ПРОКУРОР КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО

32 Ищенко
О. А., Филатов А. В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграционного законодательства на территории Российской Федерации // Миграц. право. 2006. № 1. С 10.
33 См.: Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Администрат. право и процесс.
2005. № 1. С. 32–34.
34 См., напр.: Корецкий Д. А., Милюков С. Ф. Внесудебная репрессия как законный способ борьбы
с преступностью // Уголов. право. 2004. № 1. С. 112–114.
35 Сандугей А. Н. Указ. соч. С. 32–34.
А. А. Бадмаев
Прокурор как субъект
административно-процессуальных отношений
Исследуются вопросы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях с позиций науки административного права.
Ключевые слова: прокурорский надзор, правосубъектность, правоспособность, дееспособность, административно-процессуальные и административные отношения.
Ученые-правоведы включают в предмет отрасли права прокурорский надзор (прокурорское право, прокурорское надзорно-охранительное право) — общественные отношения, возникающие при осуществлении органами прокуратуры своей деятель­ности1.
Таким образом, прокурор, участвующий в производстве по делам об административных правонарушениях, рассматривается как субъект особых прокурорских, надзорно­охранительных отношений.
Первоначально обратимся к анализу понятия «субъект административного права».
В теории права под субъектами права понимаются участники правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности2. Некоторые ученые существенно
уточняют это определение: «субъект права в любой отрасли права — это обладатель,
носитель определенных прав и обязанностей, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей, полномочий, возложенных на него
правовым актом, участием в жизни общества, коллектива, государства»3. С позиции науки административного права субъектами отрасли понимаются участники (стороны)
регулируемых нормами административного права управленческих общественных отношений4. Д. Н. Бахрах указывает, что «субъектами административного права следует признать участников управ­ленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в админист­
ративно-правовые отношения»5. Для того чтобы быть субъектом административного
права, необходимо обладать особым юридическим качеством — правосубъектностью
(предусмот­ренная нормами права способность (возможность) лица быть участником правоотношений6). Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность.
Правоспособность есть предусмотренная нормами права способность (возможность) лица
иметь субъективные права и юридические обязанности, как отмечает Ю. Н. Старилов «совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства
и рассматривать дела об административных правонарушениях»7. Однако «субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений
тогда, когда они обладают практической способностью реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений,
69
для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью»8,
т. е. субъекты административного права становятся тогда субъектами административноправовых отношений, когда они обладают вторым элементом административной правосубъектности — административной дееспособностью9. Итак, субъектами административного права являются участники управленческих общест­венных отношений, обладающие административной право- и дееспособностью.
Традиционно в административно-правовой науке выделяют следующие субъекты административного права:
а) органы государственной власти (органы исполнительной власти, Президент РФ,
Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления);
б) общественные объединения (политические партии, профсоюзы, общественные
ассо­циации, союзы, гильдии и т. д.);
в) администрации предприятий и учреждений;
г) граждане10.
Для настоящего исследования интересна позиция Д. Н. Бахраха, который говорит
о двух типах субъектов: индивидуальных и коллективных. К индивидуальным субъектам он относит: граждан, иностранных лиц и лиц без гражданства. К коллективным субъектам административного права ученый относит «организованные группы
людей, выступающие вовне как нечто единое, персонифицированное» и выделяет три
класса: организации (государственные и частные), структурные подразделения организаций, сложные организации. В свою очередь, первым видом организаций названы
государственные организации, которые делятся на государственные органы, предприятия, учреждения, строевые подразделения. Характеризуя государственные органы,
Д. Н. Бахрах указывает, что субъектами административного права могут быть не только исполнительные органы государственной власти, но и суды, органы прокуратуры.
На них, как и на все иные организации, возлагается обязанность соблюдать общеобязательные правила (противопожарные, санитарные и иные), они участвуют в осуществлении административного принуждения. Известно, что судьи единолично рассматривают
дела об административных правонарушениях11. Ю. Н. Старилов также называет прокурора субъектом административного права: «субъект административного права — это
конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает
либо по своему собственному желанию, либо в силу обязанности, возложенной на него
специальной правовой нормой. Прокурор обязан при наличии достаточных оснований
возбудить производство по делу об административном правонарушении, данное по­
становление является реализацией его правового статуса»12. В. Д. Сорокин также указывает в качестве субъектов административного процесса, а значит, административно-процессуальных отношений, суд и прокуратуру13. Так, М. Я. Масленников пишет
о том, что «административно-юрисдикционные правоотношения на различных стадиях производства складываются: между органами административной юрисдикции,
производящими административное расследование по делу, рассматривающими дело
по существу, и лицами, привлекаемыми к административной ответственности и потерпевшими… между органами административной юрисдикции и прокурором, адвокатом
и т. д.»14. Н. Г. Салищева указывает на то, что субъектами административно-процессуальных отношений являются те лица (граждане, общественные организации и государственные органы, а также их должностные лица), которые при осуществлении органами государства административной юрисдикции совершают установленные законом
70
процессуальные действия. Автор соглашается с тем, что «субъектом админист­ративнопроцессуальных отношений может быть суд, когда он рассматривает административные дела, или прокурор, в обязанности которого входит защита интересов государства
и граждан»15.
Таким образом, по мнению ученых, прокурор может выступать в качестве субъекта административного права. Соглашаясь с мнением ученых, отметим, что их позиция
об отнесении прокурора к субъектам административного права не обосновывается.
Мы попытаемся уточнить и обосновать указанную позицию.
По нашему мнению, возможна классификация субъектов административно-правовых
отношений, а значит, и субъектов административного права в зависимости от характера
общественных отношений на:
1) субъекты административно-процессуальных отношений;
2) субъекты административно-материальных отношений.
Обратимся к природе административных и административно-процессуальных отношений.
Ученый-административист Г. И. Петров классифицирует административно-правовые
отношения по их характеру на материальные и процессуальные и указывает, что примером административно-процессуальных правоотношений могут служить отношения,
складывающиеся в процессе рассмотрения дел об административных отношениях.
Кроме того, указанный автор отмечает, что «посредством административно-процессуальных отношений реализуются многие материальные отношения других отраслей
права»16. Административное право регулирует общественные отношения как материальные, так и процессуальные17. В общей теории права отмечают производность процессуального права от материального. С. С. Алексеев указывает, что отрасли процессуального права призваны «обеспечить проведение в жизнь предписаний материального права. В этом отношении, оставаясь самостоятельными, они имеют подчиненное,
производное значение по линии их связи с материальными отраслями»18. Также и административно-процессуальные отношения являются вторичными от материальных
административных отношений, возникают на их основе: характер, содержание и назначение процессуальных отношений подчинены требованиям жизненности материальных правоотношений и в этом смысле обусловливаются ими, производны от них19.
О. К. Заострожная указывает, что характерные черты административно-процессуальных отношений:
1) носят управленческий, организационный характер;
2) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов управления в области правотворчества и правоприменения;
3) являются вторичными, производными в сравнении с материальными правоотношениями20.
Ученые включают в административно-процессуальные отношения:
а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отно­
шения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;
б) общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского,
трудового и других отраслей права, которые для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;
в) процессуальную деятельность исполнительно-распорядительных органов государст­
венной власти и других государственных органов21.
71
В. Д. Сорокин отмечает, что было бы неверным ограничивать «реализующие возможности» и пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями
осуществления только материальных административно-правовых норм. Эти пределы
шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей российского права. Подобно тому,
как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных
норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей22.
Таким образом, административно-процессуальные отношения являются формой реализации не только материальных административно-правовых отношений, но в некоторых случаях и иных отраслей права, в том числе и такой отрасли права, как прокурорский надзор.
Этим обусловлен тот факт, что круг участников административно-процессуальных
отношений значительно шире круга субъектов соответствующих административно-материальных отношений. Так, некоторыми учеными отмечается, что «если материальноправовое отношение возможно только между нарушителем административно-правовой
нормы и органом государства, то в административно-юрисдикционные отношения наряду с ними включаются другие участники… для административно-юрисдикционных
правоотношений характерна множественность их субъектов»23.
Получается, что прокурор, участвуя в производстве по делам об административных
правонарушениях, является субъектом, участником именно административно-процессуальных отношений, его правовое положение в данном случае урегулировано нормами административного права. Участвуя в производстве по делам об административных
правонарушениях, прокурор действует в пределах, устанавливаемых административно-процессуальными нормами. Административно-процессуальные отношения, в свою
очередь, входят в предмет административного права. То есть, когда прокурор выносит
постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или участвует в рассмотрении таких дел, то, действительно, возникают прокурорско-надзорные
отношения, но реализуются они в административно-правовой форме, т. е. прокурор становится субъектом административно-процессуальных отношений, одним из участников
производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, прокурор как субъект производства по делам об административных
правонарушениях (а значит, административно-процессуальных отношений) — это указанное в законе должностное лицо прокуратуры, обладающее административно-правовой правоспособностью и дееспособностью, осуществляющее указанные КоАП РФ процессуальные функции в целях обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях.
Примечания
См.: Прокурорский надзор: Учеб. для вузов / Под ред. О. А. Галустьяна. М., 2004. С. 14; Ерга­
шев Е. Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как самостоятельная отрасль современного российского права // Право и политика. 2005. № 10.
2 См.: Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред. В. Д. Перевалов. М., 2004. С. 466.
3 Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учеб. Саратов, 2003. С. 42.
4 См.: Административное право: Учеб. / По ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 41.
5 Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 3–4.
6 См.: Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред. В. Д. Перевалов. М., 2004. С. 461.
1
72
7 Бахрах
Д. Н. Россинский Б. В. Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М.,
2004. С. 550.
8 Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации:
Учеб. М., 1996. С. 44.
9 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 41.
10 См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право: Учеб. М.,
2004. С. 63; Конин Н. М. Российское административное право. Саратов, 2001. С. 63.
11 См.: Бахрах Д. Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 72–89.
12 Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: Учеб.: В 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 419–
419.
13 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учеб. СПб., 2004. С. 240; Он же.
Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 60.
14 Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 31.
15 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 56–57.
16 Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 97–98.
17 См.: Бахрах Д. Н. Предмет и источники административного права России // Административное
право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. С. 7.
18 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. 1963. С. 229–230.
19 См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Гор­
шенева. М., 1976. С. 34.
20 См.: Заострожная О. К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985. С. 27.
21 См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Гор­
ше­нева. М., 1976. С. 167.
22 См.: Сорокин В. Д. Указ. соч. С. 150.
23 Масленников М. Я. Указ. соч. С. 29–31.
73