основные направления кадровой политики министерства

ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
№ 3 (19) 2012
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
О.Н.ЯКОВЛЕВА
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД
В статье анализируется деятельность министерства юстиции Российской империи
по подбору кадров для судебной системы в пореформенный период. Рассматриваются
законодательные изменения, связанные с приемом на службу, условиями работы на судебных
должностях, социальными гарантиями служащих, последовавшими после судебной реформы 1864 г.
Выявлены требования, предъявляемые к кандидатам на судебные должности:
юридическое образование, практический опыт работы.
In the article the activity of Ministry of Justice of the Russian Empire is analyzed in recruitment for judicial
system during post-reform period. The legislative changes are analyzed, related to the employment, judicial
office work conditions, employee’s social protection after judicial reform of 1864. The demands are revealed
placed on the judicial office candidates: legal education, practical work experience.
Ключевые слова: Министерство юстиции Российской империи, министр юстиции,
судебная реформа, судьи, судебные следователи, прокуроры, нотариусы, судебные учреждения,
дисциплинарная ответственность.
Key words: Ministry of Justice of the Russian Empire, minister of Justice, judiciary reform, judges,
examining magistrate, prosecutors, notaries, judicial body, disciplinary responsibility.
Судебная реформа 1864 года сделала возможным развитие качественно новых подходов
министерства юстиции Российской империи к
решению кадровых вопросов в сфере судебного
ведомства. Результаты отправления правосудия
стали находиться в прямой зависимости от степени образования и нравственности судебных
служащих.
В дореформенный период министерство юстиции оказывало мало влияния на комплектование судебных органов: только на некоторые
высшие должности по судебному ведомству
назначались лица по предложению министерства, большинство же судебных должностей
заполнялось по указанию губернского начальства. Наблюдение за работой судебных чинов,
привлечение их к ответственности осуществляло губернское правление, административное
учреждение, далекое от судейских проблем и
знаний.
Судебные уставы 1864 г. ввели иной порядок, и министерство юстиции стало обращать
особое внимание на подготовку лиц, претендовавших на замещения должностей в новых судебных учреждениях – от сенаторов до следователей, прокуроров, нотариусов и значительной части судей.
Министерство юстиции получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в окружных судах, городских
судей, уездных членов окружных судов (а с
1912 г. и представителей уездных съездов мировых судей), мировых судей и председателей
съездов мировых судей в прибалтийских губерниях и на Северном Кавказе – с 1912 г. они стали назначаться Императором по представлению
министра юстиции.
Прокуроры окружных судов и их товарищи
утверждались министром юстиции по представлениям прокурора судебной палаты; прокуроры
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 87
№ 3 (19) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
судебных палат и их товарищи – высочайшей
властью, по представлениям министра юстиции;
обер-прокуроры кассационных департаментов
Сената и общего их собрания – именными высочайшими указами, также по представлениям
министра юстиции *1, LI].
В течение всего периода осуществления судебной реформы министерство юстиции и лично министры юстиции обращали на кадровый
вопрос особое внимание.
Д.Н.Замятнин еще во время подготовки Судебных уставов приступил к привлечению в судебную сферу как можно большего числа специалистов с высшим юридическим образованием. К 1886 г. среди должностных лиц, назначение которых зависело от министра юстиции, а
это почти 1600 человек, более половины имели
высшее, а четверть – среднее образование.
По его мнению, серьезным препятствием к
подбору толковых людей на судебные должности являлась практика замещения их по выборам. По этому вопросу он представил записку
Александру II, которая слушалась в Комитете
министров 5 сентября 1863 г. Министр сумел
добиться высочайшего соизволения на то, чтобы открывающиеся вакансии в судебных местах
замещались только по его назначению. Он же
настоял на отмене принятого в 1858 г. по инициативе министра внутренних дел закона о том,
чтобы губернские и уездные стряпчие назначались на свои должности губернаторами – это
право вновь перешло к министру юстиции [2,
365].
Одна из первых поправок в Судебных уставах коснулась института судебных следователей, а именно вопроса их несменяемости. Из-за
недостатка подготовленных чиновников для
замещения огромного числа открывшихся
должностей, в новых судах на должность судебного следователя (первую ступень в карьере) нередко попадали лица, не удовлетворявшие необходимым требованиям.
Разрешения снимать с должности несоответствующих ей лиц, добился министр юстиции
К.И.Пален. В 1877 г. по предложению министра
юстиции в Сенате было образовано Особое Соединенное Присутствие первого и кассационных департаментов, которому передавали все
дела о злоупотреблениях по службе и проступках судей, прокуроров и следователей.
Стр. 88
Не остался без внимания и вопрос о введении в практику деятельности судебной системы
эффективной системы дисциплинарной ответственности судебных служащих.
По мнению министра юстиции Д.Н.Набокова
от этого напрямую зависело достижение необходимого уровня дисциплины среди личного
состава.
По Судебным Уставам 1864 г. судья за служебные нарушения мог быть уволен исключительно по приговору уголовного суда, а за проступки, не относящиеся к службе, – только в
случаях задержания за долги, объявления несостоятельным должником или осуждения за преступление.
Д.Н.Набоковым были предложены и другие
меры отстранения от должности «непригодных»
лиц «для охранения чести и достоинства судебного ведомства». Увольнение судьи в порядке
дисциплинарной ответственности могло осуществляться в случаях пренебрежения судьей
своими обязанностями, а также, когда судья вне
служебной деятельности совершал предосудительные поступки, «лишавшие его в среде местного общества доверия и уважения, обязательных для деятеля, творящего суд и расправу
именем верховной власти».
Требования, существенно изменявшие первоначальные положения Судебных уставов о
дисциплинарной ответственности судебных
чинов, были утверждены Императором 20 мая
1885 г. [3].
Так, для всех судей, не оправдавших оказанного им доверия, этим законом был установлен
особый порядок удаления их от должности,
причем соответствующие полномочия были
вверены образованному в составе Правительствующего Сената особому Высшему Дисциплинарному Присутствию. Этим же законом была
усилена и расширена власть по надзору за судебными учреждениями министра юстиции.
Аналогичная цель – усиление личной ответственности – имелась в виду и при издании закона от 24 апреля 1887 г., касающегося нотариусов.
По положению о нотариальной части 1866 г.
они отрешались от должности только на основании судебного решения. Однако позже было
признано, что сравнение их в этом отношении с
судьями не согласовывалось с общими поста-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
новлениями Судебных уставов, определяющими служебное положение нотариусов, а, кроме
того, установленная законом их несменяемость
вела на практике к весьма неблагоприятным
последствиям.
В соответствии с принятым законом, право
увольнения нотариусов от должности предоставлялось старшему председателю судебной
палаты, от которого зависел и прием их на
службу, причем первоначальное инициирование вопроса об устранение нотариуса, а также
проверка соответствующих обстоятельств возлагались на местный окружной суд [4].
Важно сказать и о попытках министерства
юстиции законодательно установить предельный возраст для служащих судебных учреждений. Судебные уставы не определяли предельного возраста судей, хотя выдвигались предложения ограничить возраст судей 78 годами, так
как «…лица, достигшие на службе столь глубокой старости, полное право на отдохновение
имеют, а в интересах поддержания суда необходимо, чтобы ослабевающие деятели были
заменяемы свежими силами».
Министром юстиции Н.А.Манасеиным был
внесен на рассмотрение Государственного Совета проект об установлении предельного возраста службы по судебному ведомству. Однако
поддержки он не получил. Проект был переработан, и предложен предельный возраст в 55
лет – для судебных следователей, 60 лет – для
членов судебных палат, товарищей председателей и членов окружных судов, 65 лет – для
председателей судебных мест. Но и эти изменения так и не получили окончательного нормативного закрепления.
Министерство юстиции неоднократно принимало меры и к улучшению материального
положения кандидатов на должности по судебному ведомству.
Уже при утверждении в 1862–1863 гг. штатов
новых судебных установлений Государственный
Совет признал, что нормы содержания судебных чиновников должны не только обеспечивать их приличное существование, но и демонстрировать важность положения, которое они
занимают в обществе.
Первое время, после введения в действие
Судебных уставов, оклады чиновников, установленные законом от 19 октября 1865 г., пред-
№ 3 (19) 2012
ставлялись достаточными и даже значительными, однако в связи с экономическими изменениями в стране, удорожанием жизни, эти оклады оказались совершенно недостаточными даже для удовлетворения насущных потребностей. Решая эту проблему, Д.Н.Набоков в условиях «недофинансирования» отрасли изыскивал необходимые средства, в частности, путем
сокращения штатов судебных мест.
Сэкономленные средства в размере 94 тыс.
руб. в год распоряжениями Государственного
Совета от 12 июня 1884 г. *5+ и 30 апреля 1885 г.
*6+ были распределены между 184 старейшими
по службе членами окружных судов в виде добавочных окладов.
В 1891 г. министерство юстиции предложило
установить деление кандидатов по степени их
готовности к самостоятельной судебной деятельности, таким образом, чтобы кандидаты на
должности по судебному ведомству, состоя исключительно при судебных палатах и окружных
судах, разделялись на старших и младших.
Звание старшего кандидата могли заработать только лица, получившие по итогам испытаний удостоверение о приобретении ими достаточной практической подготовки для самостоятельных занятий по службе *7+.
Надо заметить, что параллельно с деятельностью министерства юстиции по развитию
кадровой составляющей судебной системы, в
рассматриваемый период был проведен ряд
важных мер и по укреплению кадрового состава
полиции. В 1873 г. вводится принцип вольного
найма рядовых и низших чинов полиции.
По мнению профессора Р.С.Мулукаева, это
имело существенное значение в плане решения
вопроса о стабильности полицейских кадров.
Правительство заботилось о материальном
обеспечении чиновников полицейского ведомства. Сотрудникам полиции повышалось денежное содержание, назначались пенсии. Все
больше внимания стало обращаться на профессиональную подготовку полицейских чинов.
Одним из первых шагов в этой области явилось введение для лиц, получающих должности
по классным чинам (в соответствии с Табелью о
рангах 1722 г.), экзаменов, с целью установления степени знания ими полицейских законов.
Позднее стали создаваться так называемые
резервы полиции, в которых осуществлялась
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 89
№ 3 (19) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
первоначальная подготовка полицейских кадров [8, 296].
Несомненно, что и министерство юстиции и
министерство внутренних дел Российской империи преследовали одни и те же цели – повышение общеобразовательной и профессиональной подготовки своих служащих, укрепление их социального и правового статуса.
В ходе реализации Судебной реформы
1864 года коренным образом было изменено
отношение к вопросу подбора и обеспечения
новых судебных учреждений кадрами.
Решение проблем, связанных с формированием, развитием и сохранением кадрового потенциала судебных служащих, стало пониматься
как непременное условие и важнейший резерв
повышения эффективности деятельности, как
отдельных подразделений, так и судебной системы в целом, что нашло отражение в организационных, правовых и социальных мерах, разработанных и реализованных министерством
юстиции Российской империи в пореформенный период.
Литература:
1. Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с
изложением рассуждений, на коих они основаны. СПб., 1866. Ч. III. С. LI.
Стр. 90
2. Призванные Отечеством. Российские
прокуроры. 1722-1917. М.: «РОССПЭН», 1997. С.
365.
3. О порядке издания Общего Наказа судебным установлениям и о дисциплинарной
ответственности чинов судебного ведомства:
мнение Государственного совета. Полное Собрание Законов Российской Империи (далее –
ПСЗ) III. Т. V. № 2959.
4. О порядке увольнения от должности нотариусов: мнение Государственного совета. ПСЗ
III. Т. VII. № 4370.
5. Об увеличении содержания Членов Окружных Судов и об изменениях в составе округов и штатах Судебных палат: мнение Государственного совета. ПСЗ III. Т. IV. № 2313.
6. О порядке распределения между Членами Окружных Судов суммы, ассигнованной Высочайшим повелением 12 июня 1884 года на
добавочное содержание означенных лиц: мнение Государственного совета. ПСЗ III. Т. V. №
2906.
7. Об изменении узаконений о кандидатах
на должности по судебному ведомству: мнение
Государственного совета. ПСЗ III. Т. XI. № 8188.
8. Мулукаев Р.С. Избранные труды: К 80летию со дня рождения. Академия управления
МВД России. – М., 2009.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ