Актуальные вопросы деятельности Банка России

деятельность банка России
Актуальные вопросы деятельности
Банка России в сфере противодействия
легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем,
и финансированию терроризма
Д. Г. Скобелкин,
заместитель Председателя Банка России
О
здоровление и декриминализация банковского сектора, а также сектора некредитных
финансовых организаций, предотвращение
нелегального оттока капитала и «обналичивания» денежных средств являются стратегическими задачами,
которые Банк России решает в контексте работы по
минимизации системных рисков в финансовой сфере,
повышению ее сопротивляемости внешним вызовам,
обеспечению финансово-банковским сектором финансирования потребностей экономики.
За прошедшее время в Российской Федерации
удалось сформировать в целом эффективную систему
противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию
терроризма (ПОД/ФТ), основанную на сотрудничестве
частного сектора и государственных структур. Данная
система получила в 2013–2014 гг. высокие экспертные
оценки ряда международных структур, прежде всего
Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и Комитета экспертов Совета
Европы по оценке мер противодействия отмыванию
денег и финансированию терроризма (МАНИВЭЛ).
Результаты данной оценки являются для нас ориентиром, позволяющим определить направления и динамику дальнейшего развития национальной системы
ПОД/ФТ. Ее неотъемлемой частью являются банковский
сектор и другие сегменты финансового рынка, контроль
и надзор за которыми осуществляет Банк России.
Превентивное реагирование
Какие основные задачи решает сегодня Банк России в сфере ПОД/ФТ?
Первая группа задач связана с совершенствованием механизмов реализации кредитными организациями Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О
противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию
терроризма», и в первую очередь мер, направленных
на превентивное реагирование – минимизацию возможностей проникновения преступных доходов в банковский сектор и экономику страны в целом.
Действующее в настоящее время законодательство в сфере ПОД/ФТ предоставляет кредитным организациям достаточно широкие полномочия, вытекающие
из принципа «знай своего клиента». Среди них возможности:
● отказывать клиенту в открытии банковского
счета по широкому перечню ситуаций, вызывающих у
них основания полагать, что такой счет (вклад) может
быть использован в целях легализации (отмывания)
доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма;
● отказывать в выполнении распоряжения клиента
о совершении операции, за исключением операций по
зачислению денежных средств, поступивших на счет
физического или юридического лица;
● расторгнуть договор банковского счета (вклада)
с клиентом в случае принятия в течение календарного
года двух и более решений об отказе в выполнении его
распоряжения о совершении операции.
Результаты проведенного Банком России анализа
показывают, что данные инструменты широко используются на практике. Так, в период с 30.06.2013 (даты
вступления в силу Федерального закона от 28.06.2013
№ 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
противодействия незаконным финансовым операциям») по середину ноября 2014 г. кредитными организациями было представлено в уполномоченный орган
по ПОД/ ФТ – Федеральную службу по финансовому
мониторингу (Росфинмониторинг) около 38 тыс. сообщений об отказах от заключения договора банковского
счета, около 27 тыс. – об отказах от выполнения распоряжения клиентов о совершении операций. Кроме того,
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2015
3
деятельность банка России
значительное количество договоров банковского счета
(вклада) с клиентами было расторгнуто.
Учитывая большой превентивный потенциал данных мер, их развитие будет продолжаться. Предполагается законодательно закрепить обязанность кредитной
организации прекратить деловые отношения с недобросовестными клиентами с высокой степенью риска
легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. При
этом порядок определения «высокой степени риска»
устанавливать нормативным актом Банка России, согласованным с Росфинмониторингом. Мы рассчитываем на то, что это позволит, во-первых, оперативно
корректировать виды так называемых сомнительных
операций и порядок оценки степени риска клиента в
целях ПОД/ФТ, во-вторых, создать равные конкурентные условия для всех кредитных организаций по выполнению установленных законом обязанностей.
Отмечу, что данный подход соответствует и международным обязательствам Российской Федерации,
в том числе Рекомендации 10 «Надлежащая проверка
клиента» Международных стандартов по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма
и финансированию распространения оружия массового поражения1. Подготовка законопроекта по внесению
соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации в настоящее время ведется Банком
России совместно с Росфинмониторингом.
Мы считаем, что необходимо продолжить и оказание методической помощи субъектам финансового
мониторинга в части оценки принимаемых рисков и
выработки механизмов управления ими.
Нами исследуются признаки разного рода схем
проведения сомнительных операций, которые могут использоваться клиентами для вывода денежных средств
за пределы территории страны, финансирования «серого» импорта, перевода денежных средств из безналичной в наличную форму и последующего ухода от налогообложения, а также других противозаконных целей.
Важно отметить, что общим свойством высокорисковых
сомнительных операций по-прежнему являются участие
в них компаний с признаками фиктивной деятельности,
а также наличие сложных многоступенчатых цепочек
платежей по счетам многочисленных фирм-однодневок,
имеющих характер транзитных операций.
Перечень признаков, указывающих на совершение
клиентами операций либо сделок, которые несут для
кредитных организаций повышенный риск вовлечения в
процессы отмывания денег через оказание услуг клиенту, характеристики подобных операций, рекомендации по
выработке механизмов управления рисками Банк России
приводит в своих нормативных документах и соответствующих письмах, доступных поднадзорным органи1
Текст 40 рекомендаций ФАТФ на русском языке размещен в сети Интернет по адресу: http://www.eurasiangroup.org/
ru/FATF_40.php.
4
зациям. В частности, вопросы выявления кредитными
организациями транзитных операций, а также рекомендации по снижению риска вовлечения кредитных организаций в их проведение отражены в Письме Банка России от
31.12.2014 № 236-Т «О повышении внимания кредитных
организаций к отдельным операциям клиентов».
В нынешних условиях возможности инструментария по противодействию отмыванию преступных доходов активно используются и для предотвращения незаконного вывода капитала из Российской Федерации.
Начиная с сентября 2013 г. на основе анализа поступающей отчетности в рамках осуществления валютного контроля Банк России формирует и доводит
до сведения кредитных организаций информацию об
участниках внешнеэкономической деятельности (ВЭД),
в деятельности которых выявлены признаки нарушения
требований действующего валютного законодательства.
Ее использование, с одной стороны, позволяет кредитным организациям более точно оценить уровень риска
совершаемых клиентами операций и принять адекватные меры по его минимизации, в том числе отказаться
от проведения операции, а также прекратить договорные
отношения с клиентом. С другой стороны, это должно
стимулировать участников ВЭД более ответственно относиться к исполнению своих обязанностей, установленных Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле» и
нормативными актами Банка России.
Среди последних изменений в сфере регулирования следует также отметить и право уполномоченных
банков отказывать клиенту в оформлении паспорта
сделки по контракту (кредитному договору) при наличии предусмотренных правилами внутреннего контроля оснований полагать, что валютные операции в
рамках этого контракта (кредитного договора) могут
осуществляться в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма2.
Риск-ориентированный надзор в сфере ПОД/ФТ
Вторая наша задача – это широкое внедрение
риск-ориентированного надзора в сфере ПОД/ФТ в целях оздоровления финансового сектора, обеспечения
его «прозрачности». В данном случае под оздоровлением мы понимаем последовательное освобождение
финансового сектора от клиентов, осуществляющих
сомнительные операции, и/или банков, вовлеченных в
проведение таких операций, а также прекращение дея2
Указание Банка России от 06.11.2014 № 3438-У «О
внесении изменений в Инструкцию Банка России от 4 июня
2012 года № 138-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов
и информации, связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок, а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и
контроля за их проведением» (зарегистрировано в Минюсте
России 12.12.2014 № 35153).
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2015
деятельность банка России
тельности тех кредитных организаций, бизнес которых
строится на обслуживании теневой экономики.
Решение данной задачи требует от Банка России
формирования механизмов, с одной стороны, позволяющих оперативно выявлять кредитные организации с
признаками вовлечения в проведение сомнительных
операций клиентов, а с другой – направленных на стимулирование прекращения их проведения. В данном
контексте речь идет, прежде всего, о работе с кредитными организациями в рамках Письма Банка России от
04.09.2013 № 172-Т «О приоритетных мерах при осуществлении банковского надзора». Данный документ
определил алгоритмы работы регулятора с банками,
имеющими признаки высокой вовлеченности в проведение сомнительных безналичных и наличных операций.
Расширяя инструментарий кредитных организаций
по организации и осуществлению внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ, Банк России со своей стороны
проводит оценку риска вовлеченности банков в совершение сомнительных операций на основе комплексного
многофакторного анализа всего имеющегося массива
информации, характеризующего их деятельность.
С теми кредитными организациями, у которых
объем сомнительных операций клиентов превышает
предельные значения уровня риска, проводится углубленная надзорная работа: инициируются проверки по
исполнению требований законодательства о ПОД/ ФТ,
запрашиваются поясняющие материалы, изучается
бизнес клиентов, потоки их платежей.
Кредитным организациям предлагается дополнительно проанализировать деятельность того или
иного клиента и убедить регулятора в том, что операции, формально имеющие признаки сомнительных,
проводились клиентами в соответствии с принципами
добросовестности и разумности, установленными гражданским законодательством, обычаями делового оборота, а также осуществить необходимые и достаточные
меры, направленные на повышение качества систем
внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ.
Принципиально важной является профилактическая направленность мер надзорного реагирования,
применяемых в отношении кредитных организаций,
вовлеченных в проведение сомнительных операций.
Среди них превалируют ограничения на осуществление отдельных банковских операций в объемах, экономически обоснованных применительно к деятельности
конкретной кредитной организации. Осуществление
тех или иных мер надзорного реагирования зависит,
прежде всего, от систематичности проведения сомнительных операций, их объемов, а также эффективности
работы сотрудников и менеджеров банков по прекращению деловых отношений с клиентами, совершающими подобные операции.
Опыт применения Банком России положений
Письма № 172-Т показал, что кредитные организации в
целом адекватно реагировали на принимаемые регуля-
тором меры и использовали возможности, предоставленные законодательством.
Результаты надзорных действий позволяют говорить о снижении количества кредитных организаций с
признаками высокой вовлеченности в проведение сомнительных операций клиентов. Только за второе полугодие 2013 г. их число уменьшилось почти в четыре
раза, а в целом за период с 01.07.2013 по 01.10.2014 – в
12 раз. И это несмотря на то, что в мае 2014 г. Банком
России были снижены пороговые значения вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных операций1. Тенденция к дальнейшему сокращению таких банков сохраняется и в настоящее время.
Предпринятые меры позволили существенно сократить и объемы сомнительных операций. По нашим
оценкам, за 9 месяцев 2014 г. объем подобных операций, связанных с выводом денежных средств за рубеж, снизился втрое, а операций, имеющих признаки
обналичивания денежных средств, – вдвое по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Вместе с тем оздоровление банковского сектора
сопровождалось и отзывом лицензий у кредитных организаций, основа бизнеса которых строилась на обслуживании теневой экономики. Из числа банков, у которых
в период 2013–2014 гг. были отозваны лицензии на осуществление банковской деятельности, более 80 кредитных организаций неоднократно нарушали требования
Федерального закона № 115-ФЗ и были вовлечены в проведение сомнительных операций в крупных масштабах.
Важность решения задач по декриминализации банковского сектора способствовала расширению в конце
2014 г. полномочий Банка России по применению к недобросовестным кредитным организациям мер воздействия в рамках статьи 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2.
Мы понимаем, что необходимым условием эффективного надзора в сфере ПОД/ФТ является совершенствование межведомственного взаимодействия Банка
России с заинтересованными государственными структурами. В целях развития механизмов раннего предупреждения о рисках, связанных с вовлечением поднадзорных организаций в процессы отмывания преступных
доходов и финансирования терроризма, Банк России
активно взаимодействует с Росфинмониторингом, на
площадке которого создан Центр оценки рисков.
Регулирование деятельности
некредитных финансовых организаций
В соответствии с Федеральным законом от
23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в от1
Письмо Банка России от 21.05.2014 № 92-Т «О критериях признаков высокой вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных безналичных и наличных
операций».
2
Федеральный закон от 29.12.2014 № 484-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2015
5
деятельность банка России
дельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с передачей Центральному банку Российской
Федерации полномочий по регулированию, контролю
и надзору в сфере финансовых рынков» Банк России
стал единым органом, осуществляющим регулирование деятельности как кредитных организаций, так и
некредитных финансовых организаций, а также контроль и надзор за их деятельностью.
В связи с этим третьей группой задач Банка России
в сфере ПОД/ФТ является внедрение противолегализационных механизмов в деятельность некредитных финансовых организаций, а также выравнивание эффективности регулирования и надзора за деятельностью
кредитных и некредитных финансовых организаций в
целях минимизации рисков, связанных с перетеканием
теневых финансовых потоков из банковской системы в
этот сектор.
Банком России подготовлен и согласован с Росфинмониторингом полный пакет необходимых нормативных актов, устанавливающих для некредитных
финансовых организаций требования в целях ПОД/ФТ:
по разработке правил внутреннего контроля, подготовке и обучению кадров, квалификационные требования
к специальным должностным лицам, ответственным
за реализацию правил внутреннего контроля в целях
ПОД/ФТ, требования к идентификации клиентов, их
представителей, выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев, а также по порядку представления в
уполномоченный орган предусмотренных Федеральным законом № 115-ФЗ сведений.
Помимо этого, используя накопленный опыт и
созданные механизмы выявления кредитных организаций с признаками вовлечения в проведение сомни-
тельных операций клиентов, Банк России осуществляет оперативный финансовый мониторинг деятельности некредитных финансовых организаций в целях
отслеживания негативных тенденций на ранней стадии
и принятия соответствующих мер.
В целом реализация мегарегулятором полномочий
по надзору в сфере ПОД/ФТ позволяет осуществлять
комплексное рассмотрение «теневых» схем профильными подразделениями центрального аппарата и территориальными учреждениями Банка России. Так, например,
была пресечена деятельность ряда профессиональных
участников рынка ценных бумаг, участвовавших в реализации сомнительных финансовых схем, связанных с
выводом денежных средств из страны через недобросовестные кредитные организации. По результатам
осуществления Банком России надзорной деятельности подготовлены рекомендации, направленные на
минимизацию риска использования микрофинансовых
организаций, обслуживающих их кредитных организаций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма1.
Таким образом, основные наши действия по регулированию, контролю и надзору в сфере ПОД/ФТ
направлены, прежде всего, на создание условий для
внедрения и постоянного применения кредитными
и некредитными финансовыми организациями рискориентированных инструментов, а также оценку результатов их реализации.
Полагаем, что принимаемые Банком России меры
по оздоровлению финансового сектора и легитимизации финансовых потоков будут способствовать поступательному и эффективному развитию банковской
системы и российской экономики в целом.
■
1
Письмо Банка России от 31.12.2014 № 238-Т «О мерах по противодействию использования микрофинансовых
организаций и их услуг в целях легализации (отмывания)
доходов, полученных преступным путем, и финансирования
терроризма».
6
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2015