Референдум и свободные выборы являются высшей формой

Николаев В.Ю.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕИ КОМИССИИ:
СИСТЕМА, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ
Референдум
и
свободные
выборы
являются
высшей
формой
волеизъявления народа и одной из основ конституционного строя Российской
Федерации. Право граждан избирать и быть избранными закреплено в
международных правовых документах и Конституции Российской Федерации.
Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан Российской
Федерации на выборах и референдуме, защиту демократических принципов и
норм избирательного права и права на участие в референдумах.
Система избирательных комиссий в Российской Федерации
Система избирательных комиссий: их структура, порядок формирования и
организация работы, – является одной из основных гарантий избирательных
прав граждан. Термин «комиссия» обозначает избирательную комиссию или
комиссию референдума, являющуюся коллегиальным органом, формируемым в
порядке
и
сроки,
обеспечивающим
которые
подготовку
установлены
и
законом,
проведение
организующим
выборов
и
(референдума)1.
Законодательством РФ устанавливается система избирательных комиссий,
состоящая из следующих уровней: Центральная избирательная комиссия,
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные
комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии,
территориальные (районные, городские) комиссии участковые комиссии 2. При
проведении референдумов все эти комиссии, кроме окружных и участковых
комиссий
исполняют
свои
полномочия
в
установленном
порядке 3.
Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную
систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. При
проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий,
структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и
устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта
РФ.
Статус избирательных комиссий в Российской Федерации
Понятие статуса избирательных комиссий и комиссий референдума
определяет положение этих комиссий по отношению к государству и его
органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и
проведения выборов, референдумов. Система комиссий не входит ни в одну из
ветвей государственной власти, однако ЦИК РФ и ИКС РФ являются
государственными органами, а ИКМО – муниципальным органом, не входящим
в
структуру
местного
самоуправления.
На
основании
деятельности
избирательных комиссий их можно охарактеризовать как особые «органы
публичной власти»4.
ЦИК РФ, ИКС РФ, ИКМО и ТИК действуют на постоянной основе и
являются юридическими лицами, формируются на четыре года. Этот срок
может быть продлен в случае, если он истекает в период избирательной
кампании (кампании референдума). Остальные комиссии действуют на
непостоянной основе: срок их полномочий истекает через определенный срок
после официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую
комиссию не поступали жалобы (заявления) на действия или бездействие
данной комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосования
или подсчета голосов, либо если по данным фактам ведется судебное
разбирательство5.
Различно и число членов каждой комиссии с правом решающего голоса.
Так, для территориальных комиссий это число может составлять от 5 до 14
членов, для ИКМО – от 5 до 11, для ИКС РФ – от 10 до 14. Число членов ЦИК
устанавливается в количестве 15 человек. В связи с особой ролью этой
комиссии в организации и проведении выборов федерального уровня или
референдумов, к ее членам предъявляются особые требования: наличие высшего
юридического образования или ученой степени в области права. Состав
окружных и участковых комиссий определяется законодательством субъектов
Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Важным является и вопрос финансирования комиссий. Оно проводится из
федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета в
зависимости от уровня комиссии. Средства предоставляются комиссиям,
организующим выборы или референдум, а она самостоятельно распределяет их
между нижестоящими комиссиями. Практика показывает, что существующая
система и порядок финансирования на современном этапе несовершенны, так
как финансирование, например, участковых комиссий, осуществляется по
остаточному принципу, хотя они берут на себя основную нагрузку по работе с
населением и проведением голосования.
Также государственные органы и органы местного самоуправления
обязаны предоставлять – на безвозмездной основе – помещения, транспортные
средства, средства связи и техническое оборудование.
Порядок формирования избирательных комиссий в РФ
Во-первых, необходимо определить субъекты, назначающие членов
комиссий. Это могут быть законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные
органы муниципальных образований, высшие должностные лица субъектов
Российской Федерации – для комиссий уровня субъекта Российской Федерации
и муниципального образования, для всех остальных – это вышестоящие
комиссии.
Во-вторых, в соответствии с принципом независимости комиссий их
формирование осуществляется по предложениям различных субъектов. По
общему
правилу
такими
субъектами
являются:
политические
партии,
выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских
мандатов
в
законодательном
Государственной
Думе
(представительном)
Федерального
органе
Собрания
государственной
РФ,
власти
соответствующего субъекта РФ, иные общественные объединения 6. Однако
помимо этих субъектов предложения могут вносить: представительные органы
муниципальных образований, комиссии субъекта РФ прежнего созыва и ЦИК
РФ (при формировании комиссий субъектов РФ); избирательные объединения,
допущенные к распределению мандатов в представительном органе местного
самоуправления,
собрания
избирателей,
избирательные
муниципального
образования
предыдущего
состава,
ИКС
комиссии
РФ
(при
формировании комиссий муниципального образования) и т.д. В случае
досрочного прекращения полномочий указанных субъектов право выдвижения
кандидатур остается за избирательными объединениями, допущенными к
распределению мандатов в Государственной Думе РФ, представительном органе
субъекта федерации, представительном органе муниципального образования
последнего созыва. Также в случае досрочного прекращения полномочий одним
из членов комиссии, право выдвижения кандидатуры на вакантное место
остается за субъектом, предложившим данного члена.
Состав Центральной избирательной комиссии РФ формируется в особом
порядке. Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ на
паритетных началах назначают членов ЦИК на основе предложений депутатов,
фракций,
иных
депутатских
объединений
в
Государственной
Думе;
законодательных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, высших должностных лиц субъектов РФ в Совете Федерации 7.
В целом вопрос о порядке формирования избирательных комиссий
законодательно
урегулирован
неполно
и
порой
неточно.
Принцип
независимости органов, организующих и осуществляющих выборы, не нашел
закрепления не только в Конституции РФ, но и в текущем законодательстве.
Так, например, поскольку законодательство детально не оговорило процедуру
формирования, избирательных комиссий, обеспечивающую их независимый
статус, возникают ситуации, когда законодательные (представительные) органы
власти субъектов РФ, используя свои законодательные полномочия, пытались
поставить избирательные комиссии в зависимость от депутатского корпуса.
Также практике известны попытки неподчинения отдельных государственных
органов и их должностных лиц решениям избирательных комиссий об
установлении результатов выборов.
Компетенция избирательных комиссий и комиссий референдума
В целях обеспечения независимости комиссий законодательство наделяет
их довольно широкими полномочиями. Особенно это касается комиссий,
организующих подготовку и проведение выборов в федеральные органы
государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации. Так,
ЦИК РФ наделена полномочиями, позволяющими ей активно участвовать в
решении
вопросов,
референдумов
связанных
в
не
Российской
только
с
Федерации,
проведением
выборов
но
дальнейшим
и
с
и
совершенствованием избирательной системы. Наиболее важное из них –
осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ. Этому направлению деятельности уделяет
первостепенное
значение,
поскольку
оно
непосредственно
затрагивает
конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в
референдуме.
Также
ЦИК
РФ
обладает
следующими
полномочиями:
отслеживает состояние законодательства субъектов РФ о выборах, дает
заключения о соответствии законов субъектов РФ о выборах федеральному
законодательству; осуществляет контрольные проверки деятельности комиссий
и заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления
полномочий;
об
оказании
разрабатывает
комиссиям
стандарты
содействия
в
технологического
реализации
из
оборудования,
необходимого для работы комиссий, требования к его эксплуатации, размещает
заказ на производство типового оборудования; реализует полномочия по
организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной
площади
между
зарегистрированными
кандидатами,
избирательными
объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной
агитации; обеспечивает единый порядок установления итогов голосования,
определения итогов выборов, референдумов, а также порядок опубликования
итогов голосования и результатов выборов, референдумов; осуществляет
финансовую подготовку выборов и референдумов, распределение средств и
контроль за их целевым использованием и другие полномочия.
На ЦИК также возлагается не только реализация, но и защита прав
человека в широком смысле этого слова. ЦИК России представлено право
рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие)
нижестоящих комиссий при проведении выборов в федеральные органы
государственной власти и референдума Российской Федерации, а также ИКС
РФ в случае, если проводятся выборы в органы власти субъектов РФ,
референдум субъекта РФ, выборы в органы местного самоуправления, местный
референдум, и принимать по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные
решения.
Общими для всех избирательных комиссий и отличающимися только
масштабом территории являются полномочия по контролю за соблюдением
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, реализации
мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов,
развитием избирательной системы, соблюдению единого порядка голосования,
оказанию методической и организационно-технической помощи нижестоящим
комиссиям,
рассмотрению
жалоб
(заявлений)
на
решения
и действия
(бездействие) нижестоящих комиссий.
Однако помимо этого отдельные виды комиссий обладают своими, не
свойственными другим полномочиями. Например, ИКС РФ на территории
соответствующего субъекта помимо указанных полномочий размещает заказ на
производство технологического оборудования, организует единый порядок
распределения эфирного времени и печатной площади для проведения агитации,
установления и публикации итогов голосования, осуществляет меры по
финансированию выборов в органы государственной власти субъекта РФ и
распределению средств, утверждает перечень территориальных комиссий,
устанавливает нормативы по изготовлению избирательной документации и т.д.
Те же полномочия, но уже на территории муниципальных образований
осуществляются ИКМО. На окружные комиссии возлагаются такие важные
обязанности, как регистрация кандидатов, утверждение текста бюллетеня в
избирательном округе, определение и публикация результатов выборов в
избирательном округе. ТИК дополнительно следит за соблюдением нормативов
технологического оборудования на своей территории, что должно обеспечить
максимальные удобства для избирателей в процессе голосования.
Участковые комиссии являются особым видом комиссий, призванным
обеспечить
решающий
момент
избирательной
компании
(кампании
референдума) – процесс голосования и подсчета голосов. Исходя из этого, их
компетенция определена более конкретно и подробно, чем компетенция иных
комиссий. Они предоставляют информацию о месте нахождения участковой
комиссии, графике работы комиссии и времени голосования, информируют
избирателей о кандидатах, избирательных объединениях и избирательных
блоках,
зарегистрировавших
списки
кандидатов,
а
также
о
вопросах
референдума. Они осуществляют непосредственный контроль за содержанием и
местом размещения наглядной агитации. По окончании голосования участковые
комиссии производят подсчет голосов, составляют протокол об итогах
голосования на участке и обеспечивают хранение и передачу избирательной
документации в вышестоящую комиссию.
Таким образом, избирательным комиссиям и комиссиям референдума
предоставляются большие полномочия по организации и проведению выборов и
референдумов
Российской
Федерации,
что
должно
обеспечить
их
независимость, честный и объективный подход в проведении выборов и
референдумов, а также гарантировать избирательные права граждан Российской
Федерации.
Порядок организации работы избирательных комиссий, комиссий
референдума
Комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не
менее чем на две трети от установленного числа членов. От этого зависит
легитимность всех последующих действий и решений комиссии. Первое
заседание комиссии производится не позднее чем на пятнадцатый день после
назначения ее состава, но не ранее истечения срока полномочий комиссии
предыдущего состава. Свою деятельность ИКС РФ и ИКМО начинают с
избрания председателя. Председатель ИКС РФ избирается по предложению
ЦИК РФ, а председатель ИКМО – по предложению ИКС РФ, причем
председатель ИКС РФ должен иметь высшее юридическое образование или
ученую степень в области права. Порядок проведения заседаний комиссий
определяется ее регламентом или законом субъекта РФ. Как правило, при
проведении первого заседания комиссии, открытым голосованием членов
комиссии с правом решающего голоса из ее состава образуется счетная
комиссия в составе двух-трех членов, которая из своего состава избирает
председателя счетной комиссии.
Заседания комиссии может созываться по решению председателя
комиссии или его заместителя по поручению председателя, а также по
требованию не менее чем одной трети от числа членов комиссии с правом
решающего голоса. Заседание правомочно, если на нем присутствует
большинство от установленного числа членов с правом решающего голоса, что
позволяет принять решение, в достаточной мере отражающее мнение членов
комиссии. В целях реализации прав человека закреплено положение о том, что
по требованию любого члена комиссии – даже с правом совещательного голоса
– или присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии проводится
голосование по всем вопросам, входящим в компетенцию комиссии.
Несмотря
на
принцип
коллегиальности
при
принятии
решений,
самостоятельность каждого из членов комиссии сохраняется: в случае
несогласия с решением комиссии, он может изложить свое особое мнение в
письменном виде, которое отражается в протоколе и доводится до сведения
вышестоящей комиссии.
Право высказать особое
мнение,
являющиеся
гарантией независимости каждого члена комиссии, и его реализация, а также
информирование о том вышестоящей комиссии направлены на повышение
ответственности комиссий за принимаемые решения.
Комиссии, являющиеся юридическими лицами, в соответствие с законом,
могут иметь
аппараты,
структура
комиссиями самостоятельно.
Все
и штаты которых
вопросы,
касающиеся
устанавливаются
организации и
деятельности аппарата комиссии, определяются регламентом комиссии.
Итак, система избирательных комиссий – одна из основных гарантий
избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Данные права
являются
базовыми
для
построения
современного
демократического
государства, так как свободное волеизъявление народа – основа любой
демократии.
1
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // СЗ РФ 17.06.2002, № 24, ст. 2253. Ст.2, п.21, 37, 38.
2
В дальнейшем для краткости будут использованы следующие аббревиатуры: Центральная избирательная
комиссия – ЦИК, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации – ИКС РФ, избирательная комиссия
муниципального образования – ИКМО, территориальная избирательная комиссии – ТИК (на основании
использования данных аббревиатур в Комментарии к ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3
Там же. Ст.20, п.1-2.
4
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // СЗ РФ 17.06.2002, №24, ст. 2253. Комментарий к ст.21.
5
Срок полномочий окружных комиссий истекает через два месяца со дня официального опубликования
результатов выборов, участковых комиссий – через десять дней.
6
В соответствии с ФЗ «О политических партиях» и ФЗ «Об общественных объединениях», с 14 июля 2003 г.
прекратили свою самостоятельную организационно-правовую и политическую жизнь такие виды общественных
объединений, как политические общественные организации и политические общественные движения, ранее
являвшиеся одними из основных участников избирательного процесса. Главными участниками избирательного
процесса становятся политические партии.
7
Предлагаемые кандидатуры выдвигаются Государственной Думой и Советом Федерации в порядке,
определенном их регламентами.