справедливой. Теперь, с восстановлением института прямых
выборов, безусловно, сделан шаг в сторону подлинного федерализма. И это прекрасно.
Кроме того, больше выборов — больше конкуренции. А больше конкуренции (если она,
конечно, структурирована институтами) — больше демократии. Институциональная теория
демократии говорит как раз о том, что при демократическом режиме основным механизмом,
посредством которого граждане добиваются контроля над политиками, являются выборы.
Они дают возможность гражданам отказывать в переизбрании тем политикам, которые
не действуют в их интересах. И это тоже очень хорошо.
Однако если смотреть несколько глубже, градус оптимизма начинает падать. Дело в том, что
использование выборов в качестве институционального механизма, поддерживающего
политический контроль граждан над политиками, имеет серьезные ограничения. Ведь
избиратели не способны контролировать избранных ими политиков в полном объеме,
поскольку отношения между ними и политиками основываются на весьма несовершенном
наблюдении: граждане просто не в состоянии получать исчерпывающую информацию
1/3
о поведении политиков и адекватно ее интерпретировать. Кроме того, выборы проходят один
раз в четыре года, а это большой срок.
Контроль посредством выборов — крайне важная и ничем не заменимая часть истории,
но только часть. Ее необходимо дополнить так называемым «горизонтальным контролем»,
основанным на взаимном «присмотре» политиков друг за другом. Чтобы стать эффективной,
эта разновидность контроля нуждается в наличии государственных агентств, которые
уполномочены наблюдать, контролировать и, при необходимости, налагать на другие
агентства санкции за незаконные действия. Подобные учреждения должны обладать
не только правовыми полномочиями, но и достаточной степенью автономии по отношению
к другим государственным службам. Агентства, обеспечивающие горизонтальную
подотчетность, традиционно включают исполнительную, законодательную и судебную
власти, однако в современных демократиях в их число входят еще и институт омбудсмена,
счетные палаты, налоговые органы и так далее.
Возврат к прямым выборам губернаторов, не подкрепленный другими институциональными
реформами, грозит привести лишь к ослаблению контроля над губернаторами, причем как
со стороны Москвы, так и со стороны граждан. Вспомним конец 1980-х годов, когда выборы
в республиканские парламенты дали гораздо большую легитимность местным
республиканским лидерам и создали для них стимулы оппонировать ослабленной
центральной власти. В России идущие на более открытые выборы губернаторы фактически
получают дополнительный потенциал легитимности. И они вполне могут мотивированно
оппонировать федеральным властям, если те будут терять популярность, а недовольное
население будет ждать от губернаторов протестных действий. И все это может иметь
последствия, в чем-то похожие на то, что происходило с Советским Союзом в конце 1980-х
годов, когда нарастало ослабление центральной власти в пользу тогда еще республиканских
властей. Этой же схемой описываются и отношения между Москвой и регионами в России
в начале 90-х годов.
Можно ожидать и других последствий.
Во-первых, возвращение выборов губернаторов при сохранении их фактической зависимости
от центра повлечет за собой появление у губернаторов сразу двух инстанций, перед
которыми им будет необходимо отчитываться — федеральной власти и граждан. А интересы
этих инстанций вполне могут конкурировать. Это обстоятельство, с одной стороны, ставит
губернаторов в более сложную игровую ситуацию, но, с другой стороны, предоставляет
им потенциальную возможность для маневра и уклонения от «правильных» действий
посредством манипулирования и игры на противоречиях интересов федерального центра
и граждан.
И, во-вторых, даже если возвращение выборов губернаторов рассматривать как важный
и необходимый шаг в направлении подлинной федерализации, то он явно недостаточен:
проблема состоит в том, что сменой одного института обойтись невозможно. Институты —
в данном случае федеративная институциональная подсистема — работают только все
вместе, как единая система. Иными словами, федерализм требует не только
демократического конкурентного политического процесса, но и так называемых гарантий,
которые создают другие институты, прежде всего, характер партийной системы и место
в политическом процессе Конституционного суда.
Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.
Источник: Портал МГИМО
2/3
Коммерческое использование данной информации запрещено.
При перепечатке ссылка на Портал МГИМО обязательна.
Постоянный адрес материала: http://www.mgimo.ru/news/experts/document233974.phtml
3/3
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)