проект закона о НКО

Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих
организациях»
Общий комментарий: Принятие данного законопроекта предполагает оставить в
силе действующее законодательство об отдельных организационно-правовых
формах НКО. В результате во многих случаях создается конфликт в
регулировании. Ряд положений просто повторяют положения других законов, что
плохо с точки зрения законодательной техники.
Рекомендация: В статье 46 «Внесение дополнений и изменений в отдельные
законы Республики Беларусь» проекта Закона предложить изменения во все
действующие законодательные акты об отдельных организационно-правовых
формах НКО в пакете с этим проектом, гармонизирующих нормы регулирования.
Указать, какие статьи действующих нормативных актов утратили силу с
введением данного Закона в действие.
Статья 3. ч.1. «… а также в иных целях, направленных на достижение
общественных благ», противоречит целям потребительских кооперативов в статье
10.
Ряд организационно-правовых форм НКО осуществляет деятельность с целью
удовлетворения потребностей членов, например, потребительские кооперативы.
Как правило, «общественное благо» означает, что деятельность осуществляться в
пользу всего общества. Это может или неоправданно ограничивать цели
деятельности отдельных организаций, основанных на членстве, или вводить в
заблуждение.
Рекоммендация: Расширить: «общественных благ и/или общих интересов членов
и учредителей»
Статья 7. ч.3-4. «Место нахождения НКО определяется местом нахождения ее
постоянно действующего исполнительного органа… местонахождение НКО
указываются в ее учредительных документах».
Если понимать под местом нахождения НКО юридический адрес как адрес офиса
НКО, то изменение места нахождения НКО влечет регистрацию изменений в
учредительные документы, даже если офис просто переехал в соседнее здание, —
а это болезненный и дорогостоящий процесс. Вместе с тем юридическое лицо
может менять адрес офиса (юридический адрес) часто по техническим причинам:
изменились условия аренды, найдено более удобное для клиентов
местоположение офиса и т.д.
Рекоммендация:
Указать как «Место нахождения» только наименование
населенного пункта. Детальный юридический адрес, в свою очередь, указывать в
заявлении о регистрации, с обязательством НКО уведомлять регистрирующий
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
орган об изменении юридического адреса в установленный законом срок, но без
необходимости перерегистрации учредительных документов НКО.
Статья 14. Ч.1. «… преследующая социальные, благотворительные, культурные
… и иные общественно полезные цели». Уточнение целей фонда конфликтует и
ограничивает для фонда цели, которые указаны как общие цели НКО в статье 3.
Рекоммендация: исключить перечисление целей фондов в ч.1 статьи 14, оставив
распространение на фонды норм общих целей деятельности НКО из статьи 3.
Статья 15. ч.5 «Собственником имущества частного учреждения не может быть:
…»
Это плохая законодательная норма, устанавливать ограничения в праве
собственности за пределами административного и уголовного кодекса. Кроме
того, отдельные учредители НКО могут быть не виноваты в деятельности
учрежденных ими НКО, повлекших последующую судебную ликвидацию. А их на
всю оставшуюся жизнь без срока давности лишают права быть собственником
имущества учреждения.
Рекоммендация: исключить ч.5 «Собственником имущества частного учреждения
не может быть: … »
Статья 16. Данная статья ограничивает создание ассоциаций по признаку
учредителей. Согласно данной статьи, в ассоциации могут объединиться либо
только коммерческие организации и (или) предприниматели, либо только НКО.
Запрещено объединение в ассоциации НКО и коммерческих структур, а также и
физических лиц. Почему, например, в ассоциацию содействия развитию
образования не могут объединиться образовательные НКО, бизнес-организации и
просто ученые из сферы образования? Это обычная международная практика
создавать такие ассоциации.
Рекоммендация: Расширить и разрешить создание ассоциаций и союзов как
объединения юридических лиц, предпринимателей и физических лиц. Ассоциации
(союзы) – объединения коммерческих и (или) некоммерческих организаций, и
(или) предпринимателей, и (или) физических лиц.
Статья 25. ч.3. «Устав НКО должен содержать: … место нахождения НКО».
Тот же комментарий, что и к статье 7. ч.3-4.
Рекоммендация:
Указать как «Место нахождения» только наименование
населенного пункта. Детальный юридический адрес, в свою очередь, указывать в
заявлении о регистрации, с обязательством НКО уведомлять регистрирующий
орган об изменении юридического адреса в установленный законом срок, но без
необходимости перерегистрации учредительных документов НКО.
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
Статья 27. В статье сказано, что все некоммерческие организации (за
исключением республиканских государственно-общественных объединений и
государственных
объединений)
подлежат
регистрации
в
порядке,
предусмотренном законопроектом. Данная статья вступает в серьезный конфликт
с Декретом Президента Республики Беларусь № 1 от 16.01.2009, который также
регулирует регистрацию, в том числе, отдельных некоммерческих организаций.
Принципы регистрации НКО, определенные данным законопроектом и Декретом
Президента Республики Беларусь № 1 принципиально отличаются друг от друга:
Декрет Президента определяет заявительный принцип регистрации юридических
лиц, а данный законопроект – разрешительный.
Разрешительный принцип регистрации НКО будет сдерживать
некоммерческой экономики и создание общественных благ.
развитие
Рекоммендация: Определить в законопроекте общий подход к государственной
регистрации некоммерческих организаций, определенный Декретом Президента
Республики Беларусь № 1 от 16.01.2009, то есть заявительный принцип
регистрации НКО.
Статья 27. П.9. Требуется документ, подтверждающий наличие юридического
адреса НКО. Понятие «юридический адрес» появляется в законопроекте впервые.
Не совсем понятно, чем «юридический адрес» отличается от «места нахождения»
из статьи 7 и 25.
В практике европейских государств такой документ при
регистрации не требуется.
Существует обязательство НКО предоставить в
регистрационный орган действительный адрес, по которому государственные
органы могут связаться с НКО.
Существует также требование для НКО
своевременно извещать государственный орган об его изменении. Если не
сообщает своевременно, или если государственный орган не может найти по
указанному адресу НКО – определяются соответствующие санкции.
Но
подтверждающий документ не требуется.
Рекоммендация: 1) убрать требование представить документ, подтверждающий
наличие юридического адреса НКО; 2) использовать термин «юридический адрес»
для наименования адреса связи с организацией, который необходимо указать в
заявлении для регистрации НКО.
Статья 28. Пн. 3 «Регистрирующий орган … сообщает о принятом решении в
руководящий орган НКО с указанием основания для приостановления». Нужно
указывать не только основания для приостановления государственной
регистрации НКО, но и какие конкретно исправимые нарушения были выявлены.
Статья 29. Основания отказа в регистрации: «нарушение установленного порядка
создания, если оно носит не устранимый характер». Данная норма звучит широко
и может неоднозначно трактоваться. По сути, любое нарушение, не зависимо от
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
его значительности, может повлечь к отказу в регистрации. Также в законопроекте
на указано, что государственный орган должен информировать о нарушении по
существу, для того, чтобы дать возможность заявителю исправить.
Рекоммендация: Оставить в Законопроекте основания для отказа в регистрации,
которые не могут иметь двойного толкования, как, например, сформулированные
в Декрете Президента Республики Беларусь № 1 от 16.01.2009: «непредставления
в регистрирующий орган всех необходимых для государственной регистрации
документов; оформления заявления о государственной регистрации с нарушением
требований законодательства; представления документов в ненадлежащий
регистрирующий орган».
Обязательно добавить требование к регистрирующему органу уведомить
заявителя о нарушении по существу в письменном виде, чтобы у него была
возможность исправить нарушения, приведшие к отказу в регистрации.
Статья 31. Ч.4. «Проводимые НКО в уставных целях лекции, семинары,
конференции,
выставки,
концерты
и
спортивные
мероприятия
предпринимательской деятельностью не являются».
Возникает вопрос, почему такой ограниченный перечень деятельности не будет
считаться предпринимательской деятельностью для НКО? А центры дневного
пребывания для детей-инвалидов? А палеативный уход за смертельно больными
детьми в хосписах? Признавать подобную деятельность предпринимательской
только потому, что она не так широко распространена среди НКО, а является
спецификой деятельности отдельных социальных НКО, не является логичным и
системным правовым решением. Многие НКО создаются для решения проблем
меньшинств и узких групп уязвимых лиц (например, ВИЧ-инфицированных
людей) и часто используют инновационные методы работы. При этом их
деятельность не становится предпринимательской, поскольку НКО не преследуют
цель получения прибыли, а стремятся достигать цели создания своих
некоммерческих организаций.
Рекоммендация: Возможны два варианта решения:
1) Оставить норму, заложенную в данном законопроекте, что НКО могут
осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит целям
организации. Одновременно признать утратившим силу норму статьи 20 Закона
Республики Беларусь "Об общественных объединениях", запрещающую занятие
предпринимательской деятельности общественными объединениями от своего
лица.
2) В Конституции Республики Беларусь используется термин «экономическая
деятельность»: статья 13 ч.4 «Государство гарантирует всем равные возможности
свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и
иной не запрещенной законом экономической деятельности». Можно данным
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
законопроектом
закрепить
право
НКО
заниматься
«экономической
деятельностью», определяя, что получение доходов в ходе деятельности НКО в
рамках достижения целей НКО не считается предпринимательской.
Статья 31. Ч.5. «Выполнение работ, оказание услуг, поставка товаров для
государственных нужд на договорной основе может осуществляться НКО без
образования коммерческих организаций и (или) участия в них».
Если останется в силе запрет на осуществление предпринимательской
деятельности общественными объединениями от своего лица, установленный
статьей 20 Закона Республики Беларусь "Об общественных объединениях", то эти
две нормы вступят в конфликт друг с другом. Закупка услуг для государственных
нужд будет трактоваться как предпринимательская деятельность, для
осуществления которой общественным объединениям сегодня необходимо
учреждать коммерческие организации.
Рекоммендация: Признать утратившим силу норму статьи 20 Закона Республики
Беларусь
"Об
общественных
объединениях",
запрещающую
занятие
предпринимательской деятельности общественными объединениями от своего
лица.
Статья 38. Ч.3. «Предметом государственного социального заказа является
разработка и (или) реализация целевых социальных мероприятий, проектов
(программ), направленных на конкретные решения социально-значимых проблем,
а также участие на конкурсной основе в выполнении мероприятий
республиканских и местных целевых проектов (программ)».
«Социальные мероприятия, проекты» слишком узкий термин для целей данного
законопроекта, так как в статье 3 определяется более широкая сфера общественнополезных целей деятельности НКО: «социальных, благотворительных,
культурных, развития физической культуры и спорта, и т.д.». И все эти цели могут
быть предметом государственного социального заказа, если будут признаны
государством приоритетными.
Вместо «решения социально-значимых проблем» лучше использовать
«достижение социально-значимых целей». И не только потому, что это звучит
позитивней, но и потому, что государство часто определяет приоритеты, которые
связаны не с проблемами, а с достижением более высоких норм качества жизни.
Кроме этого, данное предложение объединяет сразу два понятия, «предмет
государственного социального заказа» и «конкурсная основа» получения
государственного социального заказа. Хотя «конкурс» может быть не
единственной процедурой размещения государственного социального заказа.
Рекоммендация: сформулировать ч.3-5 в следующей редакции:
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
«Предметом государственного социального заказа является разработка и (или)
реализация целевых мероприятий, проектов (программ), направленных на
достижение социально-значимых целей, а также оказание социально-значимых
услуг.
Мероприятия, проекты (программы) и услуги некоммерческих организаций могут
финансироваться (субсидироваться) за счет средств республиканского и местных
бюджетов в форме бюджетных ассигнований, а также за счет средств
государственных внебюджетных фондов Республики Беларусь.
Порядок формирования, размещения и финансирования (субсидирования)
государственного социального заказа для некоммерческих организаций, а также
порядок использования указанных средств определяется законодательством
Республики Беларусь».
Статья 39. Ч.1. «Некоммерческие организации, фонды и общественные
объединения (организации) за исключением …». Из данной фразы слова «фонды и
общественные объединения (организации)» следует исключить, так как понятие
«некоммерческие организации» является более широким и включает в себя и
фонды, и общественные объединения.
Ч.1. «… преследующие общественно полезные и благотворительные цели…». В
определении социально-значимых организаций появляется не определенные в
данном законопроекте термины «общественно полезные» и «благотворительные».
Не совсем понятно, все ли цели из статьи 3, определяющие цели создания НКО
подпадают под эти характеристики. На каких основаниях будет определяться,
какую деятельность можно отнести к сфере «общественно полезной» и
«благотворительной», а какую нет.
Ч.2. «Социально-значимыми организациями могут быть признаны НКО при
соблюдении следующих условий:
открытый доступ к информации о деятельности НКО широкого круга физических
и юридических лиц».
Данная норма сформулирована слишком общё и допускает неоднозначное
толкование.
Рекоммендация: 1. Определить в данном законопроекте термины «общественно
полезная» и «благотворительная» деятельность.
2. Сформулировать ч.4 в следующей редакции «Социально-значимыми
организациями могут быть признаны НКО при соблюдении следующих условий:
ежегодное размещение в сети Интернет или в средствах массовой информации
отчета о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в
регистрирующий орган».
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
Статья 40. Ч.3. «НКО обязаны представлять в регистрирующий орган документы,
содержащие отчет о своей деятельности,… документы о расходовании денежных
средств и использовании иного имущества, в том числе полученных от
международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без
гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяется
Министерством юстиции Республики Беларусь».
Данная норма законопроекта уполномочивает государственные органы собирать
информацию, не формулируя в связи с этим никакой конкретной цели
регулирования. Например, совершенно логично, чтобы от организации, имеющей
право на налоговые льготы - например, освобожденной от уплаты налогов государство требовало отчетности об использовании получаемой таким образом
выгоды. Аналогично этому, в случае предоставления государством
финансирования какой-либо организации в форме грантов или контрактов
требование отчетности необходимо, чтобы обеспечить использование средств в
соответствии с целями, на которые они были предоставлены.
Проект Закона требует от организаций предоставления информации обо всем
финансировании, получаемом из иностранных и международных источников, при
этом даже не пытаясь привязать данное требование к конкретной цели
регулирования и не указывая, каким образом уполномоченные органы будут
интерпретировать или использовать полученную информацию.
Данное требование, по всей вероятности, будет иметь не предусмотренные
законодателем
последствия.
Например,
организации,
привлекающие
пожертвования населения, могут и не знать, какое гражданство имеют их
многочисленные мелкие жертвователи, а потому с практической точки зрения не
смогут отчитаться обо всех средствах, полученных из иностранных источников. В
результате им придется либо отказаться от некоторых форм привлечения
пожертвований населения, либо существенно изменить свою стратегию
привлечения средств, чтобы случайно не получить деньги от иностранных
жертвователей, которых впоследствии не удастся установить. Аналогично этому,
данное положение делает невозможным получение анонимных пожертвований,
поскольку невозможно определить, не являются ли жертвователи иностранцами
или лицами без гражданства.
Рекоммендация: Отменить финансовую отчетность в регистрирующий орган
(такая отчетность регулярно подается в налоговые органы) или по крайней мере
освободить НКО, общий годовой доход которых менее определенного уровня.
Статья 40. Ч.7. «Регистрирующий орган осуществляет контроль за соответствием
деятельности НКО целям, предусмотренным ее учредительными документами».
Регистрирующий орган будет проверять соответствие деятельности множества
специализированных организаций заявленным целям этих организаций, хотя сам
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info
Комментарий к проекту закона Республики Беларусь «О некоммерческих организациях», 28.11.2010
регистрирующий орган не может обладать достаточными знаниями и опытом,
чтобы судить о том, направлена ли та или иная деятельность на достижение целей
организации. Определять, соответствует ли деятельность организации ее
заявленной миссии – это в первую очередь прерогатива органов управления
данной организации.
Рекоммендация: Оставить за регистрирующим органом осуществление контроля
за соответствия деятельности НКО законодательству Республики Беларусь.
Статья 40. Ч.10. Регистрирующий орган вправе «направлять
представителей для участия в проводимых НКО мероприятий».
своих
Проект Закона позволяет государственному органу направлять своих
представителей для участия во всех без исключения мероприятиях, проводимых
организациями.
Таким
образом,
представители
государства
смогут
присутствовать, например, на внутренних совещаниях организаций, где
происходит стратегическое планирование деятельности, или принимаются
решения о мониторинге коррупции в государственных органах, или, например,
проходит заседание анонимной группы взаимопомощи алкоголиков или лиц
живущих с ВИЧ, или осуществляется консультативная помощь жертве насилия.
Такие полномочия государства окажут парализующее воздействие на способность
организаций проводить мероприятия и на желание членов организации, ее
клиентов и других людей посещать эти мероприятия.
Рекоммендация: Оставить за регистрирующим органом право посещать отчетновыборные мероприятия НКО.
Статья 40. Ч.13. «Неоднократное непредставление некоммерческой организацией
в установленный срок сведений является основанием для обращения
регистрирующего органа или органов прокуратуры в суд с иском о ликвидации
данной некоммерческой организации». Это очень жесткая санкция. После всего
лишь двух случаев непредставления требуемых отчетов может быть подан иск о
ликвидации организации.
МПОО «АКТ», e-mail: [email protected]; www.actngo.info