И. В. Лексин* ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОЙ

И. В. Лексин*
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
СОВРЕМЕННОЙ ГЕРМАНИИ:
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ1
Статья является последней в цикле публикаций, посвященных германскому федерализму. В ней рассматриваются трудности, с которыми
в последнее время сталкивается германская модель федеративного
устройства, их вероятные причины, а также усилия, предпринимаемые
политическим руководством страны для преодоления этих трудностей.
Основное внимание в статье уделено анализу правовых мер, предпринятых в рамках федеративной реформы 2006 г. («первой федеративной реформы»), их эффективности, а также планам дальнейших преобразований, касающихся отношений между уровнями власти
(в совокупности именуемым «второй федеративной реформой»).
Ключевые слова: федеративное устройство, дуалистическая организация, кооперативный федерализм, разграничение компетенции между
уровнями власти, исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция федерации и земель, остаточная компетенция
земельного законодателя
Образцом федеративной формы государственного устройства, безусловно,
следует признавать дуалистическую организацию, предполагающую, во-первых, минимизацию совместных расходных полномочий двух уровней власти,
во-вторых, единство в разграничении законодательной, исполнительной и судебной компетенций (т. е. органы исполнительной власти реализуют законы
надлежащего территориального уровня, а суды рассматривают дела о нару­
шениях законов соответствующего территориального уровня и о посягательствах на права и законные интересы территориального уровня) и, в-третьих,
самостоятельность (по крайней мере, формальную) уровней власти в установлении источников доходов. Наиболее близки к этому идеалу Соединенные
Штаты Америки, где идеи федерализма впервые воплотились на практике и с
большим или меньшим успехом реализуются в течение более чем двух столетий2. В Федеративной Республике Германии в послевоенные десятилетия довольно планомерно развивалась собственная модель федеративного устройства, нарушающая все названные каноны дуалистического федерализма и при
этом весьма действенная и жизнеспособная.
В то же время, возможно, уровни власти в Германии постепенно слишком
углубились в кооперацию, тем самым еще более отойдя от американского
«прототипа». Также можно предположить, что современные проблемы федеративного устройства Германии коренятся именно в чрезмерном отступлении
от принципов дуалистического федерализма. Североамериканская модель,
как показывает практика трансформации США из конгломерата почти независимых штатов в довольно централизованную федерацию (при сохранении
в целом жесткого разграничения компетенции между уровнями власти), вполне
*
Кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент факультета государственного управления Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (Москва).
Федеративное устройство современной Германии...
121
Российский юридический журнал. 5/2009
адаптивна3. Германия же, добившись огромных успехов в экономике и построении социального государства, в плане развития федеративных отношений
в начале XXI в. практически зашла в конституционно-политический тупик.
Идеи, которыми руководствовались создатели системы федеративных отношений в послевоенной Германии, в течение слишком длительного времени
(или, можно сказать, слишком последовательно), будучи вполне разумными, но
(как и любые идеи в принципе) ситуативными, неоправданно воспринимались
либо – преднамеренно или искренне – преподносились как непреложные истины. В увлечении «кооперативным федерализмом», который первоначально
исправно служил средством федеральной помощи землям и выравнивания
социально-экономической асимметрии, уровни власти в ФРГ стали слишком
зависимы друг от друга, что в конечном счете почти парализовало систему
«конституционной регенерации»: с одной стороны, для расширения компетенции субъектов федерации необходимо волеизъявление федерального парламента, а с другой – практически любая законодательная инициатива может
быть заблокирована федеральным органом земельного представительства –
Бундесратом.
Практически значимое правотворчество всегда имеет в качестве основания доминирование силы фактической потребности в преобразованиях над
сложностями юридических процедур (с учетом политических возможностей их
преодоления). Современная Германия же в этом отношении близка к потере
инстинкта самореформирования: несмотря на насущную практическую потребность в существенных (хотя и не кардинальных) изменениях в разграничении
компетенции и взаимоотношениях между уровнями власти, в формальноюридическом отношении с учетом расстановки политических сил федеративное устройство Германии стало почти нетрансформируемым. В 2006 г. процесс
реформирования федеративных отношений сдвинулся с «мертвой точки», однако вследствие отсутствия явного политического большинства в федеральных органах государственной власти «федеративная реформа» представляет
собой набор компромиссов, даже в самой Германии государствоведы оценивают проведенные преобразования без излишнего энтузиазма.
Затронули данные преобразования прежде всего разграничение компетенции между уровнями власти. При создании современной германской федерации вертикальное разграничение компетенции рассматривалось как второстепенная задача. Главным ориентиром при построении нового государства
являлось недопущение узурпации власти. Из опыта Веймарской республики
в первую очередь следовали выводы о необходимости ограничения власти
главы государства, баланса между ветвями власти, равенства земель во взаимоотношениях с центром и соразмерности их потенциалов.
Для достижения последней цели требовалась значительная централизация,
в частности законотворческих функций. В настоящее время в рамках законотворческой компетенции различаются: исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция федерации и земель, остаточная компетенция земельного законодателя.
В исключительном ведении федерации согласно ст. 73 Основного закона
ФРГ 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями) находятся, например: международные отношения, внешняя торговля, оборона и безопасность, гражданство ФРГ, миграция, паспортное дело, эмиграция и иммиграция,
экстрадиция, финансовое, валютное, таможенное регулирование, денежная
эмиссия, система мер и весов, обеспечение единства экономического пространства, воздушное сообщение, почта, телекоммуникации, правовой статус
федеральных государственных служащих, интеллектуальная собственность
122
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
и авторское право, федеральная статистика, сотрудничество федерации и земель в сфере деятельности уголовной полиции, в создании Управления федеральной уголовной полиции, в защите основ конституционного строя и безопасности федерации и земель, в борьбе с международной преступностью и
терроризмом.
Германская модель исключительной компетенции федерации не отменяет возможности принятия законов по относящимся к ней вопросам землями
(они законодательствуют здесь лишь в случаях и в пределах, установленных
федеральными законами).
К исключительной компетенции федерального законодателя относится и изменение Основного закона ФРГ. Согласно абз. 2 ст. 79 Основного закона поправки к нему нуждаются в одобрении двух третей членов Бундестага и двух третей
членов Бундесрата. Согласия земель на изменение Основного закона не требуется, т. е. субъекты федерации могут влиять на процесс внесения поправок
только через федеральный орган земельного представительства – Бундесрат.
К конкурирующей законодательной компетенции согласно ст. 74 Основного закона относятся: гражданское законодательство, уголовное законодательство, исполнение наказаний, судоустройство, судопроизводство, адвокатура
и нотариат, акты гражданского состояния, союзы и собрания, пребывание и
проживание в ФРГ иностранных граждан, беженцев и перемещенных лиц, социальное обеспечение, военный ущерб и его возмещение, хозяйственное законодательство (горное дело, промышленность, энергетика, ремесла, промыслы, торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование), трудовое
законодательство (включая охрану труда), социальное страхование, субсидии
на образование и научные исследования, национализация земель, природных
ресурсов и средств производства, антимонопольное регулирование, поддержка сельского и лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и прибрежных водах, охрана побережья, земельное законодательство и сельскохозяйственная аренда, жилищные отношения, благоустройство населенных пунктов,
противоэпидемиологические и противоэпизоотические мероприятия, допуск
к врачебным и другим медицинским специальностям и врачебной деятельности, оборот лекарств, лекарственных и наркотических средств и ядов, метеорологическая служба, морское, внутреннее и каботажное судоходство, навигационные знаки, морские каналы и внутренние водные пути общего назначения,
дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и содержание автострад, взимание и распределение дорожных налогов, рельсовые пути (за исключением федеральных железных дорог), правовое положение гражданских
служащих земель и общин и др.
Концепция конкурирующей компетенции сформулирована в ст. 72 Основного закона. В сфере конкурирующей компетенции земли могут законодательствовать лишь в той мере, в какой федерация не пользуется своими законодательными правами. В случае противоречия между федеральными и земельными актами первые согласно ст. 31 Основного закона обладают приоритетом.
До конца ХХ в. федеральный законодатель был практически не ограничен
в регулировании отношений в сфере конкурирующей компетенции. Свобода
усмотрения федерации подтверждалась и решениями Федерального конституционного суда4. Однако Законом от 27 октября 1994 г. в Основной закон был
внесен ряд изменений. Последние затронули и ст. 72 Основного закона.
Обновленная редакция ч. 2 названной статьи, действовавшая до последней комплексной реформы федеративных отношений (до 1 сентября 2006 г.),
ограничивала полномочия федерации в сфере конкурирующей компетенции:
«В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует неФедеративное устройство современной Германии...
123
Российский юридический журнал. 5/2009
обходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового или экономического единства в общегосударственных интересах». Однако из-за недостаточной четкости ее формулировки эффект данного
нововведения не был значительным. В редакции, вступившей в силу 1 сентября
2006 г., сфера применения указанного правила сокращена: теперь в ней перечислены 10 конкретных пунктов ст. 74 Основного закона, в отношении которых
федеральное законодательное регулирование не может осуществляться без
явной необходимости. Однако вследствие большей конкретности формулировки ч. 2 ст. 72 Основного закона предполагается, что децентрализация законодательного регулирования станет более заметной5.
Как бы то ни было, федерация сохраняет законодательные полномочия
по большинству значимых для государства и общества вопросов. В остальных сферах согласно ст. 30 и абз. 1 ст. 70 Основного закона законотворчество
осуществляют исключительно земли. В их ведении прежде всего находятся:
конституционное законодательство и административное устройство земель,
общее образование, культура, средства массовой информации, некоторые
аспекты социальной сферы и законодательство о местном самоуправлении.
Однако на практике даже по предметам своего исключительного законодательного ведения (особенно в образовательной сфере) земли не всегда полностью
самостоятельны, поскольку федерация финансирует социально значимые программы и проекты, в том числе в сфере ведения земель. Земли же, в особенности наименее состоятельные в финансовом отношении, вынуждены мириться
с федеральным участием в их делах, так как в противном случае они окажутся
не в состоянии обеспечить населению приемлемый уровень услуг. Кроме того,
Основной закон предусматривает, что при установлении состояния обороны
в сфере, относящейся к законодательной компетенции земель, федерация
приобретает право законотворчества в сфере конкурирующей компетенции
(абз. 1 ст. 115с)6.
С момента принятия Основного закона в распределение сфер законодательной компетенции неоднократно вносились изменения. В частности, к конкурирующей компетенции в 1959 г. были отнесены производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатация предназначенных для этого установок, безопасность ядерных объектов и захоронение
радиоактивных материалов, в 1969 г. – хозяйственное обеспечение больниц
и установление расценок на амбулаторное лечение; в 1972 г. – оружие
и взрывчатые вещества, уничтожение отходов, защита воздушной среды от загрязнения и защита от шума. Законом от 20 декабря 1993 г. к исключительной
компетенции федерации были добавлены федеральное железнодорожное сообщение, строительство, обслуживание и эксплуатация рельсовых путей федеральных железных дорог и взимание платы за их использование. Из сферы
конкурирующей компетенции Законом от 27 октября 1994 г. были исключены
две позиции и добавлены две новые: ответственность государства; искусственное зачатие, исследование наследственности и ее искусственное изменение,
трансплантация органов и тканей.
Наиболее масштабные изменения в разграничении компетенции были произведены так называемой федеративной реформой 2006 г. Специалистами и
политиками как земельного, так и федерального уровня неоднократно поднимался вопрос о необходимости внесения существенных изменений в систему
разграничения компетенции между уровнями власти. В частности, предлагалось уточнить и упростить разграничение полномочий; отказаться от рамочного
федерального законодательства, заменив его диспозитивным (т. е. предоста-
124
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
вив землям право регулировать те или иные вопросы иначе, чем это сделано
в федеральном законе); расширить компетенцию земель в большинстве сфер
законодательного регулирования и исполнительной деятельности, усилить роль
земель в принятии поправок к Основному закону; упразднить регулирующие налоги и расширить налоговые источники земель.
Однако различные политические силы длительное время не могли прийти
к единому мнению о направлениях и масштабах обновления федеративных отношений. В качестве примера безуспешной попытки реформирования следует
отметить деятельность совместной комиссии Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства, заседавшей с осени 2003 г. до 17 декабря 2004 г., когда она была вынуждена констатировать несогласуемость позиций
своих членов (по вопросам образования, защиты окружающей среды и др.).
Для действующего федерального правительства, возглавляемого А. Меркель, федеративная реформа стала одной из программных установок. В частности, в соглашении о создании коалиции от 11 ноября 2005 г. содержался
раздел о федеративной реформе. Новое правительство неоднократно выражало намерение повысить четкость в распределении сфер ответственности;
сократить количество вопросов, для принятия законов по которым требуется
согласие Бундесрата; расширить полномочия земель в сфере науки, образования, труда и занятости, охраны окружающей среды, жилищной политики, региональной политики, управления пенитенциарной системой; сократить сферу
совместного (федерацией и землями) финансирования, пересмотреть условия
получения федеральной финансовой помощи и др.
В мае – начале июня 2006 г. впервые в истории ФРГ были проведены совместные слушания Бундестага и Бундесрата по вопросам реформы федеративных отношений. В результате с учетом предложений земельных правительств 30 июня 2006 г. был одобрен пакет поправок к Основному закону,
вступивших в силу 1 сентября 2006 г. Данные поправки называют самым значительным изменением конституционного устройства Германии с момента
принятия Основного закона 1949 г. В плане разграничения компетенции эти поправки сводятся к следующему.
Во-первых, упразднен целый блок компетенции – компетенции федерации
по принятию основополагающих, или рамочных, предписаний (закреплявшихся
в ст. 75 Основного закона). Согласно названной статье федерация имела право издавать основополагающие предписания по таким вопросам, как: правовое
положение служащих земель и общин, высшее образование, печать, охотничье
дело, охрана природы и ландшафтов, отведение земель, развитие региональной инфраструктуры, водное хозяйство, регистрация граждан и выдача удостоверений личности, защита культурного наследия от вывоза за границу.
Однако на практике такие рамочные предписания столь полно и подробно регулировали названные отношения, что часто не оставляли места для их
конкретизации землями. В целях установления гарантий компетенции земель
Законом от 27 октября 1994 г. названная статья была дополнена новыми абзацами 2 (согласно которому рамочные предписания могли содержать подробное
и непосредственно действующее регулирование лишь в исключительных случаях) и 3 (по нему в случае издания рамочных федеральных предписаний земли
обязаны были издать в течение установленного законом срока свои законы).
Тем не менее данные нововведения не сняли полностью проблему рамочных предписаний, в связи с чем в 2006 г. было принято решение исключить
этот вид федерального законодательного регулирования.
Во-вторых, вместо блока вопросов, по которым федерация обладала правом
издания основополагающих предписаний, в рамках конкурирующей компетенции
Федеративное устройство современной Германии...
125
Российский юридический журнал. 5/2009
появился ряд вопросов (охотничье дело, охрана природы и ландшафтов, отведение земель, развитие региональной инфраструктуры, водное хозяйство, прием
в вузы и выпуск из вузов), которые земли вправе регламентировать не по остаточному принципу, а в отступление от положений федеральных законов. Такое
регулирование было названо «отклоняющимся».
В-третьих, несколько предметов (оружие и взрывчатые вещества, ядерная
энергетика и обеспечение инвалидов войны и родственников погибших, попечение о бывших военнопленных) было переведено из конкурирующей компетенции в исключительную федеральную.
В-четвертых, к сфере исключительной федеральной компетенции были добавлены защита культурного наследия от вывоза за границу и защита от международной террористической опасности по просьбе земли.
В-пятых, была отменена включенная в Основной закон в 1971 г. ст. 74а, относившая к конкурирующей компетенции денежное содержание служащих не
только на уровне федерации, но и на уровне земель и общин. Теперь заработная плата и пенсии земельных и местных служащих входят в сферу ответственности земель.
В-шестых, в оставшихся вопросах конкурирующей компетенции сфера федерального законодательного регулирования была несколько сокращена. Так,
в ряд пунктов конкурирующей компетенции (касающихся, в частности, исполнения наказаний, государственного социального обеспечения, хозяйственного права, поддержки сельского и лесного хозяйства) внесены оговорки, не
допускающие федерального регулирования в таких вопросах, как: отбывание
предварительного заключения, приюты, музеи, выставки, рынки, время работы
магазинов, землеустройство. Некоторые вопросы, ранее относившиеся к конкурирующей компетенции (например, сельскохозяйственная аренда), были исключены из нее.
Перераспределение предметов ведения в 2006 г., как и любая реформа, оценивается неоднозначно. С одной стороны, немецкими специалистами высказываются сомнения в целесообразности отнесения уголовно-исполнительного
законодательства к предметам, в рамках которых компетенция федерации может быть ограничена; перевода регулирования зарплат и пенсий земельных
и муниципальных служащих в исключительное ведение земель; самоустранения федерации из регулирования важнейших вопросов высшего образования. С другой стороны, довольно популярна точка зрения, согласно которой на
практике федеративная реформа 2006 г. не сможет привести к существенным
переменам (по крайней мере, в худшую сторону), поскольку общественность
не потерпит снижения качества или количества предоставляемых государством услуг.
Изменения в распределении сфер компетенции между уровнями власти
происходили и посредством судебного толкования. В частности, Федеральный
конституционный суд жестко отреагировал на очередные попытки широкой интерпретации права федерации издавать рамочные предписания, рассматривая
в 2004 и 2005 гг. дела о соответствии статье 75 Основного закона федеральных
законов в сфере образования. Этим фактически была предопределена отмена
названной статьи в 2006 г.
В ходе разрешения споров о компетенции Федеральный конституционный
суд выработал две главные правовые позиции, обосновывающие правомерность отклонений в законодательной практике от конституционного разграничения полномочий федерации и земель. Первая правовая позиция Конституционного суда – о «природе вещей» – созвучна доктрине «подразумеваемых»
полномочий, выработанной высшими судами в ряде других государств. Она
126
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
обосновывает наличие у федерации «естественных» полномочий, вытекающих из ее природы как суверенного государства, независимо от упоминания
их в Основном законе. Вторая правовая позиция – о «связи вещей» – также
не уникальна с точки зрения мировой конституционно-судебной практики.
В соответствии с ней федерация вправе регламентировать вопросы, прямо не
отнесенные к ее ведению, если реализация конституционного федерального
полномочия без этого невозможна.
В отличие от разграничения компетенции в сфере законотворчества в сфере правоприменения (управления и правосудия) основной объем полномочий
осуществляется землями. По большинству вопросов функции исполнительной
власти полностью или частично входят в компетенцию земель. В соответствии
со ст. 83 Основного закона «земли исполняют федеральные законы как свои
собственные». Указания по порядку проведения в жизнь конкретных законов
руководители земель получают только тогда, когда действуют по поручению
федерации.
Переплетение полномочий федерации и земель в рамках практически всех
значимых сфер компетенции дополняется сложностью системы разделения
доходов. Со времени финансовой реформы, проведенной в 1969 г., практически не существует чисто земельных налогов – земли уступили их полностью
или частично федерации в обмен на доли в наиболее важных федеральных
налогах (подоходном, НДС и др.). Средства от налогов, в установлении которых земли самостоятельны, по оценкам экспертов, составляют в среднем лишь
около 2 % доходной части бюджетов земель.
Компетенция в финансовой сфере разграничивается в разд. Х Основного
закона. Согласно ст. 105 последнего федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по таможенным делам и финансовым монополиям и конкурирующей компетенцией – в отношении других налогов и сборов.
Земля вправе принимать законы только о косвенных налогах и при условии,
что они не дублируют налоги, установленные федеральным законом. Федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично
направляются землям или общинам (объединениям общин), нуждаются в одобрении Бундесрата.
В отношении бюджетного хозяйства в соответствии со ст. 109 Основного
закона федерация и земли самостоятельны и не зависят друг от друга. В то
же время при ведении своего бюджетного хозяйства они должны учитывать
требования общего экономического баланса, т. е. земли связаны рамками федеральной экономической политики, строением и развитием федеральной финансовой системы.
Реформирование финансов на сегодня является наиболее острым вопросом федеративных отношений в Германии. В связи с очевидной сложностью
достижения компромисса по данному вопросу эта реформа не стала предметом коалиционного соглашения 2005 г. Ее содержание с конца 2006 г. обсуждала совместная рабочая группа Бундестага и Бундесрата, а в марте
2007 г. приступила к работе так называемая комиссия по второй федеративной
реформе в составе министров-президентов всех 16 земель и 16 должностных
лиц федерального уровня. Предполагается, что новая реформа затронет разграничение расходных полномочий между уровнями власти, но ее основным
объектом должна стать в отличие от «первой реформы» именно финансовая
система (в числе прочего планируется сокращение доли регулирующих федеральных налогов в бюджетах земель и расширение полномочий земель по
установлению собственных налогов и регулированию их ставок). На данный
Федеративное устройство современной Германии...
127
Российский юридический журнал. 5/2009
момент реформа находится в стадии подготовки рекомендаций и их обсуждения. Законодательными инициативами эти рекомендации, возможно, станут
в 2009 г.
Отдельный от разграничения компетенции комплекс проблем федеративного устройства составляет взаимодействие федерации и субъектов федерации.
Важнейшим принципом этого взаимодействия является принцип верности союзу (Bundestreue). Согласно ему федерация и земли должны сотрудничать друг
с другом во всех случаях, когда это необходимо, оказывать взаимную помощь,
информировать друг друга, уважать интересы и требования другой стороны.
Принцип верности союзу означает недопустимость любых действий, которые
могут нанести ущерб государству в целом или землям либо помешать реализации их полномочий, равно как и недопустимость вмешательства одного из
уровней власти в компетенцию другого.
Исходя из названных принципов земля при осуществлении законодательного регулирования обязана учитывать, что фактические последствия ее решений
могут распространяться за пределы ее территории. Например, хотя денежное
содержание государственных служащих земель находится в исключительном
ведении последних, при установлении этого содержания земля должна принимать во внимание фактическое положение в других землях и на федеральном уровне и избегать принятия решений, нарушающих единство финансовой
системы. Существенно, что принцип верности союзу предполагает не только
соблюдение землями интересов федеральной власти, но и соблюдение федерацией интересов земель7.
Данный принцип находит самое широкое применение как в деятельности
правительства, так и в судебной практике. В частности, Федеральный конституционный суд не признал право федерации имплементировать международные договоры по вопросам, относящимся к ведению земель, отметив, что
в соответствии с принципом верности союзу уровни власти должны достигать
политического компромисса. Федерация и земли пришли к соглашению, что
имплементация подобных международных договоров федеральным правительством возможна только с согласия земель. Кроме того, земли должны
быть заранее проинформированы о намерении федерации заключить такой
договор и иметь возможность высказать свою позицию.
Исходя из принципа верности союзу, Федеральный конституционный суд
также сформулировал важные положения о равенстве земель во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В частности, согласно правовым позициям Федерального конституционного суда федерация
при проведении переговоров и принятии совместных решений не вправе оказывать тем или иным землям предпочтение, в том числе по признаку партийного состава земельных правительств.
Принцип верности союзу отражается и в ряде положений Основного закона ФРГ.
1. Для принятия многих государственных решений требуется согласование
между федерацией и землями. В соответствии со ст. 84 Основного закона в
согласии Бундесрата нуждаются нормативные решения федерального правительства (причем на практике правительство направляет подготовленные проекты нормативных актов в Бундесрат даже в том случае, если для их принятия
формально не требуется одобрения этого органа). Перед заключением договора, затрагивающего положение какой-либо земли, согласно ст. 32 Основного
закона эта земля должна быть своевременно заслушана. По вопросам своей
законодательной компетенции земли могут заключать договоры с иностранными государствами, но только с согласия федерального правительства.
128
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
2. В 1969 г. текст Основного закона был дополнен разделом VIIIa («Общие
задачи федерации и земель»), расширившим сферу совместной деятельности
уровней государственной власти. Согласно ст. 91а Основного закона, содержащейся в названном разделе, федерация участвует в выполнении землями
их задач, если эти задачи имеют общенациональное значение и участие федерации необходимо для совершенствования структуры региональной экономики, структуры сельского хозяйства, береговой охраны. В этих случаях федерация возмещает не менее половины расходов, направленных на решение
указанных задач; правила же участия должны быть едиными для всех земель.
Данная статья вызывала много нареканий в связи с тем, что часто земли
были фактически вынуждены участвовать в проектах федерации под угрозой
потери финансирования. Кроме того, даже с учетом федеральной помощи некоторые земли с трудом могли позволить себе их реализацию. В совокупности
это приводило к повышению политической роли федерации за счет земель и
(или) в ущерб их самостоятельности. В связи с этим в 2006 г. из содержащегося в ст. 91а Основного закона перечня целей, оправдывающих участие федерации, было исключено упоминание о развитии и строительстве новых высших
учебных заведений.
3. С 1969 г. согласно ст. 91b Основного закона федерация и земли могут
действовать сообща путем заключения соглашений об организации и проведении научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки, а также соглашений в области образования. В соответствии с поправкой
2006 г. соглашения о проведении научных исследований в высших учебных заведениях требуют одобрения всех земель, т. е. каждая земля обладает правом
вето. Также из статьи были исключены положения о возможности совместного
планирования в сфере образования, которые, правда, за почти сорок лет их
действия ни разу не были применены.
4. Основной закон допускает передачу полномочий между уровнями власти.
В частности, в абз. 6 ст. 23 Основного закона предусматривается передача осуществления прав, принадлежащих ФРГ как члену Европейского Союза, представителю земель, назначенному Бундесратом, в случае если обсуждаемый
вопрос затрагивает исключительные законодательные полномочия земель8.
Осуществление прав ФРГ представителем земель происходит при участии федерального правительства и по согласованию с ним. Землям посредством издания федерального закона может передаваться управление в области ядерной
энергетики (ст. 87с Основного закона), воздушного сообщения (абз. 2 ст. 87d),
федерального железнодорожного сообщения (абз. 1 ст. 87е), управление федеральными автострадами и другими федеральными шоссейными дорогами
дальнего сообщения (абз. 2 ст. 90). В соответствии со ст. 89 Основного закона
федерация может передать земле по ее просьбе управление федеральными
водными путями на ее территории. Если водный путь проходит по территории
нескольких земель, федерация может по предложению заинтересованных земель поручить управление одной из них.
5. В Основном законе устанавливается обязанность учреждений федерации и земель оказывать друг другу взаимную правовую и административную
помощь (ст. 35).
6. Согласно абз. 3 ст. 84 Основного закона федеральное правительство осуществляет надзор за исполнением землями федеральных законов. С этой целью оно может направлять уполномоченных в высшие органы власти земель,
а с их согласия или (в случае отказа в даче такого согласия) с одобрения Бундесрата – также и в нижестоящие органы. На практике надзорные права федерации никогда не использовались.
Федеративное устройство современной Германии...
129
Российский юридический журнал. 5/2009
7. В соответствии с абз. 5 ст. 84 Основного закона федеральному правительству специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать землям конкретные указания по выполнению федеральных законов.
Данное положение используется крайне редко.
8. В ФРГ производится перераспределение денежных средств между федерацией и землями. Согласно ст. 104b9 федерация может предоставить
финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин
(объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия, или для выравнивания возможных
экономических диспропорций, или для содействия экономическому развитию,
а ст. 107 Основного закона предусматривает выравнивание финансовых потенциалов земель. После объединения Западной и Восточной Германии основными получателями трансфертов являются восточные земли.
В результате перераспределения бюджеты земель-реципиентов пополняются до 97,5 % от среднедушевой бюджетной обеспеченности. Выравнивание
осуществляется посредством перечислений части доходов от регулирующих
налогов и посредством отрицательных трансфертов – изъятия финансовых
средств у более преуспевающих земель с перечислением в пользу менее
обеспеченных. Некоторым землям из федерального бюджета дополнительно
перечисляются специальные трансферты (например, небольшим землям компенсируются высокие удельные издержки на содержание управленческого аппарата).
Данный порядок давно подвергается критике за чрезмерность выравнивания, лишающего земли (как экономически развитые, так и отстающие) стимулов к наращиванию экономической базы. Но в силу сложности достижения согласия об изменениях в этой системе финансы, в частности межбюджетные
отношения, не стали объектом «первой федеративной реформы», проведенной в 2006 г. (преобразования в сфере финансов рассматриваются как второй этап федеративной реформы). Более того, новая ст. 143с закрепила договоренности о порядке распределения финансовых компенсаций землям до
2019 г., достигнутые еще в начале 2000-х гг. (данные договоренности в основном касаются объемов финансовой помощи восточным землям). Однако некоторые нововведения все же имели место. Так, согласно новой редакции абз. 4
ст. 104а одобрения Бундесрата требуют любые федеральные законы, затрагивающие финансовые обязательства земель. Статья 104а была дополнена абзацем 6, по которому 15 % штрафных санкций за нарушения землями европейских или международных норм оплачивает федерация, 35 % распределяются
между всеми землями и 50 % оплачивают земли-нарушители.
Одним из ключевых объектов «федеративной реформы» стало участие Бундесрата в федеральном законотворчестве. По характеру такого участия все законопроекты федерального уровня делятся на две категории: требующие одоб­
рения Бундесрата (т. е. в отношении которых данный орган обладает правом
абсолютного вето) и не требующие такого одобрения (в отношении таких законопроектов Бундесрат обладает правом отлагательного вето).
Одобрение Бундесрата обязательно для принятия конституционных законов и законов, которые затрагивают интересы земель. К такого рода законам в
соответствии с Основным законом ФРГ относятся: поправки к Основному закону; законы об изменении территориального статуса земель; законы по финансовым вопросам (о налоговых поступлениях в бюджеты земель и общин, о расходах из бюджетов земель и общин, а также о порядке предоставления землям
130
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
федеральной финансовой помощи и др.); законы, которыми осуществляется
наделение земель новыми полномочиями; законы, регулирующие порядок исполнения землями федеральных законов10; законы, определяющие общие задачи федерации и земель.
Благодаря последовательной позиции Бундесрата и Федерального конституционного суда в интерпретации влияния федерального законодательного регулирования на интересы земель доля федеральных законов, нуждавшихся в
его одобрении, возросла в 1949–1993 гг. приблизительно с 10 до 55–60 %. Это
стало своеобразной компенсацией землям за их фактическое вытеснение из
сферы конкурирующей компетенции. В 1993–1994 гг. конституционный перечень предметов федеральных законов, требующих одобрения Бундесрата,
был формально дополнен рядом новых позиций (в их число вошли: ответственность государства, управление железнодорожным сообщением, предоставление услуг в области почтовой и телекоммуникационной связи)11. Для характеристики отношений, сложившихся в условиях сочетания преимущественно
правотворческих полномочий федерации, преимущественно исполнительных
полномочий земель и широкой интерпретации полномочий Бундесрата по
одобрению федеральных законов, даже появился специальный термин –
«федерализм соучастия» (Beteiligungsföderalismus).
Сокращение доли предметов федерального законодательного регулирования, в отношении которого Бундесрат обладает правом абсолютного вето, стало одним из ключевых пунктов федеративной реформы 2006 г. В частности, в
соответствии с поправкой 2006 г. к абз. 1 ст. 84 Основного закона федеральный
закон, устанавливающий порядок исполнения его землями, в общем случае не
требует одобрения Бундесрата12. В обмен на снижение влияния Бундесрата
земли получили право издавать законы, отклоняющиеся от предписаний такого
федерального закона. Лишь при крайней необходимости федеральный закон
может запретить отклоняющееся регулирование (в одобрении Бундесрата нуждается только такой закон).
Предполагается, что поправки 2006 г. приведут к снижению количества законов, нуждающихся в одобрении Бундесрата, до 35–40 %. Однако Бундесрат
по-прежнему обладает правом абсолютного вето практически по любым финансовым законопроектам, в том числе устанавливающим налоги (поскольку
основные налоги распределяются между бюджетами, следовательно, их изменение неизбежно затрагивает интересы земель).
В ФРГ довольно популярны предложения реформировать и сам Бундесрат
по сенатской модели, т. е. превратить его в избираемую верхнюю палату федерального парламента13. Считается, что это избавит данный орган от бюрократического влияния14, повысит прозрачность законодательного процесса, снизит вероятность формирования оппозиционного состава Бундесрата15. Однако
перспективы таких преобразований, как и остальных конституционных реформ,
в настоящее время весьма неопределенны.
***
Тенденция унитаризации отношений между уровнями власти в Германии с
переменным успехом преодолевается с середины 1990-х гг., однако даже «федеративная реформа» 2006 г. не внесла коренных изменений в соотношение
политической роли федерации и земель. Специалисты высказывают мнение,
что федеративная реформа 2006 г. является набором компромиссов и не достигла в достаточной мере ни одной из своих основных целей: ни усиления
Федеративное устройство современной Германии...
131
Российский юридический журнал. 5/2009
самостоятельности федерации в сфере законотворчества, ни значительного
расширения компетенции земель, ни повышения прозрачности принятия государственных решений.
Земли, в особенности лидирующие по социально-экономическому развитию, продолжают отстаивать точку зрения о необходимости «оживления» федеративных отношений, закрепления за конкретными уровнями власти не отдельных полномочий, а сфер ответственности (следовательно, компетенции по
осуществлению и законодательной, и исполнительной власти). Данная гипотетическая модель отношений иногда именуется «конкурентным федерализмом».
Федеральное правительство, что неудивительно, более осторожно в планировании будущего состояния федеративных отношений и обосновывает это необходимостью баланса между началами конкуренции и сотрудничества16.
1
О современном состоянии и проблемах федеративного устройства Германии см., например: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Стабильность системы «кооперативного федерализма»
в Германии // Федерализм. 1999. № 2; Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // ПОЛИС. 2000. № 5; Государственное
право Германии: в 2 т. / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1994; Кеттер М. Смогут ли стать причиной поражения модернизации федеративного устройства ФРГ сами структуры, подлежащие
изменению в ходе этой модернизации? // Институциональный, правовой и экономический
федерализм в Российской Федерации. М�����������������������������������������������
., 2006. № 1; ���������������������������������
Современный����������������������
���������������������
немецкий�������������
������������
конституционализм. М., 1994; Gunlicks A. German Federalism Reform: Part One // German Law Journal.
Vol. 08. № 1. P. 111–131.
2
Об американской федеративной системе см., например: Седлер Р. Американская федеративная система // Рос. юрид. журн. 2009. № 1–2.
3
По крайней мере, юридическая конструкция США достаточно органична и может приспосабливаться к меняющемуся социально-экономическому и политическому окружению
(причем в первую очередь благодаря наличию независимого, «некооперативного» института – Верховного суда США).
4
В то же время Федеральный конституционный суд, как правило, поддерживал земли
в спорах о том, требует или нет федеральный закон по тому или иному вопросу одобрения
Бундесрата.
5
В частности, к таким вопросам «преимущественно земельного» регулирования отнесены пребывание и проживание иностранных граждан, беженцев и перемещенных лиц, социальное обеспечение, хозяйственное право, субсидии на образование и научные исследования, продовольственное снабжение, дорожное движение, автотранспорт, сооружение
и содержание автострад.
6
Федеральные законы, принятые по предметам ведения земель, нуждаются в одобрении
Бундесрата.
7
Об этом говорилось, в частности, в решении Федерального конституционного суда
1961 г.
8
В соответствии с поправкой 2006 г. это полномочия в сфере школьного образования,
культуры и радиовещания. В иных случаях представитель земель может быть назначен с согласия федерального правительства.
9
До 2006 г. соответствующие положения содержались в абз. 4 ст. 104а.
10
Причем согласно решениям Федерального конституционного суда одобрения Бундесрата требует не только сам порядок исполнения землями федерального закона, но весь закон, содержащий положения об этом.
11
В 2006 г. к ним добавилась защита от международной террористической опасности по
просьбе земли.
12
Согласно прежней редакции данного конституционного положения (с учетом его интерпретации Федеральным конституционным судом) все такие законы нуждались в одобрении
Бундесратом. В целом законы, устанавливавшие порядок их исполнения землями, составляли приблизительно половину от общего числа законов, для принятия которых одобрение
Бундесрата считалось обязательным.
13
Немецкая правовая наука рассматривает в качестве парламента лишь Бундестаг, поскольку только он представляет немецкий народ как единое целое. Бундесрат же считается
не верхней палатой парламента (на это указывалось в ряде решений Федерального кон-
132
И. В. Лексин
Государствоведение и политология
ституционного суда), а отдельным органом представительства, посредством которого земли
участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти федерации и в делах
Европейского Союза. Однако в ФРГ, по мнению некоторых немецких юристов, существует
скрытый бикамерализм.
14
Согласно ст. 51 Основного закона Бундесрат формируется правительствами земель из
своего состава. Таким образом, земельные органы исполнительной власти непосредственно
вовлечены в процесс федерального законотворчества. В Бундесрате землям предоставляется от трех до шести голосов в зависимости от численности жителей, но не прямо пропорционально последней: земли с населением менее двух миллионов располагают тремя голосами, от двух до шести миллионов жителей имеют четыре голоса, от шести до семи миллионов – пять голосов, свыше семи миллионов – шесть голосов. В настоящее время все земли
вместе имеют 69 голосов: Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный РейнВестфалия – по шесть, Гессен – пять, Бремен, Гамбург, Мекленбург-Верхняя Померания,
Саар – по три голоса, остальные семь земель – по четыре голоса.
15
Поскольку выборы в Бундестаг и земельные парламенты – ландтаги (по результатам
выборов в которые формируются правительства соответствующих земель, делегирующие
в свою очередь представителей в Бундесрат) – не синхронизированы, Бундесрат часто становится форумом для оппозиционных партий, что существенно корректирует его конституционное значение как органа земельного представительства.
16
Для обозначения такого баланса часто используется термин «солидаристский» федерализм, или федерализм «солидарности» (solidarischer Föderalismus).