ЮРИСПРУДЕНЦИЯ М.Н. Матюшин Проблемы закрепления

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
М.Н. Матюшин
Проблемы закрепления конституционно-правового
статуса Президента Российской Федерации
Определение специфики конституционно-правового статуса Президента РФ является одной из наиболее актуальных
проблем российского конституционного права.
Мы считаем, что можно выделить следующие проблемы в
части закрепления статуса Президента РФ.
Первая проблема – определение места Президента в системе разделения властей. Статья 80 Конституции определяет, что
Президент Российской Федерации является главой государства. В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что
Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. С точки зрения
С. Авакьяна, «Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны.
Даже на очерёдности глав это отразилось – гл. 4 „Президент
Российской Федерации“ предшествует гл. 5 „Федеральное
Собрание“» [4, c. 298].
С точки зрения О. Кутафина, в современной России реализуется модель «сильного Президента», который, по сути, выводится из системы разделения властей [6, c. 359]. Мнение по
поводу того, что президент выводится из системы разделения
5
властей и становится ведущей ветвью власти, основывается на
следующих фактах.
1. Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную [1].
Но по ст. 11 государственную власть осуществляют
Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ.
Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из них? Поскольку законодательную
осуществляет Федеральное Собрание (ст. 94), исполнительную – Правительство РФ (ст. 110), а судебная власть принадлежит судам (ст. 7), остаётся сделать вывод: у Президента – своя
власть.
2. Только Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти – и федеральных, и субъектов федерации (ст. 80,
85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.
3. Президент в целом независим от других ветвей власти.
Парламентские и судебные механизмы сдержек и противовесов в отношении президентской власти существуют в самых
минимальных размерах.
4. Возможности самого Президента в отношении других ветвей власти, особенно по отношению к Федеральному
Собранию, весьма внушительны – начиная от посланий
Федеральному Собранию, внесения законопроектов, которые
могут быть оценены Президентом как первоочередные, права
вето, до роспуска нижней палаты парламента – Государственной
думы.
5. Президент определяет основные направления внешней
и внутренней политики государства.
Вместе с тем положение о верховенстве президентской
власти подвергается критике рядом учёных-юристов. Так, с
точки зрения М. Марченко, «если указы Президента как главы
6
государства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, то есть актам парламента, то институт
президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом» [10, c. 322].
Более того, ряд авторов обосновывает точку зрения, согласно которой Президент является частью исполнительной
власти, так как его полномочия тесно связаны именно с полномочиями Правительства РФ [5, c. 131–132]. Поэтому необходимо конституционно определить место Президента в системе
разделения властей, возможно, путём принятия специального
закона «О Президенте РФ».
Вторая проблема – в части закрепления оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Согласно нормам п. 2 статьи 92 Конституции РФ полномочия Президента
досрочно прекращаются в случаях:
отставки;
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежавшие ему полномочия;
отрешения от должности.
Перечень таких оснований является исчерпывающим. То
есть согласно нормам российского основного закона полномочия главы российского государства не могут быть прекращены в случаи смерти или признания умершим.
Говоря об основаниях досрочного прекращения полномочий Президента, следует остановиться на характеристике некоторых иных правовых проблем.
Ни Конституция, ни текущее федеральное законодательство не определяют процедуру прекращения полномочий
Президента в случае стойкой неспособности осуществлять
полномочия по состоянию здоровья.
Конституционный Суд в постановлении по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции РФ от
11 июля 2000 г. следующим образом истолковал положение
ст. 92 (часть 2) [3]:
7
1) для досрочного освобождения главы государства от
должности по состоянию здоровья необходимо выработать
особый порядок (процедуру) такого освобождения;
2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об
охране здоровья граждан, не связаны с применением статьи 92
(часть 2);
3) для установления стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода
к определению фактической невозможности для Президента в
связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер. Для досрочного прекращения
полномочий Президента в таком случае может не являться
обязательной предпосылкой волеизъявление президента;
4) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь
при исчезновении всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением президентом своих полномочий или
добровольной его отставки;
5) порядок установления стойкой неспособности
Президента осуществлять свои полномочия не может быть
облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена
возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом
властных полномочий Президента [3].
Одним из проблемных вопросов Конституции является возможность отрешения от должности Президента РФ
Федеральным Собранием.
Конституция связывает отрешение Президента от должности с необходимостью привлечения его к ответственности за тяжкое преступление. Ответственность же Президента
за совершение тяжкого преступления является юридической
8
(основанием юридической ответственности является правонарушение), а не политической, как, например, у Правительства
перед Парламентом. Политическая ответственность главы государства встречается чрезвычайно редко и не имеет серьезного значения в свете отношений ветвей власти.
Юридическая ответственность главы государства известна при всех формах республиканского правления. Можно
сделать вывод, что наиболее близкой для российской процедуры ответственности главы государства является импичмент
Президента США, поскольку в Италии и ФРГ аналогичные
процессы не имеют серьезного значения из-за парламентской
формы правления, а во Франции подобная процедура до сих
пор не отработана даже в законодательстве (например, во
Французском уголовном праве понятие «государственной измены» до сих пор не сформулировано).
Стоит выделить и некоторую неопределённость оснований отрешений главы российского государства от должности.
Во-первых, основанием отрешения от должности является государственная измена или иное тяжкое преступление.
Но неясно, как быть, если Президент совершает преступления небольшой или средней тяжести. По мнению С. Колбая,
«Конституция не исключает того факта, что лицо, нарушающее
уголовный закон, вправе оставаться в должности главы государства» [7, с. 104] .
Во-вторых, государственная измена – это преступление
особой тяжести, в то же время, Конституция в ч. 1 ст. 93 содержит норму «государственная измена или иное тяжкое преступление». То есть по смыслу этой нормы государственная
измена трактуется как тяжкое преступление, содержание этой
статьи находится в противоречии с нормами уголовного законодательства.
В-третьих, Конституция не предусматривает ситуации,
при которой действующий Президент, формально не нарушая ни одного закона, наносит серьёзный вред государству,
9
поскольку основания для отрешения от должности имеют не
только сугубо уголовно-правовой характер, но и представляют
конкретные виды преступлений. Президент не несёт политической ответственности. То есть в российских условиях о политической ответственности главы государства можно говорить лишь постольку, поскольку он может быть не переизбран
на второй срок полномочий.
Конституции зарубежных стран также знают практику отсутствия политической ответственности Президента, но в этих
государствах политическую ответственность за Президента несёт глава Правительства, что выражается в институте контрасигнатуры главой правительства актов Президента. Но Россия
не знает института контрасигнатуры, то есть Президент должен нести политическую ответственность за свои действия.
В-четвёртых, российская Конституция закрепляет положения об ответственности Президента в диспозитивной форме «Президент может быть отрешён от должности». Подобная
формулировка даёт возможность Совету Федерации без мотивов отказаться отрешить Президента РФ от должности.
Процедура отрешения Президента России от должности
весьма своеобразна и достаточно сложна (есть сомнения, что
Президента вообще можно отрешить от должности в рамках этой процедуры). Эта сложность не позволяет парламенту превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать
Президенту отрешением от должности по чисто политическим
мотивам.
Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93). Для этого требуется
инициатива не менее одной трети депутатов Государственной
думы, причем при наличии заключения специальной комиссии,
образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального собрания, Конституционный
суд и Верховный суд. Государственная дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено
10
заключением Верховного суда. Конституционный суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении от должности
должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа
в каждой из палат.
Отмечу, что сняты имевшие место в прежней Конституции
такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности,
как «нарушение Конституции, закона и присяги». По действующей Конституции отрешение возможно только на основании
обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента
от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета
Федерации не будет принято, обвинение против Президента
считается отклоненным. При этом следует отметить, что оба
суда конституционно не связаны сроком дачи заключений.
Третья проблема – закрепления правовой модели взаимодействия между Президентом и Парламентом. Эти отношения – центральный «нерв» государственного механизма стран,
имеющих институт Президента.
России, ставшей президентской республикой и крайне заинтересованной в политической стабилизации, более чем когда-либо нужны эффективно взаимодействующие Парламент и
глава государства. При этом в современных условиях наибольший интерес представляют три аспекта проблемы:
– во-первых, отличие схемы взаимодействия парламента
и Президента, закрепленной в новой Конституции России, от
существовавшей ранее;
11
– во-вторых, соотносимость современной Российской
конституционной модели взаимодействия парламента и
Президента с зарубежными аналогами;
– в-третьих, правовые и организационные проблемы
практической реализации этой нормативной модели.
Попытаемся проанализировать выделенные аспекты [8,
c. 376–381].
1. В России изменение характера взаимоотношений между парламентом и Президентом обусловлены в первую очередь
фундаментальными сдвигами в государственном механизме,
связанными с формирование новой системы органов государства.
В Конституции РФ 1993 г. юридически оформлен отказ
от органов типа Советов, упразднена двухзвенная структура парламента (Съезд – Верховный Совет), устранена единая
вертикальная система представительных органов власти, ликвидирован Президиум Верховного Совета РФ, бывший неким
аналогом парламента. Наряду с этим, в новую Конституцию
РФ включены положения, отражающие правовые стандарты
парламентаризма.
Парламент России по новой Конституции утратил ряд
полномочий, дающих ему право вносить коррективы в деятельность Президента. Теперь глава государства имеет право
самостоятельно, без участия парламента принимать решение
об отставке правительства, не должен получать согласие парламента при назначении всех министров.
Уже простое перечисление изменений в объеме полномочий парламента и Президента свидетельствует о появлении
принципиально новой для отечественной государственной
практики государственного строительства схем взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Это дает основание сделать вывод не только об отказе от советской системы
организации власти, но и о переходе от парламентской республики к Президентской. В этой связи закономерны сопоставле12
ния российской модели организации власти с аналогичными
моделями зарубежных стран.
2. По ряду основных позиций российская модель, безусловно, тяготеет к президентской республике. Ее главная
черта – контроль Президента за формированием и деятельностью Правительства РФ. По новой Конституции России
Президент самостоятельно определяет структуру правительства, назначает и освобождает от деятельности его членов,
принимает решение об отставке правительства. Назначение
Председателя Правительства России осуществляется с согласия Государственной думы, однако и здесь конституционный
механизм разрешения таков, что решающее слово остается за
Президентом. Глава государства может настойчиво предлагать
Государственной думе одного и того же кандидата и после трехкратного его отклонения, согласно ч. 4 ст. 111 Конституции,
вправе назначить Председателя Правительства России по своему усмотрению и распустить Государственную думу.
Вместе с тем говорить о полном соответствии российской модели традиционной президентской республике было
бы не вполне обосновано. В России в отличие от США и
других президентских республик глава государства не является одновременно главой правительства, а право председательствовать на заседании правительства РФ отнюдь не
тождественно непосредственному руководству этим органом. Важная отличительная особенность взаимоотношений
парламента и Президента в России – наличие элементов ответственности правительства не только перед Президентом,
но и перед парламентом России. Так, согласно ст. 103 и 117
Конституции Государственная дума может выразить недоверие Правительству РФ. Данное решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Все это
свидетельствует о том, что взаимоотношения парламента и
Президента в России имеют характерные черты, присущие
13
не только президентским республикам, но и так называемым
полупрезидентским, смешанным республикам.
В качестве наиболее близкой в этом плане модели многие
государствоведы, политологи и историки не без оснований
называют французскую модель. Действительно, сходных моментов немало. Как в России, Президент во Франции в известном смысле выделен из общей системы разделения властей и
поставлен над всеми ветвями власти. Если ст.5 Конституции
Французской республики гласит, что «Президент Республики
следит за соблюдением Конституции», «обеспечивает своим
арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства», является «гарантом независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров»
[9, с. 13], то, согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент «является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и
гражданина», «принимает меры по охране суверенитета РФ, ее
независимости и государственной целостности, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти» [1].
Как во Франции, так и в России Президент формирует
правительство, но непосредственно его не возглавляет, хотя и
может председательствовать на его заседаниях. Во многом схожи и взаимоотношения с парламентом: Президенту предоставлено право направлять принятый закон на новое обсуждение;
право распускать палату парламента, осуществлявшую законодательную деятельность (и невозможность такого роспуска
в течение года, следующего за выборами); право направлять
законопроект на референдум, минуя парламент и др.
Однако российская модель имеет ряд принципиальных
особенностей.
Во-первых, в России Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, в то время как во
Франции это отнесено к прерогативам парламента. Парламент
14
во Франции принимает так называемые программные законы, которые «определяют цели экономической и социальной
политики государства» (ст. 34 Конституции Французской
Республики).
Во-вторых, имеются различия в механизме ответственности правительства перед парламентом. Согласно ст. 50
Конституции Французской Республики если национальное
собрание примет резолюцию порицания либо если оно одобрит
программу или декларацию об общей политике правительства,
то премьер-министр должен вручить президенту заявление
об отставке правительства. Наряду с этим, он может принять
решение о роспуске Национального собрания. Президент РФ
вправе не отправлять Правительство РФ в отставку не только
при первом, но и при повторном выражении недоверия правительству со стороны Государственной думы. В последнем случае Президент приобретает право распускать Государственную
думу. Все это свидетельствует о том, что в новой Конституции
России принцип ответственности правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента.
В-третьих, в отличие от Конституции Франции Основной
закон России не предусматривает права контрасигнатуры
(подписи, скрепы актов Президента Председателем правительства), которая выступает правовым средством согласования соответствующих актов Президента. В практике государственного строительства России применяется визирование указов Президента рядом должностных лиц, в том числе
Председателем Правительства РФ, однако эта процедура не
имеет обязательного значения для придания юридической
силы акту главы государства.
В-четвертых, право Президента Франции на объявление
референдума реализуется по предложению либо правительства, либо обеих палат парламента. Конституция России таких
оговорок не предусматривает.
15
В-пятых, в отличие от Конституции Франции в Основном
законе России дан исчерпывающий перечень оснований для
роспуска Государственной думы.
Сказанное свидетельствует о том, что при несомненной близости к французской модели институт президентства в России достаточно самобытен и с трудом вписывается
в традиционные схемы организации президентской власти.
Безусловно, это сильная президентская власть. Заложенные в
конституции элементы парламентского контроля с лихвой перекрываются полномочиями Президента, которых нет даже у
Президента США, – правом роспуска парламента, объявления
референдума и др. [11, c. 108].
3. В России, по сути, должен быть создан новый механизм взаимоотношений между Президентом и парламентом.
Создание этого механизма сопряжено с немалыми трудностями как объективного, так и субъективного характера. Причем
одна часть этих проблем лежит в политической сфере, другая
– в правовой, а третья – в организационной.
Уже сейчас можно предположить, что взаимоотношения
парламента и Президента в России приведут к появлению
трудностей в связи с введением реальной двухпалатности.
Реальная двухпалатность – это существенное усложнение высшего представительного органа, которое при определенных
условиях может привести к удлинению сроков прохождения
законов, принятия решений, к затягиванию процедурных дебатов, грозящих дискредитировать исполнительную власть.
Велика опасность и возникновения конфликтных ситуаций
между палатами. Решение этих проблем будет связано с повышением требований не только к новому депутатскому
корпусу, к его правовой и управленческой культуре, но и к
уровню организации и работы парламента. Тщательно следует изучить опыт взаимодействия палат парламента Франции
(Национального собрания и Сената) между собой, а также с
Президентом Республики как наиболее близкой к правовой
16
модели. С особым вниманием должны быть разработаны процедурные аспекты палат.
Серьезные трудности взаимоотношений Президента
с парламентом могут быть связаны с заложенным в новой
Конституции порядком формирования Совета Федераций.
Согласно ст. 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного
и исполнительного органов власти. Объем работы президентов (глав исполнительной власти) республик, председателей
парламентов, руководителей соответствующих органов краев,
областей, других субъектов РФ очень велик, и обеспечить постоянный характер работы Совета Федерации будет весьма непросто. Если применительно к собственным полномочиям этой
палаты особых проблем не возникает, то в законодательной
деятельности парламента могут возникнуть трудности, связанные с затяжкой прохождения законопроектов через Совет
Федерации. Применительно к этим законопроектам положение
может спасти предусмотренная Конституцией возможность
автоматического одобрения федерального закона, если в течение 14 дней он был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст.
105). Правда, слишком частое использование этой возможности делает бессмысленным участие Совета Федерации в законодательности вообще. Однако есть еще блок законопроектов,
которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены в
Совете Федерации. Это акты по вопросам: Федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного,
кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Уже
простое перечисление показывает, что таких проектов будет
немало и их серьезная проработка «с наскока» невозможна.
Данная коллизия разрешена принятием Федерального
закона РФ от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»,
17
который отменил соответствующий закон 1995 года. Теперь в
Совет Федерации представитель от законодательного органа
будет избираться на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа будет назначаться высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий, что дает возможность постоянного нахождения в Совете
Федерации [2].
Отношения между Президентом России и Государственной
думой, выражающиеся в полномочии главы государства распускать нижнюю палату законодательного органа, и отношения между Государственной думой и Правительством, так тесно переплетенные между собой в Конституции РФ, являются
главным выражением формы правления Российского государства. Эти отношения настолько оригинальны, что, проводя
сравнение с другими государствами, невозможно найти страну, в которой конституционно-правовая система разделения
властей будет похожей на российскую.
Возможность роспуска нижней палаты парламента главой
государства является отличительным признаком парламентских и смешанных республик. Данным полномочием в полной
или частичной мере обладает президент страны. Причем в парламентских республиках роспуск законодательного органа во
многом зависит от решения руководителя правительства. Так,
в Италии решение Президента о роспуске обеих палат принимается по предложению Правительства и контрассигнуется
одним из министров.
В России решение о роспуске Государственной думы также исходит исключительно от Президента. Однако в России
смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента
не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентской, ни в смешанной республике. Если в парламентских странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии
(коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в
18
смешанной республике – это способ вынесения спора между
президентом и парламентом на суд народа, то в Россия – это
конституционно запрограммированный конфликт Президента
и Государственной думы, конфликт, который Президент практически всегда может решить в свою пользу.
Безусловно, мы обозначили только самые основные
проблемы конституционно-правового закрепления статуса
Президента РФ. Можно выделить ещё и иные проблемы: проблему сущности Указов Президента РФ, проблему явочного
отнесения к полномочиям главы государства «остаточной»
компетенции и некоторые иные проблемы.
С целью приблизить государственный аппарат России к
современным моделям разделения властей и снять существующие проблемы необходимо следующее.
Конституционно определить место Президента Российской
Федерации в системе разделения властей.
Обусловить роспуск Государственной думы согласием Председателя Правительства РФ и заключением
Конституционного суда.
Закрепить норму, согласно которой в случае если
Государственная дума РФ распускается после трёхкратного отклонения кандидатуры на должность председателя
Правительства, то вновь избранная Дума должна самостоятельно назначать главу высшего органа исполнительной власти, а если Дума распускается в случае двукратного выражения недоверия Правительству или отказа в доверии, то вновь
избранная Дума самостоятельно и единолично формирует
Правительство.
Привести в соответствие способ формирования
Правительства и институт постановки Правительством вопроса о доверии себе.
Упростить и конкретизировать процедуру импичмента
Президенту; для этого конкретизировать основания ответственности Президента и определить, что решение об отреше19
нии главы государства от должности принимается на совместном заседании палат Федерального собрания при наличии
заключения Конституционного суда РФ.
Принять ФЗ «О Президенте Российской Федерации».
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята 12.12.
1993 // Российская газета. 25.12. 1993. № 237.
2. ФЗ от 5.08.2000 «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания РФ» // Российская газета.
9.08.2000.
3. Постановление Конституционного Суда РФ№ 6-П от
11.07. 2000 по делу о толковании положений статей 91 и 92
(часть 2) Конституции РФ // Российская газета. 13.07.2000.
4. Авакьян С.А. Конституционное право России. Ч. 2. М.,
2006.
5. Баглай М.В. Конституционное право России. М., 2008.
6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право
России. М., 2007.
7. Колбая С.Г. Отрешение президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства // Журнал
российского права. 2004. № 4.
8. Конституция РФ. Проблемный комментарий / Под ред.
Тихомирова Ю.А. М., 2007.
9. Крутоголов М.А. Президент Французской республики.
М.: «Наука», 1990.
10. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права.
Часть 1. Теория государства. М., 2006.
11. Чиркин В.Е. Конституция. Российская модель. М.:
«Юрист», 2002.
20