О государственно-частном партнерстве во Франции

О государственно-частном партнерстве во Франции
Постановлением Правительства № 2004-559 от 17 июня 2004 г. во
французскую юридическую и коммерческую практику был введен Контракт
государственно-частного партнерства (ГЧП), что создало правовую базу для
организации сотрудничества государства и бизнеса в реализации совместных
проектов, имеющих важное общественное значение.
Закон о ГЧП от 9 июля 2008 г. внес изменения в многочисленные
законы и подзаконные акты, инкорпорировав ГЧП во французскую правовую
систему. Французское правительство при этом упростило и одновременно
усилило
положения
Контракта
партнерства
(КП),
ставшего
новым
инструментом и формой государственного заказа и подряда, позволив при этом
продолжить
модернизацию
системы
государственной
экономики,
предусмотренную Планом генеральной реформы государственной политики, а
также
дать
дополнительные
гарантии
банковским
учреждениям
для
оптимизации схем финансового структурирования и системы распределения
рисков.
Под эгидой Министерства экономики Франции была создана рабочая
группа в составе представителей государственных структур и всех основных
профессиональных
объединений,
которая
разработала
Практическое
руководство по Контрактам партнерства.
КП
существенно
распоряжении
повышения
расширил
государства
и
эффективности
государственных
заказов.
диапазон
местных
средств,
органов
национальной
Он
не
подменяет
имеющихся
самоуправления
политики
собой
в
в
для
области
традиционные
инструменты, такие как государственные заказы и контракты и делегирование
государственных услуг, позволяя при этом повысить качество работ и услуг и
оптимизировать их стоимость.
КП является важным двигателем инноваций, выгоду от которых
получает система государственного управления. Особенно важны две из них:
система предварительных оценок и создание конкурентной среды.
Основной задачей КП является развитие частной инициативы и
системы внебюджетного финансирования для получения доступа к новому
оборудованию или услугам, призванным содействовать государственным
службам в выполнении их функций. Услуги и оборудование, поставляемые на
нужды
проекта
в
соответствии
с
правилами
частного
бизнеса,
государственная администрация получает по тарифам, установленным для
государственной службы.
При этом ответственность за управление и эксплуатацию оборудования
продолжает нести частный оператор. В основе идеологии системы КП лежит
обеспечение доступа государственных служб к выгодам от управленческих
навыков
частного
предпринимательства,
получение
финансирования,
оптимально адаптированного к ее собственной деятельности, и необходимого
оборудования, не связанного с прямыми функциями самой администрации.
КП имеет решающее значение в случае проектов, осуществляемых
частными лицами, требующих крупных инвестиций, оборудования или услуг,
основной целью которых не является получение прибыли. В такие проекты
частное финансирование привлекается, только если контракт предусматривает
разделение серьезных рисков в течение всего срока проекта, всегда
долгосрочного.
Это
подразумевает
вступление
всех
сторон
проекта
(администрации, банков, операторов и др.) в контрактные отношения, точно
определяющие всю совокупность рисков и их распределение между
сторонами. Например, администрация может предоставить для нужд КП
недвижимое имущество, гарантировав его надежность или предусмотрев
гарантии для участвующего в ГЧП банка, если обанкротится оператор,
отвечающий за предоставление услуг.
Такие долгосрочные контракты (как правило, более пяти лет) должны
содержать положения, предусматривающие возможность их пересмотра. Это
необходимо для гарантий оптимального распределения рисков и результатов
совместной деятельности между сторонами в течение всего срока действия
контракта. Если, к примеру, по истечении определенного периода с момента
начала реализации КП оператор обеспечит себе более выгодные условия
рефинансирования, государственная администрация вправе претендовать на
получение определенных выгод от такой экономии расходов. Если меняются
требования к качеству предоставляемых услуг, что, как правило, связано с
удорожанием проекта, также необходимо внесение корректировок в условия
КП, чтобы гарантировать сохранение баланса интересов сторон (оператора,
администрации и финансового инвестора).
Можно выделить следующие основные характеристики КП:
1) КП в основном связан с оказанием услуг, относящихся к
компетенции государства, которое делегирует часть или весь объем работ
частному оператору, закладывая, таким образом, основу для конкуренции с
соответствующими государственными службами;
2) носит долгосрочный характер. Конкретный срок КП рассчитывается
в зависимости от срока амортизации инвестиций или от условий
финансирования. Для партнеров ГЧП контракт становится экономически
реализуемым в течение срока;
- планируемого снижения стоимости услуг,
- наилучшего выполнения работ на объектах, которые позволяют
продлить период их эксплуатации,
- продолжительности проекта с учетом специфики его финансирования.
С целью оптимизации проекта можно предусмотреть срок контракта
меньше, чем срок амортизации материальных затрат на сооружение объектов
и оборудование, связанные с его реализацией, предусмотрев возможность их
продажи
по
коммерческой
стоимости.
Такой
вариант
предполагает
осуществление государственного надзора за ходом реализации контракта в
течение
всего
срока
КП
(обычно
превышает
период
полномочий
руководителя местного органа самоуправления, где реализуется КП);
3) КП предусматривает нестандартные условия вознаграждения.
Вознаграждение оператору КП от государственного органа:
- может выплачиваться поэтапно в течение всего срока действия
контракта,
- ориентировано на достижение конкретных результатов,
- может предусматривать дополнительные доходы.
КП
не
обязательно
предусматривает
выплату
вознаграждения
начальным инвесторам сразу после совершения инвестиций, предоставляя
право на получение платежей в течение всего срока использования объектов,
сооружений и оборудования, введенных в эксплуатацию в рамках
реализованного проекта.
В связи с требованиями обеспечения транспарентности условий
контракта,
КП
в
вознаграждении,
с
обязательном
порядке
приложением
расчета
включают
положения
стоимости
о
инвестиций,
функционирования и финансирования. Если предусмотрены ежегодные
фиксированные
выплаты,
государственная
служба
должна
иметь
возможность получать информацию о том, какая часть расходов связана,
например, с возмещением полученных кредитов.
Поскольку целью КП является улучшение качества услуг, оказываемых
потребителям,
вознаграждение
должно
увязываться
с
полученными
результатами. В этой связи партнерам крайне важно определить итоговые
оценочные показатели.
Возможность получения дополнительных доходов дает этому типу
контрактов необходимую гибкость и свободу маневра. КП должен
стимулировать инновационные формы финансирования, комбинирующие
многие
элементы:
прямое
финансирование
государства,
доходы
от
государственных объектов недвижимости, дополнительные поступления от
эксплуатации (не от прямого оказания государственных услуг, а как
результат
оптимизации
позволяющий
частному
управления
партнеру
объектами
получать
или
оборудованием,
вознаграждение
от
их
эксплуатации вне официального рабочего времени, установленного для
госслужбы. Например, если КП заключается с музеем, частному партнеру
может быть дано разрешение сдавать его залы в аренду за плату для
организации каких-либо престижных мероприятий);
4) КП является административным контрактом, удовлетворяющим
правилам ЕС применительно к операциям государственного рынка, поэтому к
нему
применяется
весь
комплекс
административно-процессуального
законодательства, регулирующего действующие нормы и механизмы контроля.
Применительно к практике действия системы ГЧП во Франции можно
сообщить следующее. В 2006 г. стоимость проектов, реализованных на базе
ГЧП, достигла 2,6 млрд. евро (рост по сравнению с 2005 г. на 6,5 %).
Указанная динамика сохраняется.
Наибольшее распространение указанная форма партнерства получила в
сфере здравоохранения. В рамках реформы национальной системы принят
план
«Больница-2007»,
который
поставил
главной
целью
оживление
инвестиционной политики в больничном секторе (ежегодный рост на 10 % в
период 2003 - 2006 гг.), устранив существующие диспропорции в количестве
имеющихся больничных учреждений и их оборудовании.
Операции с недвижимостью больничной системы были включены в
целевые
контракты,
подписанные
каждым
учреждением
со
своим
Региональным агентством здравоохранения, реализуемые на базе ГЧП. На этой
основе активизирован процесс слияния государственного и частного сегментов
сферы национального здравоохранения, связанный с переходом на систему
«финансирования в зависимости от фактического объема работ», которая стала
одним из ключевых элементов современной лечебной политики.
В 2008 г. в рамках программы модернизации пенитенциарной системы
Минюста на основе ГЧП построена первая тюрьма в пригороде г. Нанси,
строительство которой стало самым крупным современным строительным
объектом в регионе (рассчитана на 2790 мест). Работы продолжались 23
месяца. Подрядчиком и одновременно партнером государства выступала
крупная
французская
строительная
компания
«Эйфаж
конструксьон»,
инвестировавшая в этот проект 1,5 млн. евро. Строительство было
организовано на месте бывшего карьера, включая развертывание 7
строительных кранов и современного центра по производству армированного
бетона с расчетной мощностью на 25 тыс. кв. м. На объекте использовалась
рабочая сила из числа заключенных других тюрем.
При строительстве, с учетом специфики сооружения, применялись
специальные строительные материалы, исключающие возможность их
разрушения подручными средствами, блочные элементы типа душевых
кабин, предварительно изготовленные блоки для персонала охраны,
фасадные панно с встроенной изоляцией и решетками.
Оператор проекта (он же подрядчик), который получил концессию на его
эксплуатацию в течение 30 лет, был заинтересован в использовании устойчивых
материалов и конструкций, сокращая, таким образом, свои эксплуатационные
затраты. По истечении договора аренды государство будет иметь право
выбора - принять объект на баланс или же отказаться от этого. В случае отказа
объект снова станет предметом концессионного тендера.
В настоящее время в стадии подготовки и реализации находится
порядка 7 контрактов на национальном и 20 на региональном уровне.
Национальные контракты: обработка воды (от государства выступает
Торгово-промышленная
палата
г.
Тулузы),
снабжение
электроэнергией
(медицинские центры в гг. Роен и Але), оборудование спортзалов
(Минздравспорт),
оборудование
тюрем
(Минюст),
установка
информационных систем (государственная компания «Версальский музей»),
строительство учебных заведений (Минобороны).
Региональные контракты: освещение общественных мест (гг. Овер-сюрУаз, Кастельно-ле-Лез, Тьер, Руан, Агд, Сомюр, Сен-Фон, Бюсси-Сен-Жорж,
Шатийон-сюр-Шаларон, Эрувий-Сен-Клер, Сенар, Отун, Либурн), сооружение
дорожной
развязки
(г.
Кастельрюссин),
создание
многопрофильной
промышленной зоны (г. Сан-Рафаэль), переработка отходов (г. Антиб),
строительство колледжа (департамент Луаре), информатизация колледжа
(департамент Эр и Луара), установка системы высокоскоростного Интернета
(регион Овернь).
В условиях глобального кризиса государство проявляет особое
внимание к ГЧП, которое с одной стороны позволяет удовлетворить
наиболее важные и срочные потребности государства, а с другой - обеспечить
своим предприятиям надежные и выгодные контракты. Причем, с учетом особой
специфики стоящих задач, особенностей национального рынка и системы
регулирования, отношение к такой форме сотрудничества со стороны
антимонопольных структур Евросоюза достаточно лояльное.
Франция,
государственным
испытывающая
серьезные
финансированием
трудности
(положение
здесь
с
текущим
пока
только
ухудшается), предполагает в будущем активно развивать ГЧП, максимально
расширяя сферу его применения. Одним из приоритетов названо открытие
ГЧП для малого и среднего бизнеса в строительстве и ряде других сфер.
Ежегодно в Париже проходит Форум ГЧП с участием представителей
государства,
регионов,
профессиональных
занимающихся реализацией контрактов ГЧП.
организаций
и
компаний,