Н.В. Кичигин , кандидат юридических наук, ведущий научный

Н.В. Кичигин, кандидат юридических наук, ведущий научный
сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, юрист-эксперт ЗАО «Группа
компаний «ШАНЭКО»
Подходы к пониманию государственной экологической политики
Изменения природоохранного законодательства последнего времени
вызывают негативную реакцию со стороны экологов, которые заявляют о
деэкологизации
экологического
законодательства,
отсутствии
государственной экологической политики. Более того, такая политика
отдельными авторами даже именуется антиэкологической1, а состояние
государственного экологического управления рассматривается с точки
зрения его деэкологизации2.
Резкую критику юристов-экологов вызвали изменения законодательства
об экологической экспертизе. Напомним, что в 2007 г. Федеральным законом
от
18
декабря
Градостроительный
2006
г.
№
кодекс
232-ФЗ
«О
Российской
внесении
Федерации
изменений
и
в
отдельные
законодательные акты Российской Федерации»3 были внесены существенные
изменения в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об
экологической экспертизе»4, которые, во-первых, привели к сужению
предмета
экспертизы
экологической
исключен
экспертизы.
анализ
Из
определения
социальных,
экологической
экономических
и
иных
последствий реализации объекта экологической экспертизы, упразднено
определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.
Во-вторых, были значительно сокращены объекты государственной
экологической экспертизы федерального и регионального уровня. Проектная
1
См., например: Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социальнополитический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. № 2; Она же. Эколого-правовые, социальноэкономические и нравственные аспекты десятилетнего применения Федерального закона «Об экологической
экспертизе» // Право и политика. 2006. № 10.
2
См. подробнее: Пономарев М.В. Круглый стол «Правовые проблемы государственного,
муниципального и иных видов экологического контроля» // Экологическое право. 2008. № 4; Гумерова А.Р.
Экологизация отраслей российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 12.
3
СЗ РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498.
4
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
2 документация
практически
электростанций,
всех
химических,
объектов,
даже
металлургических
атомных
станций,
предприятий,
была
исключена из перечня объектов государственной экологической экспертизы.
Автоматически были сокращены объекты общественной экологической
экспертизы.
По мнению С.А. Боголюбова, такая ситуация является недопустимой и
требует
изменения,
поскольку
не
обеспечивает
право
каждого
на
благоприятную окружающую среду, установленное ст. 42 Конституции РФ.
Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения
грядущих
загрязнений
природы
предполагают
восстановление
обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для
проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде.
Отмена самостоятельной экологической экспертизы для объектов
градостроительной
деятельности
с
включением
ее
в
общую
градостроительную экспертизу лишает экологические требования своей
специфичности. Таким образом, ликвидируются профессионализм экспертов
и независимость оценки проектов, обозначенных как принципы ее
проведения в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».
Имевшиеся в организации государственной экологической экспертизы
злоупотребления, просчеты и недостатки можно изживать не ликвидацией ее
вообще
как
явления,
признаваемого
достижением
перестройки
хозяйствования. Наилучшие пути − устранение коррупции, усиление
государственного
и
общественного
контроля
над
исполнением
законодательных требований к экспертизе и требований самой экспертизы,
улучшение
подбора
и
подготовки
экспертов,
повышение
их
ответственности5.
5
См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 253; Он же. Экономикоправовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7.
3 Означают ли перечисленные изменения законодательства отсутствие
государственной
экологической
политики
или
даже
проведение
антиэкологической политики государства, деэкологизацию государственного
экологического управления? С одной стороны,
факт антиэкологических
изменений природоохранного законодательства последнего времени налицо.
С другой стороны, осмысление такой политики также может быть
разным. С.А. Боголюбов полагает, что государственная экологическая
политика существует независимо от ее реального наполнения. С такой
точкой зрения, хотя она и является дискуссионной, следует согласиться,
поскольку она исходит из понимания государственной экологической
политики как самостоятельного направления государственной политики
вообще. Если же исходить из иного подхода, то получится, что
государственная экологическая политика может то появляться, то исчезать.
Экологическая политика должна определить, каким образом государство
должно действовать для реализации своей важнейшей экологической
функции6.
Таким образом, государственная экологическая политика означает
политику в области охраны окружающей среды, но не характеризует
политику как собственно экологическую, обеспечивающую право на
благоприятную окружающую среду, неистощительное природопользование,
экологическую безопасность. То есть государственная экологическая
политика в принципе, к сожалению, может быть и анти экологической по
своей направленности и содержанию.
Можно предположить, что государственная экологическая политика
является одной из форм выражения функции государства. Под функцией
государства в теории права понимаются основные направления деятельности
государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в
6
См.: Боголюбов С.А. Единая государственная экологическая политика и права человека // Журнал
зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 5. С. 16.
4 функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и
социальное назначение. Содержание функций показывает, что делает данное
государство,
чем
занимаются
его
органы
и
какие
вопросы
они
преимущественно решают. Функции призваны отражать ту деятельность
государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные
перед ним задачи.
В числе основных функций государства выделяется и экологическая
функция, которая рассматривается как новое развивающееся направление
деятельности
современного
Российского
государства,
связанное
с
обострением экологической ситуации в мире и в стране. Она выражается в
разработке
природоохранного
законодательства,
с
помощью
чего
государство устанавливает правовой режим природопользования, берет на
себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормальной
среды обитания, закрывает в случае необходимости экологически вредные
предприятия, штрафует нарушителей закона и т.д.7
М.М. Бринчук считает, что содержание экологической функции
государства не сводится лишь к охране природы, оно гораздо шире.
Экологическая
деятельность
ресурсами,
функция
по
государства
распоряжению
находящимися
в
в
включает
интересах
собственности
в
свое
общества
содержание
природными
государства,
а
также
деятельность, направленную на обеспечение рационального использования
природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану
окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и
защиту
экологических
прав
и
законных
интересов
физических
и
юридических лиц. По степени эффективности реализации этой функции
можно судить об истинном отношении государства к обеспечению
рационального природопользования, охране окружающей среды, человеку.
Он отмечает, что задача выработки и последовательной, максимально
7
См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004.
5 эффективной реализации государственной экологической политики должна
решаться в рамках постоянной экологической функции государства8.
Таким образом, государственная экологическая политика как одна из
форм выражения постоянной экологической функции государства не может
быть временной, зависящей от соответствия задач такой политики задачам
сохранения окружающей среды и ее природных богатств. Между тем от
степени
реальной
наполненности
и
эффективности
государственной
экологической политики зависит качество норм экологического права и
правоприменительной практики.
Особую актуальность проблематика государственной экологической
политики приобрела в настоящее время в связи с разработкой Минприродой
России Основ экологической политики Российской Федерации до 2030 года.
По данным средств массовой информации, проект Основ должен быть внесен
в Правительство Российской Федерации в марте 2011 года. Стратегия
призвана изменить существующую в РФ систему отношений, при которой
экономический рост достигается ценой неконтролируемой нагрузки на
окружающую среду, а за накопленный и текущий ущерб экологии
фактически не платит ни государство, ни бизнес.
Проект Основ вызвал возражения Министерства финансов Российской
Федерации, поскольку Минфин России выступает против предложения
Минприроды России по возрождению внебюджетных или бюджетных
экологических
финансирования
фондов,
направленных
экологических
проектов,
на
обеспечение
возмещения
целевого
экологического
ущерба. Вероятно, принципиальное решение данного вопроса будет
вынесено на уровень руководства Российской Федерации9.
В таком контексте проект Основ приобретает значение важного
стратегического документа, при обсуждении которого заинтересованные
8
9
См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС «Консультант Плюс»
Минфин против «зеленых налогов» // Коммерсантъ. 22 марта 2011.
6 федеральные органы исполнительной власти могут урегулировать спорные
вопросы и который позволит облегчить дальнейший процесс согласования и
принятия
будущих
законопроектных
реализации экологической стратегии.
инициатив,
необходимых
для