Об уголовной ответственности руководителей

проблемы и суждения
УДК 336.71
Об уголовной ответственности
руководителей кредитных организаций
за фальсификацию учета и отчетности
В. М. Кукушкин,
доцент кафедры финансового права Уральской государственной юридической академии,
кандидат юридических наук; e-mail:[email protected]
Статья посвящена перспективам установления в Российской Федерации уголовной ответственности руководителей кредитных организаций за фальсификацию отчетности. Высказано мнение о необходимости соблюдения ряда условий в случае
установления такой ответственности, что необходимо для достижения целей уголовного наказания, главной из которых является предупреждение совершения преступления. Особое внимание уделяется вопросу точности формулирования нормы, характеризующей объективную сторону состава преступления.
This article is devoted to establishing in Russia of criminal responsibility of heads of the credit organizations for fraud reporting.
The author expressed opinion about the necessity of observance of some conditions in case of establishment of such responsibility that
is necessary for the purposes of criminal punishment, the main of which is the prevention of crime. Special attention is paid to the correctness of the formulation of norms describing the objective side of the crime.
Ключевые слова: уголовная ответственность; банки; фальсификация; отчетность.
Key words: сriminal responsibility; banks; falsification; reporting.
В
опрос об уголовной ответственности руководителей
кредитных организаций за фальсификацию учета и
отчетности и иные подобные действия обсуждались
неоднократно (сразу уточним, что для целей настоящей статьи мы будем использовать термин «фальсификация учета и
отчетности», поскольку тут имеются некоторые терминологические аспекты, которым будет уделено внимание далее).
Следует отметить, что еще в Основных направлениях
единой государственной денежно-кредитной политики на 2013
год и период 2014 и 2015 годов, одобренных Советом директоров Банка России 1 ноября 2012 г., было определено (приложение V.1), что к числу мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы и банковского надзора в 2013
году и на период 2014 и 2015 годов «в целях повышения уровня защищенности банковской системы, кредиторов кредитных
организаций, в том числе вкладчиков банков, и снижения рисков злоупотреблений со стороны руководства и собственников кредитных организаций», в частности, будет продолжена
работа по вопросу «установления уголовной ответственности
для руководителя, а также лица, ответственного за составление и (или) представление бухгалтерской и иной отчетности,
за внесение в бухгалтерские, иные учетные и отчетные документы, отражающие экономическую деятельность кредитной
организации, существенных изменений, искажающих их действительное содержание, ложных сведений, а равно за представление неполных либо заведомо ложных сведений с целью
сокрытия информации о фактическом финансовом положении
кредитной организации». В дальнейшем, следующие Основные направления единой государственной денежно-кредитной
политики на 2014 год и период 2015 и 2016 годов, одобренные
50
Советом директоров Банка России 8 ноября 2013 г., уже не содержат данной информации. Однако по итогам совещания с
членами Правительства РФ, состоявшегося 12 февраля 2014 г.,
Президент России подписал перечень поручений, среди которых Правительству РФ совместно с Банком России предписано обеспечить внесение в законодательство страны изменений,
направленных на установление в отношении должностных
лиц финансовых организаций уголовной ответственности за
фальсификацию отчетности независимо от наличия ущерба,
причиненного в результате такой фальсификации со сроком
исполнения до 1 июня 2014 года1.
Председатель Банка России Э. С. Набиуллина, выступая на XXV съезде Ассоциации российских банков (2 апреля
2014 г.), отметила важность борьбы с недостоверной отчетностью, констатировав, что Банк России поддерживает введение
уголовной ответственности за предоставление недостоверной
отчетности, скрывающей признаки банкротства2. Таким образом, в ближайшее время мы, скорее всего, станем свидетелями
изменения уголовного законодательства. Между тем, над проектами реализации этой идеи специалисты уже давно работают, что можно проследить по целому ряду публикаций3.
http://kremlin.ru/assignments/20392
http://www.cbr.ru/Press/?Prtid=press&ch=ITM_4947#CheckedItem
3
См., например: Необходима уголовная ответственность для
недобросовестных банкиров // Банковское обозрение. 2013. № 1 (168).
http://bankir.ru/publikacii/s/neobkhodima-ugolovnaya-otvetstvennost-dlyanedobrosovestnykh-bankirov-10002957; Ширманова Т. Уголовную статью для банкиров введут до конца года // Известия. 11.03.2013. http://
izvestia.ru/news/546313; Яковлева М. Четыре года под отчет. Финансовому рынку расписали ответственность за фальсификацию // Коммерсант. 10.07.2013. http://www.kommersant.ru/doc/2230370; Казьмин Д.,
1
2
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 6/2014
проблемы и суждения
В настоящее время в Государственной Думе находится
на рассмотрении проект федерального закона «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного
пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений,
установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений»1, в котором предлагается внести в Уголовный кодекс РФ (далее – УК РФ) следующую статью:
«Статья 172.1. Составление и представление недостоверных учетных и отчетных документов финансовой
организацией
Внесение должностным лицом финансовой организации
в бухгалтерские и (или) иные учетные и отчетные документы финансовой организации заведомо неполных или ложных
сведений либо искажение содержания таких документов в
целях сокрытия существенной информации о фактическом
финансовом состоянии финансовой организации, а равно
представление таких сведений в Центральный банк Российской Федерации либо их публикация или раскрытие в случаях,
установленных федеральными законами, регулирующими деятельность финансовых организаций, наказываются штрафом в размере от трехсот до семисот тысяч рублей либо
ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением
свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до
пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы, или
иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо без такового.
Примечания.
1. Под финансовой организацией понимается: 1) кредитная организация; 2) страховая организация; 3) профессиональный участник рынка ценных бумаг; 4) негосударственный пенсионный фонд; 5) управляющая компания
инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда
и негосударственного пенсионного фонда; 6) клиринговая
организация; 7) товарная, валютная биржа; 8) кредитный
потребительский кооператив.
2. Под должностным лицом финансовой организации
понимается руководитель финансовой организации (единоличный исполнительный орган либо лицо, временно исполняющее обязанности единоличного исполнительного органа
финансовой организации), лица, в должностные обязанности которых входит ведение бухгалтерского учета, составление и (или) представление бухгалтерской и иной отчетности, а также оформление учетных документов о сделках,
обязательствах и имуществе финансовой организации.
3. Под существенной информацией о фактическом финансовом состоянии финансовой организации в настоящей
статье, а также в ст. 185.1 настоящего Кодекса понимаются сведения о наличии у финансовой организации признаков несостоятельности (банкротства) либо сведения о
наличии оснований, обязывающих Центральный банк Российской Федерации отозвать (аннулировать) у финансовой
организации лицензию на осуществление деятельности и
(или) назначить временную администрацию».
Таким образом, органы исполнительной власти, законодатель планируют внести изменения в УК РФ, установив в
том или ином виде ответственность для руководителей кредитных организаций (а возможно и не только кредитных) за
фальсификацию учета и отчетности. Произойдет криминализация нового деяния в форме специального состава преступления уже при наличии в УК РФ таких составов преступлений, как «Мошенничество» (ст. 159), «Мошенничество в
сфере предпринимательской деятельности» (ст. 159.4), «Присвоение или растрата» (ст. 160), «Незаконная банковская деятельность» (ст. 172), «Легализация (отмывание) денежных
средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем» (ст. 174), «Легализация (отмывание)
денежных средств или иного имущества, приобретенных
лицом в результате совершения им преступления» (ст. 174.1),
«Неправомерные действия при банкротстве» (ст. 195), «Преднамеренное банкротство» (ст. 196), «Уклонение от уплаты
налогов и (или) сборов с организации» (ст. 199), «Злоупотребление полномочиями» (ст. 201), «Фальсификация единого государственного реестра юридических лиц, реестра
владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета» (ст. 170.1), «Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг» (ст. 185), «Злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством
Российской Федерации о ценных бумагах» (ст. 185.1), «Нарушение порядка учета прав на ценные бумаги» (ст. 185.2),
«Неправомерное использование инсайдерской информации»
(ст.185.6). Существует и ст. 14 «Ответственность руководителей, членов совета директоров (наблюдательного совета),
учредителей (участников) кредитной организации Федерального закона от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности
(банкротстве) кредитных организаций».
Формируя мнение по предмету обсуждения, задаешься
вопросом, почему речь идет именно об уголовной ответственности? Нельзя ли обойтись иными мерами государственного принуждения?
Установление любой нормы права, в том числе, нормы, определяющей ответственность за совершение правонарушения, должно быть обоснованным и базироваться на
глубочайшем анализе соответствующих общественных отношений. Такой подход особенно важен, когда речь идет об
уголовной ответственности, привлечение к которой имеет
следствием применение наиболее суровых санкций. На это
обращается внимание и в публикациях специалистов. Так,
П. А. Фефелов подчеркивает, что решение проблемы установления законов вообще и уголовных законов в особенности является сложным и ответственным делом, требующим
глубокого научного анализа2, и вопрос о криминализации
деяния должен решаться «исходя из правильного соотношения методов убеждения и принуждения, индивидуального и
общественного сознания»3.
В соответствии с ч. 1 ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние,
запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Правонарушение является общественно-опасным деянием. Преступление
же – это «наиболее серьезный вид правонарушения, обладающий самой высокой степенью общественной опасности,
поэтому его совершение влечет применение мер уголовного
наказания»4. Все это уже незыблемые постулаты отечественной теории права и теории уголовного права.
Нехайчук Ю., Петрова С. Финансистам грозит тюрьма за подтасовку
отчетности // Ведомости. 10.10.2013. http://www.vedomosti.ru/finance/
news/17319941/statya-dlya-hudozhnikov
1
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAge
nt&RN=359513-6&02
2
Фефелов П. А. Механизм уголовно-правовой охраны (основные
методологические проблемы). М.: Наука, 1992. С. 55.
3
Там же. С. 56.
4
Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 478.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 6/2014
51
проблемы и суждения
Что же понимать под такой «самой высокой степенью
общественной опасности» и несет ли такую опасность фальсификация учета и отчетности кредитной организации? Это
принципиально важный вопрос, поскольку законодатель,
прежде чем объявить деяние преступлением, т. е. придать
ему форму уголовной противоправности, должен убедиться,
что оно объективно общественно опасно, причем опасно настолько, что его следует признать преступлением.
Понятие общественной опасности выражает внутреннюю, социальную сущность деяний, нарушающих условия
функционирования общества, а признание их преступлениями есть закрепление в законе, фиксация оценки этой социальной сущности1. В специальной литературе вроде бы почти
напрямую дается ответ на наш вопрос, указывают, например,
что «той гранью, которая служит критерием для признания
общественно опасных деяний преступными, является причинение деянием такого социального вреда общественным
отношениям, который нарушает условия существования данной системы общественных отношений»2.
И все же представляется, что в определении той границы, которая отделяет преступление от иного правонарушения, четкости нет, ведь любым правонарушением, даже незначительным, в какой-то, пусть даже небольшой степени, но
нарушаются условия существования определенной системы
общественных отношений. Вопрос о том, где лежит граница
преступления, в науке уголовного права, на наш взгляд, остается дискуссионным.
Вероятно, следует опираться на положения ст. 2 УК РФ,
определяющие задачи УК РФ, к числу которых относится охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от
преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности
человечества. Законодатель же, основываясь на положениях
действующего законодательства, в том числе на сложившейся
системе особенной части УК РФ, и собственной оценке конкретных общественных отношений и тех деяний, которые влияют на условия их функционирования, определяет, какие из
них являются настолько опасными для личности, общества и
государства, что их следует признать преступлениями.
С учетом вышеизложенного, представляется, что деяние, заключающееся в умышленной существенной фальсификации учета и отчетности кредитных организаций, действительно, заслуживает того, чтобы находиться среди составов преступлений, закрепленных в УК РФ.
Обоснованием этого является следующее. Умышленные, заранее продуманные действия по фальсификации учета и отчетности могут на самом деле существенно повлиять
на условия функционирования кредитной организации, банковской системы в целом. И такие действия нельзя обязательно связывать с последствиями, например, убытками для
кредиторов, поскольку неправомерно само деяние, вне зависимости от последствий, и никто не знает, возникнут ли эти
последствия в каждом конкретном случае или нет. Другое
дело, что законодатель, скорее всего, должен учесть при формировании состава преступления возможность наступления
последствий для целей квалификации деяния. Лица, виновные в фальсификации, совершают эти действия совершенно
умышленно, осознавая, в каких целях они это делают и к каким последствиям это может привести.
1
2
52
Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 204.
Фефелов П. А. Указ. соч. С. 57.
В УК РФ зафиксированы различные составы преступлений, связанные с фальсификацией, например, «Фальсификация избирательных документов, документов референдума избирательных документов, документов референдума»
(ст. 142), «Фальсификация итогов голосования» (ст. 142.1),
«Фальсификация единого государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы
депозитарного учета» (ст. 170.1), «Фальсификация решения
общего собрания акционеров (участников) хозяйственного
общества или решения совета директоров (наблюдательного
совета) хозяйственного общества» (ст. 185.5), «Служебный
подлог» (ст. 292). Необходимо отметить, что по своей сущности эти составы нисколько не более общественно опасны,
нежели обсуждаемое деяние, которое предлагается криминализировать. Если законодатель обоснованно считает, что существующие составы преступлений, уже закрепленные в УК
РФ (перечисленные в начале статьи), не позволяют привлечь
к уголовной ответственности лицо, виновное в умышленной
фальсификации учета и отчетности, следовательно, такой состав должен быть включен в УК РФ.
Однако, даже признание того, что рассматриваемое деяние является в такой высокой степени общественно опасным,
что должно быть признано преступлением, недостаточно,
чтобы такой состав преступления появился в УК РФ. Прежде
чем определить, что деяние является преступлением, законодатель, должен убедиться не только в том, что оно имеет высокую степень общественной опасности, но и в безусловном
наличии условий для реализации принципа неотвратимости
наказания.
В соответствии со ст. 19 Конституции РФ все равны
перед законом и судом, а согласно ст. 4 УК РФ лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат
уголовной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Неотвратимость наступления ответственности за правонарушение всегда диктовалась как обязательный принцип
права. «Практика применения ответственности показывает,
что непоследовательное и неполное осуществление этого
принципа в жизни выступает достаточно сильным деликтогенным фактором, т. е. таким, который способствует совершению новых правонарушений»3.
В современной действительности, когда уровень правосознания скорее падает, нежели остается постоянным или
повышается, указанный тезис становится более чем актуальным. Каждый случай, когда реально виновное лицо избежит
ответственности, будет рассматриваться этим лицом (и не
только им) как дополнительный мотив совершения преступления в дальнейшем. Таким образом, одна из главных задач
права и уголовного закона – предупреждение преступлений –
не будет выполнена. Исходя из этого, при криминализации
деяния вопросу реализации принципа неотвратимости следует уделить внимание нисколько не меньшее, чем вопросу
о степени общественной опасности.
Реализовать принцип неотвратимости ответственности
может оказаться не просто. Преступления, которые совершены с использованием профессиональных знаний, должны
выявляться и доказываться также с использованием профес3
Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред.
С. С. Алексеева. М., 1987. С. 326.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 6/2014
проблемы и суждения
сиональных знаний. Необходимо создать и механизм, обеспечивающий начало процесса уголовного преследования.
Для реализации принципа неотвратимости ответственности формулировка состава преступления должна быть
максимально четкой, не допускать никакого иного толкования, не предусмотренного законодателем. Юридическое
правило, безусловно, должно обладать такими качествами,
как целостность, упорядоченность, точность и ясность1. Это
важно не только для того, чтобы обеспечить неотвратимость
ответственности, но и для того, чтобы не допустить незаконное привлечение к ней.
Таким образом, к обсуждаемому варианту ст. 172.1 законопроекта, приведенного выше, следует отнестись критически по ряду следующих причин.
1. Необходимо определиться с терминологией. Так,
используемый в наименовании статьи термин «недостоверность» не повторяется затем при характеристике объективной стороны состава преступления. Правильно ли это? В
УК РФ есть целый ряд составов (мы их уже упоминали), где
звучит термин «фальсификация», почему здесь предлагается
другой термин? Представляется необходимым разобраться
в терминологии (и этимологии) и выбрать наиболее верные
понятия, точно характеризующие явление.
Важно, чтобы в УК РФ терминология использовалась
системно, ведь даже если понятия являются синонимами,
они не должны употребляться хаотично, тем более в законе,
устанавливающем уголовную ответственность. Во избежание неправильного толкования и применения нормы права в
статью можно было бы включить и уточнение для ситуаций,
которые не признаются преступлением в практике банковской деятельности.
2. В проекте статьи нет точности в характеристике учетных и отчетных документов.
3. При определении в примечании к статье понятия «существенность информации о фактическом финансовом состоянии финансовой организации» нужно помнить о различиях признаков банкротства для кредитных и иных организаций: иногда эти признаки могут оказаться формальными, не
связанными с реальным финансовым положением, при этом
основания для уголовной ответственности возникнут.
Представляется, что в таком виде или подобном, но таком же неточном, предлагаемая норма, на наш взгляд, просто
недопустима.
Чрезвычайно важен вопрос и о виде наказания. Согласно ст. 6 УК РФ наказание и иные меры уголовно-правового
характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, т. е. соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления,
обстоятельствам его совершения и личности виновного. В
ст. 43 УК РФ сформулированы цели наказания, к ним относятся: восстановление социальной справедливости, исправление осужденного, предупреждение совершения новых преступлений. Исходя из этих норм, следует очень внимательно
отнестись к выбору вида наказания. Ведь само по себе ужесточение наказания за преступление не всегда обеспечивает
1
Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. с фр. М., 2000. С. 389.
достижение его целей. Так, предупредительное значение тяжести наказания может быть действенным только при определенных условиях и в определенных пределах, и основным
условием реализации предупредительной функции тяжести
наказания является неотвратимость самого наказания2. Действительно, если человек будет точно знать, что за совершение преступления его обязательно привлекут к уголовной
ответственности пусть в виде лишь штрафа и дисквалификации, то это остановит его, несомненно, в большей степени,
нежели наказание в виде лишения свободы, но с весьма призрачными перспективами привлечения к ответственности.
Применительно к криминализации умышленной фальсификации учета и отчетности важен также вопрос о субъектах уголовной ответственности. Представляется, что субъектный состав подобного деяния может быть очень широким.
Виновными лицами с разной степенью вины, а также умысла
могут быть как руководители кредитной организации и их
заместители, так и иные работники кредитной организации,
в результате действий (бездействия) которых совершается
преступное деяние. Так, например, вряд ли руководитель
кредитной организации должен нести уголовную ответственность за то, что он подписал отчет, неверно составленный
исполнителем по ошибке. Возможны и иные, самые разнообразные ситуации. Необходимо иметь в виду и случаи участия в совершении деяния лиц, которые не являются руководителями (работниками) кредитной организации, но имеют
возможность влиять на кредитную организацию и ее руководителей, являясь собственниками кредитной организации
либо по иным причинам. Думается, что и этот момент мог
бы быть оговорен в законе, хотя ст. 34 УК РФ устанавливает,
что если лицо не является специально указанным субъектом
преступления, но участвовало в совершении преступления,
предусмотренного этой статьей, то оно несет уголовную ответственность за данное преступление в качестве его организатора, подстрекателя либо пособника.
Подведем итог.
Действующее уголовное законодательство содержит ряд
норм, которые позволяют привлечь к уголовной ответственности лиц, виновных в умышленной фальсификации учета и отчетности. Если же, по мнению законодателя, имеющиеся нормы не позволяют это сделать, то необходимо создать новую,
предусматривающую специальный состав преступления. Но
сделать это следует лишь, однозначно убедившись в том, что
будут сформированы условия для реализации принципа неотвратимости наступления ответственности, а вид наказания за
преступление избрать, учитывая, что его ужесточение не всегда обеспечивает достижение целей уголовного наказания.
Любые изменения законодательства, особенно норм,
устанавливающих юридическую и, более того, уголовную
ответственность, должны пройти строгую экспертизу и быть
обоснованными, соответствуя принципам права. Нормы
должны быть изложены максимально точно и не допускать
никакого двоякого толкования во избежание нарушения прав
и интересов различных субъектов и возникновения условий
для других правонарушений.
■
2
Фефелов П. А. Указ. соч. С. 201.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 6/2014
53