КРАТКИЙ ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ решения Конституционной

КРАТКИЙ ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
решения Конституционной палаты Верховного суда
Кыргызской Республики от 11 июля 2014 года по делу
о проверке конституционности Декретов
Временного Правительства КР 1
г.Бишкек 2014 г.
1
Данное исследование подготовлено в рамках проекта «Доступ населения к правосудию в конституционных
процедурах», финансируемого Bread for the world - Protestant Development Service. Содержание настоящего
исследования (анализа) не обязательно отражают официальную точку зрения Bread for the world - Protestant Development
Service, его программ и проектов.
1
ВВЕДЕНИЕ
Согласно Конституции Кыргызская Республика является правовым государством.
Правовое государство - это государство, в котором организация и деятельность
государственной власти в ее взаимоотношениях с индивидами и их объединениями
основана на праве и ему соответствует. Идея правового государства направлена на
ограничение власти (силы) государства правом; на установление верховенства законов; на
защиту прав человека в его взаимоотношениях с государством.
Особое место в правовом государстве занимает судебная власть. Суды являются
важнейшим элементом системы сдержек и противовесов, при наличии которой удается
избежать узурпации власти, а возникающие конфликты разрешать в правовом поле. В
структуре судебной власти особое место занимают органы судебного конституционного
контроля. Эффективное функционирование органов отправления конституционного
правосудия является гарантией реализации основополагающих элементов верховенства
права, одними из которых является независимая судебная система и справедливое
судебное разбирательство. Стержневая задача конституционного контроля – надежное
гарантирование в общественных отношениях основополагающих конституционных
принципов и норм, без чего в стране невозможно установление конституционализма и
подлинного верховенства Конституции.
11 июля 2014 года Конституционная палата Верховного суда КР (далее по тексту
КП) приняла решение о проверке конституционности Декретов Временного
Правительства КР. Принятое решение вызвало широкий общественный резонанс, в связи с
чем возникла необходимость проведения настоящего анализа. Целью анализа является
оценка степени соответствия указанного решения основополагающим принципам и
нормам Конституции КР.
ПРИНЦИП «ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА»
ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА состоит в признании приоритета права над
политикой, в ведущей роли правовых начал в деятельности государственного аппарата.
Принцип верховенства права не просто дает еще одно средство, с помощью которого
государство имеет возможность применять свою огромную власть или злоупотреблять ею;
напротив, этот принцип устанавливает критерии, сдерживающие власть государства,
обязывающие его вести себя в соответствии с рядом предписанных и публично
оглашенных правил.
Решение Конституционной палаты должно основываться только на нормах
Конституции КР и выражать правовую позицию судей, свободную от каких бы то ни было
пристрастий. В своем решении КП не должна давать политическую оценку тем или иным
действиям (бездействиям) или событиям.
В обосновании своего решения КП в большей степени приводит доводы
политического характера, нежели правового. Основная часть выводов, содержащихся в
мотивировочной части решения Конституционной палаты, посвящена оценке
политической ситуации в Кыргызстане в постреволюционный период, политической
целесообразности образования Временного Правительства, обоснованию необходимости
принятия Декретов. Однако, КП, в соответствии с законодательством КР должна
руководствоваться
исключительно
законодательно
закрепленными
правовыми
инструментами, но не такими доводами, как «политическая необходимость» или
«политическая целесообразность» принятия тех или иных решений.
2
Пойдя в обход принципа Верховенства права КП грубо нарушила основное свое
предназначение - стоять на страже защиты основ конституционного строя и обеспечения
конституционных прав и свобод человека и гражданина. Нельзя отвергать закон, не
исполнять его, руководствуясь соображениями житейской целесообразности (местной,
индивидуальной и др.), так как соображения последней учитываются в законе. Правовые
законы сами обладают высшей общественной целесообразностью. Целесообразность
закона означает необходимость выбора строго в рамках закона наиболее оптимальных
(отвечающих целям и задачам общества) вариантов осуществления правотворческой и
правореализующей деятельности.
Данное решение можно охарактеризовать исключительно как политическое, которое
направлено не на разрешение возникшей ситуации в правовом поле, а на защиту лиц,
принимавших эти решения, и как следствие сохранение политической и экономической
стабильности в результате осознания серьезности наступления юридических последствий,
в случае признания Декретов неконституционными.
В своем решении КП указывает, что определение ситуации, в которое было создано
Временное правительство КР, не включает и не затрагивает вопроса какой-либо
содержательной оценки его деятельности. Однако вопреки указанному, КП в то же
время прямо указывает, что Временное правительство КР выступало легитимным
субъектом политической власти в рассматриваемый период. Под предлогами
нестабильной ситуации, «недееспособности» официальных органов публичной
государственной власти, а также политической целесообразности, КП оправдывает и
поощряет деятельность Временного правительства КР, как единственный верный путь
выхода из сложившейся ситуации. Вышеуказанное является негативной практикой для
правового государства и в будущем создает риски повторения государственных
переворотов и создания подобных органов, образованных нелегитимным путем.
ПРИНЦИП «ЗАКОННОСТИ»
ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ - основополагающее начало деятельности судебной власти в
Кыргызской Республике, основанное на неукоснительном соблюдении и исполнении
предписаний Конституции КР, законов и иных нормативных правовых актов всеми
субъектами правоотношений. Для правосудия данный принцип является базовым и
универсальным, вследствие того, что сама деятельность по осуществлению правосудия
связана с неукоснительным соблюдением и подчинением закону.
КП в своем решении выходит за рамки законодательно установленных полномочий.
Действующее законодательство КР в полном объеме регламентирует все процессуальные
вопросы, касающиеся как отправления правосудия, так и организационной деятельности
судов.
В статье 4 Конституционного закона КР «О Конституционной палате Верховного
суда Кыргызской Республики» (далее по тексту КЗ), четко ограничен перечень
полномочий Конституционной палаты. В ст. 51 КЗ определена юридическая сила актов
Конституционной палаты, согласно которой КП вправе давать какие-либо поручения по
исполнению конституционного решения строго исходя из норм закона. КП вправе обязать
«соответствующие государственные органы и должностных лиц привести в соответствие
с Конституцией и актами Конституционной палаты изданные ими нормативные правовые
акты, основанные на них, за исключением судебных актов». Однако в нарушение
указанных норм, КП в пунктах 2 и 3 резолютивной части своего решения, «поручает»
3
Правительству КР создать правовые механизмы, обеспечивающие в разумные сроки
разрешение спорных отношений по Декретам Временного Правительства Кыргызской
Республики и кроме того определяет форму актов по реализации вышеуказанного
механизма.
Своим решением КП создает новые правовые коллизии:
Во-первых, согласно законодательству КП не имеет полномочий обязывать
Правительство КР создавать какие-либо правовые механизмы. Согласно п.1 ст.1
Конституционного закона КР «О Правительстве КР», Правительство Кыргызской
Республики является высшим органом исполнительной государственной власти. В
полномочия Правительства КР (см. ст.10 Конституционного закона КР «О Правительстве
КР) не входит создание правовых механизмов, обеспечивающих разрешение спорных
отношений по Декретам Временного Правительства КР.
Во-вторых, принятием данного решения КП полностью снимает с себя
ответственность по разрешению возникшей ситуации с Декретами Временного
Правительства. КП не просто делегирует свои полномочия Правительству, а обязывает
Правительство решить проблему за нее.
В-третьих, КП указывает Правительству форму исполнения вышеуказанного
поручения, т.е. в какой форме эти самые правовые механизмы должны быть созданы.
Однако, каким образом и в какие сроки должны быть созданы эти механизмы КП ответа
не дает.
В-четвертых, КП фактически дает Правительству законодательные полномочия
Парламента. Данный вывод исходит из того, что в настоящее время уже созданы все
возможные механизмы по судебной защите нарушенных прав. Если правительство примет
какой-либо акт создающий этот «механизм», то по логике Конституционной палаты он
должен быть выше по иерархии уже существующих и законодательно закрепленных
механизмов.
Отдельного внимания заслуживает ситуация с нарушением процессуальных норм,
устанавливающих принятие обращений к производству и их отклонение.
Конституционное судопроизводство, как и другие виды судопроизводства обязывает
при обращении в Конституционную палату соблюдать установленные законодательством
требования, в случае несоблюдения которых в принятии обращения к рассмотрению
может быть отказано. В принятии обращения к производству может быть отказано (ст.28
КЗ), если обращение по форме и содержанию не соответствует требованиям настоящего
конституционного Закона, если обращение исходит от ненадлежащего органа или лица
(субъекта) и др.
Предметом (т.е. содержанием) рассмотрения в конституционном судопроизводстве
являются: Законы и иные нормативные правовые акты (перечень которых содержится в
Законе КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики») и Международные
договоры, не вступивших в силу в КР.
Если КП не могла рассматривать ходатайства о признании Декретов
неконституционными, в связи с тем, что Декреты не могут быть предметом судебного
разбирательства, то КП должна была вынести не Решение, а Определение об отказе в
принятии обращений к производству согласно ст. 28 КЗ.
4
КП в своем решении об этом четко указывает: «В силу требований Конституции и
КЗ, в соответствии с которыми предметом проверки органа конституционного контроля
должны быть строго формализованные законы и иные нормативные правовые акты,
принятые и введенные в действие с соблюдением установленных процедур…». Далее КП
указывает, что «Оспариваемые Декреты приняты вне установленных нормотворческих
процедур, не обладают формальными признаками нормативных правовых актов и не
могут быть исследованы и разрешены юридическими способами, имеющимися в
распоряжении Конституционной палаты».
Возникает резонный вопрос: почему КП не отказала в принятии обращений, если
отсутствует предмет рассмотрения. Тем более, что КП сама же этот факт и констатирует
«Декреты Временного Правительства не могут быть предметом судебного
разбирательства в рамках конституционного или любого другого вида
судопроизводства». На наш взгляд, ответ на этот вопрос прост и очевиден: потому что
изначально это решение было политически мотивированным.
В случае принятия к производству обращений ОсОО «Эмгек Курулуш», ОсОО
«Ташкомур», компании «United Cement Group PLC», ОсОО «Пансионат Витязь», ОсОО
«О.К.К.В» и граждан Калимовой С.Л., Байгобылова Б.А., Баева В.В. и других КП должна
рассмотреть вышеуказанные обращения и вынести решение по существу заявленных
требований. То есть либо признать Декреты конституционными, либо признать Декреты
неконституционными. Однако в резолютивной части решения отсутствует такая
формулировка. Согласно ст.48 КЗ в акте Конституционной палаты, в зависимости от
характера рассматриваемого вопроса, должен быть указан вывод суда по существу
рассмотренного дела. Однако в решении Конституционной палаты вывода по существу
рассмотренного дела нет. Требования, заявленные в рамках обращений ряда лиц о
признании Декретов неконституционными, по существу не рассмотрены и не разрешены.
Налицо нарушение процессуальных норм КЗ о порядке принятия актов Конституционной
палаты (см. ст.46, 48 КЗ).
Таким образом, считаем, что при вынесении своего решения КП вышла за рамки
своих полномочий, нарушив п.1 ч.6 ст.97 Конституции КР, п. 1 части 1 ст.4 КЗ, где четко
указано, что КП Верховного суда признает неконституционными законы и иные
нормативные правовые акты в случае их противоречия Конституции.
ПРИНЦИП «НЕЗАВИСИМОСТИ СУДОВ И СУДЕЙ»
ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ СУДОВ И СУДЕЙ. Данный принцип закреплен в
ст.94 Конституции КР. Судьи независимы и подчиняются только Конституции и законам,
запрещается всякое вмешательство в деятельность по осуществлению правосудия.
Принцип независимости судебной власти является одним из краеугольных камней,
который лежит в фундаменте любого демократического государства, поскольку именно
он обеспечивает гарантии Конституции и проведение в жизнь верховенства Закона.
Конституция и Конституционный Закон содержат положения о том, что КП является
высшим судебным органом. Согласно статье 1 Конституционного Закона КП - это орган,
осуществляющий судебную власть. Осуществление КП судебной, а значит, и
государственной власти основывается на положениях Конституции (разделение
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную).
5
Термин «высший» не означает высший орган в иерархии судов. Ее главенствующее
место в судебной системе государства определяется не иерархической подчиненностью
ему других видов судов, а его компетенцией по проверке конституционности
нормативных правовых актов, оказывающей существенное влияние на правотворчество и
правоприменение. Иными словами, КП не вправе что-либо запрещать или диктовать
судам общей юрисдикции, помимо запрета применения законов и иных нормативных
правовых актов или их положений, признанных неконституционными. В этих случаях
решения Конституционной палаты обязательны для всех других органов и должностных
лиц, в том числе судов общей юрисдикции.
Своими утверждениями о том, что «…Декреты не могут быть предметом
рассмотрения судов общей юрисдикции», «Декреты Временного Правительства не могут
быть предметом судебного разбирательства в рамках конституционного или любого
другого вида судопроизводства», КП грубо навязывает судам общей юрисдикции свою
позицию и вмешивается в деятельность судебных органов общей юрисдикции.
ПРИНЦИП РАВНОПРАВИЯ ВСЕХ ПЕРЕД ЗАКОНОМ И СУДОМ.
ПРИНЦИП РАВЕНСТВА ВСЕХ ПЕРЕД ЗАКОНОМ И СУДОМ Данный принцип
закреплен в ст. 16 Конституции КР. Важнейший принцип демократии, согласно которому
все граждане равны перед законом и судом независимо от их расы, национальности, пола,
сексуальной ориентации, места жительства, положения в обществе, религиозных и
политических убеждений. Нарушение этого принципа обычно называется
дискриминацией. Данный принцип является общеправовым принципом демократического
государства, исключающим существование особых законов и судов для
привилегированных сословий и социальных групп.
Равноправие делает акцент на правах человека и их ограничениях. Предметом
особого внимания является законодательная защита прав и равный доступ всех граждан к
правосудию.
Равенство перед законом включает одинаковую обязанность граждан соблюдать
закон и равное отношение государственных органов к различным нарушителям одних и
тех же норм. Последнее тесно связано с принципом верховенства права, поскольку
требует, чтобы законы в равной степени относились к тем, кто их издаёт и, кто обладает
верховной властью. Правосудие не должно принимать во внимание происхождение,
власть, обеспеченность или общественное положение стоящих перед ним лиц.
Юрисдикция судов, которые выносят постановления по делам обычных граждан, должна
распространяться на всех граждан.
КП в своем решении определяет, что в содержательном смысле национализация
преследовала цель сохранения и установления государственного контроля над
имуществом, предположительно присвоенного незаконным образом. Следовательно, КП
оправдывает принятые Декреты Временного правительства не на основании действующих
на тот момент Конституции, международных актов, законов КР о праве собственности, о
конституционных правах на судебную защиту, которые никогда не оспаривались, а
основывались на первоочередных требованиях протестующих, а на вытекающих из
«предположительного» вывода о незаконном присвоении имущества, то есть КП считает
возможным действия Декретов Временного правительства не на основании законов, а на
основании «предположений».
6
КП отмечает, что в формальном смысле конституционные требования и
законодательные процедуры при осуществлении изъятия имущества у частных
собственников не могли быть соблюдены в силу делегитимности законодательного органа
и отсутствия в целом законодательной деятельности в рассматриваемый период. Эти
доводы Конституционной палаты не имеют под собой никаких оснований, поскольку на
тот момент действовали Конституция КР, международные договоры, ратифицированные
Кыргызской Республикой, законы и другие нормативные правовые акты государства и
ничто не препятствовало Временному правительству законными методами установить
социальную справедливость. Выше обозначенное свидетельствует о нарушении равенства
всех перед законом и судом.
Основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина
установлены соответственно разделами 1 и 2 Конституции КР. Верховенство и прямое
действие Конституции КР является одной из основ конституционного строя Кыргызстана
(пункт 1 статьи 6), что наделяет Конституционную палату полномочиями о признании
неконституционными законов и других нормативных правовых актов в случае их
противоречия Конституции КР.
Сказанное не означает, что КП не защищает своей деятельностью другие положения
Конституции. Но поскольку они не могут противоречить основам конституционного
строя, а права и свободы человека являются высшей ценностью, их обеспечение обязанность государства (статья 16 Конституции КР), частью которого является и КП, то
защита других положений Конституции не должна быть для Конституционной палаты
главной.
КП в своем решении признает, что «государство обязано обеспечить полное
осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой,
компетентной и эффективной. Право на судебную защиту отнесено согласно пункту 8
части 5 статьи 20 Конституции к абсолютным правам, которые не могут быть
ограничены ни при каких обстоятельствах. Таким образом, при организационно-правовом
урегулировании спорных вопросов, связанных с Декретами Временного Правительства в
рамках действующего правового поля, должны быть созданы необходимые условия для
реализации абсолютного по своей природе права на судебную защиту».
Таким образом КП:
- признает отсутствие «необходимых условий для реализации абсолютного по своей
природе права на судебную защиту» у пострадавших в результате национализации лиц;
- оправдывает действия Временного Правительства КР по изъятию имущества у
частных собственников на основании Декретов о национализации «экстраординарностью
ситуации и наличием особой необходимости»;
- лишает пострадавших в дальнейшем доступа к правосудию с целью реализации
своего права на судебную защиту, в силу отсутствия механизмов и условий для
реализации данного права.
Таким образом, призванная защищать основы конституционного строя Кыргызстана,
своим решением КП констатирует длящееся нарушение (с апреля 2010 года по настоящее
время), гарантированного Конституцией Кыргызской Республики, права на судебную
защиту у физических и юридических лиц, пострадавших в результате исполнения
Декретов Временного правительства КР о национализации.
7
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подытоживая вышеизложенные доводы, мы вынуждено приходим к выводу о
существовании серьезных проблем в обеспечении соблюдения принципов верховенства
права и независимости судебной власти.
Как показывает практика, серьезная опасность для осуществления гражданских прав
и свобод зачастую исходит не от плохих законов, а от административных и судебных
актов, произвольно трактующих и применяющих законы или же полностью
функционирующих за рамками права.
В то же время, недостаточно иметь судебную систему, являющуюся придатком
государственного административного аппарата, особенно в том случае, если у нее нет
решимости или правомочий полноценно выполнять функцию надзора. Судьи должны
быть готовы принимать решения против государственных органов, если те нарушают
закон. Кроме того, народ должен видеть, что суды работают беспристрастно и в
соответствии с принципом верховенства права вне зависимости от любого вмешательства.
Вместе с тем следует отметить, что на сегодняшний день есть и положительные
тенденции в развитии конституционного судопроизводства в КР. С момента
существования КП приняла более 30 решений, многие из которых позволили устранить
существующие коллизии и противоречия.
Учитывая продекларированные инициативы по обеспечению прозрачности и
независимости судебной системы, которые предпринимает государство и судейское
сообщество, мы надеемся, что КП при осуществлении своей работы будет мужественно и
непреклонно руководствоваться исключительно буквой и духом закона, а не
политической целесообразностью и необходимостью, что в дальнейшем позволит вернуть
страну в правовое поле.
8