ГОСуДАРСТВЕННый КОНТРОЛь И НАДзОР зА

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190).
Право. Вып. 23. С. 18–21.
А. С. Шерьязова
Государственный контроль и надзор
за деятельностью общественных объединений
Рассматриваются понятия государственного контроля и надзора за деятельностью общественных
объединений.
Ключевые слова: государственный орган, прокуратура, общественное объединение, государ­
ственный контроль, государственный надзор.
Взаимоотношения органов государственной
власти и общественных объединений заключаются не только в государственной регистрации
последних, но и в осуществлении органами государственной власти контроля и надзора за деятельностью как зарегистрированных в качестве
юридических лиц общественных объединений,
так и не имеющих государственной регист­рации.
Согласно ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях», Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»
единственным органом, осуществляющим
надзор за соблюдением законов общественными объединениями, является прокуратура
Российской Федерации.
Министерство юстиции РФ осуществляет государственную функцию по контролю «за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям
и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации»1.
Среди ученых существуют противоречивые
мнения по поводу разграничения понятий «контроль» и «надзор». Исходя из обыденного понимания значений этих слов, можно сказать, что
данные понятия тождественны. Под контролем
и надзором понимается «наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки
за кем- или чем-нибудь, за соблюдением какихнибудь правил»2.
Рядом ученых понятие контроль трактуется
шире понятия надзор, поскольку контроль позволяет «не только надзирать, т. е. наблюдать
за законностью и ставить вопрос об устранении
нарушений, но и устранять их своей властью»3.
Мы поддерживаем точку зрения тех исследователей, которые считают, что понятия «конт­
роль» и «надзор» не являются тождественными.
По мнению Л. А. Николаева, «основной задачей прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов
прокуратуры оценивается только с точки зрения
законности. У органов госконтроля это, прежде
всего, проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества
результатов деятельности, целесообразность выбора средств и способов управления»4.
Таким образом, если речь идет об исполнении
законов и законности правовых актов, то речь
идет о предмете прокурорского надзора. Органы
государственного контроля ограничены в своей деятельности определенным кругом возникающих правоотношений. Так, Министерство
юстиции РФ следит за исполнением общественными объединениями требований Федерального
закона «Об общественных объединениях».
Регистрирующий орган осуществляет контроль
по трем направлениям. Одним из них является соблюдение общественными объединениями требований Федерального закона «Об общественных объединениях». В частности, общественное объединение должно ежегодно информировать орган, принявший решение о его
государственной регистрации, о продолжении
своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных
о руководителях в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.
Регистрирующий орган должен контролировать соответствие деятельности общественных объединений и их подразделений целям
и задачам, предусмотренным их уставами.
Общественные объединения должны представлять по запросу органа, принимающего решение
о его регистрации, годовые и квартальные отчеты о своей деятельности, допускать представи-
Государственный контроль и надзор за деятельностью общественных объединений
телей органа на проводимые общественным объединением мероприятия.
И третьим направлением контроля выступает
финансовый аудит: общественное объединение
должно ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;
информировать об объеме получаемых от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании по форме
и в сроки, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти.
Непредставление общественным объединением в установленный срок указанных сведений
является основанием для обращения в суд с заявлением о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого
государственного реестра юридических лиц.
Контроль общественных объединений можно
разделить на три вида:
1) проведение проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Минюста России (территориальных органов). Проверку проходят все
некоммерческие организации, деятельность которых не превышает трех лет; по обращениям
граждан, а также в случае необходимости проверки исполнения предупреждений (представлений) об устранении ранее выявленных нарушений, обжалования действий (бездействия) некоммерческих организаций, связанных с невыполнением ими требований законодательства
Российской Федерации, а также получения иной
информации, подтверждаемой документами,
свидетельствующей о наличии признаков таких
нарушений;
2) анализ отчетов некоммерческих организаций. Ежегодно каждое общественное объединение обязано предоставить в орган государственной регистрации отчет о продолжении своей деятельности;
3) участие в мероприятиях некоммерческих
организаций. Основанием проведения контроля
является получение Минюстом России (территориальным органом) сообщения (информации)
о проведении мероприятия от некоммерческих
организаций, органов государственной власти
или из средств массовой информации.
19
Контроль за деятельностью общественных
объединений осуществляют согласно ст. 44
Федерального закона «Об общественных объединениях» также федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный
орган исполнительной власти, уполномоченный
по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный на осуществление функции по
противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Указанные органы устанавливают соответствие расходования общественными объединениями денежных средств
и использования иного имущества уставным
целям и сообщают о результатах органу, принявшему решение о государственной регистрации соответствующего общественного объединения. Контролирующие органы не ограничены
по кругу субъектов, а значит, указанный в ст. 44
Федерального закона «Об общественных объ­
единениях» перечень органов госконтроля может рассматриваться шире.
Для выявления нарушений, совершаемых общественными объединениями, органы юстиции
взаимодействуют с органами прокуратуры. Так,
4 сентября 2003 г. решением Тюменского областного суда была ликвидирована по заявлению
прокурора Тюменской области общественная
организация «Ассоциация жертв политических
репрессий». Информация о неоднократных нарушениях законодательства в органы прокуратуры была направлена Управлением Министерства
юстиции РФ по Тюменской области.
Для более эффективного контроля и надзора органы прокуратуры и Министерство юстиции РФ заключают договоры, издают совместные приказы и распоряжения о взаимодействии
между собой и с иными органами государственной власти. Так, в 1998 г. между ними было подписано соглашение «О формах взаимодействия
Генеральной прокуратуры РФ и Министерства
юстиции РФ в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также
за созданием и деятельностью общественных
и религиозных объединений».
Для осуществления эффективного контро­
ля за общественными организациями Мини­
стерство юстиции РФ привлекает к своей деятельности в данной сфере органы государственной власти и органы местного самоуправления.
20
Территориальные управления Министерства
юстиции РФ помимо контрольных органов,
указанных в законе, взаимодействуют в субъектах РФ с областными избирательными комиссиями, Уполномоченным по правам человека,
Управлением Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков. В ряде регионов со
ссылкой на необходимость проведения мероприятий по противодействию экстремисткой деятельности контрольными функциями в указанной сфере наделяются органы внутренних дел,
органы федеральной службы безопасности.
Взаимодействие между органами государственной власти по контролю и надзору за деятельностью общественных объединений условно
можно разделить на три вида:
1) обмен информации. В первую очередь, всевозможная информация по поводу деятельности
как зарегистрированных в качестве юридического лица общественных объединений, так и незарегистрированных, из различных органов поступает в управление Министерства юстиции
субъекта РФ. В свою очередь, Министерство
юстиции РФ или его территориальные управления предоставляют заинтересованным лицам
сведения о наличии регистрации тех или иных
общественных объединений. Если в ходе проведения различных мероприятий Минюстом
России была выявлена какая-либо информация
о грубых нарушениях общественными объединениями законодательства РФ, такая информация направляется заинтересованным правоохранительным органам. Кроме того, между органами государственной власти происходит постоянный обмен аналитической информацией;
2) проведение совместных проверок деятельности общественных объединений;
3) совместное участие в комиссиях, рабочих
группах и т. д.
Согласно законодательству РФ надзор за исполнением общественными объединениями
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов осуществляет прокуратура, которая в данном случае может
приостановить деятельность общественного
объединения либо ликвидировать его. К примеру, решением Верховного Суда РФ от 10 декабря 2008 г. по заявлению Генерального прокурора РФ была ликвидирована Общероссийская
общественная организация «Академия проблем
безопасности, обороны и правопорядка» за неоднократные и грубые нарушения федераль-
А. С. Шерьязова
ных конституционных законов, федеральных
законов и иных нормативных правовых актов,
систематическое осуществление деятельности,
противоречащей ее уставным целям. Нарушения
выразились в том, что общественная организация позиционировала себя как государственная структура, наделенная соответствующими
полномочиями, имеющая символику, совпадающую с государственной символикой Российской
Федерации и не зарегистрированную в установленном порядке. Организация выдавала служебные и иные удостоверения, аналогичные
удостоверениям государственного образца, использовала на­именования, не предусмотренные
уставом, создавала видимость государственного
статуса, учредила и вручала награды, имеющие
схожее название и внешнее сходство с государственными наградами, присваивала звания действительного члена Академии и члена-коррес­
пондента Академии, не являясь общественной
академией наук, а также ученые степени и ученые звания, ввела форму одежды и воинские звания, идентичные государственным, своевременно не представляла информацию о продолжении
своей деятельности и об изменении адреса, нарушала принцип равенства членов общественной
организации, освобождая отдельных граждан
от уплаты вступительного и членского взносов,
образовала коммерческие структуры и получила
две лицензии на занятие деятельностью, не указанной в ­уставе.
Судами признаются грубыми нарушениями законодательства оказание общественными
объединениями образовательных, медицинских
­услуг без соответствующего разрешения на данный вид деятельности (лицензии), а также длительное нарушение федеральных законов, невыполнение неоднократных предписаний органа,
осуществляющего государственную регистрацию общественных объединений.
При решении вопроса о ликвидации общественного объединения судам необходимо устанавливать соразмерность его действий закрепленной законом ответственности, а также выяснять, вручалось ли его руководителю представление о приостановлении деятельности
общественного объединения. Государственный
контроль и надзор являются самой оптимальной формой взаимодействия государственных
органов и общественных объединений. Для более эффективного использования данной формы
взаимодействия государственные органы заклю-
Государственный контроль и надзор за деятельностью общественных объединений
чают между собой различные договоры и соглашения. Однако до сих пор остается проблемным
вопрос контроля и надзора за деятельностью общественных объединений, не зарегистрированных в качестве юридических лиц.
Примечания
1
Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 90
«Об утверждении Административного регламента
исполнения Министерством юстиции Российской
Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных
21
организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и
задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации» // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
2
Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка /
С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М., 1994. С. 303.
3
Швецова, В. И. Судоустройство и правоохранительные органы в Россйсикй Федерации. М., 1996.
С. 206.
4
Николаев, Л. А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля // Вопросы теории
и практики прокурорского надзора : сб. ст. : в 2 ч. М.,
1975. Ч. 1. С. 164.