Конституционные реформы Украины - old.mgimo.ru

13.02.14
Эксперт МГИМО: Алексей Токарев, к.полит.н.
Конституционные реформы Украины
Современный украинский политический процесс напоминает баскетбол
на футбольном поле в форме волейболистов гандбольным мячом по правилам
бейсбола. Правила игры постоянно меняются. Количество периодов, таймов, эйсов
и эндов неизвестно. Кто является арбитром, судьей, рефери — тоже. В этих условиях
участники игры затеяли очередное изменение правил.
Среди множества определений государства одним из наиболее устоявшихся в академической
науке является предложенное Максом Вебером, рассматривавшим его как организацию,
реализующую монопольное право на легитимное насилие. Соответственно, сила государства
и качество государственных институтов определяются, прежде всего, способностью
поддерживать установленные надолго, понятные всем участникам «правила игры»,
прописанные в законодательстве. Очевидно, что частые смены этих правил, тем более,
основополагающих, т. е. конституционных, всячески ослабляет государство. Рациональный
критик может предположить, что право — не железобетон и должно в целом соответствовать
если и не текущей политической ситуации, то хотя бы духу времени и уровню ценностного
и институционального развития того или иного общества. Однако, украинский случай
постсоветского развития в смысле уважения к основному закону исключителен. История
конституционных реформ независимой Украины и даже неудачных попыток таких реформ
представляет собой череду интереснейших страниц публичной политики, в которых сложно
разобраться. Количество парламентских кризисов, отставок правительства, признания
сторонами действий друг друга незаконными, отмен указов об отмене указов, наконец,
попросту драк, разбитых яиц, блокированных трибун и сорванных заседаний говорит
о качестве украинских государственных институтов.
До «оранжевой революции»
Современная конституция Украины была принята в 1996 году. До того основной закон
Украины был в основном советским, принятым в 1978 году, за исключением символических
аспектов: название «Украинская СССР», герб и флаг советской Украины, все упоминания
о союзном центре и самом Союзе были исключены в начале 90-х годов. Возможно, одним
из основных минусов в смысле легитимации новой конституции независимой Украины было её
принятие Верховной Радой (ВР) вместо всенародного референдума.
В условиях функционирования старой конституции ряд регионов предприняли
неконституционные попытки реализовать сецессии, которые были успешно редуцированы
властью. В 1991 году в Крыму прошёл референдум о придании полуострову статуса АССР
и субъекта СССР (позднее Крым объявил о государственном суверенитете). В Закарпатской
области УССР был проведён референдум по вопросу о предоставлении ей специального
самоуправляемого статуса в качестве субъекта в составе Украины, за который проголосовали
73% (референдум был признан недействительным). В 1994 году референдумы прошли
в Донецкой и Луганской областях Украины. На обоих ставился вопрос о федерализации
Украины (соответственно: за/против 80/15%; 89/7%) и о русском как государственном языке
и официальном в этих регионах (87/9%; 93/7). Генеральная прокуратура опротестовала
1/5
результаты референдумов, и они были отменены судами. До начала «оранжевой революции»
значительных конституционных реформ не проводилось. Государство, успешно
противодействовавшее формальным сецессиям, не видело смысла в изменении основного
закона.
Раздвоение Украины
В 2004 году в процессе «оранжевой революции» и западные, и восточные регионы
в различных формах выражали центральным властям неподчинение. Для противодействия
центральным органам власти, поддерживающим Виктора Ющенко, по инициативе Луганского
парламента юго-восточные регионы начали реализовывать проект Юго-восточной украинской
автономной республики (ЮВУАР). Он предполагал образование самостоятельного
федеративного государства со столицей в Харькове. Луганский, Харьковский и Донецкий
облсоветы объявили о переподчинении местным властям милиции и прекращении
перечисления налогов во всеукраинский бюджет. Львовский облсовет отправил в отставку
областных глав милиции, таможни, налоговой полиции и железной дороги. Западные
и киевский облсоветы признавали президентом Ющенко, восточные — Януковича, превышая
собственную компетенцию и способствуя расколу государства. Тогда же львовский облсовет
сформировал неконституционный орган власти — исполком, которому делегировал
исполнительную власть региона, поставив перед законно назначенным главой региона
А.Сендегой ультиматум: условием его возвращения к работе было признание В.Ющенко
президентом. Аналогичный орган был создан в Харькове, где его возглавил действующий
руководитель региона Евгений Кушнарёв. Хмельницкий и Луцкий горсоветы отказались
подчиняться избранному президенту Януковичу. Инициатива Первого всеукраинского съезда
депутатов по созданию ЮВУАР постепенно была дезавуирована в связи с нежеланием
команды Виктора Януковича обострять отношения с прозападными силами.
Конституционные изменения на Украине в последние 18 лет касались преимущественно
перераспределения полномочий между президентом и парламентом. С одной стороны,
большой плюс украинского общества состоит в том, что основы конституционного строя,
набор гражданских прав и свобод не изменялись, а институциональные рамки политического
режима оставались прежними. С другой стороны, постоянные изменения касались более
широкого и важного пласта — политической системы, баланса полномочий между ветвями
власти (от президентско-парламентской модели к парламентско-президентской и обратно).
Первым случаем таких изменений, в результате несостоявшихся, следует считать
всеукраинский референдум 2000 года. Незадолго до президентских выборов осени 1999 года
глава государства Леонид Кучма, активно готовившийся ко второму сроку, предложил
вынести на референдум 4 вопроса, касающихся усиления власти президента и ослабления
полномочий парламента: 1) возможность роспуска президентом ВР в случае, если в течение
месяца не сформировано большинство (в изменённом виде данную новацию примут по итогам
реформы-2004) или если в течение трёх месяцев не примут государственный бюджет,
представленный правительством; 2) ограничение депутатской неприкосновенности; 3)
снижение числа депутатов ВР с 450 до 300; 4) институционализация двухпалатного
парламента. По всем четырём вопросам население было единодушно: от 81 до 90% ответили
«да» (в самом голосовании приняли участие 81% населения). Однако, несмотря
на всенародное волеизъявление, ВР по понятным причинам не утвердила эти положения
в качестве законов, имплементировав только положение о роспуске ВР президентом в двух
вышеописанных случаях. Конституционный кризис в связи с противоречащими интересами
трёх сторон (народа, президента и ВР) не возник, однако, эту ситуацию можно считать
первым серьёзным испытанием устойчивости конституции.
Политические кризисы: конституция между президентом и парламентом
Впервые конституция была изменена реально в 2004 году. Одним из условий переголосования
2/5
второго тура президентских выборов, на которых победил премьер-министр Янукович, стала
конституционная реформа, усиливавшая парламент и ослаблявшая институт президента. Это
условие выдвинул президент Кучма для прекращения эскалации конфликта между
оранжевыми и бело-голубыми силами. Согласно принятым поправкам в законе с красивым
номером «2222», с 2005 года Украина становилась парламентско-президентской республикой,
а внутри самого парламента появлялся важнейший институт — коалиция депутатских
фракций. Призванный приблизить политический процесс по уровню конкуренции к развитым
демократиям, в условиях украинской публичной и закулисной политики этот институт явно
не работал.
С одной стороны, формально роль ВР в политическом процессе увеличилась. Срок полномочий
депутатов вырос с 4 лет до 5, Рада стала ответственной за назначение и освобождение
от должности премьер-министра, глав МО и МИДа (по представлению президента),
по представлению премьер-министра — остальных членов Кабинета, главу Антимонопольного
комитета, комитетов по госимуществу и телерадиовещанию. Однако, президент получил
дополнительные возможности по роспуску Рады — в случае, если не сформирована коалиция
большинства. Данный институт предполагал необходимость оформления в течение 30 дней
со дня первого заседания на основании соглашения фракций в размере простого
большинства. Одна фракция в 226 депутатов или три — в 225 не имели смысла: парламент
мог начать работу только если минимум две фракции занимают минимум 226 мест. Именно
коалиция несла ответственность за назначение и лишение должностей членов
правительства. В условиях отсутствия длительной традиции межфракционного компромисса
это способствовало возникновению противоречий между фракциями и эскалации конфликтов
между ними в процессе политического торга. Практически сразу после вступления поправок
2004 года в силу из-за правовых коллизий начался второй после «оранжевой революции»
политический кризис.
Из-за подписания соглашений с Россией по газу ВР отправила в отставку правительство Юрия
Еханурова, президент Ющенко заявил о необходимости распустить Раду, его партия «НУНС»
настаивала на введении прямого президентского правления до парламентских выборов. При
этом президент не мог оспорить решение ВР в КС, поскольку парламент блокировал
назначение судей по собственной квоте. Легитимность правительства была резко снижена:
парламент считал его исполняющим обязанности, президент Ющенко — действительным,
а по решению парламента оно было неконституционным. Таким же постановление Рады
называл министр юстиции Головатый. В ответ ВР заявила о необходимости его увольнения.
В июле кризис завершился тем, что новый состав Рады, избранной в марте, отменил
постановление об отставке правительства Еханурова. При этом ВР не могла сформировать
коалицию и, соответственно, представить кандидатуру премьера для утверждения
президентом. Недееспособность парламентских процедур привела к тому, что голосования
блокировались оппозицией в лице ПР и КПУ физически — путём недопущения депутатов в зал
заседаний. Пост главы правительства, на который коалицией был выдвинут Виктор Янукович,
стал предметом торга между президентом и ВР. Виктор Ющенко согласился работать
со своим основным соперником в случае, если Рада утвердить его кандидатуры судей КС —
подобным образом торга президент был вынужден отстаивать свои конституционные
полномочия.
Против укоренения демократических институтов работал также и сам президент Ющенко.
Он намеревался изменить правила игры, принятые по договорённости с ним уходящим
президентом Кучмой. Став президентом, Виктор Ющенко надеялся провести через
КС решение об отмене реформы 2004 года, урезавшей полномочия президента. Оппозиция
в лице Виктора Януковича и лидера социалистов Александра Мороза выступала
категорически против провозглашённых и вступивших в силу изменений по расширению
полномочий Рады.
Отношение к августовской войне России и Грузии 2008 года стало причиной распада
3/5
коалиции в ВР. В течение месяца новую создать не удалось, и президент Ющенко назначил
внеочередные выборы. БЮТ опротестовал президентский указ в Окружном
административном суде Киева. В тот же вечер, когда стало известно о приостановлении
действия президентского указа о назначении досрочных выборов, президент Ющенко уволил
судью, а через 2 дня ликвидировал весь суд, образовав вместо него Центральный окружной
административный и Левобережный окружной административный суды Киева.
В 2010 году подконтрольная избранному в январе президентом Виктору Януковичу
ВР направила в КС запрос об отмене конституционной реформы 2004 года. КС принял это
решения (сформировав очередные «противоречия легитимности», актуальные до сих пор:
может ли суд отменять поправки, или после признания их незаконными это должна сделать
сама Рада). Тем не менее, Украина снова вернулась к президентско-парламентской
республике и Конституции 1996 года. Институт парламентской коалиции был ликвидирован.
Президент Янукович в очередной раз изменил «правила игры». Их сохранение оппозиционер
Янукович отстаивал в 2006 году, изменить их тогда же намеревался президент Ющенко.
На их внесении оппозиционер Ющенко настаивал в 2004 году при переговорах с президентом
Кучмой. Совершенно очевидно, что отношение ведущих политиков Украины к основному
закону зависит от их положения в связке «власть-оппозиция».
Конституционная ассамблея
В 2012 году имело место последнее крупное событие в рамках конституционного процесса.
По инициативе Виктора Януковича был создан специальный вспомогательный орган при
президенте — конституционная ассамблея, которую возглавил первый президент Украины
Леонид Кравчук. Ассамблея была призвана подготовить новый проект конституции,
представив его общественности на рубеже 2013–2014 годов с последующим представлением
для экспертизы в Венецианской комиссии (рекомендации которой не обязательны
к исполнению — так было в 2010 году, когда эксперты отрицательно отнеслись к очевидному
переписыванию конституции Грузии для сохранения Михаила Саакашвили в политике путём
замены президентского кресла на премьерское с расширенными полномочиями). Однако,
евромайдан и последовавший выход 7 из 95 членов ассамблеи из её состава в знак протеста
против политики президента затруднили завершение работы над документом. Сейчас
с учётом требований оппозиции не очень понятно, как конституционной ассамблее адекватно
вписаться в политический процесс — будучи аффилированной с президентом она вряд ли
является экспертным органом, проекту которого будут доверять все акторы. Сложный
вариант описал Леонид Кравчук. ВР создаёт комиссию по изменению конституции (что ещё
нужно согласовать власти и оппозиции), ассамблея передаёт ей два проекта конституции,
комиссия, в свою очередь, передаёт один ВР, которая его голосует.
Летом 2013 года «Коммерсант» описывал проект новой конституции как содержащий нормы
о назначении членов кабинета министров ВР по представлению президента, согласовании
с парламентом кандидатур генпрокурора (срок полномочий увеличивается до 7 лет), главы
СБУ (сейчас назначается президентов), руководителей национального банка,
антимонопольного комитета и фонда госимущества. Напротив, право назначения судей
от ВР становилось прерогативой президента по представлению высшего совета юстиции.
В настоящее время внесение изменений в конституцию в который раз рассматривается как
шаг одной из сторон в переговорах без всяких гарантий её долгосрочного существования
в неизменяемом виде в новой (возможной в случае согласия основных акторов нынешнего
противостояния) редакции. Оппозиция в лице лидера «Батькивщины» Арсения Яценюка
предлагает помимо возврата к конституционной модели-2004 упразднить областные
государственные администрации (аналоги региональных правительств в России) и создавать
вместо них исполнительные комитеты местных облсоветов (аналогов региональных
законодательных собраний). С учётом конкурентности украинской политики даже способ
внесения изменений в конституцию вызывает жаркие споры: оппозиция предлагает
4/5
принимать поправки в ВР, «Партия регионов» настаивает на всенародном референдуме.
Украинские политики рассматривают изменения конституции как один из козырей
на переговорах, словно не помнят, к каким масштабным кризисам приводят подобные
изменения в условиях функционирования слабых институтов. Политические интересы
и со стороны оппозиции, выдвигающей требование ревизии основного закона, и со стороны
власти, соглашающейся включить его в повестку дня, в данном случае превалируют над
государственными. Возможно, в краткосрочной перспективе возврат к политической реформе
2004 года позволит временно прекратить конфликт, но к его разрешению не приведёт точно,
а в перспективе, вероятно, станет причиной новых кризисов.
Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.
Источник: Политком.RU
Постоянный адрес материала: http://www.mgimo.ru/news/experts/document248065.phtml
5/5
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)