О.С.Макеева. Опека и попечительство: сравнительный анализ

ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
№ 3 (23) 2013
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
О.С.МАКЕЕВА
ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО:
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СЕМЕЙНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 1918 и 1926 гг.
В статье автор проводит сравнительный анализ правовых норм, содержащихся в Семейном кодексе
1918 и 1926 годов, включающих самостоятельные разделы по опеке и попечительству,
по-новому регулирующих опекунские правоотношения в условиях борьбы с беспризорностью
на определенном историческом этапе.
In this article the author conducts a comparative analysis of the legal norms contained in the family code
of 1918 and 1926 onwards, including separate sections on guardianship and trusteeship, a new way of
regulating custodial relationship in terms of the fight against homelessness at a certain historical stage.
Ключевые слова: опека, попечительство, попечение, сиротство, опекунские учреждения,
назначение опекуна, управление имуществом, совершеннолетие, недееспособность,
общественное воспитание.
Key words: guardianship, wardship, trusteeship, orphanhood, custodial institutions,
the appointment of a guardian, property management, age, disability, public education.
Исследуя становление института опеки и попечительства на разных этапах его развития с
петровских времен и до начала XX века, можно
сделать следующий вывод:
В древнее время в основе учреждения опеки
лежали не столько интересы подопечного,
сколько интересы семьи – стремление сбережения семейного имущества. Поэтому попечение о личности малолетнего отходило на второй
план. Минимальным было и участие государства.
С развитием представлений о том, что именно на государстве лежит обязанность об опеке
сирот – его граждан, опека становилась учреждением правительственным, находящимся в
ведении государства. Из права на опеку она
превратилась в обязанность, от исполнения которой можно было освободиться только по указанным в законе причинам [1].
Наблюдалось постоянное стремление усовершенствовать опеку над малолетними, не
связывать ее с принципом сословности, следование которому оставляло заброшенными многих детей-сирот.
Уже в 1869 году в России предпринимались
попытки создания бессословной опеки, но они
«не получили дальнейшего хода в ожидании
преобразований в области местного управления». Проект 1874 года попытался поставить в
центр опеки земские учреждения, что также не
получилось. Проект 1884 года был связан с институтом мировых судей.
Несмотря на безуспешность всех предпринимаемых поисков, они свидетельствуют о
стремлении найти наиболее удачные варианты
опеки на самом высоком – общегосударственном уровне.
Вместе с тем, к началу XX века опека завершила формирование как правовой институт,
охватывающий собой правила попечения как об
имуществе малолетнего, так и о его личности
[2].
После октября 1917 года начался период
ломки традиционных правовых институтов, в
том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер.
Что же касается ее правовых основ, то ими стало новое брачно-семейное законодательство.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 71
№ 3 (23) 2013
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
Одним из первых кодексов послеоктябрьского периода был Кодекс 1918 года «Об Актах
гражданского состояния, Брачном, Семейном и
Опекунском праве» *3+. Он включал в себя специальный раздел, именуемый «Опекунское
право», посвященный, главным образом, опеке
над несовершеннолетними.
Вопросы опекунского права до принятия
данного кодекса в течение всего революционного периода не получили конкретной регламентации.
Декретом от 10 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» [4]
опекунские учреждения старого режима были
упразднены наряду со всеми другими сословными организациями, но ничего нового вместо
них создано не было. Таким образом, нормы,
содержащиеся в IV разделе принятого Семейного кодекса, действительно являлись совершенно самостоятельными и новыми построениями
права [5].
Второй по счету Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР от 19 ноября 1926 года, введенный в действие с 1 января 1927 года, также
много внимания уделял опеке и попечительству
над несовершеннолетними, как способу защиты
их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных
законом [6].
Проведем сравнительный анализ правовых
норм, содержащихся в двух первых нормативно-правовых источниках, содержащих самостоятельные разделы по опеке и попечительству, по-новому регулирующих опекунские правоотношения.
По Семейному кодексу 1918 года опека устанавливалась над несовершеннолетними и над
душевнобольными, и осуществлялась либо отделом социального обеспечения, либо специально назначенным для этой цели опекуном.
Несовершеннолетними признавались лица
мужского пола, не достигшие 18-летнего, и лица
женского пола, не достигшие 16-летнего возраста. По специальному постановлению соответствующего Отдела Социального Обеспечения лица, не достигшие возраста совершеннолетия, с
их на то согласия, могли быть признаны совершеннолетними.
Опеке подлежало всякое несовершеннолетнее лицо, не находящееся на попечении роди-
Стр. 72
телей. Попечительство над совершеннолетним
лицом устанавливалось «по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие
старческой дряхлости или других недугов, или
неопытности не может надлежащим порядком
вести свои дела вообще, или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае» [7].
По Семейному кодексу 1926 года опека и
попечительство устанавливались для защиты
личности недееспособного, его законных прав и
интересов, а равно для охраны имущества в
случаях, предусмотренных законом.
Опека учреждалась над несовершеннолетними, до четырнадцати лет, и над лицами, признанными в установленном порядке слабоумными или душевнобольными. Кроме того, опека учреждалась над имуществом лиц, безвестно
отсутствующих или умерших, в случаях, установленных законом. Опекуны от имени и в интересах подопечных должны были осуществлять права и выполнять обязанности последних.
Попечительство учреждалось над лицами
несовершеннолетними, от четырнадцати до
восемнадцати лет, и над совершеннолетними,
если последние по своему физическому состоянию не могли самостоятельно защищать свои
права [8].
Исследуя закон 1918 года, можно сделать
вывод, что назначение опеки и назначение опекуна носили гласный, публичный характер. О
назначении опеки производилась публикация в
местном органе периодической печати. Заинтересованным лицам предоставлялось право в
двухнедельный срок с момента появления публикации оспорить это решение в суде по месту
нахождения отдела социального обеспечения.
Указанная процедура не предусматривалось по
закону 1926 года.
По Кодексу 1918 года функции по опеке возлагались на отдел социального обеспечения. И
только в случаях, когда отдел социального
обеспечения не принимал на себя непосредственное осуществление опеки, опекунами назначались совершеннолетние лица, способные
выполнять эту должность.
«Не могли быть назначены на должности
опекунов и состоять опекунами лица, сами состоящие под опекой, лишенные по суду гражданских прав (доброго имени, общественного
доверия, семейных и имущественных прав), а
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
также лица, интересы которых находились в
противоречии с интересами подопечного, особенно те, которые находились с ним во враждебных отношениях» [9].
Один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над целой группой лиц.
По закону 1926 года для непосредственного
осуществления опеки и попечительства органы
опеки и попечительства назначали опекуна или
попечителя из лиц, близких подопечному, или
лиц, выделенных для этого общественной организацией (профессиональным союзом, комитетом крестьянской взаимопомощи, и пр.), а при
отсутствии таковых – из иных лиц.
При выборе опекуна и попечителя принимались во внимание личные свойства, способность
к несению соответствующих обязанностей, отношения, существующие между данным лицом
и лицом, подлежащим опеке и попечительству,
а также желание, когда это возможно, опекаемого.
Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не
могли быть лица, лишенные избирательных
прав. А к ним, в соответствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 года, относились:
1) лица, прибегающие к наемному труду с
целью увеличения прибыли;
2) лица, живущие на нетрудовой доход, как
то: проценты с капитала, доходы с предприятий,
поступления от имущества, и т.п.;
3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
4) монахи и духовные служители церквей и
религиозных культов;
5) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России
дома.
Также не могли быть опекунами лица, лишенные родительских прав по суду, лица, интересы которых противоположны интересам подопечных, а равно лица, находящиеся во враждебных к ним отношениях и несовершеннолетние лица [10].
Таким образом, принцип классового отбора
проявился и в деле охраны прав детей, оставшихся без родительского попечения.
По Кодексу 1918 года каждый гражданин
Российской Республики, назначенный отделом
№ 3 (23) 2013
социального обеспечения опекуном, обязан
был принять опеку.
От принятия опеки мог отказаться тот, кому
исполнилось 60 лет, кто вследствие телесного
недостатка мог с трудом исполнять должность
опекуна, кто осуществлял родительские права в
отношении более чем 4 детей, кто уже состоял
индивидуальным или коллективным опекуном
[11].
По Семейному кодексу 1926 года отказ от
назначения опекуном или попечителем также
не допускался, за следующими исключениями:
Имели право отказаться от назначения опекуном или попечителем лица:
а) достигшие возраста шестидесяти лет,
б) которые по болезни, физическому недостатку, имущественному положению, по роду
занятий или занимаемой должности не в силах
исполнять эти обязанности,
в) воспитывающие двух или более детей,
г) матери, кормящие грудью или имеющие
при себе ребенка в возрасте до восьми лет,
д) состоящие опекунами или попечителями
[12].
По закону 1918 года должность опекуна прекращалась в связи со снятием опеки, а также
при наступлении условий, указанных в ст. 208
(достижение 60 лет, физический недостаток, не
дающий возможности осуществлять опеку, осуществление родительских прав в отношении
более чем 4 детей). При этих обстоятельствах
опекун мог сам ходатайствовать о своем увольнении.
Опекун мог быть уволен с должности постановлением отдела социального обеспечения,
если он «оказался виновным в нерадении или
злоупотреблении должностными полномочиями, а также и тогда, когда он столь неудовлетворительно исполняет опекунские обязанности, что интересам подопечного угрожает опасность» [13].
Об увольнении опекуна по этим основаниям
мог ходатайствовать как сам подопечный, так и
любое третье лицо.
По Кодексу 1926 года опекун или попечитель
в случае «нерадения» или злоупотребления
своими полномочиями также мог быть отстранен органом опеки и попечительства от выполнения своих обязанностей по ходатайству самого находящегося под опекой или попечительст-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 73
№ 3 (23) 2013
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
вом, государственных учреждений, общественных организаций или отдельных граждан, а
также по инициативе органа опеки или попечительства [14].
Из положений Кодекса 1918 года следует,
что опека должна была выполнять возложенные на нее по попечению над личностью несовершеннолетнего обязанности безвозмездно.
При этом имелось право на возмещение из
имущества подопечного всех затрат на воспитание, образование и лечение, если затраты эти
не превышали доходы подопечного.
За управление имуществом подопечного отдел социального обеспечения был вправе назначить опекуну вознаграждение, принимая во
внимание:
а) чистый доход от имущества подопечного;
б) степень имущественной обеспеченности
опекуна;
в) труд, затрачиваемый опекуном на управление имуществом подопечного.
По Кодексу 1926 года обязанности по опеке
или попечительству также должны были исполняться безвозмездно.
При этом расходы на содержание подопечного, признанные органом опеки и попечительства необходимыми и полезными, производились из доходов от его имущества, а при недостаточности или полном отсутствии их – из самого имущества подопечного, отчуждаемого с
разрешения органа опеки и попечительства.
И только при отсутствии имущества подопечного орган опеки и попечительства заявлял
перед органом социального обеспечения ходатайство о начислении опекуну средств на содержание подопечного.
При наличии имущества, приносящего доход
и состоящего в ведении органов опеки и попечительства, указанный орган мог назначить опекуну или попечителю вознаграждение в размере не свыше десяти процентов от дохода, извлекаемого из этого имущества [15].
Из содержания Семейного кодекса 1918 года
следует, что опека в лице отдела социального
обеспечения, должна была управлять имуществом подопечного, «как заботливый трудовой
хозяин» [16].
Являясь представителем подопечного, опека
была вправе совершать все те сделки, которые
мог бы совершить сам подопечный, если бы
Стр. 74
обладал полной дееспособностью. Однако она
не могла совершать сделок по дарению имущества опекаемого в качестве его представителя.
Совершенно иным было правовое положение опекуна. Назначенный опекун не мог выступать в качестве договаривающейся стороны в
договоре относительно имущества опекаемого,
предъявлять требования в его интересах. Опекуну было запрещено представлять опекаемого
при заключении сделок или при рассмотрении
споров в суде, участниками которых выступал
супруг опекуна или один из его родственников
по прямой восходящей и нисходящей линии, с
одной стороны и опекаемый, с другой стороны.
Семейный кодекс 1926 года существенно
расширил круг полномочий опекуна по распоряжению имуществом подопечного.
Теперь опекун в интересах опекаемого мог
самостоятельно совершать ряд сделок, кроме
отчуждения имущества, его залога, выдачи векселей и иных долговых обязательств, отказа от
наследства по закону или по завещанию, сдачи
имущества в долгосрочную аренду (на срок
свыше года), прекращения деятельности предприятия, принадлежащего подопечному, договоров товарищества. Для совершения этих действий требовалось согласие органов опеки и
попечительства.
Совершение дарения принадлежащего подопечному имущества, равно как и заключение
договора поручительства от его имени не допускалось совсем. Однако имущество скоропортящееся или предназначенное для продажи,
или ставшее негодным к употреблению, если
стоимость его не превышала пятидесяти рублей,
могло быть продано без разрешения органов
опеки и попечительства.
Разрешая отчуждение имущества или залог
его, орган опеки и попечительства мог указать
опекуну, на что должны быть направлены полученные суммы. При этом опекун не мог совершать сделки с самим подопечным, а также
представлять его при заключении сделок или
ведении судебных дел между подопечным и
своим супругом или своими близкими родственниками, приобретать долговые обязательства подопечного [17].
По законодательству 1918 года о необходимости учреждения опеки над несовершеннолетними отдел социального обеспечения не-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
медленно должны были извещать должностные
лица и учреждения, «которые по своей служебной деятельности осведомляются о таком случае, а также близкими лиц, подлежащих опеке,
и самими этими лицами» [18].
Кодекс 1926 года обозначил круг должностных и иных лиц, которые должны были поставить в известность органы опеки о том, что требуется установление опеки над несовершеннолетним.
В соответствии со ст. 98 Кодекса 1926 года о
необходимости учреждения опеки над несовершеннолетними и назначении опекуна обязаны были в трехдневный срок извещать органы
опеки:
а) домоуправления, владельцы и арендаторы домов, если в домах имелись несовершеннолетние, подлежащие опеке;
б) сельские советы;
в) органы записи актов гражданского состояния, если при регистрации смерти им стало известно об оставшихся без попечения несовершеннолетних сиротах, а также о зарегистрированных подкидышах и сиротах;
г) судебные исполнители, если при описи
имущества ими были обнаружены несовершеннолетние, подлежащие опеке;
д) судебные органы и милиция при взятии
под стражу или осуждении к лишению свободы
лиц, имевших попечение о несовершеннолетних, оставшихся вследствие этого без надлежащего присмотра;
е) граждане, связанные с лицами, подлежащими опеке или попечительству, родством или
единством хозяйства [19].
Исходя из вышесказанного, можно сделать
вывод, что первый российский семейный кодекс в чем-то поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся детей, утративших родительское попечение, а в чем-то
привносил нечто новое, соответствующее духу
того времени.
Сюда входили главным образом предписания, связанные с общеполитическими установками, а также с задачами дня. А так как одна из
них заключалась в борьбе с беспризорностью,
опека рассматривалась как профилактическая
(предупредительная) мера борьбы с беспризорностью, как одно из наиболее действенных
средств предупреждения беспризорности *20+
№ 3 (23) 2013
В Семейном кодексе 1926 года более внимательное отношение к правовой стороне опеки
(попечительства) над несовершеннолетними,
попытки облегчить судьбу детей, оставшихся
без родителей, сочетались с различного рода
ограничениями по устройству их в семью по
соображениям, продиктованным идеологическими установками тех лет, когда так называемое общественное воспитание в различного
рода детских учреждениях имело приоритетный характер.
Литература:
1. Пергамент А.И. Опека и попечительство.
– М.: Юридическая литература, 1966. С. 12.
2. Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России (История и современность). – М.: Дом, 1994.
С. 52
3. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
4. Декрет «Об уничтожении сословий и
гражданских чинов» от 10 ноября 1917 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и
Крестьянского Правительства, 1917 г. № 3.
Ст. 31.
5. Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России (История и современность). – М.: Дом, 1994.
С. 52
6. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст. 612
7. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
8. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст. 612.
9. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. №76-77
10. Теттенборн З.Р. Задачи опекунских учреждений по новому праву. // Пролетарская
революция и право, 1919, № 2-4.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 75
№ 3 (23) 2013
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
11. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
12. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст. 612.
13. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
14. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст.612
15. Там же.
16. Кодекс законов об актах гражданского
Стр. 76
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
17. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст. 612.
18. Кодекс законов об актах гражданского
состояния, Брачном, Семейном и Опекунском
праве от 16 сентября 1918 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, 22 октября. 1918 г. № 76-77.
19. Кодекс законов о браке, семье и опеке
РСФСР от 19.11.1926 г. // СУ РСФСР, 1926. № 82.
Ст. 612.
20. Пергамент А.И. Опека и попечительство.
– М.: Юридическая литература, 1966. С. 11.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ