Адиньяев С.И. * Понятие и функции полиции в

РАЗВИТИЕ
РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С.И. АДИНЬЯЕВ,
кандидат
юридических наук
S.I. АDIN’YAEV,
candidate
of legal sciences
ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ
ПОЛИЦИИ
В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
THE CONCEPT
AND FUNCTIONS
OF THE POLICE
IN THE RUSSIAN
FEDERATION
Автор рассматривает функции российской полиции,
дает ее понятие, показывает
роль полиции в механизме
осуществления власти.
Ключевые слова: полиция
в Российской Федерации,
функции, закон, общественная безопасность.
The author considers the
functions of the Russian police,
gives its concept, shows the role
of the police in the implementation mechanism of power.
Key words: police in the
Russian Federation, the functions of law, public safety.
149
В современном понимании термин «полиция» начали употреблять сравнительно недавно. Этимологически слово «полиция» связано с греч. polis – город (городское устройство), а
термин «politeria» означает правительство города и порядок,
который оно должно обеспечивать [Мушкет И.И., Хохлов Е.Б.
Полицейское право России. Проблемы теории. СПб, 1998.
С. 14]. Что же касается термина «милиция» – это латинское
слово, которое объединяет значения «поход», «война», «военная служба», «воинский дух». В эпоху просвещения «militia»
расширила свое значение и обозначала «вооруженный народ,
самостоятельно, без опоры на органы власти, обеспечивающий собственную безопасность» [Larousse. P., 1990. P. 639].
Превращение полиции в орган обеспечения и охраны правопорядка в государстве происходило в эпоху абсолютизма.
Роль полиции в механизме осуществления власти состоит
в том, что государство создает разветвленную систему исполнительных органов, в том числе и полицию, для исполнения
принятых законов, и «оно несет ответственность за исполнение большинства нормативных предписаний и с этой целью
предпринимает необходимые меры и обеспечивает условия
реализации правовых норм всеми субъектами права. В противном случае возникают серьезные противоречия между законом и реальной действительностью, что может, в свою очередь, привести к падению престижа права [Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебн. пособие. М.: Российская академия адвокатуры, 2001. С. 20].
Таким образом, изначальную юридическую предпосылку
правоотношений, участниками которых являются органы полиции и ее сотрудники, составляют правовые нормы. Форму
правоотношений, стороной (или сторонами) в которых выступают указанные субъекты, приобретают только те общественные отношения, которые регулируются правом.
Полиция в современном государственном механизме выполняет не только правоохранительную функцию, но также
участвует в государственном управлении – властном упорядочении поведения и деятельности социальных групп, коллективов и индивидов в соответствующих сферах жизнедеятель150
ности общества. Двумя основными методами обеспечения урегулированности и порядка в общественных отношениях являются убеждение и принуждение.
Формы и методы обеспечения общественной безопасности влияют на структурные изменения полиции. Так, процесс,
называемый «общественной доминантой», есть задача эффективного взаимодействия с населением, способствует тенденции децентрализации и локализации полицейских служб даже
в рамках унитарных государств с жесткой вертикалью управления полиции.
И.Е. Андреевский, автор «коренного закона науки полиции», полагает, что помощь отдельному лицу не должна оказываться при достаточности его собственных сил. В этом случае помощь или иное вмешательство следует считать не только
излишним, но и вредным ограничением свободы деятельности отдельного лица: «Где отдельное лицо управится своими
собственными средствами, там – это частная его сфера, вторгаться в которую значит нарушать право личности и частной
свободы» [Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1874.
Т. 1. С. 11 – 14].
Интересные идеи о мести и роли полиции в реализации
государственной власти, о сущности принудительной составляющей деятельности органов полиции и администрации содержатся в работах И.Т. Тарасова и В.В. Ивановского. Они
рассматривают эти меры как крайнее средство, которое должно обеспечивать достижение законных целей, стоящих перед администрацией и полицией. Считая, что при осуществлении принуждения «наиболее легко и часто могут быть нарушены существеннейшие права граждан» [Тарасов И.Т.
Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 19], И.Т. Тарасов пишет о необходимости строгой регламентации порядка
применения принудительных мер. Этот порядок, по И.Т. Тарасову, включает в себя следующие положения: 1) граница
принуждения определяется не значимостью цели деятельности, но лишь родом и степенью сопротивления; 2) принуждение имеет место лишь там, где есть сопротивление; 3) принуждение осуществляется только в законом установленных
151
формах; 4) сила принуждения должна быть соразмерна сопротивлению; 5) законность применения принудительных мер
должна подлежать судебному контролю по жалобам потерпевших.
К формам, в которых может осуществлять принуждение,
И.Т. Тарасов относит: 1) наделение полиции и администрации юрисдикционными полномочиями; 2) полицейское личное задержание, отличное от судебного задержания; 3) вооруженное принуждение; 4) чрезвычайное и военное положение.
Немаловажным является то, что в последние годы деятельность милиции все чаще регулировалась не только базовым
законом. В результате ее полномочия и особенно обязанности были рассредоточены среди значительного количества нередко конкурирующих между собой нормативных правовых
актов. Это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, а с другой - породило неоправданное расширение «милицейского присутствия» в жизнедеятельности общества. Как
следствие, на милицию были возложены несвойственные ей
избыточные функции.
7 февраля 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев подписал
Федеральный закон N 3-ФЗ «О полиции» [СЗ РФ. 2011. № 7.
Ст. 900] (далее - Закон о полиции), который вступил в силу 1
марта того же года. Он состоит из 11 глав и 56 статей. Глава 1
касается общих положений о полиции и о ее назначении, об
основных направлениях, о правовой основе деятельности и
организации полиции (ст. 1-4). Другие главы содержат следующие основополагающие начала: гл. 2 «Принципы деятельности полиции» (ст. 5-11); гл. 3 «Обязанности и права полиции» (ст. 12-13); гл. 4 «Применение полицией отдельных мер
государственного принуждения» (ст. 14-17); гл. 5 «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» (ст. 18-24); гл. 6 «Правовое положение сотрудника полиции» (ст. 25-33); гл. 7 «Служба в полиции» (ст. 34-41);
гл. 8 «Гарантии социальной защиты сотрудника полиции»
(ст. 42-46); гл. 9 «Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности полиции» (ст. 47-48); гл. 10 «Контроль
152
и надзор за деятельностью полиции» (ст. 49-53); гл. 11 «Заключительные положения» (ст. 54-56).
Новый Закон не определяет понятия «полиция». Так, термин «полиция» в комментируемом Законе употребляется в
нескольких значениях. В данной статье под полицией понимается система (совокупность) учреждений (специфических
служб), объединенных одним и тем же назначением, задачами, принципами деятельности и правовым статусом сотрудников. В других же статьях Закона (ст. 12, 13 и др.) под полицией понимаются специфические структурные подразделения
органов внутренних дел. Полицией именуется не подразделение органа внутренних дел (не РОВД, УВД и т.д.), а соответствующее подразделение (служба) органа внутренних дел.
Согласно ч. 4 ст. 4 Закона о полиции состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений
полиции определяются Президентом РФ.
Сложность восприятия определения полиции вызвано тем,
что согласно правилам юридической техники МВД России в
федеральных законах определяется как «федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере внутренних дел», что, в свою
очередь, вызывает ошибочные представления о том, что полиция будет этим заниматься.
В современной юридической литературе традиционным
является подход, в соответствии с которым полиция представляет собой систему особых государственных органов, осуществляющих охрану общественного порядка и борьбу с преступностью [Бородин С.С., Иванов П.В., Оськин Ф.Ф. Административная деятельность органов внутренних дел. Словарь
терминов и понятий. СПб, 2000. С. 71].
Полиция в соответствии с новым законодательством интегрирована в более широкую по сравнению с правоохранительной систему – в систему обеспечения безопасности Российской Федерации. Под безопасностью понимается, во-первых, культурно-исторический феномен, т.е. самостоятельное
явление, имеющее историческую форму, содержание, меха153
низм возникновения, развития и ее поддержания; во-вторых,
одна из качественных сторон, характеристик социальной действительности, которая свидетельствует о состоянии удовлетворения интересов личности, общества и государства [Гущин
В. В. Понятие безопасности и ее предметно объектные сферы // Проблемы повышения готовности органов внутренних
дел к деятельности в чрезвычайных ситуациях: Сб. науч. трудов. М.: ВНИИ МВД России, 1994. С. 4].
Правоохранительные органы являются той частью государственного механизма, которая специально обособлена. Их
основная цель – охрана и защита прав человека, гражданина,
его свобод и законных интересов [Боер В.М., Городинец Ф.М.,
Григонис Э.П. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее / Под общ. ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. СПб., 1999. С. 88 - 91].
Полиция характеризуется рядом универсальных системообразующих признаков, присущих любым системным образованиям [Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990. С. 39 - 41]. Во-первых, систему следует
всегда рассматривать как целостное сложное структурное
образование, а не как суммарное сложение каких-либо элементов, компонентов, частей и подсистем, причем даже расположение этих элементов является существенным, так как
определяет существующие между ними взаимосвязи [Общая
теория управления. Курс лекций. М.: Российская академия
управления, 1994. С. 57, 58]. Во-вторых, любое системное
образование и составляющие его структурные элементы взаимозависимы как между собой, так и с окружающей их внешней средой функционирования. В-третьих, иерархичность
построения систем, которая означает, что каждая из систем
есть, как правило, часть системы более высокого уровня, а
каждый компонент системы, в свою очередь, может рассматриваться как система более высокого уровня. В-четвертых,
всем системным образованиям присущ динамизм, т.е. изменяемость, связанная как с внешними воздействиями, так и с
объективно присущими любой системе внутренними противоречиями.
154
При осуществлении основных задач полиции может возникнуть вопрос о их роли и месте в компетенции полиции.
Так, некоторые авторы (В.Б. Аверьянов, В.А. Мицкевич, В.М.
Манохин) [Манохин В.М. Порядок формирования органов
государственного управления. М., 1963. С. 24; Мицкевич В.А.
Субъекты советского права. М., 1962. С. 120; Аверьянов В.Б.
Системное назначение мира. М., 1985. С. 50] включают задачи
в элемент компетенции. Другой точки зрения придерживается И.В. Тимошенко И.В., который отмечает: «Задачи, возлагаемые государством на конкретный орган исполнительной
власти и юридически закрепляемые в федеральном законе или
положениях об органе, компетенции, как таковой, не определяют, а лишь предопределяют ее в общих чертах, да и то не
всегда» [Тимошенко И.В. Основные черты компетенции представительных органов власти. С. 19]. Характер же и цели и
определяют содержание компетенции. Компетенция выступает средством решения задач и одновременно достижениями цели. Задачи государственного органа обусловливают его
компетенцию [Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция
и правоспособность государственного органа // Правоведение.
1985. С. 45]. Под функциями полиции в данном случае понимается деятельность по достижению целей и решению вытекающих из них задач [Основы управления в органах внутренних дел. М., 2000. С. 43].
Поскольку каждая из задач имеет свою специфику, то и
характер процесса их реализации оказывается неоднородным.
В его составе можно выделить ряд различных направлений
деятельности, которые обозначаются понятием «функция»
[Перевозчиков О.В., Сухарев В.Ф. Цели, задачи и функции
ОВД. М., 1989. С. 4]. Следуя методологии проф. Т.Н. Радько
при структурном анализе понятия функции права [Радько Т.Н.
Теория государства и права. М.: Проспект, 2009. С. 207] и принимая их за точку отсчета, можно определить, что функция
полиции обусловлена сущностью государства и ролью, которая законом определена полиции как органу государства;
функция полиции соответствует этапу эволюционного развития отдельного государства; функция полиции отражает ос155
новные, наиболее значимые аспекты полицейской деятельности, направленные на выполнение задач, поставленных государством и закрепленных законодателем; функция полиции
определяет приоритеты полицейской деятельности в конкретном государстве и ее сущность; функция полиции обусловлена сущностью и содержанием права и применяется в соответствии с потребностями общественного развития.
Функции, для выполнения которых создается тот или иной
орган, принято называть основными (специальными). В отличие от Закона о милиции в ст. 2 Закона о полиции закреплены
не задачи, а основные направления деятельности полиции, что
является новеллой в правовом регулировании деятельности
последней. Содержание задач любого органа или учреждения
исполнительной власти определяется их социальным назначением, которое уже предусмотрено ч. 1 ст. 1 Закона о полиции, содержащей в себе конкретные целевые установки ее
деятельности: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без
гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности для обеспечения общественной безопасности. Поэтому основные направления деятельности полиции – это, по сути, функции, необходимые и
вместе с тем достаточные для реализации ее социального
предназначения.
В соответствии со ст. 2 Закона к ним относятся: защита
личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области
оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства
Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объек156
тов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
В Законе отсутствует целый ряд функций, не свойственных органу охраны правопорядка, хотя ранее закреплённых
за милицией. Начиная с 1 января 2012 г. полиция перестанет
заниматься административным выдворением незаконных мигрантов; организацией работы медицинских вытрезвителей;
конвоированием задержанных и арестантов из СИЗО; розыском должников; формированием и ведением реестра дисквалифицированных лиц.
Анализ закрепленных за полицией функций позволяет
сделать вывод о сложной и дифференцированной деятельности данного образования, а также о целостности и системности этой деятельности, характеризующейся правоохранительной направленностью.
Однако функция, как таковая, не может воздействовать
на правоотношения, и поэтому юридически неверно включать
функции в понятие компетенции полиции наряду с правами и
обязанностями. Права сохраняют за органом известную свободу выбора при решении возложенных задач, обязанности, в
свою очередь, не оставляют места для усмотрения органа, и
условия их осуществления всегда точно оговариваются в законе. В.В. Лисицын по этому поводу пишет: «Различия между
правами и обязанностями проявляются в стимулах их реализации. В отношении объектного права это интерес, формируемый жизненными обстоятельствами. У обязанностей иной
правовой источник стимулирования – возможность применения принуждения» [Лисицын В.В. Функции ОВД. М., 1989.
С. 51].
Компетенция всякого государственного органа начинается с «установления определенной области (сферы) общественных отношений, где каждый орган государства действует в
определенных областях или сферах общественных отношений,
157
т.е. специализированно и дифференцировано, в рамках которой действует орган. Речь идет об определении круга его деятельности. Этот круг деятельности органа государства, в его
юридически значимом отражении в законодательстве, называется предметами ведения органа государства» [Кутафин
О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: «Юридическая литература», 1986. С. 23].
Ограничение компетенции полиции в сфере правоохранительной деятельности обусловлено целым рядом причин,
прежде всего:
- многообразием правоохранительных и иных функций,
реализуемых службами и подразделениями (фактически полиция в том или ином объеме выполняет все правоохранительные функции, включая юридическую защиту своих сотрудников);
- наличием исключительных сфер правоохранительной
деятельности, отнесенных к его ведению (обеспечение безопасности дорожного движения и ряда иных; наличием организационных структур на всех уровнях государственно-территориального устройства Российской Федерации);
- многочисленностью, высоким уровнем мобилизационной
готовности личного состава;
- существенным объемом полномочий сотрудников, в том
числе исключительных, включая применение мер принуждения, физической силы и огнестрельного оружия;
- особым порядком комплектования и прохождения службы (высоким уровнем милитаризации);
- наличием значительного количества вооружения, в том
числе армейских (боевых) образцов, специальной и иной техники, средств связи и другого имущества;
- традиционным восприятием МВД основной массой населения как главной правоохранительной силы государства
[Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (Государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспективы развития). СПб.: СПб-кий ун-т МВД России, 1998.
С. 39 - 40].
158
Итак:
1. В термин «полиция» как орган государства зарубежные
исследователи порой вкладывают различное содержание, но
если суммировать множество точек зрения, то в общем смысле можно заключить, что под этим термином означается звено государственного механизма, несущего ответственность за
выполнение определенной функции.
2. Полиция Российской Федерации в современном демократическом государстве – это самостоятельный специфичный
государственный орган, обладающий специальной компетенцией и властными полномочиями, являющийся неотъемлемым
компонентом исполнительной власти, исполняющий в механизме государства правоохранительную функцию и являющийся частью отраслевой системы государственного управления,
деятельность которого подчинена защите жизни, здоровья,
прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства, установлению контроля над
преступностью, обеспечению нормального функционирования
органов государственной власти, государственных и общественных институтов, а также охране общественных отношений.
3. В зависимости от выполняемых функций необходимо
различать правоохранительную и управленческую функции.
Правоохранительная компетенция связана с выполнением правоохранительных задач и функций (обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, расследование преступлений и др.) и реализуется полицией в сфере внешнего управления.
Управленческая компетенция – с осуществлением функций прогнозирования, планирования, контроля, ресурсного,
правового, научно-методического обеспечения и реализуется
в большей степени во внутренней среде функционирования
этих органов, т.е. внутри самой системы.
159
4. Таким образом, полиция является многофункциональным правоохранительным органом и реализует свою компетенцию в следующих основных направлениях, которые:
4.1. Вытекают из социального назначения полиции (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств).
4.2. Отражают суть и специфику полицейской деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах).
4.3. Раскрывают особенности правоприменительной, контрольно-надзорной и юрисдикционной составляющей полицейской деятельности (производство дознания по уголовным
делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области
оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства
Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности).
4.5. Закрепляют сложившиеся (охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; осуществление экспертно-криминалистической деятельности) или относительно новые (государственная защита потерпевших, свидетелей
и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых
лиц) реалии деятельности полиции.
Библиографический список:
1. Аверьянов В.Б. Системное назначение мира. М., 1985. С. 50.
2. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (Государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб.: СПб-кий ун-т МВД России, 1998. С. 39, 40.
160
3. Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1874.Т. 1. С. 11 –
14.
4. Боер В.М., Городинец Ф.М., Григонис Э.П. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее / Под общ. ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. СПб., 1999. С. 88-91.
5. Бородин С.С., Иванов П.В., Оськин Ф.Ф. Административная
деятельность органов внутренних дел. Словарь терминов и понятий. СПб, 2000. С. 71.
6. Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно объектные
сферы // Проблемы повышения готовности органов внутренних дел
к деятельности в чрезвычайных ситуациях: Сб. науч. трудов. М.:
ВНИИ МВД России, 1994. С. 4.
7. Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. С. 45.
8. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов.
М.: «Юридическая литература», 1986. С. 23.
9. Лисицын В.В. Функции ОВД. М., 1989. С. 51.
10.Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963. С. 24.
11.Мицкевич В.А. Субъекты советского права. М., 1962. С. 120.
12.Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России. Проблемы теории. СПб, 1998. С. 14.
13.Общая теория управления. Курс лекций. М.: Российская академия управления, 1994. С. 57, 58.
14.Основы управления в органах внутренних дел. М., 2000. С. 43.
15.Перевозчиков О.В., Сухарев В.Ф. Цели, задачи и функции ОВД.
М., 1989. С. 4.
16.Радько Т.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2009.
С. 207.
17.Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебн. пособие. М.:
Российская академия адвокатуры, 2001. С. 20.
18. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 19.
19.Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990. С. 39 – 41.
20.Тимошенко И.В. Основные черты компетенции представительных органов власти. С. 19.
21.Larousse. P., 1990. P. 639.
161