Том 2 Выпуск 3 - Северо-Западный институт управления РАНХиГС
реклама
ISSN 2223-6635 Научные труды Северо-Западной академии государственной службы 2011. Том 2. Выпуск 3 Периодическое научное издание Северо-Западной академии государственной службы Выходит три раза в год РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ Председатель редакционного совета В. А. Шамахов – директор СЗИ РАНХиГС, доктор экономических наук, профессор, действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (Санкт-Петербург) Члены редакционного совета: А. А. Васецкий – заместитель директора СЗИ РАНХиГС, доктор политических наук, профессор (Санкт-Петербург) В. А. Гуторов – заведующий кафедрой теории и философии политики СПбГУ, доктор философских наук, профессор (Санкт-Петербург) А. В. Понеделков – заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор политических наук, профессор (Ростов-на-Дону) А. И. Федорков – заместитель директора СЗИ РАНХиГС, доктор экономических наук, профессор (Санкт-Петербург) РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ Главный редактор А. А. Васецкий – заместитель директора СЗИ РАНХиГС, доктор политических наук, профессор (Санкт-Петербург) Члены редакционной коллегии: Л. Е. Востряков – директор издательства СЗИ РАНХиГС, доктор политических наук (Санкт-Петербург) Ю. В. Косов – декан факультета международных отношений СЗИ РАНХиГС, заведующий кафедрой международных отношений, доктор философских наук, профессор (Санкт-Петербург) А. А. Старовойтов – декан юридического факультета СЗИ РАНХиГС, заведующий кафедрой административного права, доктор юридических наук, профессор (Санкт-Петербург) Г. Г. Филиппов – заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, заведующий кафедрой философии СЗИ РАНХиГС, доктор философских наук, профессор (Санкт-Петербург) В. В. Яновский – заместитель декана факультета государственного и муниципального управления СЗИ РАНХиГС, доктор экономических наук (Санкт-Петербург) ª¤± АДРЕС РЕДАКЦИИ: 199178, Санкт-Петербург, В. О., 8-я линия, д. 61 Тел.: (812) 335 94 72, факс: (812) 335 42 16 © Северо-Западная академия государственной службы, 2011 © Редколлегия периодического издания «Научные труды Северо-Западной академии государственной службы» (составитель), 2011 © «БизнесОстров» (оформление), 2011 Содержание Раздел I. Государственная и муниципальная служба....................................9 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской службе: технологии достижения......................................10 Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих...........................................................................22 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего: основные измерения........................................................... 31 Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев и проблемы модернизации............................................... 41 Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих и повышение их профессионализма...............50 Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе в контексте конституционных прав и свобод граждан России...............................................................60 Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков для государственных служащих..........................69 Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников: специфика и проблемы «конструирования»................ 76 Раздел II. Политика и государственное управление..................................89 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии......................................................................90 Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования государственной земельной политики в крупных городах................. 101 Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных исследованиях........................................................... 108 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан в системе местного самоуправления..................................... 121 5 Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального управления (на опыте США)................................... 130 Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа в Сибири (1819–1822)........................................................................... 138 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика в информационном обществе.............................................................. 152 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук, или О пользе философии для отраслевых научных исследований и для подготовки управленческих решений................ 165 Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии деятельности...................................................................... 181 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы........................ 193 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной реформы и проблемы модернизации региональной исполнительной власти................................................ 194 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного контроля: понятие и система.................................. 204 Ескина Л. Б. Правовое государство в России: современная интерпретация, условия реализации.................................................... 220 Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование вооруженных сил для защиты своих граждан на территории зарубежных государств......................................................................... 228 Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений в процессе региональной кластеризации............................................. 236 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических моделей......................................................................... 247 Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы и евразийская интеграция.................................................................... 260 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством в современных условиях................................................... 268 6 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры.............................................................................. 281 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания, виртуалии и реалии............................................................ 303 Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС: история, перспективы развития........................................................... 318 Публикации сотрудников Северо-Западной академии государственной службы в научных периодических изданиях СЗАГС в 2007–2011 гг., включенные в базу Российского индекса научного цитирования................................................................................ 327 Аннотированный список статей................................................................. 377 Информация об авторах............................................................................. 393 Раздел I Государственная и муниципальная служба Раздел I. Государственная и муниципальная служба Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской службе: технологии достижения Понятие «профессионализм», традиционно рассматриваемое в качестве интегральной характеристики человека-профессионала, в силу своей динамической природы обладает сложным содержанием. Кого и при каких условиях следует считать профессионалом, и как можно оценить уровень профессионализма? Известно, что процесс профессионализации, представляющий собой становление профессионала, требует формирования специальных профессиональных и личностных качеств, а также необходимого баланса общих и специальных компетенций работника. Но каковы для конкретного человека условия профессионализации деятельности и достижения им профессионализма? Каждый ли способен стать профессионалом своего дела, и что для этого требуется от личности и организации? Множество существующих ракурсов рассмотрения темы профессионализма свидетельствует о ее сложности и междисциплинарности. При рассмотрении данной темы применительно к государственной гражданской службе наибольший интерес с практической точки зрения представляет определение способов и условий повышения профессионализма чиновников. Именно этому посвящена данная статья, в которой анализ феномена «профессионализм на государственной гражданской службе» проводится с комплексных позиций. Возникновение социального института государственной службы в России историки относят к концу XV – началу XVI вв. – времени становления единого централизованного российского государства, когда особо актуализировалась проблема создания такой системы государственной власти, которая отвечала бы общегосударственным интересам и обеспечивала успешное проведение политики правительства во всех сферах жизни общества. Все это не могло не обусловить общественную потребность в профессиональном аппарате, способном осуществлять функции практического государственного управления. Государственная служба выступает своеобразным мостом между государством и обществом, государством и гражданином. Ряд ученых справедливо считает, что «любые практические вопросы государственной службы приобретают свой истинный смысл лишь в соотношении с государственным управлением и под углом его обеспечения» [1, с. 66]. В глазах населения государственная служба часто олицетворяет государство: какова государственная служба – таково и государство. 10 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... Верно и обратное. Социальная природа государственной службы зависит от формы государственного устройства, т. е. от формы правления, от типа политической системы, от характера отношений между центроми составными частями и многих других внешних факторов1. Деятельность обычно трактуется как проявление социальной активности, целенаправленное отражение и преобразование окружающего мира. Профессиональная деятельность определяется рамками конкретной профессии. Для ее осуществления человек должен обладать набором профессиональных качеств (профессиональными знаниями, умениями, навыками), которые приобретаются в ходе соответствующего обучения, профессиональной социализации, а затем закрепляются, развиваются, реализуются на практике. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, лиц, замещающих государственные должности2. Для государственных служащих работодателем выступает государство, и осуществление государственных функций финансируется за счет государственного бюджета [3]. Поэтому именно государство формирует требования к государственным служащим, определяет их права, обязанности, ограничения, запреты, систему социальных гарантий, меры поощрений и наказаний. В системе должностей государственной службы отражается иерархический принцип построения государственных структур, строгое разделение по уровням государственной власти, распределение прав и ответственности сверху вниз. Профессиональная компетентность государственных служащих находится в прямой зависимости от уровня в иерархии, характера и размера полномочий должностного лица. Задача государственного служащего: быть профессионально компетентным в рамках полномочий, задаваемых должностью государственной службы. При анализе содержания деятельности в системе государственной службы необходимо учитывать ее структурно-видовые особенности. В основе классификации заложено несколько основных признаков: –– профессиональная специализация и особенности предмета ведения; –– функциональная роль в процессе государственного управления; –– сфера деятельности и компетенция; –– правовое положение (статус) в системе власти. Подробнее см.: [15; 16]. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. 1 2 11 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Специфика функций и предмета ведения определяет содержание конкретной деятельности государственного служащего, но не менее важным фактором является уровень того или иного органа государственной власти. Объекты труда, например, в Министерстве образования и науки России и в отделе образования районной (городской) администрации мало отличаются, но качественно разнятся уровень ответственности и тяжесть последствий неправильно принятых решений. Чем выше уровень государственного органа и обширнее его компетенция, тем шире права, обязанности, полномочия и выше ответственность работающих в нем управленцев. Естественно, все это повышает требования к профессионализму работников. Смысл карьеры (как должностного продвижения) состоит в том, что рост ответственности ведет к повышению вознаграждения, растет квалификация, повышается статус и престиж. Даже беглый обзор основных направлений деятельности государственной службы показывает невозможность формирования единого набора профессиональных качеств. Тем не менее, профессионализация охватывает все звенья государственного аппарата и является сегодня объективной тенденцией. Другими словами, речь должна идти не о наборе профессиональных качеств, присущих всем государственным служащим без исключения, а о профессиональном подходе к самой деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», профессионализм и компетентность гражданских служащих являются основными принципами российской гражданской службы. Профессионализм – это высший уровень психофизиологических и социальных качеств специалиста, которые формируются в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения профессиональных задач. Он возникает в случае высокой степени соответствия способностей и возможностей человека целям и задачам данного вида деятельности. Необходимым условием развития профессионализма выступает опыт практической деятельности в этой области. Исследователи подходят к определению профессионализма через оценку знания принципов управленческой деятельности [10]. Однако, как доказывают К. С. Камерон и Д. А. Йеттон, знание принципов управления – важный, но недостаточный компонент управленческого профессионализма. Р. Коллинз, например, предложил проводить различие между количеством и качеством знания, на котором основывается профессионализм, а также между социальной организацией и контролем этих знаний. Р. Коллинз выделял две модели профессионализма: англо-американскую (свобода самостоятельно работающих практиков, которые могут контролировать 12 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... организационные моменты и условия труда) и континентально-европейскую (профессионалы обеспечивают себе положение и права благодаря своим академическим дипломам)1. М. Силвер подчеркивает, что базовые характеристики профессионализма в сфере управления следует изучать в контексте их практического применения, в «совокупности внешних, личностных и межличностных факторов» [20, р. 65], придающих управленческой практике определенный характер. Подобное признание преобладания важности конкретных навыков управления над управленческими знаниями наиболее ярко выражено в рамках подхода «примата управленческих компетенций»: управленческий профессионализм основывается на «компетентности в управленческой практике», которая противопоставляется «знаниевой компетентности» и является сутью характеристики управленческого профессионализма. Согласно данному подходу менеджерам в первую очередь следует развивать управленческие навыки, которые описываются с помощью концепции управленческих компетенций. Сам термин «компетенция» происходит от латинского слова «competere», что означает «добиваться», «подходить», «соответствовать». В современной трактовке под компетенцией принято понимать круг вопросов, в которых носитель компетенции хорошо осведомлен, либо объем полномочий какого-либо органа или должностного лица [13, с. 19]. На Западе понятие «компетентность» (competency) вошло в широкое употребление после издания книги Р. Бояциса «Компетентный менеджер» [18] (см. также: [7]). Компетентность при этом определяется в широком смысле как «основополагающая характеристика личности, которая является либо мотивом, чертой, навыком, аспектом представлений о самом себе, социальной ролью, либо запасом знаний, используемым этой личностью» [18, р. 21] Еще более широкое понятие компетенции содержат другие западные исследования. Так, согласно К. Дж. Констаблю, это – совокупность характеристик, включая креативность, способность выносить разумные суждения, брать на себя инициативу и действовать самостоятельно, ориентацию на достижение результата, твердость воли, честность, приспособляемость, гибкость, умение работать с информацией, неординарный подход к делу. Р. Албаниз трактует управленческую компетентность как «навыки и личностные характеристики, способствующие эффективному выполнению работы в сфере управления», а Ч. Вудраф – как «совокупность поведенческих моделей, которые должны реализовываться в работе человека, 1 См. подробнее: [5; 6]. 13 Раздел I. Государственная и муниципальная служба занимающего управленческую должность, с целью компетентного выполнения его задач и функций»1. Достоинство компетентностного подхода кроется, во-первых, в детальном изучении того, чем в действительности занимаются управленцы, и, вовторых, в попытке пролить свет на ключевые характеристики, обеспечивающие эффективное управление. А. Харрисон и М. Стьюарт утверждают, что 70 % уровня управленческой компетентности составляют общие для всех руководителей навыки и умения, а 30 % зависят от конкретной сферы деятельности и «климата в организации». Наиболее последовательно проблематику ключевых компетенций профессионалов-управленцев разрабатывают западные исследователи, в частности П. ДиМаджио, согласно которому профессионализм имеет две стороны: позиционную и поведенческую. Позиционный аспект профессионализма предполагает: –– наличие властного ресурса (возможности выдвигать властям требования, основанные на знаниях и опыте); –– овладение специальными образовательными программами в качестве необходимой базы для начинающих профессиональную деятельность; –– формирование самим профессиональным сообществом профессиональных стандартов и этических норм деятельности, обязательных для соблюдения; –– опыт практической деятельности как фактор профессионального роста и др. Поведенческий аспект предусматривает взаимодействие профессионалов между собой, знакомство с достижениями в отрасли, укрепление репутации, стремление к профессиональному успеху и общественному одобрению тех требований и экспертных оценок, с которыми профессионалы обращаются к органам власти [19]. Под профессионализмом государственной службы, кроме таких составляющих, как наличие у работников специальных знаний, умений, навыков, т. е. компетенций, понимается также: –– систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений; –– регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров; –– политическая нейтральность государственной службы; –– лояльность государственных служащих; –– ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений [2, с. 17]. 1 14 См.: [5; 6]. Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... Анализ практики современной государственной службы России показывает, что многие из этих принципов остаются пока в большей степени желаемыми, чем действительными. Причин такого положения дел множество. Если выделить те из них, которые связаны с внутренней средой организации, т. е. государственного органа, то на первое место выйдет «нестабильность организационных и должностных структур», подрывающая практически все вышеназванные принципы. Назначение губернаторов и глав администраций значительно активизирует всякого рода реорганизации, в результате чего карьерные по содержанию должности превращаются в политические, «карьерная» система заменяется системой «места службы». Профессиональные критерии оценки качества и количества труда заменяются политическими [5]. В такой ситуации трудно говорить о политической нейтральности государственных служащих, их лояльности и компетентности. Политическое руководство и государственная служба имеют много точек соприкосновения. При подготовке, принятии и исполнении государственных решений специалисты, т. е. практики государственного управления, обладают техническими знаниями возможностей выполнения и осуществления различных государственных решений, имеют огромное преимущество перед политиками, которые обладают поверхностными, неустойчивыми знаниями, что препятствует принятию эффективных аппаратных решений. Чем сложнее государственная проблема, тем больше преимуществ у администраторов-исполнителей перед политическим руководством. Государственные служащие имеют больше шансов стать специалистами высокого класса по конкретным проблемам государственного управления, чем политики. Это обусловлено такими факторами, как узкая специализация служащих (например, область культуры, здравоохранения, промышленности или энергетики и т. д.), периодическое повышение квалификации и участие в других видах дополнительного профессионального образования. Законодатели или руководители исполнительных органов власти, напротив, имеют дело с широким спектром проблем. В результате государственные служащие с большим стажем работы обладают большим влиянием на политиков, и их профессионализация способствует оптимизации процесса принятия решений. Взаимодействие между политиками и государственными служащими в современных условиях требует более высокого уровня государственного и социального контроля. Более 80 % граждан страны уверены, что в современных условиях высшие государственные чиновники действуют совершенно бесконтрольно, пользуются неограниченной властью. Профессионалы государственного управления, будучи вовлеченными в работу бюрократических организаций, в принципе не могут оставаться 15 Раздел I. Государственная и муниципальная служба независимыми. Более того, государственные служащие лишены возможности публично высказывать свою позицию в случае, если она расходится с официальной позицией государственного органа. Так, согласно п. 10 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе», гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей.. Американские исследователи отмечают, что понятие «специалисты» или «профессионалы» относится к людям, которым для работы требуется специальное обучение или опыт. Образование, необходимое для статуса профессионала, подразумевает определенное сочетание общего высшего образования и специальной профессиональной подготовки, полученной в ходе общего образования или помимо него, при этом не за неделю или за месяц, а за годы. Понятие «профессиональная деятельность» отражает не статусный характер труда в сфере государственного управления, его нельзя подменять такими категориями, как работа «на профессиональной основе», «на постоянной основе», т. к. оно отражает требуемое качество, сложность содержания труда по обеспечению полномочий государственных органов. Профессионализация государственного служащего предполагает признание того, что для осуществления этой деятельности нужны специальные знания, умения, навыки, т. е. профессиональное образование. Профессионализация государственной службы – это социальное явление, обусловленное количественными и качественными изменениями в содержании и характере труда в сфере государственного управления и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной службы, профессиональной культуры, технологий включения человека в профессиональную деятельность, становления его как профессионала. Также необходимо отметить, что профессионализация государственной службы – это нарастание профессионального (в отличие от стихийного, обыденного, получаемого эмпирически) элемента в государственной службе, означающее, что нельзя больше действовать по принципу, что «молодые люди, принятые на государственную службу, затем будут обучаться на рабочем месте» [17, c. 62]. Кроме наличия специальных знаний, умений, навыков, т. е. компетенций государственных служащих, подкрепленной документами государственного образца, для государственных служащих характерно: –– систематическое, регулярное выполнение служебных обязанностей, операций, оформление, решение поставленных задач, стабильность 16 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... служебных отношений, то есть наличие официально закрепленного статуса в государственном органе (служебный контракт); –– регулярное получение оплаты за свой труд за счет средств государственного бюджета; –– присвоение классного чина как степени компетентности в соответствии с группой замещаемых должностей в результате сдачи квалификационного экзамена; –– нормативное закрепление правил поведения государственных служащих, формирующих соответствующую степень идентичности профессионального сообщества; –– обозначение ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. Выделение высших, главных, ведущих, старших и младших должностей государственной службы, связано, прежде всего, с разным соотношением элементов руководства и подчинения. Таким образом, государственная служба – иерархически организованная сложноструктурированная (прежде всего по предметам ведения) профессиональная деятельность, требующая специальной подготовки.. В недавние советские времена функции подготовки кадров для органов власти выполняла сеть специализированных учебных заведений (Академия общественных наук при ЦК КПСС, Академия народного хозяйства, высшие партийные и комсомольские школы, университеты марксизмаленинизма и др.), однако получение профессионального образования в качестве обязательного условия для занятия должности государственной службы законодательно не было закреплено. Порядок прохождения государственной службы был, конечно, строго регламентирован, подобная регламентация носила латентный характер, широкой общественности была не известна и реализовывалась через систему подзаконных актов. Сегодня такая регламентация существует, как и система специализированных образовательных учреждений по подготовке государственных управленцев. Однако должностные регламенты государственных служащих в значительной степени остаются схематичными и формальными, не «схватывающими» специфику конкретной должности. В них представлены квалификационные требования, должностные права и обязанности, ответственность, в ряде случаев даже показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, но структура профессионального опыта, специфика личностных и иных характеристик, предъявляемых должностью к индивиду, как правило, не отражены. Тем 17 Раздел I. Государственная и муниципальная служба самым в регламентах отсутствуют требования к личностной компоненте профессионализма. Особенности государственной службы как деятельности по обеспечению реализации полномочий государственных органов позволяют выделить в ней два ключевых направления работ: –– оперативное управление и обеспечение жизнедеятельности населения на подведомственной территории; –– исполнение государственных функций и оказание государственных услуг гражданам и организациям. В первом направлении ярче выражены рефлексивные моменты, во втором – интерактивные. В государственной службе преобразующий компонент практически отсутствует. В ее функции входит создание документов (знаковых систем), но сама она материальные и духовные ценности не производит. Поэтому в типовой профессиограмме должностей государственной службы, на наш взгляд, должны быть представлены требования по интерактивным и рефлексивным типам деятельности, пропорция которых будет определяться уровнем замещаемой должности и специализацией (в частности, степенью взаимодействия при осуществлении данных работ с населением). Для «руководителей» и «помощников» доминирующим выступает личностный компонент, а для «специалистов» и «обеспечивающих специалистов» – гностический.. Отметим, что профессиограмма имеет особую значимость на начальном этапе становления профессионализма, ее целью выступает обеспечение общественно-приемлемого качества труда. Поэтому параллельно следует решать задачу акмеографического описания моделей профессионализма для государственной службы. Особенность акмеограммы – ее конкретность, она составляется для отдельного специалиста и направлена на его индивидуальное личностно-профессиональное развитие [8, c. 55]. Исследователи отмечают, что поиск баланса между различными моделями обеспечения профессионализма чиновничества устанавливается в ходе профессионального развития, обучения, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих. При этом выделяют ряд ступеней в становлении профессионализма гражданского служащего. На первом этапе, в процессе получения высшего образования, у него формируется необходимый набор компетенций, позволяющий ему участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Перечень этих компетенций зафиксирован в квалификационных требованиях и должностном регламенте. Затем начинается процесс профессионального развития, предусматривающий расширение круга компетенций служащего, накопление им практического опыта, 18 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... формирование творческого подхода к делу, проявление инициативы и ориентация на достижение высших результатов. Ключевым условием развития профессионализма в информационном обществе является образование. Поскольку наличие базового образования – условие поступления на государственную службу, то речь должна идти о дополнительном образовании (повышении квалификации, переподготовке или стажировке). Результаты недавно проведенного опроса слушателей Института дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих (ИДПО ГиМС) свидетельствуют: абсолютное большинство опрошенных (68 %) признают полезность дополнительного профессионального образования и рассматривают возможность его получения значимой социальной гарантией гражданской службы. На практике, однако, основной получатель образовательной услуги – гражданский служащий – к обучению недостаточно мотивирован. Обусловлено это тем, что: –– половина работников (49,3 %) удовлетворена своим служебным положением и не собирается продвигаться по служебной лестнице, особенно это характерно для гражданских служащих, замещающих должности группы «высшая»; –– влияние дополнительного профессионального образования на карьерное продвижение практически отсутствует (это отметили 83 % опрошенных). Несомненно, у ИДПО ГиМС существуют немалые резервы повышения эффективности программ дополнительного профессионального образования. Прежде всего, следует шире использовать новые технологии образования, чтобы помочь слушателям решить проблему совмещения учебы и исполнения должностных обязанностей. Необходимо найти формы, позволяющие интенсифицировать процесс обучения, передавать информацию в более короткие промежутки времени, более полно использовать резервы самообразования, не забывая при этом об обратной связи (отметим, что в КНР обучение гражданских служащих организовано только на условиях полного отрыва от работы). Ключевым вопросом остается связь обучения, плана индивидуального профессионального развития гражданского служащего с его карьерной траекторией. Многолетняя работа нашего вуза позволила создать на Северо-Западе России основу единого образовательного пространства в сфере обучения государственных и муниципальных служащих. Многообразие форм обучения, наличие передовых образовательных технологий, согласованность учебных программ уже сегодня ставят вопрос о непрерывном образовании в данной сфере. Это стало возможным благодаря тесному сотрудничеству 19 Раздел I. Государственная и муниципальная служба с органами власти всех уровней, научно-экспертному и информационноаналитическому обеспечению управления. Однако задач, стоящих сегодня перед ИДПО ГиМС в области повышения профессионального уровня государственных и муниципальных служащих, неизмеримо больше, чем достигнутых успехов. Профессионализация гражданской службы – объективный процесс, который актуализирует задачу повышения профессионализма гражданских служащих. Совершенно очевидно, что решение данной задачи невозможно без объединения усилий ученых, педагогов и специалистов-практиков, без решительного внедрения практико-ориентированного подхода и развития креативной компетентности чиновников, без координации деятельности различных образовательных учреждений и властных структур. 1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66–77. 2. Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 7–13. 3. Вагина Л. В. Реформирование государственной службы Российской Федерации: первые итоги // Управленческое консультирование. 2006. № 2. С. 15–23. 4. Волков В. А., Чириков Е. П. Профессия и профессионализм как предмет отечественных и зарубежных исследований // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 32–42. 5. Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Региональный администратор культуры: социально-профессиональные характеристики и ценностные ориентации // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 159–171. 6. Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Управленческие компетенции руководителей сферы культуры России, Европы и США: межстрановой социологический анализ // Россия и современный мир. 2010. № 3. С. 84–98. 20 Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской... 7. Гоулман Д., Бояцис Р., Макки Э. Эмоциональное лидерство: Искусство управления людьми на основе эмоционального интеллекта. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 8. Деркач А., Зазыкин В., Синягин Ю. Мониторинг личностно-профессионального развития в системе подготовки и переподготовки государственных служащих. М., 1999. 9. Древаль И. В., Кашина М. А. Сочетание политического и карьерного принципов замещения должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации (на примере Северо-Западного федерального округа) // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 52–61. 10. Игнатов В. Г., Белолипецкий В. К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов-н/Д., 2000. 11. Кашина М. А., Древаль И. В. О программах дополнительного профессионального образования в системе профессионального развития госслужащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 45–55. 12. Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в контексте Болонского процесса // Управленческое консультирование. 2011. № 2. С. 8–17. 13. Косов Ю. В. Методологические основы компетентностного подхода // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2009. Вып. 1. С. 18–24. 14. Кудрявцева Е. И. Компетенция как ключевое понятие актуальной теории и практики менеджмента // Управленческое консультирование. 2011. № 2. С. 140–148. 15. Оболонский А. В. Теория бюрократии и государственная служба // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 1. С. 61–74 21 Раздел I. Государственная и муниципальная служба 16. Охотский Е. В. Социально-правовой статус государственного гражданского служащего в системе государственного управления // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 2. С. 54–74. 17. Структура государственной службы в Великобритании // Государственная служба: Зарубежный опыт. Вып. 16. Исполнительная власть: структура и функции. М., 1997. 18. Boyatzis R. E. The Competent Manager: A Model for Effective Performance. N. Y., 1982. 19. DiMaggio P. Managers of the Arts. Washington, 1987. 20. Silver M. Defining and delivering the product: an overview // Competent to Manage: Approaches to Management Training and Development / Ed. by M. Silver. L., 1991. Р. 65–82. Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Развитие системы государственной гражданской службы в России невозможно без постоянного совершенствования профессионализма государственных служащих, адекватного неуклонному возрастанию требований к эффективности действий органов государственной власти со стороны формирующегося в нашей стране гражданского общества [4]. Вклад профессионального образования в решение данной задачи – вопрос, не теряющий актуальности и не раз уже становившийся предметом специальных исследований и обсуждений (см., напр.: [2; 3; 7; 8; 12]), тем более, что динамичное развитие современного общества открывает в этой области новые возможности. Приоритетность решения проблем профессиональной переподготовки кадров и повышения их квалификации обусловлена также постоянным естественным устареванием общего объема знаний государственных и муниципальных гражданских служащих, инфляцией их прежних специальных знаний в связи с обновлением законодательной и нормативной баз, внедрением инновационных технологий государственного и муниципального управления. Поэтому, повышение профессионализма управленческих кадров следует определить как процесс совершенствования теоретических 22 Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного... знаний и практических навыков государственных и муниципальных гражданских служащих в целях повышения их профессионального мастерства, освоения ими передовых техники, технологии и организации труда. Как справедливо подчеркивает руководитель Федеральной академии государственного управления Германии У. Барч, «усовершенствование квалификации призвано подготовить преобразования в головах госслужащих, содействовать их самоидентификации с процессами изменений, поощрять и способствовать выработке отношения к работе „с душой”» [2, с. 50]. Тем самым должен быть реализован нормативный компонент дополнительного образования, обеспечивающий правильную с точки зрения нравственности постановку проблем, а также предоставляющий соответствующие средства для решения поставленных задач. Достаточно показательно в этой связи выглядят результаты недавнего социологического исследования, проводившегося в нашем вузе, согласно которому более 40 % гражданских служащих СЗФО определяют право на получение дополнительного образования как одну из наиболее значимых социальных гарантий для себя лично [9, с. 53–54]. В Северо-Западном институте Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (СЗИ РАНХиГС) модернизации процесса профессионального развития государственных служащих уделяется особое внимание. Являясь одним из элементов системы подготовки кадров для государственной службы и имея значительный опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, наш вуз вносит свою лепту в решение проблемы реформирования государственной службы. Реализацией образовательных программ для государственных и муниципальных служащих в структуре нашего вуза занимался Институт дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих, в состав которого входили, наряду с другими, центр повышения квалификации и центр профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих. Институт осуществлял полный образовательный цикл: от разработки учебных планов и программ до проведения итоговой аттестации. В основу деятельности было положено правило: каждый специалист, получивший образование в нашей системе, должен удовлетворять простым и понятным всем требованиям – компетентность, честность, ответственность, гражданская позиция и патриотизм (подробнее см.: [16]). Отметим, что значение дополнительного профессионального образования многократно возрастает при подготовке кадрового резерва [14, с. 5–7] и еще большую роль приобретает при отборе специалистов для замещения должностей в органах власти представителями негосударственных структур 23 Раздел I. Государственная и муниципальная служба [11, с. 21]. «Важнейшим принципом формирования государственной службы должен стать меритократический подход, при котором во власть выдвигаются наиболее достойные, одаренные и энергичные представители всех слоев общества из разных территорий и сфер деятельности. Только люди, которых отличает высокий профессионализм, компетентность, способность самостоятельно решать многообразные задачи в нестандартных условиях, могут обеспечить успешное достижение грандиозных целей модернизации современной России» [13, с. 4]. Разнообразный спектр программ профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки для работы с кадровым резервом предлагает Северо-Западный институт РАНХиГС при Президенте РФ. Здесь осуществляется многоуровневый подход к образованию, программы дополнительного профессионального образования отличает направленность на решение актуальных практических проблем. Постоянно ведется разработка новых учебных программ с учетом современного состояния дел в различных аспектах государственной службы, регулярно обновляется тематика и содержание реализуемых программ, развиваются новые формы обучения и проведения занятий. Модульно-компетентностный подход, повышающий доступность и эффективность образования, позволяет легко адаптировать программы к потребностям конкретного заказчика. При проведении занятий используются современные инновационные технологии обучения: лекции-диалоги, деловые игры, анализ конкретных ситуаций, проблемные семинары, «круглые столы», дискуссии, аутотренинги, психологические тренинги, компьютерное моделирование, использование теории и практики принятия управленческих решений и т. д. с широким спектром самостоятельной работы. Занятия проводятся в аудиториях, оснащенных современным мультимедийным оборудованием. Разнообразные варианты может иметь и контроль качества образования, хотя самым распространенным является компьютерное тестирование. Серьезной проблемой дополнительного профессионального образования государственных служащих (ДПО ГС) является поиск баланса между различными моделями обеспечения профессионализма чиновничества. Сегодня в педагогике ведется оживленная дискуссия между сторонниками «школы знаний» и сторонниками «школы компетенций». Если в первой обучающегося ориентируют на фундаментальные знания, которые проверяются сложными экзаменами, то во второй формируются только профильные компетенции, которые проверяются с помощью различных тестов, и задача состоит не в подготовке фундаментальных специалистов, а в формировании «потребителей технологий». При этом на практике происходит прагматизация управленческого профессионализма, когда конкретные 24 Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного... навыки управления начинают преобладать над управленческими знаниями и «управленческий профессионализм» основывается на понятии «компетентности в управленческой практике» [5, с. 117]. На наш взгляд, система дополнительного профессионального образования гражданских служащих должна предоставлять возможности профессионального развития государственных служащих в соответствии с потребностями государственных органов в определенных профессиональных компетенциях гражданских служащих, а также с учетом индивидуальных запросов и возможностей самих управленцев. Выбор конкретной программы обучения «должен быть тщательно согласован с характером должностных функций и обязанностей, перспективами должностного продвижения. При этом важно учитывать мнение самого госслужащего, а также различные виды дополнительного профессионального образования, полученные ранее [10, с. 46]. Это полностью согласуется с тенденциями реформирования гражданской службы в развитых странах, когда происходит «повторное открытие субъективного фактора» и в основе мотивации профессиональной деятельности лежит ответ на вопрос: «Как совместить личные потребности и склонности сотрудников с требованиями работодателя и теми условиями, которые им предлагаются?» (см.: [10, с. 46]). Достаточно важно разобраться, в какой мере к решению этих задач готовы сами слушатели системы дополнительного образования, каковы их приоритеты в освоении образовательных программ. Чтобы найти ответы на эти вопросы, обратимся к данным социологического исследования «Дополнительное профессиональное образование глазами гражданских служащих», проведенного СЗАГС в октябре–ноябре 2010 г. (см.: [10]). Абсолютное большинство наших респондентов (68 %) указали на полезность дополнительного профессионального образования, отрицали это только 12 % участников опроса. Группы гражданских служащих, уже проходивших обучение, и тех, кто впервые участвовал в дополнительном профессиональном образовании, среди респондентов оказалось практически равными – по 46 %. И, хотя каждый седьмой из опрошенных выразил уверенность в том, что его квалификация в целом соответствует выполняемой работе, все они отметили необходимость регулярного повышения квалификации. Наиболее эффективной, как считает большинство (60 %) респондентов, формой повышения квалификации является обучение с отрывом от производства, для 12 % более привлекательной были бы учебные занятия по месту работы, еще 10 % респондентов хотели бы повышать квалификацию без отрыва от основной работы. Показательно, что стажировки в других ор25 Раздел I. Государственная и муниципальная служба ганизациях (возможность академической мобильности) получили только 7 % голосов, а дистанционное обучение – 4 %. Не проявили единодушия участники опроса и при оценке продуктивности разной продолжительности образовательных программ. 44 % респондентов отдают приоритет коротким программам – от 30 до 70 часов, еще 40 % – более продолжительным – от 72 до 500 часов. Программы объемом свыше 500 часов интереса практически не вызывают: продуктивными их сочли лишь 5 % опрошенных. Определенный консерватизм наши респонденты проявили и при выборе форм организации учебного процесса. Половину учебного времени, по их мнению, следует выделять на наиболее пассивную форму учебных занятий – лекции, еще треть – на семинары, не более 20 % – на проведение круглых столов и только 10 % – организации деловых игр и анализу ситуаций. Возможно, здесь сказывается также недостаточная готовность к таким формам и профессорско-преподавательского состава: ведь использование классических форм проведения занятий требует от них значительно меньших (прежде всего – организационно-методических и эмоциональных) усилий, чем применение активных форм обучения. По мнению опрошенных, знания, полученные во время дополнительного профессионального образования, более всего востребованы при «подготовке управленческих решений» (53,3 %). Эти данные не могут не радовать, поскольку еще совсем недавно, как отмечали крупнейшие отечественные исследователи в области государственной службы, должностные лица «в государственных органах … принимают в большинстве те или иные решения на основании привычки, нравственной традиции, обычая, наития, интуиции, аналогии и других факторов, которые им понятны, доступны и к тому же не требуют от них особых усилий. Среди них, как и в повседневном бытие, редко можно встретить тех, кто руководствуется иными основаниями: научным знанием, логическим просчетом, статистическими закономерностями, математическим аппаратом, новейшей методологией и иными возможностями, которые за последние десятилетия открыли познание, опыт и информационные технологии» [1, с. 70–71]. Возможно, именно поэтому, оценивая приоритеты, которые следует учитывать преподавателю при отборе материалов для занятий со слушателями программ дополнительного профессионального образования государственных служащих, наши респонденты первое место достаточно прагматично отводят «возможности практического использования» и лишь затем ставят «доступность материала», его «научность», «оригинальность и новизну». 26 Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного... Несмотря на то, что пятая часть опрошенных была направлена на обучение в связи с приближением срока очередной аттестации или квалификационного экзамена, нельзя не отметить высокую активность государственных и муниципальных служащих в выборе программ дополнительного профессионального образования. 16 % респондентов занимались этим самостоятельно, значительно большая группа – 43 % инициировала выбор программы, получая направление кадровой службы. Ведущим принципом формирования учебных групп, по мнению половины опрошенных (49 %), должна быть «работа слушателей в одной сфере деятельности», на второй позиции – нахождение на равных должностях государственной службы (14 %). Осознание необходимости расширения кругозора проявляется в выборе тем, которые, по мнению опрошенных, целесообразно дополнительно ввести в программы повышения квалификации. Наибольший интерес вызывает тема «Новые технологии в России» (46 %), вторую позицию занимает тема «Достижения мировой науки и техники» (35 %), чуть меньше набрала тема «Информация о культурной жизни в России» (33 %). При этом 2/3 респондентов (66 %) признали, что занятия по общей культуре гражданским служащим необходимы. Слушатели заинтересованы в проведении занятий по таким направлениям, как «Культура и психология общения», «Этика», «Риторика», «Культурология», «Социология государственной службы» и др. Поразительно, но значительная группа проанкетированных (44 %) полагает, что при необходимости могла бы освоить материал самостоятельно. Выбирая наиболее предпочтительные формы собственного самообразования, респонденты также проявляют определенный прагматизм. Лидирующую тройку формы самообразования, по их мнению, составляют чтение литературы, обмен опытом с коллегами и использование электронных СМИ. Сугубо научные, творческие формы профессионального развития – подготовка диссертаций и написание статей – используются значительно реже. При этом 2 % опрошенных вообще убеждены, что нужды в самообразовании у них нет совсем. Не исключено, что это те 6 % респондентов, кто считает, что уже достиг потолка в своей карьере. Между тем, слушатели достаточно пассивно отнеслись пока к инициативе, позволяющей им получать документ о прохождении дополнительного профессионального образования более высокого уровня. При соблюдении ряда условий обучающемуся предоставляется возможность суммировать часы по отдельным программам, выступающим в этом случае своего рода кредитами, которые в ходе обучения нужно набирать. Пока имеющейся возможностью воспользовались лишь 9 % респондентов, еще 8 % рассчитывали это сделать, однако какие-то обстоятельства не позволили. Абсо27 Раздел I. Государственная и муниципальная служба лютное большинство (61 %) о действующей практике суммирования часов даже не слышали. Между тем, поскольку лишь один из десяти участников опроса удовлетворяется получением документа об освоении только одной программы дополнительного профессионального образования, данная инновация СЗИ РАНХиГС вполне может рассчитывать на позитивные перспективы при, безусловно, проведении администрацией института соответствующей организационно-информационной работы. Применение данной формы позволит выстроить индивидуальную программу профессионального развития гражданского служащего и связать тем самым потребности государственных органов в развитии определенных профессиональных компетенций своих служащих и их индивидуальные (личные) интересы и запросы. Следует учитывать также возможности развития системы ДПО ГС в контексте интеграционных процессов, протекающих на постсоветском пространстве в рамках Евразийского экономического сообщества. Во всех государствах ЕврАзЭС приняты законы о государственной (гражданской) службе, утверждающие в числе прочего значимость дополнительного профессионального образования гражданских служащих (основным источником финансирования которого определены средства государственного бюджета), а также предусматривающие периодичность повышения квалификации чиновников – раз в три года. Тем самым следует констатировать совпадение основных позиций стран ЕврАзЭС относительно профессионального образования гражданских служащих и институциональных рамок осуществления этой деятельности. Наконец, нельзя не учитывать, что в большинстве стран ЕврАзЭС русский язык используется как средство межнационального общения, к происходящим в России событиям сохраняется устойчивый интерес, российская система образования по-прежнему пользуется авторитетом. Несмотря на наличие государственных границ, между гражданами государств Евразийского экономического сообщества, как правило, нет границ эмоциональных и развитой ксенофобии. Все это позволяет уже сегодня поставить вопрос о возможности и необходимости интеграции и унификации процессов повышения профессионализма гражданских служащих стран – участниц ЕврАзЭС, в том числе применения таких форм сотрудничества, как взаимные стажировки, академические обмены, создание, использование и развитие общего банка учебных программ и др. Активное включение Северо-Западного института президентской академии в эти процессы будет только «способствовать его дальнейшему утверждению в качестве крупнейшего экспертно-аналитического центра России, 28 Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного... ведущего образовательного и научно-исследовательского учреждения в сфере государственного и муниципального управления в СЗФО» [16]. 1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66–77. 2. Барч У. Проблемы совершенствования квалификации в ходе модернизации государства и органов управления // Управленческое консультирование. 2008. № 2. С. 36–54. 3. Васецкий А. А., Мурланов С. П. Практика формирования резерва управленческих кадров в Ленинградской области // Экономика и управление. 2011. № 8. С. 36–39. 4. Васецкий А. А., Мурланов С. П. Взаимодействие гражданского общества и государства как источник развития политической системы // Научные труды. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 12–27. 5. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Организационные и методические проблемы преподавания дисциплин социологического профиля в системе дополнительного профессионального образования СЗАГС (на примере специальности «Государственное и муниципальное управление») // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2009. С. 89–96. 6. Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Современный управленец культуры: групповой портрет // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 116–135. 7. Горшков А. С. Формировать новое качество власти // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 5–15. 8. Древаль И. В., Кашина М. А. Аттестация государственных служащих как инструмент оценки и развития кадрового потенциала государственного органа // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 1. С. 53–71. 29 Раздел I. Государственная и муниципальная служба 9. Кашина М. А. Государственные гарантии на гражданской службе как элемент социально-правового статуса региональных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 51–65. 10. Кашина М. А., Древаль И. В. О программах дополнительного профессионального образования в системе профессионального развития госслужащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 45–55. 11. Кравцова Т. В. Кадровый резерв как важнейшее условие развития институциональной инфраструктуры государственного управления Северо-Западного федерального округа // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2009. № 1. С. 14–23. 12. Мартынов С. А. Совершенствование механизмов оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 2. С. 42–47. 13. Нестеров А. Г. Кадровому резерву – особую заботу аппарата полпредства // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 4–11. 14. Нестеров А. Г. Новые подходы к формированию резерва управленческих кадров: опыт субъектов Федерации // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2009. № 1. С. 4–13. 30 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего... 15. Понеделков А. В. Формирование резерва кадров в системе государственной гражданской службы: социологический анализ // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 36–44. 16. Шамахов В. А. Соответствовать вектору модернизации // Управленческое консультирование. 2011. № 2. С. 5–7. Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего: основные измерения Важнейшей проблемой, с которой, так или иначе, будут сталкиваться при модернизации страны, является невысокое качество работы в самых различных сферах общественной жизни – в производстве, в обслуживании населения, в образовании и пр. Рыночные отношения и капиталистическая конкуренция, на которые рассчитывали как на мощный мотивирующий фактор, могущий обеспечить более высокую эффективность социально-значимой деятельности по сравнению с социалистическими производственными отношениями, возлагавшихся на них ожиданий пока не оправдали. Современная ситуация такова, что чаще всего работник видит смысл своей деятельности не в самореализации в рамках профессии, а в достижении определенного уровня материального благосостояния. Невысокий уровень зарплат заставляет искать дополнительные заработки, что естественно не может не сказаться на результатах по основному месту работы. Все в большей степени социальный престиж человека начинает определяться не степенью овладения профессией, а уровнем материального благополучия. Преодоление этого положения дел естественно зависит от многих факторов, среди которых не последняя роль принадлежит государственному управлению. Однако результативность усилий государства в этом направлении будет тем значительнее, чем в большей степени новые ценности утвердятся в общественном сознании. А это в свою очередь окажется возможным, когда произойдут коренные изменения в культуре, которые выразятся в изменении системы категорий или универсалий культуры, определяющих способы самоосуществления человека, его отношение к осуществляемой им деятельности, другим людям и самому себе. Эти изменения в культуре будут обусловливать и изменения в ментальности самих представителей власти. Процесс этот, конечно, долгий. Ему, как известно, противостоит 31 Раздел I. Государственная и муниципальная служба культурная традиция, преодоление которой – дело очень непростое. Для исследователей в области социально-гуманитарного знания важной задачей в этих условиях должна стать разработка категорий культуры, призванных обеспечить новое видение реальности, смысла человеческого существования, адекватных цели модернизации страны. Данная статья посвящена уточнению категории «профессионализм», которая, не являясь непосредственным отражением современной социокультурной ситуации, может, на наш взгляд, определить одно из направлений, в которых должно происходить изменение фундаментальных смыслов, определяющих перспективные изменения в культуре. На основе общих соображений о природе профессионализма делается попытка конкретизировать представление о профессионализме в сфере государственной службы. Традиционная трактовка понятия «профессионал», укорененная во многих словарях прошлых лет, состояла в том, что таковым считался человек, избравший что-либо своим постоянным занятием, обративший это занятие в профессию, то есть в источник своего существования. Сегодня такая скучная констатация выглядит явно недостаточной. Так или иначе, за словом «профессионал» слышится не просто принадлежность к некоторой профессии, но нечто более весомое – уровень овладения соответствующим видом деятельности, качество получаемого при ее осуществлении результата, а при особо тщательном вслушивании – претензия на значимую социальную позицию. Можно сказать, что в настоящее время понятие «профессионал» все в большей степени приобретает оценочный характер. Однако такого интуитивного понимания этого социального феномена сегодня явно недостаточно. И дело не только в том, что реальное «бытие» данного понятия начинает зависеть от многих случайных, привходящих обстоятельств, связанных или с контекстом, в котором оно употребляется, или с субъективными предпочтениями тех, кто к нему обращается. Неотрефлектированность категории «профессионал» может стать препятствием для определения природы соответствующего явления в различных сферах социально-значимой деятельности и, в частности, в сфере государственной службы. Последняя задача в наши дни имеет не только чисто «прикладное» значение, связанное с кадровым обеспечением государственного аппарата, но и ощутимое общественное звучание, вектор которого определяется весьма настороженным, если не сказать враждебным отношением значительной части населения к чиновнику и к системе государственной службы в целом. Таким образом, представляется очевидным, что установление основных смысловых координат, в рамках которых конституируется рассматриваемое понятие, является целесообразным и необходимым. 32 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего... Основным методологическим принципом исследования профессионализма должно стать, на наш взгляд, представление о том, что профессионал в своей деятельности (как, впрочем, и любой субъект деятельности) вступает в три ряда отношений. Это, во-первых, отношение к предмету, на который направлена его преобразующая активность; во-вторых, отношение по поводу осуществляемой им деятельности к другим людям, поскольку, как известно, любая человеческая деятельность носит общественный характер; в-третьих, отношение в связи с осуществляемой деятельностью к самому себе. Профессионализм работника реализуется в каждом из трех указанных типов отношений. Самая общая констатация, которую следует зафиксировать, осуществляя экспликацию категории профессионализма в рамках первого ряда отношений, состоит, видимо, в признании того достаточно очевидного обстоятельства, что профессионал – это человек, хорошо выполняющий свою работу, знающий все нюансы своей профессии. Это, так сказать, «сухой остаток», фиксирующий общепринятую сегодня трактовку данного понятия, получившую закрепление в общественном сознании. Фундаментальной конкретизацией этого самого общего представления должно стать, на наш взгляд, положение о том, что деятельность профессионала рациональна. Рациональность деятельности имеет, как минимум, два аспекта. Первый состоит в том, что рациональная деятельность соответствует существующим принципам, нормам, знаниям, то есть всей совокупности представлений о правильном способе ее осуществления. Главным моментом здесь выступает соответствие выбираемых средств цели деятельности. Используя терминологию М. Вебера, можно сказать, что деятельность профессионала должна быть, прежде всего, целерациональна. Для характеристики этого аспекта профессионализма можно использовать понятийный аппарат, применяемый для реконструкции процесса развития науки. Научно-исследовательская деятельность, осуществляемая в соответствии с определенными стандартами, образцами, после работ Т. Куна называется, как известно, нормальной наукой. Ученый, действующий в рамках нормальной науки, занимается решением головоломок (головоломки по Т. Куну – класс задач, имеющих решение в рамках определенной парадигмы). Обобщая это положение, можно сказать, что профессионализм в указанном аспекте выражается в умении решать головоломки или, другими словами, умении действовать в рамках определенной парадигмы, задающей принципы, образцы решения задач. Однако есть и другой аспект рациональности, связанный с необходимостью согласовывать действие с появляющимися новыми, нетипичными обстоятельствами, в условиях которых стандарты нормального 33 Раздел I. Государственная и муниципальная служба профессионализма оказываются недостаточными. Эти ситуации предполагают творчество, выход за рамки жестких схем, устоявшихся парадигм деятельности. Однако этот выход тоже должен быть рациональным и тем самым профессиональным. В целом ряде областей человеческой деятельности такого рода ситуации не исключение, а скорее правило. С ними регулярно сталкивается и ученый, и политик, и педагог, и художник. Не случайно, некоторые критики Т. Куна отмечали в качестве недостатка его концепции то обстоятельство, что он принял за нормальную науку тип научно-познавательной деятельности, который не является главным, составляющим сущность научного познания. Соответственно, этот тип научно-познавательной деятельности не может считаться нормальным. Сущностью данного вида деятельности, а значит нормальной наукой, полагают эти авторы, является творчество, которое не сводится к решению головоломок. В таких ситуациях оценка качества результата обычно не является однозначной и всегда содержит в себе высокую степень индивидуальной или групповой субъективности. Не случайно взаимная критика именно в среде представителей названных профессий изобилует обвинениями в непрофессионализме. Подобный критический пассаж здесь действует безотказно, поскольку не требует серьезной аргументации или содержит самые произвольные, удобные для критика аргументы. При этом, если такая критика будет в достаточной мере организованной или попросту соответствующие критические замечания окажутся не единичными, она сможет повергнуть самого критикуемого в смятение и заставить задуматься о собственном профессионализме. Все это лишний раз свидетельствует о том, что критерии профессионализма для таких профессий весьма неопределенны и есть нужда в их внимательной инвентаризации. Фактором, позволяющим связать «разрывы» в нормальном течении деятельности, являются ценности. Второй аспект рациональности, обнаруживающийся в ситуациях творчества, связан со следованием определенным ценностям. Деятельность подлинного профессионала должна быть не только целерациональной, но и ценностнорациональной. Единство этих двух типов рациональности характеризует подлинный профессионализм. Ценностные ориентации подлинного профессионала (конечно, в том случае, когда они соответствуют фундаментальным ценностям культуры) позволяют сохранить смысл осуществляемой им деятельности, ее основное социокультурное назначение при возможных изменениях конкретных форм и методов ее осуществления. Умение видеть этот смысл, просматривать через него конкретные ситуации, искать и находить 34 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего... различные способы его сохранения является, на наш взгляд, важнейшей чертой профессионализма. Ценностные ориентации субъекта деятельности определяют понимание им «сверхзадачи» своей профессии и позволяют оставаться профессиональным в сложных ситуациях, требующих творческого решения той или иной практической или познавательной задачи. Это касается и деятельности художника, обращающегося к новым изобразительным средствам, и ученого, создающего «сумасшедшую» теорию, выходящую за рамки привычных представлений, и судьи, принимающего непростое решение в условиях нового опыта, новой социальной ситуации по поводу деяния, в полной мере не регламентируемого имеющимся законодательством. В связи с последним случаем напомним, например, понятие судейского усмотрения, которое предполагает, что судейская практика может выступать важным фактором преодоления устарелости закона, который мешает вынесению справедливого решения по конкретному вопросу. Второй круг отношений, в рамках которых обнаруживается профессионализм работника, это, как отмечалось, отношения с окружающей средой. Эти отношения сами могут быть представлены в виде двух родов – отношения с профессиональным сообществом и отношения с непрофессиональной средой. Естественно предположить, что главным условием, удостоверяющим профессионализм субъекта деятельности, выступает принятие достигнутых им результатов профессиональной средой – научным сообществом, художественной критикой, политическими единомышленниками и пр. Чаще всего, видимо, именно так и бывает. Однако случается, что в нестандартных ситуациях профессиональная среда, скованная рамками определенной парадигмы, может не принять новаторских результатов, противостоящих принятым канонам. Кроме того, по своей сути профессиональное сообщество неоднородно. Здесь борются различные школы, течения, партии. Это обстоятельство также не может не наложить отпечаток на принятие результатов деятельности. В таких условиях обращение к непрофессиональной среде может стать единственной возможностью для продвижения полученных результатов, их дальнейшего обсуждения и принятия. Непрофессиональная среда, имея нередко (хотя и не всегда) более разнообразные связи с культурным опытом, традицией, может в ряде случаев более тонко диагностировать социальную значимость полученных результатов. И даже в том случае, когда профессиональная среда приняла результаты деятельности, одобрение широким общественным мнением может оказаться весьма значимым обстоятельством. В свете сказанного можно утверждать, что существенной гранью профессионализма выступает умение представить результаты собственной 35 Раздел I. Государственная и муниципальная служба деятельности. Поскольку результаты всякой деятельности, ее успешность или неуспешность, как отмечалось выше, не существуют сами по себе как некая абсолютно самодовлеющая данность, «на самом деле», постольку представление деятельности общественному мнению является важнейшим условием восприятия ее как успешной, результативной. Говоря современным языком, результатам любой деятельности необходим соответствующий «пиар». Характерно, что на практическом уровне данное обстоятельство хорошо осмыслено. В большинстве объявлений, приглашающих на работу в различные бизнес-структуры, в качестве одного из требуемых качеств обычно называется коммуникабельность, умение общаться. К сожалению, в высших учебных заведениях по-настоящему целенаправленной подготовки в этом плане не осуществляется. Это приводит к тому, что многие, иногда подготовленные выпускники вузов, на рынке труда оказываются в роли аутсайдеров. Таким образом, можно сказать, что навыки презентации самого себя и результатов своей деятельности являются существенной стороной профессионально выполняемой деятельности. Не вдаваясь в теоретические изыскания на тему «паблик рилейшенз» (их и так предостаточно), отметим лишь, что при представлении результатов деятельности важнейшими являются следующие три аспекта: а) технический, б) информационный, в) личностный. Первый имеет в виду грамотное оформление результатов в методическом и техническом отношениях, второй – информационную активность в представлении результатов как профессиональной, так и непрофессиональной среде; третий – презентацию собственной личности (личностная неприемлемость может свести на нет даже результаты вполне грамотно выполненной деятельности). Здесь необходимо еще раз подчеркнуть, что подлинный профессионал должен быть готовым к выходу за границы профессиональной среды. Он должен уметь говорить о своей работе на разных языках – как на языке профессионального сообщества, так и на языке широкой публики. Следует отметить, что рассмотренные выше два круга отношений, в пределах которых определяется профессионализм, должны находиться в некотором балансе, хотя, конечно, ведущим выступает первый из них, имеющий своим содержанием знание предмета, умение достигать значимых результатов в работе с ним. Правда, сегодня, в условиях рыночных отношений, на первый план нередко выходит второй, коммуникативный аспект – умение самопрезентации, рекламы, «подачи» результатов своей деятельности. Такое положение дел, по-видимому, неизбежно, хотя востребованность в рыночных условиях далеко не всегда определяется качеством товара. 36 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего... Третий вид из отмеченного круга отношений, в которых обнаруживается профессионализм, это отношение субъекта деятельности к самому себе. Главной формой, в которой выражается это отношение, является самооценка. Устойчивая самооценка приобретает особое значение для успешного завершения или продолжения деятельности в условиях неоднозначной оценки получаемых результатов, субъективизма или предвзятости. Самооценка позволяет противостоять общественному мнению на основе собственных критериев качества исполняемой работы. Поэтому независимость самооценки от колебаний общественного мнения является существенным критерием профессионализма. Конечно, речь не идет о противопоставлении авторской самооценки мнению профессиональной среды и общественному мнению. Продуктивная самооценка сама должна иметь определенные основания. Главным основанием выступает собственный успешный профессиональный опыт. Как известно, успешность опыта не дана субъекту непосредственно. Успех или неуспех деятельности фиксируется общественным мнением, и прежде всего мнением профессиональной среды, которое и выступает той призмой, через которую субъект воспринимает результаты своей деятельности. Однако по мере роста профессионализма и увеличения степени разнообразия собственного профессионального опыта субъект все в меньшей степени нуждается в подтверждении значимости результатов своей деятельности окружающей средой. Условием устойчивости самооценки выступает, с другой стороны, интериоризация определенной системы ценностей, формирующей жизненные ориентиры личности. Такая система ценностей, связывая, как отмечалось, «разрывы», нарушающие нормальное течение деятельности, возникающие вследствие перехода от одной парадигмы к другой, соотносит самооценку с фундаментальными ценностями культуры. Благодаря этому самооценка укореняется не только в профессиональном опыте субъекта деятельности, но и в его жизненном опыте как некоторой целостности, формирующейся в его бытии в рамках определенной культуры. Изложенные общие представления о природе профессионализма могут стать методологической основой для понимания профессионализма в такой специфической сфере, как государственная служба. Эта сфера предъявляет весьма неоднозначные и даже противоречивые требования к своим работникам. Формирование осмысленного представления о том, кого можно считать профессионалом в сфере государственной службы, предполагает принятие определенной позиции по поводу способа разрешения двух видов противоречий. Первый из них состоит в том, что государственный служащий, с одной стороны, является работником системы управления, а с другой – он 37 Раздел I. Государственная и муниципальная служба должен быть специалистом в той или иной конкретной сфере социально значимой деятельности – науке, образовании, экономике и пр. Это означает, что мы должны ответить на вопрос о том, состоит ли сущность профессионализма в государственной службе в знании, опыте, навыках управленческой деятельности, или это знание конкретной сферы общественной жизни, опыт осуществления определенного вида специализированной деятельности. Ответ на этот вопрос является принципиальным для понимания того, каким образом осуществлять подготовку государственных служащих в учебных заведениях. Следует ли готовить госслужащего как универсального специалиста в области государственного и муниципального управления, способного работать в любом департаменте, министерстве, или это должен быть, прежде всего, специалист, ориентированный на конкретную проблематику – экономическую, образовательную и пр. Этот же вопрос встает и при определении критериев подбора и отбора кадров. В этом случае многое, конечно, будет зависеть от того, на какую должность претендует соискатель, его опыта, возраста, а также других характеристик. Здесь, как и везде, нужен конкретный подход. Другой тип противоречий связан с тем, что государственный служащий, являясь специалистом, осуществляющим определенную деятельность, требующую необходимой подготовки, вместе с тем выступает представителем государственной структуры, реализующим конкретную политику, за которой более или менее явно прослеживается определенная идеология. Иными словами, в деятельности государственного служащего весьма причудливо сочетаются два типа рациональности, отмеченные нами выше, – рациональность, определяемая соотношением цель – средства, и рациональность, обусловленная ориентацией на некоторые ценности, в данном случае – идеологические, стремлением к реализации этих ценностей. Эта противоречивость является источником различных подходов к пониманию принципов государственной службы, критериев подбора кадров в ее структуры. Все они сосредоточены между двумя крайностями. Первая – это идеологизация и политизация государственной службы. Вторая – отказ в принципе от идеологических критериев в практике формирования корпуса госслужбы, акцентирование исключительной роли профессионализма, понимаемого вне какой-либо политико-идеологической отнесенности. Последняя точка зрения в наше время получает дополнительный импульс для своего распространения в связи с критикой принципа партийности, определявшего кадровую политику в области формирования партийногосударственного аппарата в советский период. Однако абсолютное отрицание политико-идеологического критерия в формировании кадровой структуры государственной службы, как 38 Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего... и всякая крайность, является, по-видимому, неправомерным. Поскольку деятельность государственного служащего связана с реализацией определенной политики, ее успешность объективно зависит от тех политических и идеологических ценностей, которые он разделяет. Эти ценности составляют существенный компонент ценностного мира государственного служащего, а значит, не могут не влиять на понимание им рациональности его профессиональной деятельности. Политико-идеологические ориентации как бы изнутри определяют его профессиональные возможности, влияют на способ понимания им целей и средств собственной деятельности. Это касается как государственных служащих – специалистов в области экономики, где данная зависимость, возможно, наиболее очевидна, так и тех, кто работает в сфере образования, науки, культуры. Сказанное относится не только к высшим чиновникам, но в той или иной степени к служащим всех уровней, по крайней мере, ко всем тем, чья деятельность не ограничивается сугубо исполнительскими функциями, а предполагает принятие более или менее самостоятельных решений. В этой связи представляется необходимой разработка и открытое представление критериев отбора кадров на государственную службу. Речь, конечно, не идет о запрете на профессию по формальному признаку принадлежности на определенном этапе жизненного пути соискателя к той или иной партии или движению, а об учете действительных политикоидеологических ориентаций, могущих повлиять на его профессиональную деятельность. Для этого могут быть разработаны соответствующие методики, тесты и пр. Второй аспект профессионализма государственного служащего касается отношений с профессиональной средой и с внепрофесиональной средой, населением, для которого работает государственный служащий. Отношения первого рода предполагают способность работать в команде, принятие своего статуса, места в управленческой иерархии, коммуникативных возможностей в отношениях с вышестоящим руководством, с одной стороны, и с подчиненными – с другой. По справедливому замечанию Л. Е. Вострякова и Е. П. Чирикова, «в современных условиях важнейшими профессиональными качествами управленцев становятся институциональная ответственность, умение решать интегративные и коммуникативные задачи» [1, с. 160]. Особое значение в деятельности государственного служащего имеет умение выстраивать отношения с непрофессиональной средой. Не умаляя значения технического и информационного аспектов представления результатов деятельности работника государственных структур, подчеркнем фактор презентации государственным служащим собственной личности. 39 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Успешность его профессиональной деятельности во многом определяется соответствием создаваемого им образа собственной личности, а также властных структур в целом, предпочтениям общественного сознания. Существуют вполне объективные показатели, которые могут влиять на его имидж – время проживания на данной территории, национальноэтническая принадлежность, гендерный фактор, социальное происхождение, предшествующая профессия, черты характера. Естественно, речь не идет о том, чтобы в кадровой политике следовать комплексам обыденного сознания. Просто не надо закрывать глаза на проблемы, с которыми может столкнуться в своей работе человек, «параметры» которого не будут «попадать» в идеальную модель представителя власти, сформировавшуюся в сознании общества. Каждый из обозначенных выше показателей может сыграть как положительную, так и отрицательную роль в формировании образа госслужащего, в зависимости от того, как он будет интерпретироваться в его деятельности. Поэтому при подборе кадров следует не формально применять соответствующие критерии, а смотреть, как названные показатели работают на имидж работника государственной службы. Вообще следует иметь в виду, что власть своей деятельностью может или способствовать укреплению предрассудков общественного сознания, или их преодолению. Диалектика кадровой политики в этой связи представляет собой единство двух аспектов – с одной стороны, это учет особенностей обыденного сознания, а с другой – поиск путей преодоления консервативных комплексов в интересах эффективного функционирования властных структур, формирования благоприятного образа власти в общественном сознании и в целом преодоления предрассудков, существующих в общественном сознании. Еще одним аспектом, в свете которого следует рассматривать профессиональные возможности государственного служащего, согласно сформулированной выше схеме, выступает его самооценка. Она, как известно, является существенной стороной Я-концепции личности. Результативная работа в сфере государственной службы предполагает высокую самооценку. Положительное принятие себя выступает условием благожелательного принятия и других. Служащий с высокой самооценкой «легче» принимает проблемы тех, кто к нему обращается. Высокая самооценка – предпосылка более эффективного общения и, соответственно, формирования положительного образа собственной личности в общественном мнении. Складывающаяся на основе такой самооценки уверенность в себе отодвигает на второй план стремление утвердиться за счет других людей, продемонстрировать свою власть, значимость своей персоны. 40 Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев... В структуре Я-концепции выделяют три основные модальности: реальное Я (представление о том, чем Я являюсь), зеркальное, или социальное Я (представление о том, как меня воспринимают другие), и идеальное Я (представление о том, каким Я хочу быть). Особое значение для формирования продуктивной Я-концепции имеет согласованность реального Я и социального Я. В большой степени это справедливо и для Я-концепции личности государственного служащего. Нетрудно увидеть, что рассогласование этих модальностей может стать причиной неэффективного общения, повышенной тревожности, утраты доверия к людям (по принципу «меня недооценивают»). Негативную роль может сыграть и расхождение между реальным Я и идеальным Я. Чрезмерное расхождение может породить неосуществимые устремления, которые скажутся на отношении к выполняемой работе, профессии в целом. Все вышеуказанное свидетельствует, на наш взгляд, о том, что при профессиональном отборе и подготовке кадров на государственную службу оценка указанных сторон Я-концепции соискателя является в достаточной степени полезной. В целом, как нам представляется, предлагаемые в данной статье методологические соображения могут стать основой для выработки конкретных методик для профессионального отбора кадров на государственную службу. 1. Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Региональный администратор культуры: социально-профессиональные характеристики и ценностные ориентации // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 159–171. 2. Общая теория права. Нижний Новгород, 1993. Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев и проблемы модернизации Новой масштабной государственной задачей как для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и для образовательных учреждений становится профессиональное развитие персонала, занятого в различных областях государственного и муниципального управления. Прежде всего это связано с накоплением знаний об основах любой управленческой деятельности и с исследованием особенностей объектов управления. Это логично – нельзя не согласиться с позицией крупнейшего отечественного специалиста в области государственного управления 41 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Г. В. Атаманчука: специализация в области функционирования и организации управляемых объектов является первейшим требованием к чиновнику, ибо без знания последних нельзя ими управлять [1, c. 69]. В новых условиях Северо-Западный институт президентской академии будет и далее продолжать обеспечивать компетентными кадрами органы государственной власти и местного самоуправления – в первую очередь – Северо-Запада России. Поскольку задача модернизации процесса профессионального развития государственных и муниципальных служащих имеет для нашего нового вуза приоритетное значение, то и совершенствование всей системы дополнительного профессионального образования этой категории управленцев, наряду с ликвидацией слабых мест, должно в полной мере соответствовать вызовам времени [7]. Амбициозная цель утверждения нашего нового вуза в качестве крупнейшего экспертно-аналитического центра Северо-Запада России требует самых решительных усилий со стороны всего профессорско-преподавательского состава. Однако решение подобной задачи усложняется многими факторами. Основной из них состоит в том, что скорость изменения объекта управления настолько высока, что в значительной степени выше скорости преобразования субъекта управления. Преимущества получают те, кто уже знаком с мировым опытом последнего времени. Не удивительно, что 40 % гражданских служащих, проходящих переподготовку в нашем вузе, право на получение дополнительного образования выделяют для себя лично как наиболее значимую социальную гарантию [6, с. 53–54]. В намного более сложном положении оказываются те, кто начал исследовать новые управленческие проблемы лишь тогда, когда столкнулся с необходимостью обновления своего объекта управления. Может показаться, что здесь уместно вспомнить известную сентенцию, что «умный учится на чужих ошибках». Но это верно лишь отчасти. В период радикальных трансформаций продолжают действовать и те отношения и закономерности, что отличали предшествующий этап. Более того, до определенного момента развития они продолжают играть конструктивную роль, поддерживая целостность объекта, фундаментом которого со временем становятся принципы другого порядка. Наконец, нельзя не учитывать и то обстоятельство, что ряд отношений носит универсальный характер для любого состояния объекта. С завершением начального периода преобразования структуры сложного самоорганизующегося целого собственный опыт уже оценивается более благоприятно. Почему речь идет об оценке? Потому что на практике используются многие элементы предшествующей структуры с минимальными изменениями в течение всего переходного периода и сохраняются 42 Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев... в конструкции целого на очередном этапе его существования. Достаточно обратить внимание на административное деление России, многие черты структуры государственного управления и т. д. К слову, отличительной особенностью специалистов советского периода, занятых в различных областях деятельности, особенно в науке, на высокотехнологичном производстве был высокий уровень эрудиции. Многие управленцы, организаторы производства перемещались в сферу государственного и местного управления. Государственные целевые программы в области энергетики, например, в военно-промышленном производстве, были вполне на мировом уровне. Сложнейшие управленческие задачи по выполнению этих программ при принятии управленческих решений обеспечивались современными средствами анализа альтернатив, основанных на использовании новейших методов количественного подхода, разработанных отечественными математиками. Построение теории вероятностей в духе современной математики, созданное на точном аксиоматическом фундаменте, впервые было осуществлено А. Н. Колмогоровым. Еще Б. Паскаль начал работы по теории вероятности, отталкиваясь от практических задач по теории вероятностей, как ключу к выбору успешных решений, возникающих в азартных играх, развлечениях, деньгах и войне. Работы А. Н. Колмогорова открыли путь к моделированию многих процессов, в том числе и происходящих в обществе. Классические, признанные во всем мире и чрезвычайно широко используемые работы Л. В. Канторовича, положившего начало линейному программированию, одного из создателей теории оптимального планирования и управления народным хозяйством, теории оптимального использования сырьевых ресурсов – это части российского опыта по управлению. Эти работы были отмечены Нобелевской премией. Но оценивая отечественный опыт, следует отличать зерна от плевел. На практике это далеко не простая задача (подробнее см.: [4]). Не случайно исследователи обращают внимание на низкую эффективность отраслевых систем образования и отсутствие у их субъектов стимулов к росту эффективного использования ресурсов [8]. Потребности управленцев обуславливают содержательную сторону обучения, формы учебного процесса, да и в целом систему подготовки и переподготовки кадров. Сами потребности определяются особенностями объектов управления, закономерностями этих объектов и возможностями субъектов управления. Лавина новых задач в условиях модернизации всех сфер общественной жизни в нашей стране вызывает серьезный спрос на ознакомление с мировым опытом государственного управления. 43 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Опыт преподавания в Институте дополнительного профессионального образования СЗАГС убеждает, что прежде всего слушатели ориентированы на изучение таких учебных дисциплин, как история управленческой мысли, административная наука за рубежом, административный менеджмент, научная организация управленческого труда, современные аналитические методы в управлении, организация административного управления, организационное поведение, организационная культура, организационное развитие и управленческие нововведения, управление в условиях риска, стратегический анализ, управленческое консультирование, технологии социального манипулирования, административный контроль, общественное участие в принятии решений. В самое последнее время актуализировался интерес к проблематике государственного управления и прав человека; участию общественности в принятии управленческих решений; организационно-правовым основам функционирования современных российских политических партий; лоббизма в исполнительных структурах власти; программно-целевым методам в государственном и муниципальном управлении; теории социальных изменений и модернизации1. Существуют различные классификации видов управления, проведенные по разным основаниям. Приверженец системного анализа К. Боулдинг (США) предлагает рассматривать восемь уровней сложности управления в зависимости от сложности строения систем, начиная от атомарного уровня, что напоминает марксистское деление систем (объекты неживой природы, живой природы и общество). Жан Мейно (Франция) виды управления классифицирует через персонал, выделяя: 1) управление политиков; 2) управление военачальников; 3) управление высших чиновников; 4) управление директоров частных и национализированных предприятий; 5) управление, осуществляемое руководителями массовых организаций. Петерсон и Плоумен (США) делят управление на: 1) правительственное; 2) государственное: организация учреждений и власть в этих учреждениях; 3) военное как особый вид государственного управления; 4) управление в ассоциациях и клубах; 5) управление в частном секторе хозяйства («бизнес-менеджмент»); 6) управление в государственном секторе хозяйства. Классификации видов управления подчеркивают то обстоятельство, что наличествуют заметные различия в управленческой деятельности, определенные как объектом управления, так и особенностями воздействия на объекты управления субъектов управления. Тогда можно предположить, 1 44 См. также: [2]. Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев... что кроме общих оснований в подготовке специалистов управления существуют и специфические требования. Эти требования определены тем, что характер управленческого воздействия на объект управления обусловлен природой связей, природой элементов, на которые воздействует субъект управления. Практика управления артиллерийским огнем, осуществляемая офицером, и практика управления классом, осуществляемая классным руководителем, несмотря на общие основания, которые характеризуются общими чертами, такими как субъектно-объектные отношения, прямая и обратная связь и т. д., все-таки настолько отличаются друг от друга, что требуют различной подготовки, различного обучения этих специалистов. Как известно, стиль работы любой организации определяется в первую очередь представлениями первых лиц о целях организации и об эффективных методах их достижения. Поэтому, прежде всего, следует изучить то, насколько последние достижения науки управления коррелируют с представлениями практиков управления, чтобы в дальнейшем в ходе обучения работников различного уровня проводить корректировку как их представлений об управлении, так и самих учебных программ. Сошлюсь на результаты недавнего социологического исследования, проводившегося СЗАГС на базе одной из администраций субъекта Федерации Северо-Запада России1. В ходе опроса предстояло выявить направления использования и развития потенциала работников для повышения эффективности работы администрации. Для этого было необходимо изучить организационную культуру, сложившуюся в данном органе власти, составными частями которой являются общая эрудиция, уровень профессиональных знаний сотрудников, представления работников о характерных чертах профессии государственного служащего, об ожиданиях руководства администрации в отношении работников, о характере взаимоотношений «по вертикали» и «по горизонтали». Респондентам в открытой форме задавался вопрос об особенностях государственной службы как профессии. Опрашиваемые могли написать сами любое количество характерных черт этой профессии. Вместе с тем встречались анкеты с прочерками, то есть люди не могли или не хотели отвечать на данный вопрос. Удивительно, что таких достаточно много оказалось среди руководителей: на поставленный вопрос получены ответы лишь 80 % респондентов. Вряд ли сам вопрос представляет для управленцев сложность, скорее причины носят личный характер. Хотя нельзя исключить и то, что руководителям высшего эшелона трудно сформулировать отличительные 1 Непосредственный опрос респондентов и техническую обработку данных проводили к. ф. н., доцент М. А. Кашина и к. т. н., доцент И. В. Древаль. 45 Раздел I. Государственная и муниципальная служба черты государственной службы в силу того, что на их уровне эта специфика выражена меньше, чем на более низких должностях. Сравнение перечней отличительных черт профессии также представляет заметный интерес. Ответы руководителей и специалистов полностью совпали в оценке только одной характерной черты государственной службы – ее ответственности перед обществом. Это признак вполне адекватного представления респондентами роли и места государственной службы в обществе. При всей неразвитости институтов гражданского общества и контроля в России чиновники отчетливо понимают, что их деятельность напрямую влияет на жизнь людей. Достаточно близки оценки по нормативному регулированию этого вида деятельности, по наличию особой этики государственной службы, по ее институциональным возможностям (управление, помощь людям и др.). Разительные различия наблюдаются в характеристике такой черты государственной службы, как наличие субординации. Абсолютное большинство специалистов (74 %) считают ее неотъемлемой чертой госу­дарственной службы, а среди руководителей таких только 4 %. Подчеркнем, что вопрос задавался в открытой форме, то есть респонденты задействовали при ответе только верхний актуализированный слой сознания, рефлексируя по поводу своей текущей повседневной деятельности. И если для руководителей субординация теряет актуальность, то это можно интерпретировать как то, что «наверху» отношения утрачивают иерархичность. Но тогда встает вопрос о взаимодействии с подчиненными: ведь субординация по отношению к ним сохраняется всегда. Нельзя не признать позитивным упоминание руководителями такой черты, как высокий профессионализм государственных служащих, хотя среди специалистов подобных ответов гораздо меньше. Рассматривая себя как профессионалов, люди склонны требовать профессионализма от других. Исполнительность как отличительная черта практически не упоминается, хотя высокий уровень контроля в системе государственной службы предполагает ее наличие и необходимость. Не менее важным является и то, насколько соответствуют требования руководства администрации к своим работникам эталонным моделям теории управления. С этой целью задавался открытый вопрос: «Как вы думаете, чего ждет от вас руководство администрации?» Для управленцев высшего звена этот вопрос мог касаться их непосредственного руководства, для специалистов – руководителей более высокого ранга, чем «свой» начальник. Ответ на вопрос позволяет судить об общем представлении государственных чиновников о требованиях руководства в целом, об идеологии организации, об «идеальном работнике». 46 Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев... Как и в большинстве других случаев, между ответами руководителей и специалистов наблюдаются заметные различия. В первую очередь – в количестве самих ответов. Руководителям легче сформулировать требования администрации, у специалистов этот вопрос вызывал затруднения (только 75 % из них дали соответствующие ответы). Причиной подобного положения дел, возможно, выступает элементарная несформированность у специалистов конкретных представлений о требованиях и ожиданиях «первых лиц» организации. Если рассматривать ситуацию в целом, то обращает на себя внимание отсутствие экстремумов в распределении и достаточно слабая наполняемость отдельных позиций. Это также свидетельство несформированности идеологии организации. Организованность, практически, столь же важна, как компетентность. Профессионализм оценивается примерно так же, как эффективность и работоспособность. Однако указывают на данные качества менее 5 % респондентов! При сравнении ответов специалистов и руководителей картина несколько меняется. У руководителей экстремум распределения существует: «результативность» (вот почти половина всех ответов – 47 %), а добиться этого можно посредством повышения профессионализма (36 %), инициативности (23 %) и способности к обучению (21 %). Парадоксально, но у респондентов намного меньшую оценку вызывали такие качества, как: организаторские способности (3 %), готовность к совместной работе (1 %), требовательность (4 %), умение выступать (1 %). Это достаточно тревожная тенденция – она явно свидетельствует о недооценке руководителями высшего звена системного подхода к деятельности. Возможно, именно по этой причине, согласно данным другого исследования СЗАГС в СЗФО, лишь 8 % государственных гражданских служащих оценивают работу в органах государственной власти как престижную [3]. Позиция специалистов рисует картину еще более впечатляющую! Набор высказываний крайне скуден. Наибольшее количество ответов отдано «организованности» (25 %), и на втором месте – компетентность (17 %). Это тем более показательно, что руководители такое качество, как «организованность», не называют вообще. Заметны различия в оценке работоспособности. Специалисты гораздо чаще указывают ее в качестве ожиданий руководства, чем руководители (7 % против 1 %). Это не может не вскрывать то, что сами специалисты вынуждены трудиться более напряженно, хотя нельзя исключить и того, что это как-то связано с организацией труда. Отметим также более частое упоминание специалистами такого качества, как аналитические способности – это явный признак различий в характере труда. В функции специалистов входит подготовка документов и решений, 47 Раздел I. Государственная и муниципальная служба поэтому акцент на «аналитических способностях» вполне понятен, так же как и их высокая оценка таких факторов, как «опыт» и «компетентность». Суммируя полученные данные, можно прийти к следующим выводам: 1. Руководители в целом называют большее количество личностных черт и управленческих качеств, которые ожидает от них руководство администрации, чем специалисты. 2. Ожидания первых лиц администрации, по мнению руководителей, связаны, прежде всего, с результативностью деятельности подчиненных. Достаточно востребованы, с их точки зрения, профессионализм, инициативность и способность к обучению. Менее востребованы навыки групповой работы и коммуникабельность. 3. Специалисты уверены, что руководство администрации ожидает от них организованности и компетентности; результативность и профессионализм упоминаются ими гораздо реже. В результате исследования выявлена определенная пассивность и несамостоятельность государственных служащих в постановке ими целей своей деятельности, тогда как задачи всесторонней и всеобъемлющей модернизации всех сфер общественной жизни, несомненно, требуют от чиновников большей мобилизации. В условиях модернизации всей системы государственного управления научиться адекватно мотивировать подчиненных и использовать их инициативы в интересах дела – первейшая обязанность руководителя. В противном случае трудно не избежать положения, мудро подмеченного великим сатириком М. Е. Салтыковым-Щедриным: «Когда живые люди постепенно доводятся до состояния теней, то они и сами начинают сознавать себя тенями, и в этом качестве делаются вполне равнодушны к тому, какие решаются об них уравнения и какие пишутся статистики». В первую очередь, все отмеченное выше следует отнести к недоработкам учебного процесса, в том числе и в Институте дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих нашего вуза. Одна из весьма сложных и деликатных проблем – подготовка управленцев высшего уровня. Обычно руководители высокого ранга выпадают из системы переподготовки. Это становится заметным, когда исследуется кадровый состав корпуса мэров и губернаторов, особенно не имеющих значительного управленческого опыта, иногда без должной общей подготовки, но удачливых на политическом поприще. Их переподготовка требует особой методики. Наилучший вариант – беседы и обсуждения одного или двух преподавателей с одним слушателем, тем более что сами они отдают приоритет коротким программам – от 30 до 70 час., программы объемом свыше 500 час. продуктивными считают лишь 5 % обучающихся в ИДПО [5, с. 49]. 48 Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев... Для любой области человеческой деятельности соблазнительно найти простые, действенные и, одновременно, универсальные средства решения проблем – «панацею». Такая простота опасна. В процессе подготовки профессионалов-управленцев, особенно для сферы государственного и муниципального управления, необходимо развивать умение видеть специфику социума, его сложность, необходимо вырабатывать оценку любых проблем через призму общественных, человеческих ценностей. 1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66–77. 2. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Организационные и методические проблемы преподавания дисциплин социологического профиля в системе дополнительного профессионального образования СЗАГС (на примере специальности «Государственное и муниципальное управление») // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2009. С. 89–96. 3. Востряков Л. Е. Оценка престижности государственной гражданской службы региональными чиновниками // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2008. № 2. С. 43–50. 4. Елфимов Г. М. Подготовка управленцев и проблемы учебного процесса // Управленческое консультирование. 2006. № 4. С. 108–115. 5. Кашина М. А., Древаль И. В. О программах дополнительного профессионального образования в системе профессионального развития госслужащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 45–55. 6. Кашина М. А. Государственные гарантии на гражданской службе как элемент социально-правового статуса региональных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного 49 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 51–65. 7. Шамахов В. А. Соответствовать вектору модернизации // Управленческое консультирование. 2011. № 2. С. 5–7. 8. Шишкин С. В. Здравоохранение и образование в России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование. 2005. № 2. С. 162–177. Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих и повышение их профессионализма Проблема повышения профессионального уровня руководителей и специалистов государственного управления приобретает особую актуальность в условиях всеобъемлющей модернизации и демократизации российского государства и общества. Совершенствование профессионализма гражданских служащих является одним из основополагающих факторов формирования кадрового состава гражданской службы, важнейшим принципом которого, по оценке практиков государственного управления, должен стать меритократический подход, в рамках которого во власть выдвигаются наиболее достойные, одаренные и энергичные представители всех слоев общества из разных территорий и сфер деятельности. Только люди, которых отличает высокий профессионализм, компетентность, способность самостоятельно решать многообразные задачи в нестандартных условиях, могут обеспечить успешное достижение грандиозных целей модернизации современной России [7, с. 4]. Сосредоточивая значительный управленческий потенциал общества, государственная служба является связующим звеном между государственной властью и социумом и выступает механизмом реализации функций государства, технологией государственного управления. В этой связи важное методологическое значение имеет само понятие «служба». В нашей стране под «службой» всегда понимались обязанности долга, верности, преданности, готовности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы. Предполагалось, что служба заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того – в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному идеалу, 50 Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование... делу. Несомненно, для того и существует государственная служба, чтобы, исполняя полномочия государственных органов, полностью осуществлять социальную сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан. В научной литературе категория «государственная служба» чаще всего ассоциируется с деятельностью, определенными усилиями людей по достижению намеченных результатов. Исходя из такого понимания службы, отношения, возникающие в процессе ее осуществления, подлежат соответствующему регулированию. Совершенно особое значение в этой связи приобретает регулирование процессов профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Нормы, регулирующие отношения в данной сфере, на наш взгляд, можно классифицировать следующим образом: 1) нормы, регулирующие отношения между государством (государственными органами) и государственными служащими (например, право государственного служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку за счет средств соответствующего бюджета). Эти отношения возникают также в связи с направлением государственных служащих на обучение, что влечет возникновение комплекса других правоотношений между этими сторонами; 2) нормы, регулирующие отношения между государственными органами в связи с изданием вышестоящими органами нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (формы, виды, сроки обучения, требования по образовательным программам и т. п.), а также условия направления на обучение. Данная группа норм регулирует также установление взаимосвязей и соподчиненности между различными государственными органами, координацию их работы в этой области, методическое руководство и контроль за осуществлением дополнительного профессионального образования государственных служащих; 3) нормы, регулирующие отношения между государственными органами, возникающие в связи с совместной организацией работы по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных служащих, координацией и согласованием этой деятельности (например, в части реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих); 51 Раздел I. Государственная и муниципальная служба 4) нормы, регулирующие отношения между государственными органами и учебными учреждениями. В данном случае следует выделить два вида отношений: 1) по поводу их организации, руководства ими и контроля за деятельностью учебных учреждений и 2) по направлению государственных служащих на обучение, по расчету расходов, связанных с обучением, и др.; 5) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих (между собой), а также между учебными учреждениями и их структурными подразделениями (например, филиалами). В данном случае также следует рассматривать два вида образующихся отношений: 1) координации, согласования деятельности неподчиненных друг другу учебных учреждений; 2) руководство и контроль за работой подчиненных структур; 6) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями и государственными служащими (слушателями). Эти отношения обусловлены наличием определенных прав и обязанностей сторон в процессе обучения; 7) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями и профессорско-преподавательским, учебно-вспомогательным составами1. Основные аспекты регулирования профессионального образования государственных служащих установлены федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, согласно которому организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих рассматривается как составляющая часть кадровой работы (п. 13 части 1 ст. 44). Известно, что государственные служащие достаточно высоко оценивают эту правовую норму, выделяя право на получение дополнительного образования для себя лично как наиболее значимую социальную гарантию [5, с. 53–54]. Важно отметить, что профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка относятся не только к числу прав гражданских служащих, но являются и их юридической обязанностью. В соответствии с п. 6 части 1 ст. 15 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей, то есть иметь необходимую Подробнее см.: [3]. О государственной гражданской службе: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 1 2 52 Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование... профессиональную подготовку, знать соответствующее законодательство, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности. Осознание государством значимости непрерывного профессионального образования гражданских служащих обусловило закрепление нормы о повышении служащими своей квалификации не реже одного раза в три года. Основания для направления гражданского служащего на обучение по образовательной программе дополнительного профессионального образования (повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка) установлены Положением о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утвержденным указом Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»1. Рост профессионального мастерства гражданских служащих в значительной степени достигается посредством реализации программ профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации. Своевременное и качественное дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих является важнейшим условием эффективной работы органов власти, способствует увеличению диапазона их теоретических знаний, практических умений и навыков. Между тем, в органах государственной власти субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа проблеме совершенствования профессионального мастерства должного значения пока, как правило, не придается. Исключение составляют Санкт-Петербург, Мурманская, Ленинградская, Калининградская области. В течение 2009 г., например, профессиональную подготовку прошли только 457 человек, а повышение квалификации – 2375 государственных служащих субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа. Наиболее высокий показатель реализации программ профессиональной переподготовки достигнут в СанктПетербурге – 3,6 % по отношению ко всей численности госслужащих. Требование, чтобы все поступающие на государственную службу в обязательном порядке проходили программу переподготовки, здесь введено в систему [6, с. 24–26]. 1 О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 // СЗ РФ. 2007. № 1. (ч. I). Ст. 203. 53 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Конечно, незначительность числа государственных служащих, прошедших профессиональную переподготовку, можно объяснить, с одной стороны, достаточно высокой стоимостью этой формы дополнительного профессионального образования, с другой – тем, что она используется в достаточно ограниченном числе случаев, например, при включении в кадровый резерв или назначении на иную должность, либо при смене вида деятельности. Расходы на переподготовку одного госслужащего варьируются от 17 до 42 тыс. рублей, то есть разнятся почти в 2,5 раза. В среднем переподготовка стоит от 25 до 38 тыс. рублей. При этом вопросы определения размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного образования государственных служащих на региональном уровне урегулированы не везде. Правовые акты, устанавливающие экономические нормативы стоимости образовательных услуг по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, а также минимальный размер ежегодных отчислений на научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих субъекта Федерации приняты: –– в Республике Коми (постановление Правительства Республики Коми «Об определении размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Республики Коми и ежегодных отчислений на научно-методическое, учебно-методическое и информационноаналитическое обеспечение» от 17 июня 2009 г. № 164); –– в Республике Карелия (постановление Правительства Республики Карелия «Об утверждении Положения о государственном заказе Республики Карелия на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Республики Карелия» от 18 марта 2008 г. № 56-П); –– в Архангельской области (программа «Совершенствование и развитие системы государственной гражданской службы Архангельской области на 2009–2013 гг.» (см.: [2]). Как известно, прохождение профессиональной переподготовки является необходимым условием должностного роста государственных гражданских служащих Российской Федерации. Образование по этой программе определяет состоятельность государственного служащего, его юридическую защищенность. В случае, например, если на государственную службу 54 Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование... приходит человек, имеющий отраслевое высшее образование (инженер, экономист, врач, учитель), ему необходимо решать государственные вопросы, осуществлять функции государственного управления. Для того чтобы делать это компетентно, ему необходимо овладеть «научным знанием, логическим просчетом, статистическими закономерностями, математическим аппаратом, новейшей методологией и иными возможностями, которые за последние десятилетия открыли познание, опыт и информационные технологии» [1, с. 69]. В стране широко ведется обучение гражданских служащих. В 2008–2010 гг., согласно данным Федеральной службы государственной статистики1, проходили обучение от 128 до 156 тыс. государственных служащих, или примерно пятая часть от их общего числа. Динамику можно проследить по таблице 1, где видно, что 60–70 % государственных служащих проходят обучение в результате размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование. При этом на федеральном уровне данный показатель значительно выше, чем на региональном. Проблема профессиональной переподготовки кадров и повышения их квалификации выдвигается на первый план также ввиду постоянного устаревания общего объема знаний и обесценивания прежних специальных знаний, что вызвано принятием новых нормативных актов и совершенствованием профессиональных технологий. В свою очередь, повышение квалификации кадров можно определить как процесс совершенствования теоретических знаний и практических навыков с целью повышения профессионального мастерства работников, освоения передовой техники, технологии, организации труда. В Северо-Западном федеральном округе доля прошедших обучение несколько выше, чем в целом по стране, и в 2009 г. составила 22 %. Сводные данные о прохождении профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъектов СЗФО в 2009 г. представлены в таблице 2. 1 Обучение кадров государственной гражданской службы Российской Федерации по видам дополнительного профессионального образования, субъектам Федерации в 2009 г. [Электронный ресурс] // Бюллетень «Дополнительное профессиональное образование кадров государственной гражданской и муниципальной службы в 2009 г.». Т. 1. С. 13–25. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/ catalog/statisticJournals/doc_1242887320828. 55 56 проф. образование – всего Получили дополнительное человек 100 в% 100 148 755 99,3 147 734 98,2 7 390 99,3 155 124 в% в% в% 98,5 387 97 162 98 549 в% человек 100 137 303 99,2 136 269 Федеральные органы исполнительной власти 393 100 человек Государственная Дума 167 100 человек Совет Федерации 560 100 человек Федеральные органы законодательной власти в% человек на региональном уровне 7 528 человек на федеральном уровне 100 156 283 71 97 489 98,5 387 93,4 156 96,9 543 70,4 104 787 78 5 875 70,8 110 662 из них по госзаказу бюджета за счет средств В том числе федерального 2008 Федеральные государственные органы – всего в% Таблица 1 100 114 341 100 165 100 214 100 379 100 130 239 100 7 445 100 137 684 проф. образование – всего Получили дополнительное 99 113 211 98,8 163 98,1 210 98,4 373 99,1 129 080 94,5 7 032 98,9 136 112 бюджета 65,8 75 194 96,4 159 90,7 194 93,1 353 65,7 85 632 79,3 5 901 66,5 91 533 по госзаказу из них за счет средств В том числе федерального 2009 100 106 937 100 293 100 389 100 682 100 119 213 100 8 759 100 127 972 проф. образование – всего Получили дополнительное В том числе 98,8 105 648 96,2 282 98,7 384 97,7 666 99 118 044 97,9 8 579 98,9 126 623 бюджета 56,4 60 338 96,2 282 96,4 375 96,3 657 55,9 66 606 85,1 7 457 57,9 74 063 по госзаказу из них за счет средств федерального 20010 Обучение кадров федеральной государственной гражданской службы по источникам финансирования, уровням управления, федеральным государственным органам Раздел I. Государственная и муниципальная служба Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование... Таблица 2 Данные о прохождении профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъектов СЗФО в 2009 г. Архангельская область Вологодская область Калининградская область Республика Карелия Республика Коми Ленинградская область Мурманская область Ненецкий автономный округ Новгородская область Псковская область Санкт-Петербург Профессиональная Повышение квалификации переподготовка Объем Объем Количество Количество финансирования, финансирования, человек человек руб. руб. 26 450 000 68 200 000 22 383 000 103 1 566 900 10 373 500 270 2 430 000 1 31 000 71 515 190 44 1 153 800 273 1 782 600 23 874 000 200 2 100 000 30 1 200 000 177 2 657 655 0 0 16 245 212 8 – 38 – 2 38 000 64 317 200 291 12 273 000 1095 10 840 756 Из таблицы 2 следует, что в течение 2009 г. профессиональную подготовку прошли только 457, а повышение квалификации – 2375 государственных служащих субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа. При этом в Калининградской и Ленинградской областях прошли обучение 27 % сотрудников, а в Республике Коми – 17 % (наихудший показатель). Значительный разброс отмечается и в доле лиц, прошедших профессиональную переподготовку: так, согласно полученным данным, в Ненецком автономном округе подобную форму не использовал никто, а в Санкт-Петербурге – 291 человек. Наиболее распространенная форма дополнительного профессионального образования гражданских служащих – повышение квалификации. В 2009 г. 1095 гражданских служащих Санкт-Петербурга повысили свою квалификацию, в Ненецком автономном округе – только 16. Первенство в данной сфере принадлежит Калининградской области, где повышение квалификации прошли 32 % госслужащих, в Вологодской и Новгородской областях данный показатель в 8 раз меньше и составляет 4 %. Содержание управленческой деятельности государственных служащих требует высокой квалификации и обязательного специального образования исполнителей. Рост уровня сложности и динамичности общественных процессов в сочетании с недостаточной квалификацией государственных 57 Раздел I. Государственная и муниципальная служба служащих предопределяют низкий уровень результативности и эффективности системы государственного управления и государственной службы [5]. В литературе выделяют три группы мотивов, побуждающих людей к обучению: принуждение (возможность наказания), материальная заинтересованность и сознательность. Между тем еще один весьма важный фактор мотивации повышения квалификации, характерный для государственных служащих, – «статусной» мотивации состоит в стремлении занять более высокое место в иерархии, соответствующее представлению о своем месте в обществе. Такой мотивирующий фактор обучения в системе дополнительного профессионального образования существенно отличается от отмеченных выше, ибо здесь, во-первых, не возникает угрозы наказания, элемента принуждения; во-вторых, в данном случае нельзя говорить и о факторе сознательности, благодаря чему служащий исполняет обязанности с полной отдачей (подробнее см.: [4]). Известно, что карьерный потенциал у большинства государственных служащих в настоящее время определяется в основном стремлением занять достойное место в обществе (48 % утверждений), перспективой профессионального роста (37 %), желанием хорошо зарабатывать (35 %), стремлением реализовать себя в управленческой сфере (30 %). На эти данные можно ориентироваться при разработке карьерных стратегий, поскольку указанные мотивы коррелируются со средним и высшим уровнем потребностей человека [8]. Следует отметить также, что задача создания и функционирования действенной системы стимулов дополнительного профессионального образования, обеспечивающей сопряжение личных, коллективных и общественных интересов, еще ждет своего решения. Первоочередной мерой, на наш взгляд, выступает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих прямую связь возросшей квалификации государственного служащего после обучения с его должностным продвижением, служебным статусом, установлением надбавок к окладам после подтверждения (в частности, аттестационной комиссией) его новой, более высокой квалификации. Наконец, требуется создание нового мотивационного механизма, не просто стимулирующего, а направленного на формирование у государственного служащего соответствующего правосознания. Необходима система правовых норм и средств, позволяющая увязать служебное продвижение, оплату труда с уровнем квалификации, компетентности. А потому особое внимание при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, следует уделить тому, чтобы профессиональное образование (его 58 Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование... вид, форма, уровень) государственных служащих было соотнесено с его профессиональной деятельностью и служебной карьерой. 1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66–77. 2. Горшков А. С. О дополнительном профессиональном образовании государственных служащих в Северо-Западном федеральном округе // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 25–39. 3. Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 48–56. 4. Ильина Ю. В. Продвижение по службе и повышение квалификации государственных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2010. № 2. С. 47–52. 5. Кашина М. А. Государственные гарантии на гражданской службе как элемент социально-правового статуса региональных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 51–65. 6. Кравцова Т. В. О современных механизмах реализации государственной кадровой политики в субъектах Российской Федерации // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной служ- 59 Раздел I. Государственная и муниципальная служба бе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 17–27. 7. Нестеров А. Г. Кадровому резерву – особую заботу аппарата полпредства // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 4–11. 8. Романов В. Л. Организационная культура государственной службы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 5–24. Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе в контексте конституционных прав и свобод граждан России Роль государственной службы в современных условиях общественной модернизации переоценить весьма сложно. Система государственной службы может быть очень эффективным проводником государственной политической воли, равно как может стать довольно жестким тормозом на пути развития страны. В этой связи существенно возрастает потребность анализа конституционных основ государственной службы и прежде всего фундаментального конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Указанный анализ, в свою очередь, невозможен в отрыве от общего контекста конституционно-правового статуса личности, в том числе характеристики такой его важнейшей составляющей, как комплекс политических прав и свобод, в структуре которого право на равный доступ к государственной службе занимает особое место. 1. Конституция Российской Федерации содержит чрезвычайно актуальные положения, касающиеся характеристики прав и свобод человека и гражданина, в которых закрепляются важнейшие принципы современного гуманитарного права. Прежде всего необходимо отметить конституционное признание приоритетного регулирования прав и свобод человека и гражданина посредством общепризнанных принципов и норм международного права, непосредственно включенных в национальную правовую систему (ст. 15 (часть 4), ст. 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации). Это обстоятельство свидетельствует о весьма высокой планке взятых Российской Федерацией международных обязательств в гуманитарной сфере. 60 Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе... Существенное значение имеет также факт конституционного признания основных прав и свобод неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (ст. 17 (часть 2) Конституции Российской Федерации). Речь в данном случае идет об утверждении в известном смысле естественноправового характера основных прав и свобод. Важным представляется также то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации отнюдь не абсолютизирует юридическую природу основных прав и свобод. Их ценность в статике, в ракурсе принадлежности каждому непререкаема. Однако в динамике конкретных правоотношений, равно как и в системе реального правопорядка, основные права и свободы относительны постольку, поскольку в силу положений ст. 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Особое значение имеет конституционное провозглашение непосредственного действия прав и свобод (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Закрепляя по существу основной вектор любой сферы деятельности государственного аппарата, Конституция содержит своеобразную общегуманитарную презумпцию: основные права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этой связи выглядит закономерным введение положениями ст. 64 Конституции Российской Федерации жесткого механизма изменения норм главы 2 Конституции Российской Федерации, поскольку они закрепляют основы правового статуса личности, что в силу ст. 2 Конституции Российской Федерации признается высшей ценностью и, следовательно, не может не иметь принципиального значения для стабильного функционирования правовой системы в целом. Особую важность представляют государственные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В этой связи Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, половой, языковой или религиозной принадлежности. Положениями ст. 19 Конституции Российской Федерации закрепляется также важнейший принцип равенства всех перед законом и судом. Фундаментальная гарантия реализации конституционных прав и свобод содержится в положениях ст. 45 и 46 Конституции Российской Федерации. 61 Раздел I. Государственная и муниципальная служба По существу принцип государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции Российской Федерации), равно как и принцип судебной защиты (ст. 46 Конституции Российской Федерации) в конструкции главы 2 Конституции занимают особое место в качестве «универсальных стабилизаторов», представляющих собой общий механизм обеспечения беспрепятственной реализации прав и свобод, с одной стороны, и важнейший конституционно-правовой механизм устранения препятствий в процессе гуманитарной правореализации – с другой. Содержание главы 2 Конституции Российской Федерации соответствует в основном общепризнанному демократическим сообществом перечню прав и свобод. В совокупности они составляют систему гражданских (личных), политических, социальных, экономических, культурных, экологических прав. Защита основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе политических, является одним из главных направлений в деятельности Конституционного суда Российской Федерации. С момента своего образования в 1991 г. Конституционным судом Российской Федерации с вынесением постановления рассмотрено более 50 дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан политического характера. Основную массу дел данной категории (около 40 %) составляют дела, связанные с нарушением конституционных прав и свобод граждан в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме. Следует отметить, что за время своей деятельности Конституционный суд Российской Федерации рассматривал вопросы, связанные с правом на свободные выборы, не менее ста раз, что в очередной раз подтверждает исключительную важность и динамичность развития этого института. Около 15 % рассмотренных дел о нарушении конституционных прав и свобод граждан политического характера составляют дела, связанные с нарушением прав и свобод граждан законами, регулирующими отношения в сфере организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также отношений государственной службы. Политические права, наряду с личными, относятся к так называемым «правам первого поколения» и призваны обеспечивать гражданам возможность участия в общественной и политической жизни страны, в управлении делами государства, в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия в их деятельности. Конституция Российской Федерации закрепляет политические права в положениях ст. 30–33 (право на объединение; право проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований; право участвовать в управлении делами государства, включающее в себя право избирать и быть избранными 62 Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе... в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия; право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления). В известной степени к политическим правам также традиционно относят гарантированную положениями ст. 29 Конституции Российской Федерации свободу мысли и слова. Конкретизации конституционных норм посвящен ряд специальных законов: «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и другие. Однако законодательное закрепление системы юридических гарантий само по себе еще не является свидетельством реальной обеспеченности прав и свобод человека и гражданина. Закон закрепляет в своих нормах лишь статические элементы механизма охраны. Динамика данного механизма сопряжена с организационной работой органов государственной власти, эффективным функционированием системы государственной службы и активностью населения, неотделима от правосознания и правовой культуры должностных лиц. Условия действительности провозглашенных конституционных прав и свобод имеют также общесоциальную составляющую. В данном случае речь идет об экономическом положении в стране (не секрет, что экономическая стабильность, несомненно, оказывает значительное позитивное влияние на возможности осуществления гражданами прав и свобод), об уровне развития институтов гражданского общества, о правосознании граждан (о преимуществе в структуре этого правосознания правовой активности и, соответственно, минимизации правовой индифферентности и правовой маргинальности). Ценность любого конституционного права – в сбалансированности его юридической конструкции, поскольку только при этом условии возникают специально-юридические гарантии социально беспроблемной, непротиворечивой реализации права. В этой связи особенно важным представляется законодательное закрепление специальных мер, обеспечивающих своеобразную страховку против злоупотреблений соответствующим правом. 2. Согласно положениям ст. 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих 63 Раздел I. Государственная и муниципальная служба представителей. Данное конституционное право граждан раскрывается и конкретизируется в последующих частях ст. 32 Конституции. Так, граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе и имеют право участвовать в отправлении правосудия (ст. 32 (части 4 и 5) Конституции Российской Федерации). Наконец, особая роль в процессе легитимации политико-правовой системы принадлежит праву избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации). Справедливости ради следует отметить наиболее разветвленный характер системы правового регулирования именно избирательных прав граждан. Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. По своей конституционно-правовой природе референдум и выборы являются фундаментальными механизмами, с одной стороны, переводящими конституционную декларацию о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в Российской Федерации в плоскость конкретных правоотношений, в рамках которых воля народа как суверена материализуется в систему государственной власти (выборы – организационный компонент) и в правовую систему (референдум – нормативный компонент). С другой стороны, в процессе функционирования политической и правовой систем происходит своеобразная проверка качества работы механизма «материализации народной воли». Если выборы и референдум действительно свободны и демократичны, общество получает эффективную государственную машину и непротиворечивое законодательство. В противном случае возникают основания для утверждений о фиктивности, иллюзорности суверенитета народа, о расхождении юридической и фактической конституции (в рамках социологического подхода). В своем крайнем выражении возникает ситуация, нормативное препятствие которой поставлено положениями ст. 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации (запрет властеприсвоения). 3. В положениях ст. 32 (часть 4) Конституции особо выделяется государственная служба, то есть профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов, как важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. В соответствии с упомянутой конституционной нормой граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Данное конституционное положение соотносится с нормативными положениями пункта «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических 64 Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе... правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Основными законодательными актами, регулирующими право граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации, являются Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 59-ФЗ (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ) и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ). Важной гарантией равного доступа граждан к государственной службе является законодательный запрет установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям соответствующей должности. Статья 52 Федерального закона № 79-ФЗ определяет основные государственные гарантии самих гражданских служащих, к которым, в том числе, относятся равные условия оплаты труда, право на своевременное получение денежного содержания, право на отдых и медицинское страхование, государственное пенсионное обеспечение и другие. Гражданским служащим могут быть установлены также дополнительные государственные гарантии, такие как право на профессиональную переподготовку и повышение квалификации, транспортное обслуживание и другие. Указанные гарантии обеспечиваются системой организации и управления государственной службой, которая в соответствии с положениями ст. 16 Федерального закона № 59-ФЗ создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля 65 Раздел I. Государственная и муниципальная служба соблюдения в государственных органах федерального и регионального законодательства о государственной службе. Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе неоднократно попадало в поле зрения Конституционного cуда, который не раз интерпретировал понятие «равенства» применительно к данному праву, отмечая, что государство в этой сфере вправе устанавливать особые правила, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала). На это направлены, в частности, общее требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы; специальные правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от них лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. В том случае, когда такие различия являются объективно оправданными и соответствуют конституционно значимым целям, они не считаются дискриминацией и согласуются с конституционными предписаниями о возможности ограничения конституционных прав (Постановление по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова от 6 июня 1995 г. № 7-П; Постановление по делу о проверке конституционности части 4 ст. 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми» от 29 мая 1998 г. № 16-П). Кроме того, по отношению к гражданам, претендующим на занятие определенной должности, законодатель вправе устанавливать особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, которые обеспечили бы их способность исполнять возложенные на них обязанности (Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Журавлева Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав положениями части первой ст. 19 Закона Российской Федерации «О милиции», части пятой ст. 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и части первой ст. 221 Кодекса законов о труде Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. № 460-О). Конституционным cудом исследовался также вопрос о пределах регионального законодательного воздействия на систему государственной службы в соответствующем субъекте Российской Федерации. Рассмотрев дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 ст. 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского 66 Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе... областного Собрания депутатов», Конституционный суд пришел к выводу о том, что региональный законодатель не вправе выйти за рамки федерального регулирования в сфере отношений государственной службы посредством расширения круга предусмотренных соответствующим федеральным законодательством исключений из общего правила, которым определяется конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы. В этой связи Постановлением Конституционного суда от 3 февраля 2009 г. № 2-П были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения части 2 ст. 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» от 5 декабря 2005 г. № 491-ОЗ, предусматривавшие назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы Псковской области категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется администрацией области и областным Собранием депутатов без проведения конкурса, а также допускавшие назначение на иную должность государственной гражданской службы Псковской области гражданского служащего в случае перевода гражданского служащего на иную должность государственной гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации без проведения конкурса. Иной подход к оценке такого регулирования на уровне субъекта Федерации свидетельствовал бы об оправдании фактического вторжения регионального законодателя в сферу федерального ведения, а также снижения законом субъекта Российской Федерации федеральных гарантий права граждан на равный доступ к государственной службе в отдельном субъекте Российской Федерации, что, в свою очередь, означало постановку возможности реализации указанного конституционного права в зависимость от места жительства и, следовательно, порождало нарушение фундаментального конституционного принципа равенства (ст. 19 Конституции Российской Федерации). Большой интерес общественности и специалистов вызвало Постановление Конституционного суда по делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 20 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина от 30 июня 2011 г. № 14-П, в котором был разрешен вопрос о возможности и допустимости публичного выражения государственным служащим своего мнения. Сложившаяся правоприменительная практика в отношении нормативного положения пункта 10 части 1 ст. 17 67 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регламентировавшего данный вопрос, исходила из недопустимости (абсолютного запрета) публичных высказываний государственным служащим суждений, оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Конституционный суд, признавая указанную норму не противоречащей Конституции Российской Федерации, вместе с тем был вынужден существенным образом скорректировать практику ее применения путем выявления конституционно-правового смысла рассматриваемого нормативного положения. Согласно упомянутому решению Конституционного суда публичное выражение государственным служащим своего мнения допустимо при строгом соблюдении определенных условий: при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства. В заключение хотелось бы отметить особую меру позитивной ответственности всех органов системы государственной власти применительно к обеспечению подлинных гарантий реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, равно как и всех иных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Эта ответственность непосредственно вытекает из содержания положений ст. 45 Конституции Российской Федерации, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, то есть по существу представляет собой своеобразную конституционно-правовую константу – постоянно действующий, обладающий качеством фундаментальности конституционный принцип, закрепляющий генеральную гарантию гуманитарной составляющей системы национального правопорядка. 68 Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков... Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков для государственных служащих В преподавании иностранных языков, как, впрочем, и любой другой дисциплины, традиции, за редким исключением, не следует отвергать, а скорее умело сочетать с новейшими технологиями. Часто инновации – это переосмысленные традиции, на которые взглянули по-новому в свете новых потребностей. Поэтому цель данной статьи – показать, как, сочетая традиционные и инновационные методики, можно эффективно обучать государственных служащих иностранному языку для профессиональных целей. Сначала я кратко охарактеризую оптимальную методику обучения, остановлюсь на основных коммуникативных компетенциях, которые развивает курс профессионального иностранного языка, а затем представлю формат адаптивного курса профессиональной коммуникации, который используется на кафедре иностранных языков и в Образовательном лингвистическом центре (ОЛЦ) профессиональной коммуникации. В заключение я остановлюсь на использовании некоторых методик бизнеса и менеджмента в преподавании иностранных языков. В конце статьи будут представлены результаты обучения иностранному языку в соответствии с предложенными подходами. Одна из важнейших методических концепций заключается в обучении не иностранному языку в целом, языку для общеобразовательных целей, а иностранному языку для специальных целей. Преподавание иностранного языка для специальных целей основано на трех основных подходах. Функциональный, деятельностный подход Этот подход подразумевает коммуникативную направленность обучения, изучение языковых явлений в их функционировании, взаимосвязанное обучение различным видам речевой деятельности путем постановки определенных задач познавательного и практического характера. Он требует профессиональную ориентированность курсов иностранного языка, их соответствие коммуникативным и профессиональным потребностям специалистов. Курс иностранного языка по своей сути профессионально ориентированный и междисциплинарный, поскольку затрагивает проблемы эффективной коммуникации, менеджмента, экономики, юриспруденции и т. д. Программа ориентирована на навыки и умения, которыми должны овладеть учащиеся за период обучения. 69 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Компетентностный подход Компетентностный подход в определении целей и содержания общего образования не является совершенно новым, а тем более чуждым для российской школы. Ориентация на усвоение умений, способов деятельности и, более того, обобщенных способов деятельности была ведущей в работах таких отечественных педагогов, как В. В. Давыдова, И. Я. Лернера, В. В. Краевского, М. Н. Скаткина и их последователей. В этом русле были разработаны как отдельные учебные технологии, так и учебные материалы. Однако данная ориентация не была определяющей, она практически не использовалась при построении типовых учебных программ, стандартов и оценочных процедур. Компетентностный подход впервые начал разрабатываться в Англии. Как отмечает Т. М. Ковалева, это был подход, который порождался и осмысливался не внутри образования, а был ответом на конкретный заказ профессиональной сферы. Иными словами, этот подход ориентирует на такую систему обеспечения качества подготовки школьников, которая бы отвечала потребностям современного мирового рынка труда. Таким образом, компетентностный подход в образовании – это попытка привести в соответствие, с одной стороны, потребность личности интегрировать себя в деятельность общества и с другой – потребность общества использовать потенциал каждой личности для обеспечения своего экономического, культурного и политического саморазвития. Активизация и интенсификация учебного процесса. Использование активных форм и методов обучения Этот подход подразумевает комплексное использование интерактивных методик, информационных, коммуникационных и аудиовизуальных технологий – создание новой образовательной среды. Интерактивность может быть достигнута в результате взаимодействия преподавателя со студентами, студентов между собой (парные работы, ролевые игры), а также с использованием современных информационных технологий – различные обучающе-контролирующие программы, тесты, мультимедийные упражнения, видеокурсы, которые прекрасно представлены во многих учебниках и даже словарях (Longman Dictionary of Contemporary English Professor Quirk). К активным формам обучения могут быть отнесены: Сase-study – это метод обучения, основанный на исследовании события или ситуации, о которой учащийся получает или собирает исчерпывающую информацию, анализирует и оценивает ее, предлагает несколько вариантов решения проблемы и выбирает наиболее эффективный и адекватный метод, представляя свои доводы (в учебниках). 70 Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков... Ролевые игры, симуляции, так же как и case-метод, широко используются на завершающих этапах курса для проверки способности учащихся применить полученные ими знания в конкретной ситуации. Подготовка группового проекта помогает студентам изучить и оценить определенную проблему с разных точек зрению, научиться совместно решать проблемы. Дистанционное обучение привлекательно эффективностью, удобством, гибкостью, интерактивностью, возможностью тесного общения преподавателей со студентами. Предоставляет студенту возможность работать в удобное время. Индивидуализация и диверсификация учебного процесса – разработка методик для индивидуальной аудиторной и внеаудиторной работы с учащимися, самостоятельность учащихся в процессе обучения. Все вышеупомянутые интерактивные инструменты способствуют индивидуализации и диверсификации, особенно компьютерные, интернет-технологии, дистанционные методики. Огромным преимуществом этих методик обучения является их автономность: студент не связан временными и пространственными рамками, а значит более свободен и независим. Адаптивность и вариативность программ, индивидуализация обучения обеспечиваются личностно ориентированными программами, предполагающими целенаправленное формирование учебных умений и учебных стратегий. Программа курса создается на основе анализа потребностей, ожиданий и уровня подготовки целевой аудитории. Таковы три взаимосвязанных принципа, лежащих в основе преподавания иностранного языка для специальных целей. Используя эту методику, преподаватель может развить следующие коммуникативные компетенции учащихся. Применительно к иностранному языку в материалах Совета Европы рассматриваются два вида компетенций в области иностранного языка: общие компетенции (General competences) и коммуникативная языковая компетенция (Communicative language competence). Общие компетенции включают: –– способность учиться (ability to learn); –– экзистенциальную компетентность (existential competence); –– декларативные знания (declarative knowledge); –– умения и навыки (skills and know-how). Коммуникативная компетенция (Communicative language competence): –– лингвистический компонент (linguistic component – lexical, phonological, syntactical knowledge and skills); –– социолингвистический компонент (sociolinguistic component); 71 Раздел I. Государственная и муниципальная служба –– прагматический компонент (pragmatic component – knowledge, existencial competence and skills and know-how relating to the linguistic system and its sociolinguistic variation) (см. подробнее: [1]). Лингвистическая компетенция понимается как способность конструировать грамматически правильные формы и синтаксические построения, а также понимать смысловые отрезки в речи, организованные в соответствии с существующими нормами английского языка. Социолингвистическая компетенция заключается в умении выбрать нужную лингвистическую форму, способ выражения в зависимости от условий коммуникативного акта: ситуации, коммуникативной цели и намерения говорящего, социальной и функциональной роли коммуникантов, взаимоотношений между ними и т. п. Дискурсивная компетенция понимается как способность использовать определенную стратегию для конструирования и интерпретации текста. В составе дискурсивной компетенции рассматривается спецификация письменных и устных типов текстов и тактик речевого поведения. При этом различаются типы текстов, которые учащийся способен продуцировать, и те, которые он должен интерпретировать. Социокультурная компетенция подразумевает знакомство с национально-культурной спецификой речевого поведения носителей языка, с теми элементами социокультурного контекста, которые релевантны для порождения и восприятия речи с точки зрения носителей языка: обычаи, правила, нормы, социальные условности, ритуалы, страноведческие знания и т. д. Социальная компетенция проявляется в желании и умении вступать в коммуникативный контакт с другими людьми. Желание вступить в контакт обуславливается наличием потребностей, мотивов, определенного отношения к будущим партнерам по коммуникации, а также собственной самооценкой. Умение же вступать в коммуникативный контакт требует от человека способности ориентироваться в социальной ситуации и управлять ею. Стратегическая компетенция позволяет компенсировать особыми средствами недостаточность знания языка, а также речевого и социального опыта общения в иноязычной среде. Материалы, разработанные под эгидой Совета Европы, стали основой для разработки нового государственного образовательного стандарта. В государственном образовательном стандарте в области иностранного языка рассматриваются следующие компетенции: –– языковая компетенция (графическая сторона речи и орфография, произносительная сторона речи, лексическая сторона речи, грамматическая сторона речи); –– речевая компетенция (говорение, письмо, аудирование, чтение); 72 Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков... –– социокультурная компетенция (социокультурный портрет англоязычных стран, социокультурный портрет родной страны на иностранном языке); –– компенсаторная компетенция; –– учебно-познавательная компетенция (общие и специальные умения). Представленные компетенции можно реализовать в рамках адаптивного курса иностранного языка профессиональной коммуникации, который успешно используется на кафедре иностранных языков и в ОЛЦ. Этот формат используется при обучении студенческих групп, групп аспирантов, магистрантов, переводчиков, корпоративных групп, преподавателей СЗАГС, государственных служащих (Правительство Ленинградской области). Формат адаптивного курса иностранного языка профессиональной коммуникации Модуль 1. Профессиональные темы: общие (профессионал – профиль и имидж, работа в организации); специальные (стратегия и тактика менеджмента, организационная структура компании, стили руководства, корпоративная культура, маркетинг, финансы; глобализация, осознание межкультурных различий; высокий и низкий контекст; академическое сообщество, организация высших учебных заведений, должности, звания; процесс научного исследования). Модуль 2. Коммуникативные темы. Кросскультурная коммуникация: устная коммуникация (телефонные переговоры, презентация, собрание, переговоры, научный доклад, отчет, формат деловой встречи, socializing, networking); письменная коммуникация (деловое письмо, электронные послания, документация в организации, отчет, эссе, предложение научного проекта, представление темы исследования, диссертации, заявка на грант, обучение, статья); невербальная коммуникация. Модуль 3. Профессиональная грамматика: учебники по бизнес-, или академической грамматике. Модуль 4. Профессиональная лексика. Профессиональное чтение: основной словарный состав дополняется профессиональной лексикой, представленной в соответствующих пособиях и интернет-ресурсах. Самостоятельная работа прописывается в программе с указанием ресурсов и обратной связи. Широко используется проектная работа. Методическое обеспечение курса. Пакет учебных материалов: программа курса; комплект учебных материалов из лучших оригинальных учебников по английскому языку профессиональной коммуникации; тесты и упражнения для внеаудиторной работы; материалы для работы с аудио- и видеокурсами; справочные материалы; аудио- и видеоаппаратура; компьютерная поддержка. 73 Раздел I. Государственная и муниципальная служба В обязанности преподавателя входит: разработка программы курса, тематического плана курса; учебно-методическое и информационное обеспечение курса (комплект учебных материалов (в печатном виде и на электронном носителе); тесты и упражнения для внеаудиторной работы; материалы для работы с аудио- и видеокурсами; справочные материалы; презентация программы; вступительное и заключительное тестирование и собеседование; проведение аудиторных занятий. Данный формат был неоднократно апробирован и оправдал себя. Его достоинство заключается в сочетании гибкости и вариативности. Главная целевая аудитория нашего вуза – управленцы. Говоря о своеобразии обучения управленцев, следует отметить использование методик и подходов, активно и успешно применяемых в бизнесе и менеджменте. Если рассматривать учебный процесс с этих позиций, то обучать людей – значит организовывать, координировать, направлять их деятельность, то есть управлять ими. В таком случае преподаватели, создавая и реализуя свои курсы, могут полагаться на инновационные управленческие методы. Ситуативный подход (����������������������������������������������� Contingency������������������������������������ ����������������������������������� approach��������������������������� ) заключается в простой истине, что нет одного лучшего способа обучения. При выборе наиболее адекватной и эффективной методики обучения нужно учитывать особенности конкретной ситуации и конкретные потребности и ожидания студентов [2]. Естественно, принимаются во внимание уровень подготовки и личностные характеристики учащихся. Процесс обучения ориентирован на студента (������������������������ Customer���������������� -��������������� driven��������� ). Преподавателей, которых часто называют тренерами (��������������������������� trainers������������������� ), все чаще воспринимают как профессионалов / специалистов, предлагающих экспертные знания или умения своим клиентам / учащимся. В этой ситуации студент / клиент занимает центральное место в процессе обучения. Преподаватель умело и быстро реагирует на изменение в специфических потребностях и интересах своих потребителей, предоставляя в их распоряжение знаменитый marketing mix (необходимый им продукт, представленный наилучшим образом, предлагаемый по конкурентоспособной и популярной цене в наиболее удобном и подходящем месте). Чрезвычайно важен правильный выбор времени начала / окончания курса или использования определенных обучающих методик (JIT approach). Использование SWOT-анализа для создания и реализации учебных курсов [2]. Преподавателю жизненно важно определить сильные и слабые стороны определенного приема обучения, а также возможности и угрозы, связанные с его использованием. Подобный анализ позволяет ни переоценить, ни недооценить значимость и действенность определенных методических приемов и применять их разумно и эффективно. SWOT полезен при оценке 74 Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков... способностей студентов к обучению, реальных и ожидаемых результатов, для постановки адекватных целей и задач учебного курса. Управление тремя типами поведения / деятельности учащихся – индивидуальный уровень, уровень микрогруппы / команды, уровень всего учебного коллектива / группы, потока. Эффективный преподаватель умеет планировать, разрабатывать и реализовывать различные виды учебной деятельности: от индивидуальных заданий до групповых проектов. Эффективная коммуникация – основа процесса обучения. Хороший преподаватель должен иметь прекрасные навыки в области коммуникации. Главная цель преподавателя – передать учащимся послание, которое должно быть ясным, полным, кратким и правильным с точки зрения использования языковых средств. Послание должно быть адекватным и соответствовать потребностям учащихся. Преподаватель не только отправляет отличные послания, но и умеет слушать своих студентов, то есть получать обратную связь и быстро реагировать, принимая решения относительно наиболее уместных методик. Преподаватель использует интерактивные методы, направленные на создание взаимодействия с аудиторией, обстановки сотрудничества и творчества. Использование в учебном процессе идеи глокализации (Glocalization: think global, act local) [2]. С одной стороны, преподаватели должны быть в курсе глобальных тенденций в области организации и совершенствования учебного процесса в их области знаний. С другой стороны, они должны критически анализировать эти тенденции, отбирая наиболее эффективные направления и адаптируя их к местным условиям. Использование представленных здесь методов, как показывает практика, дает следующие положительные результаты: 1. Осуществляется взаимосвязанное обучение следующим видам иноязычной речевой деятельности: целостное восприятие иноязычного текста (навыки аудирования); разговорная речь на профессиональные и общие темы (монологическая, диалогическая); чтение (просмотровое; поисковое; ознакомительное); письмо в области профессиональной коммуникации. 2. Программа позволяет учащимся реализовать такие аспекты профессиональной деятельности, как: –– устное иноязычное профессиональное общение, в том числе при помощи современных технических средств коммуникации; –– профессиональное письменное общение; –– своевременное ознакомление с новыми технологиями, тенденциями, открытиями в развитии отрасли; –– кросскультурная профессиональная коммуникация. 75 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что методика преподавания иностранного языка для специальных целей, сочетающая инновационные и традиционные подходы, эффективна при условии высокой квалификации преподавателя, адекватного методического обеспечения, заинтересованности и сотрудничества учащихся. 1. Вдовенко Т. В., Ганц Н. В. Формирование языковой компетенции в процессе подготовки специалистов, бакалавров и магистров // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 117–120. 2. Ганц Н. В. Система высшего образования государственных служащих в США // Государственная cлужба. Вестник Координационного Cовета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 2. С. 48–53. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников: специфика и проблемы «конструирования» В последнее время термин «имидж» получил повсеместное распространение, прочно войдя в научный оборот, в публицистику и в обыденную речь. Разработкой имиджевой проблематики занимаются практическая психология, социология, политология, педагогика, акмеология и другие научные дисциплины. Интенсивно и динамично развивается рынок имиджмейкинга – коммуникационной технологии, способствующей моделированию и поддержанию благоприятного имиджа организации, конкретной личности, продукта или идеи в глазах общественности и представителей широких социальных групп. Между тем современная трактовка понятия «имидж» используется в научной литературе лишь немногим более пяти десятилетий. Несмотря на отсутствие единства в многочисленной литературе по данной проблематике, категория «имидж» употребляется исключительно в контексте формирования, целенаправленного создания и планируемого психологического воздействия на людей и их поведение1. Тезис одного из ведущих специалистов в области имиджелогии – Е. Б. Перелыгиной о том, что «имидж есть создаваемый образ, то есть образ, 1 76 См., напр.: [2; 3; 8; 10]. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... возникающий в результате определенной деятельности, работы», еще более конкретизируется в дефиниции В. Г. Зазыкина и Е. Н. Богданова: «имидж – это не что иное, как специально сконструированный психический образ, создаваемый со вполне определенными целями». В подобной целенаправленности, «сконструированности» образа и заключается главная специфика имиджа. Это подчеркивает и А. И. Донцов: «Образ объекта возникает всегда, когда появляется субъект, воспринимающий данный объект. Имидж как феномен возникает тогда, когда некто не просто осознает, что объект кем-то воспринимается, но и ставит перед собой задачу корректировать это восприятие» [9, с. 36–37]. Чаще всего появление феномена «конструирование имиджа» связывают со становлением информационного общества, когда важнейшее значение приобретают технологии, основанные на знании особенностей мотивации конкретных людей, психологии личности и масс и направленные на оптимизацию отношений между различными субъектами общественной жизни [11, с. 18–20]. С другой стороны, достаточно сложно возражать и тем, кто утверждает, что появление имиджа связано с развитием государственности, данный феномен присутствует в социальной парадигме человеческого общества на всех этапах его развития, а элементы имиджа без труда обнаруживаются, например, в именах властителей. В подтверждение того, что политики всегда стремились облагообразить свой облик, обычно приводят в пример Юлия Цезаря, который «чтобы замаскировать недостаток волос, обычно зачесывал их с темени на лысину, а из всех почестей, декретированных ему сенатом и народом, ничего не принял и не использовал с таким удовольствием, как право постоянно носить лавровый венок»1. Действительно, таким – с зачесанными на лоб волосами или в лавровом венке – запечатленный в скульптурных портретах образ Цезаря дошел до наших дней. Следует отметить, что классификации имиджа разрабатывались на базе общих и специальных оснований по критериям сходства и различия. При классификации по свойствам, выражающим индивидуальные качества субъекта – прообраза имиджа, принято выделять три большие группы: –– индивидуальный имидж, которому соответствует индивидуальный субъект имиджа (человек). Иначе говоря, индивидуальный имидж – это имидж человека, в противоположность имиджу группы, организации, предмета; –– коллективный имидж, которому соответствует коллективный субъект имиджа. Коллективный имидж может иметь одну из трех возможных форм: 1) групповой имидж, носителем которого является групповой 1 Цит. по: [5, с. 182]. 77 Раздел I. Государственная и муниципальная служба субъект имиджа (объединенный по функциональным или иным основаниям: социальная группа, этнос и др.), или имидж социальной группы – это обобщенный образ социальной группы, этноса, разделяемый представителями другой социальной группы; 2) корпоративный имидж – это такой символический образ организации, создаваемый в процессе субъект-субъектного взаимодействия, в основе которого лежат элементы, обеспечивающие восприятие данной организации как субъекта; 3) системно-корпоративный имидж (имидж территориального образования: поселка, города, региона, страны); –– предметный имидж (образ неодушевленного предмета). Имидж государственной службы – это коллективный имидж, который одновременно можно отнести и к групповому, и к корпоративному. Это – «оценочный образ государственной власти в целом, который складывается из следующих параметров – результативность и эффективность работы государственных органов, профессионализм и добросовестность чиновников, их должностное поведение, культурный уровень, коммуникативные качества и т. п., а также субъективные оценки деятельности чиновников со стороны населения и институтов гражданского общества» [8, с. 45]. Особенность формирования данного имиджа состоит в нивелировании восприятия общественностью индивидуальных характеристик отдельных чиновников в общем образе государственной власти. Это обусловлено спецификой социально-правового статуса государственной службы, которая выступает мостом между государством и обществом. Однако когда граждане встречают непонимание, нежелание или невозможность со стороны государственных служащих решить их проблемы, они напрямую связывают это с позицией государства в целом. «Особенно глубок „ров” между государственным аппаратом – системой государственных органов – и жизнедеятельностью общества», – отмечают эксперты [1, с. 67]. Если политики (лица, замещающие государственные должности) должны и могут акцентировать свои лидерские качества, независимость и индивидуальность, то карьерным чиновникам (гражданским служащим), которые берут на себя ответственность только в рамках должностных обязанностей, демонстрация независимости явно противопоказана [10 с. 62]. Чиновник – олицетворение исполняемой им функции, его образ – составная часть «лица» всей организации (государственного органа). Но при этом «именно непосредственные контакты граждан с представителями власти являются субъективным основанием для формирования оценочных суждений об имидже государственных органов» [8, с. 46]. По способам формирования имиджа выделяют: 78 Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... –– естественный имидж, складывающийся стихийно, без специальных РR-акций и рекламы в результате практической деятельности субъекта; –– искусственный, специально создаваемый рекламой или РR-акциями и не в полной мере соответствующий характеру и результативности деятельности субъекта – прообраза имиджа. Имидж политиков и чиновников содержит в себе оба этих компонента, правда, в разной степени. У политиков доминирует искусственный имидж, у чиновников – естественный. Хотя, учитывая связь позитивного имиджа гражданской службы и престижности работы в государственных органах, следует обратить особое внимание на его формирование, в том числе через специальные PR-акции. Высокий престиж государственной службы выступает необходимым условием эффективности всего государственного управления, потому что показывает прочность государственной власти и уровень ее соответствия ожиданиям членов общества [4, с. 43]. С другой стороны, повышение престижа государственной службы и формирование ее позитивного имиджа в глазах населения будет увеличивать число граждан, стремящихся поступить на службу государству, что позволит усилить конкурсный отбор и привлекать на работу в государственные органы наиболее способных и подготовленных специалистов. Директор Центра политического консалтинга «Никколо М» Е. В. Егорова-Гантман говорит о трехкомпонентной структуре имиджа [9, с. 23]. Первая составляющая – это персональные характеристики человека, вторая – социальные, а третья значимая компонента имиджа – его символические характеристики, являющиеся неотъемлемой частью менталитета. Политические реалии современного общества таковы, что рядовой избиратель не имеет возможности личного контакта с политиком или другим государственным деятелем. Он воспринимает политика таким, каким его представляют обществу средства массовой информации. При этом политический имидж строится, прежде всего, на основе того или иного понятного людям психологического типа. В повседневной деятельности у человека нет времени, да и желания анализировать уникальные черты каждого отдельного политика, поэтому люди их спонтанно типизируют и воспринимают как готовый набор неких стереотипных черт. Таким образом, имидж политика должен опираться на привычный стереотип, соответствовать ему и выглядеть давно известным. Специфика российской политической культуры заключается в том, что яркий личный образ кандидата работает лучше, чем его предвыборная идея. Данное условие ставит перед политиком задачу создания своего целостного образа, включающего набор представлений о политических взглядах, 79 Раздел I. Государственная и муниципальная служба практике, личных качествах, который в целом был бы способен вызвать симпатии определенной части населения. Имидж публичного политика как сконструированный образ может обладать практически любыми характеристиками, соответствующими ожиданиям масс. Аудитория может иметь весьма отдаленное представление о реальной деятельности лидера, его возможностях и качествах, она будет формировать свое впечатление о нем в основном из рассказов о лидере, специально подготовленных с помощью PR-специалистов и СМИ. По оценке Е. В. Змановской, смыслообразующими характеристиками индивидуального имиджа выступают: 1) внешний облик (или портретные характеристики) человека; 2) социально-ролевые характеристики; 3) имиджевая символика; 4) индивидуально-личностные свойства [6]. Индивидуальные характеристики личности – устойчивый и неизменный компонент имиджа. Они основываются на идейных убеждениях и ориентациях, тесно связаны с еще более постоянными культурными архетипами. Иначе говоря, существует некий общепринятый набор черт и качеств, который обязательно должен демонстрировать политик. Проиллюстрируем ключевую роль стереотипов в создании индивидуального образа политика на примере гендерных аспектов имиджа. Исходной точкой рассуждений является стереотип «женщинам не место в политике», существующий в массовом сознании, или, слоган одного из соперников В. И. Матвиенко в борьбе за пост губернатора в начале 2000-х гг.: «Губернатор – не женская работа». Для России характерна силовая модель политики, поэтому в общественном сознании положительными характеристиками политического лидера является сила и твердый характер. В массовом сознании набор нормативных черт политика предусматривает образ мужчины – патриота, решительного, уверенного в себе профессионала, хозяина своей судьбы. Данное утверждение подтверждается материалами эмпирического исследования петербургских газет. Выборку исследования составили публикации по политической тематике двух петербургских изданий – газет «Комсомольская правда» (регион Санкт-Петербург) и «Санкт-Петербургские ведомости»1. Стереотипные составляющие имиджа идеального политика состоят в том, что он должен быть профессионалом, отличным специалистом, трудолюбивым, честным, ответственным и умным, хорошим, решительным, справедливым и следующим закону руководителем, ярким оратором, добропорядочным семьянином, патриотом. Покажем, какие из этих характе1 80 См. подробнее: [7]. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... ристик, и в какой степени нашли отражение в публикациях петербургских газет (табл. 1). Таблица 1 Сравнительный анализ частоты использования в газетных публикациях отдельных форм существительных и прилагательных Комсомольская правда Формы Частота % (абс. ч.) Профессионал, специалист, руководитель 7 13,46 Хороший оратор 3 5,77 Семьянин 2 3,84 Трудолюбивый 4 7,7 Честный 4 7,7 Умный 5 9,6 Ответственный 1 1,93 Решительный, уверенный 15 28,8 Патриот 11 21,2 Следующий закону 0 0 Итого 52 100 Санкт-Петербургские ведомости Частота % (абс. ч.) 11 20 0 0 4 7,28 2 3,64 0 0 0 0 3 5,45 13 23,64 19 34,54 3 5,45 55 100 Итак, российский политик – решительный и уверенный в себе патриот, хороший специалист и руководитель. Все остальные качества (даже «ум» и «следование закону») остались далеко позади. Частота упоминания такой характеристики, как «уверенный», вполне объяснима. Имидж должен работать, привлекать к себе внимание избирателей. Интересно, что такие, казалось бы, важные для политика качества, как честность, порядочность, правдивость, следование закону, справедливость и милосердие практически не использовались в публикациях при характеристике действующих политиков, что говорит об отсутствии в отечественном политическом дискурсе темы социальной справедливости. Это, надо сказать, ослабляет позиции женщин в политической борьбе, потому что именно с женским образом в общественном сознании ассоциируется милосердие и защита слабых. Несмотря на значимость демографической темы, герои газетных материалов крайне редко бывают представлены в семейном кругу, хотя в «СанктПетербургских ведомостях» этот взгляд на проблему встречается чаще, чем в «Комсомольской правде». Часто встречалась такая характеристика политика, как петербуржец. Известно, что бывший президент Российской Федерации В. В. Путин 81 Раздел I. Государственная и муниципальная служба (в настоящее время премьер-министр) и нынешний президент России Д. А. Медведев родились в Ленинграде. Поэтому принадлежность к СанктПетербургу стала показателем некой избранности политика и, как следствие, – одной из важных элементов его имиджа. Интересно было отметить такие описания известных политиков, как «тонко чувствующий человек и романтик, но когда речь идет о его карьере, он циник и прагматик», «вышел с заседания усталым, но довольным», «посещает все заседания городского правительства», «свыше трех часов общался в прямом эфире с россиянами». Все это характеризует героя материала как человека трудолюбивого, знающего истинный толк в деле. При этом данные характеристики относились исключительно к мужчине-политику. Важным аспектом характеристики имиджа является описание действий идеального политика. В табл. 2 рассматривается частота упоминания глагольных форм, которые формируют благоприятный или отрицательный имидж политика. Как показывают данные, отечественные политики главным образом «обещают» – 28,7 % и «обсуждают проблемы» – 35,6 %. Несмотря на то, что в выборку исследования вошли публикации последнего месяца года, когда традиционно подводятся итоги за предыдущий период, такое словосочетание, как «выполнил обещание», можно было встретить крайне редко. Таблица 2 Сравнительный анализ частоты использования отдельных глагольных форм Глагольная форма Пообещал Выполнил обещание Поблагодарил Обсудил проблемы Внимательно выслушал, внимательно посмотрел Подтвердил слова делом Итого Комсомольская правда Частота (абс. ч.) % 17 32 7 13,2 9 16,9 14 26,5 Санкт-Петербургские ведомости Частота (абс. ч.) % 8 23,5 3 8,8 4 11,8 17 50 4 7,6 2 5,9 2 53 3,8 100 0 34 0 100 Такие выражения, как «поблагодарил» и «внимательно выслушал», «внимательно посмотрел» в 95 % характеризовали образ женщины-политика, более эмоционально твердо окрашенное выражение «подтвердил слово делом» относилось только к мужчинам. 82 Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... Следующим этапом исследования было определение предметной области, в которой действует политический лидер (см. табл. 3). Таблица 3 Сравнительный анализ предметных областей, где встречались характеристики имиджа политического лидера Предметная область Политика Экономика Культура Образование Итого Комсомольская правда, % 45 34 12 9 100% Санкт-Петербургские ведомости,% 41 39 16 4 100% Как свидетельствуют данные, представление отдельных областей общественной жизни, на фоне которых создается портрет героев публикаций, в обеих газетах дается практически с одинаковой частотой, при этом социальная сфера оказывается далеко не главной, ей посвящена только пятая часть публикаций. Кроме того, выяснилось, что для ведущих российских политиков наиболее эффективным рычагом формирования позитивного имиджа является позиционирование на фоне событий за рубежом. При этом представление политика в контексте событий в российских властных структурах и деятельности правительства оказывается достаточно рискованным средством формирования положительного имиджа. Позиционирование на фоне событий, связанных с катастрофами, преступлениями, скандалами, которое использует в своих публикациях «Комсомольская правда», выглядит малоэффективным с позиции формирования положительного политического имиджа. Не слишком удачным является и использование информационных поводов, связанных с жизненным уровнем населения и решением социальных проблем. Интересным способом формирования образа лидера средствами массовой информации является представление политиков на фотографиях к публикациям и комментарии к ним. Известно, что читатель прежде всего обращает внимание на фотографии, особенно если перед ним цветной журнал. Подбор фотографий зависит от тех целей, которые ставят перед собой авторы материала. Подобрать невыигрышное для того или иного политика фото ничего не стоит. Используя визуальный ряд, можно представить не только внешний и внутренний облик человека, но и проиллюстрировать его отношения с семьей, сторонниками, наиболее выгодные факты его биографии, результаты деятельности, то, как он выражает интересы избирателей, воплощает их идеалы. 83 Раздел I. Государственная и муниципальная служба Здесь гендерный аспект имиджа политического лидера также проявился достаточно отчетливо. Гипотеза о том, что мужчин и женщин-политиков рисуют, воспринимают и оценивают по-разному, подтвердилась в полной мере. На страницах газет «Комсомольская правда» и «Санкт-Петербургские ведомости» фотографии сопровождали 90 % и 60 % публикаций соответственно. На них политик обычно предстает как бесстрашный («не испугался террористов»), отвечающий за свои слова («знал, на что иду: жаловаться не на что»), ответственный («убегать от проблем никогда не было моим правилом»). Образ мужчины связан с такими чертами, как активность, напористость, ответственность, способность принятия важных решений. В России мужчина – глава семьи, хозяин и защитник, прочная опора для женщины. Женщина, напротив, отвечает прежде всего за приватную сферу (семья, рождение детей). А, значит, ей следует быть терпеливой, мягкой, заботливой. Женский политический имидж соответствует стереотипу «женщина – защитница слабых, ей ближе человеческие проблемы». Итак, в 3/4 политических публикаций СМИ, независимо от того, развлекательная это пресса или деловая, представлен образ мужчины-политика, для описания которого чаще используются профессиональные характеристики, а при дескрипции женщины – личностные. Сама женщина-политик при этом полноценным и достаточным объектом журналистского внимания не является. Главное в женщине – это ее роли по отношению к мужчине. В отечественных масс-медиа отражаются, закрепляются и воспроизводятся стереотипные представления, имеющие место в массовом сознании: идеальным политиком может быть только мужчина – патриот, хозяин, защитник. В связи с этим более перспективными в борьбе за власть оказываются те женщины-политики, для которых в большой мере характерны маскулинные качества, нежели феминные. И, как следствие, имидж женщины-политика, которая достигла значительных успехов, остается в российском массовом сознании «мужеобразным» («мужик в юбке»). У отечественных СМИ нет практики описания и проговаривания нестереотипных политических образов, за мужчиной они всегда закрепляют сферу публично-продуктивного, за женщиной – приватно-репродуктивного. Несколько особняком стоит в журналистском политическом дискурсе образ женщины-звезды (украшения партии), но эта ролевая позиция вовсе не определяет самостоятельный выход женщины в политическую жизнь. Ктото должен оценить ее красоту, и этот кто-то, разумеется, мужчина – соратник по партии. Тем самым институциональные структуры гендерного разделения социальных ролей воспроизводятся в повседневных журналист84 Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... ских практиках, легитимируя исключение женщин из большой политики, закрепляя на уровне социальных институтов гендерное неравенство. В России нет практики аффирмативных действий (позитивной дискриминации), в том числе и в СМИ. Чтобы встать вровень с мужчиной, женщина, как известно, должна быть на две головы выше. Публичная политика – не исключение. В связи с этим основным способом, позволяющим изменить ситуацию в репрезентации образа женщины-политика к лучшему, является рост политической активности самих женщин, появление среди них новых, ярких и независимых политических лидеров, о которых пресса просто будет вынуждена писать. А лидеры, в свою очередь, будут стремиться к легитимации женского политического, к аутентичности представления и восприятия своего образа избирателями. Как уже отмечалось, индивидуальный имидж политика имеет особенности в сравнении с имиджем чиновника, поскольку гораздо более индивидуализирован, и эта индивидуализация несет большую смысловую нагрузку, определяемую характером социальных ролей, выполняемых политическими чиновниками в системе государственной власти. Тем не менее, роль стереотипов в создании имиджа чиновников ничуть не меньше, чем политиков. Более того, и в том и в другом случае стереотипное представление этот имидж обедняет, делает его односторонним и претенциозным. Достаточно вспомнить о «коррумпированности», «продажности» и «забюрокраченности» корпуса российских чиновников. Позитивная информация о служебной деятельности гражданских служащих в средствах массовой информации появляется редко, несмотря на то, что абсолютное большинство чиновников работает ответственно, стараясь качественно исполнять свои служебные обязанности. Не случайно эксперты, отмечая негативное воздействие СМИ на общественное сознание, указывают, что «в большинстве случаев критика государственной службы не всегда объективна (63,3 %) или в основном необъективна (20 %) [8, с. 50]. Еще раз отметим, что в отличие от высоких чинов у рядовых чиновников практически нет средств защиты своего индивидуального имиджа, они формируют его в своей текущей служебной деятельности, работая с конкретными гражданами. Более того, некоторым гражданским служащим по долгу своей служебной деятельности вообще не приходится общаться с населением. Однако это не спасает их от попадания под общий стереотип «зарвавшегося чиновника». Сегодня создание коллективного позитивного образа чиновничества как особой социально-профессиональной группы общества – задача в том числе и специализированных подразделений государственных органов по связям с общественностью. Следует подчеркнуть, что в основе этого 85 Раздел I. Государственная и муниципальная служба специально создаваемого имиджа должен лежать опыт, складывающийся в результате практической деятельности гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. 1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66–77. 2. Виноградова С. М., Мельник Г. С. Внешнеполитический имидж России в медийном пространстве посткризисного периода // Управленческое консультирование. 2009. № 3. С. 75–84. 3. Востряков Л. Е. Имидж в структуре коммуникативного пространства // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 65–73. 4. Востряков Л. Е. Оценка престижности государственной гражданской службы региональными чиновниками // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2008. № 2. С. 43–50. 5. Гринберг Т. Э. Политические технологии: ПР и реклама. М., 2005. 6. Змановская Е. В. Руководство по управлению личным имиджем. СПб., 2005. 7. Кашина М.А., Дмитрикова Е. В. Гендерный аспект образа политика в российских СМИ: опыт контент-анализа петербургской прессы // Личность. Культура. Общество. 2009. Том XI. Вып. 3 (№ 50). С. 393–401. 8. Магомедов К. О. Имидж государственной службы как образ государственной власти // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе 86 Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников... Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 45–55. 9. Политическая имиджелогия / под ред. А. А. Деркача, Е. Б. Перелыгиной. М., 2006. 10. Попова О. В. Особенности формирования имиджа государственного служащего // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 2. С. 60–73. 11. Пушкарева Г. В. Политический менеджмент. М.: Дело, 2002. Раздел II Политика и государственное управление Раздел II. Политика и государственное управление Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии Современная общественно-политическая практика как никогда наглядно демонстрирует насущную потребность в теоретическом осмыслении действительности, философии государства. Модернизация и кризис закольцевали политическую рефлексию в нерасторжимый цикл предельных представлений о внешней и внутренней политике. Конституционные основы государственности, несмотря на прописанные в них ценностные ориентиры развития, не дают исчерпывающего ответа об основаниях государственной жизни. Все сферы общественного бытия, будь то экономическая, социальная, религиозная, национальная, не будучи опосредствованными ценностно-рациональными концептами, отражающими экзистенциальные характеристики народа, с неизбежностью становятся ареной политики. Отсутствие политической философии – это всегда угроза будущему. В каждую переломную эпоху будущее предстает особенно неясным и темным. Вместе с этим понимание политики само приобретает черты проблемы. Определение политики как разумной, эффективной, прогрессивной или, наоборот, пагубной, разрушительной, самоубийственной, реакционной предполагает признание того, что истина существует и в познании политики. Адекватное описание политических институтов и отношений может быть сколь угодно правильным, но это еще почти ничего не дает для знания и понимания политики. Знание многообразия политических фактов само по себе не выявляет их смысла. Факты могут быть враждебны истине, когда подменяют ее. Даже признание их политическими возможно из понимания целого, и сам факт имеет значение, приобретает смысл события только во всеобщей связи, в связи с целым. О самой современности можно говорить, только подразумевая ее внутреннее единство, выходящее за рамки хронологической одновременности. Здесь возникает новый ракурс проблемы. Где грань, отличающая современное понимание политики от ее понимания в различные исторические эпохи? Развивается ли понятие политики в истории и зависит ли это только от прогресса в познании, или и от своеобразия исторической эпохи? Неизбежно придется предположить, что историческое исследование понятия политики опирается на некоторое понятие единства истории и внутреннего различения ее на периоды. Следовательно, философия истории выступает не только как предпосылка, но и как органическая часть политической философии. Политическая философия еще со времен Аристотеля относилась к практической философии в том смысле, что свой конечный смысл познание находит не в самом себе, а в практике, когда сама действительность 90 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии выступает в форме противоречия, воспринимаемого как борьба различных социальных сил. Таким образом, мы сталкиваемся с проблемой всеобщей связи, целого, предельного единства политики. Такое единство в философии определяется как идея. Идея политики есть условие и результат познания мира политического. Мышление постоянно имеет дело с идеями. Мыслить предмет и означает выразить его единство в понятиях, в форме конкретно всеобщего. Следует с самого начала избавиться от психологических представлений об идее, имеющих силу предрассудков. Идея в философии не понимается как нечто сугубо субъективное, как только мыслительная конструкция, результат психической активности. Идея формируется и осмысляется в структуре человеческой деятельности и в естественно-исторической определенной системе общественных отношений. Следовательно, идеи не только отражают политические процессы, но и сами являются общественными отношениями в их идеальной форме. Понятие идеи также развивалось в истории, и это существенно определяет понимание идеи политики. Политическое знание, будучи одним из древнейших, довольно поздно конституировало себя в качестве отдельной научной дисциплины и ведет свою историю с конца XIX в. Рождается политология в лоне расцветающего позитивизма, и первоначальные устремления ее связаны, по иронии истории и вопреки логике самоопределения любой предметности, именно с усилиями по элиминации идей, метафизических предпосылок из позитивного знания. Много энергии затрачивается на обоснование ценностно-нейтрального характера политического знания. В ходе дальнейшего развития политология постепенно изживает естественно-научный пуризм, особенно с помощью активизации исследований в рамках истории политической мысли. Однако стремление к искусственной отдельности, особенности политического знания делают чрезвычайно актуальными проблемы единства политического знания в историческом развитии. Следует только заметить, что речь идет не об абстрактном единстве, а о конкретном единстве, выражающем себя через различие исторических форм и противоречивое развитие логических определений. Что является принципом, позволяющим развернуть понимание политики в целостную систему знания? Как этот принцип раскрывает себя в определенных понятиях, фиксирующих реальные политические отношения? Каков результат развития этого принципа? Как различие политических учений отдельных представителей политической философии реализует себя как конкретное единство в понимании идеи политики? Смысл 91 Раздел II. Политика и государственное управление исследования духовного наследия, истории мысли замечательно выразил И. Кант: «Замечу только, что нередко и в обыденной речи, и в сочинениях путем сравнения мыслей, высказываемых автором о своем предмете, мы понимаем его лучше, чем он сам, если он недостаточно точно определил свое понятие и из-за этого иногда говорил или даже думал несогласно со своими собственными намерениями» [6, с. 350]. Проблемы политической философии, предполагая академический интерес, далеко не исчерпываются последним. Современная Россия снова стоит перед вопросом о том, что такое свободное государство, государство свободы. Каким образом свобода индивида осуществляет себя в свободном государстве? Государство все еще представляется строительной конструкцией, которую можно разобрать до размеров будки для «ночного сторожа». Представления же о государстве как о «нравственной действительности» конкретного народа воспринимаются как темные и неуместные. И окончательных ответов все еще нет. Актуальность политико-философского исследования для современной политической мысли вызвана также и драматизмом той ложной альтернативы, перед которой оказались сегодня многие политические субъекты: либо либеральная демократия с дальнейшим вхождением в глобальную мировую экономику с угрозой потери политической субъектности, либо деспотический режим с утратой всех свобод и уходом с исторической арены. Либерализму нет альтернативы, все политические цели известны, а потому известна и судьба народов, ведущая их в «перспективу многовековой скуки», – писал один из «пророков» однополярного мира Ф. Фукуяма [9, с. 148]. Политика начинает пониматься как технология достижения целей. Однако концептуальная незначимость, позитивистский технологизм современной политической мысли порождает дезинтеграционные процессы, воспроизводящие исторические формы кризисов. Именно поэтому сегодня актуализированы цивилизационные и религиозно-фундаменталистские прочтения современных политических процессов Политика обычно понимается как борьба за власть, в которой взаимоотношения, в конечном счете, определяются господством и подчинением. «Protego ergo obligo – это cogito ergo sum государства, и учение о государстве, которое не имеет систематического осознания этого положения, остается недостаточным фрагментом» [14, с. 53]. Понятия власти и свободы всегда сосуществовали в истории политической мысли. Различия в их понимании зависели от того, какое понятие выступало определяющим принципом для политического дискурса. Именно различное понимание свободы (и само понимание идеи как некой абстракции) радикально разводит либерализм как идеологию 92 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии и традицию политической философии. Это противостояние не является чем-то исключительно особенным для истории политической мысли. Оно восходит еще к античности. «В Греции, – замечает К. Ясперс, – правда, только кратковременно – существовала свобода, не возникавшая более нигде. Содружество свободных людей устояло под натиском универсальной деспотии, тотальной организации, облагодетельствовавшей народы» [15, с. 85]. Однако свобода в античности не выступала в качестве фундаментальной проблемы. Свобода стала политической проблемой в новоевропейской истории тогда, когда индивидуальная, частная свобода потребовала своей легитимации в качестве общественной ценности, когда индивид становится единицей политических отношений, их субъектом. Мыслители этого периода размышляли в рамках общей задачи создания научной философии, научного мировоззрения и поиска однозначных законов истории в рамках идеи позитивного господства человека над природой и обществом, что приводило к тенденции рассматривать политику как технологический процесс. «Такого человека, – пишет Р. Гвардини, – каким его представляло Новое время, нет. Оно неустанно пыталось заключить его в рамки не соответствующих ему категорий: механических, биологических, социологических; все это вариации основной установки Нового времени сделать из человека существо, которое было бы «природой», будь то даже «духовная природа». Теперь же человек в своей свободе незаместим, даже если не признает ее» [3, с. 152]. Заслуга немецких мыслителей заключается в логикофилософском обосновании свободы как практической и политической идеи. Политические учения этого периода являются не просто набором политических убеждений и взглядов. Речь идет о политической философии в буквальном смысле этого слова. Антиномическое противостояние понятий власти и свободы могло закончиться только тогда, когда возникла возможность снять рассудочный характер их противопоставления. А для этого было необходимо возникновение учения о мышлении и разумном познании. Власть, разлагая в себе самой особенное содержание, должна обнаружить свободу как свое собственное основание. И понятие власти, и понятие свободы фиксируют в себе отношение всеобщего и особенного. Но фиксируют его противоположным образом. Философия И. Канта и, в особенности, его «Критика способности суждения» дали теоретическое обоснование для различения определяющей и рефлектирующей силы суждения. Последняя, в свою очередь, выступила исходным пунктом для познания конкретно всеобщего, действительно разумного, идеи в немецкой классической философии. Кант «определенно приходит к представлению об интуитивном (созерцающем) рассудке, 93 Раздел II. Политика и государственное управление который, давая всеобщие законы, определяет вместе с тем особенное; это – глубокое определение, истинно конкретное, реальность, определяемая присущим ей понятием, или, как это называет Спиноза, адекватная идея» [4, с. 455]. Мысль о свободе как имманентной цели человека дополняется мыслью о возможности единства человеческой деятельности и целесообразности природы. История стала необходимой составляющей политической философии. Понятие власти остается категорией, характеризующей сущностное противоречие в организации общества. Его содержание исчерпывается подведением особенного под данное всеобщее. Обращение к прошлому, отличному от современного мира, позволяет человеку вырваться за пределы собственной субъективности, придает ему духовные силы, необходимые для решения современных проблем. Нет политической философии вне нас. Историческое наследство мертво без порождения его в нашем духе. Каждая эпоха, поколение, индивид принимает такую определенность духа, какой она предстает в их деятельности. Порождая ее в себе, они обогащают ее своей единичностью. Это единство самоопределения всеобщего и единичной формы рефлектирующего сознания манифестируется как постоянная борьба преодоления единичности всеобщим. В этом заключен смысл всех усилий. Различие заключается в том, какое формообразование духа снимает субъективность познающего, какова определенность выступающего в единичной форме и что остается в результате как материал для следующего шага. Политика есть деятельность социальных структур, разрешающих противоречия, которые угрожают свободе общества как целого. Этимологически термин «политика» восходит к названию основной формы древнегреческого сообщества «полис» и означает то, что относится к гражданским, государственным делам. Термин «политика» заключает в себе отношение общества и индивида. «Закольцовывание логического движения от политического целого к гражданину и обратно одновременно противопоставляет и соединяет гражданина (polites) и град (polis)» [13, с. 220]. Эта взаимная зависимость и противопоставление усложняют и обогащают политику, а термин делают многомерным. В современной англоязычной политической литературе употребляют три термина, «отдельно выражающих формальное (Polity), процессуальное (Politics) и содержательное (Policy) измерения политики» [16, s. 702]. Однако непосредственно политическая деятельность не содержит в себе ничего специфически политического. Сначала любой простейший анализ сталкивает нас с устойчивыми социальными образованиями, внутренне расчлененными и находящимися во взаимодействии между собой. 94 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии На уровне бытия деятельность социальных структур как «феноменология» политики распадается на три момента: ресурсы, организацию, коммуникацию. Качественное многообразие деятельности, воплощенное в ресурсах, в организации представлено как их определенное количественное соотношение. Коммуникация есть мера взаимодействия организаций, количество которого определено требованиями воспроизводства самих организаций. Бытие политического не имеет неизменного образа. Субъектами политического действия выступают социальные структуры самого различного характера. Политическое носит исторический характер и выступало в форме греческого полиса, эллинистических государств, Римской империи, королевств средневековья, современных национальных государств. И в рамках каждой исторической эпохи возникали и воспроизводились социальные структуры религиозного, экономического, национального характера, претендующие на роль носителя идеи целостности сообщества людей. Политическое сообщество состоит из большого числа людей, взаимодействующих друг с другом. Сообщество людей представляет систему систем человеческих связей. Системы связей людей базируются на основе определенных ресурсов – человеческих, материальных, финансовых, информационных и образуют социальные институты. Их взаимодействие включает в себя как элементы сотрудничества, так и конфликта. Социальные институты создают и исчерпывают поле социально-политических сил и действий. Институты регулируют многообразие действий через систему поощрений и принуждения. Они производят и воспроизводят обычаи, традиции, законы, акты, договоры, носящие нормативный характер. Все институты существуют благодаря взаимозависимости и своему собственному основанию. Они суть агенты политики. Во взаимозависимости проявляются их функции и свойства. Тотальность функций политических агентов образует поле политических сил. Совокупность политических агентов во всем их индивидуальном многообразии составляет мир политического. В мире политического агенты политики обнаруживают себя как со стороны своего собственного основания, так и со стороны своих многообразных связей. Таким образом, политические агенты определяются двояким образом: как внешними условиями существования, так и внутренним законом. Они оказываются как устойчивыми, так и изменчивыми. Внутренняя форма политического агента составляет его закон. Закон связи политических агентов в единстве с их многообразием есть коммуникация или политическая система. Все многообразие социальных элементов еще не указывает на специфику политического. Только возможность конфликта сил, ставящая под 95 Раздел II. Политика и государственное управление угрозу существование целого, проявляет структуру сущности политического. «Всякая религиозная, моральная, экономическая, этническая или иная противоположность превращается в противоположность политическую, если она достаточно сильна для того, чтобы эффективно разделять людей на группы друзей и врагов. Политическое заключено не в самой борьбе, которая опять-таки имеет свои собственные технические, психологические и военные законы, но, как сказано, – в определяемом этой реальной возможностью поведении, в ясном познании определяемой ею собственной ситуации и в задаче правильно различать друга и врага» [14, с. 45]. На уровне сущности политическое выступает как рефлексия противоречивого отношения в определениях интереса, конфликта, власти, отражающих моменты различия, противоположности, тождества. Отношение, порождающее политическое, может находиться не в самой крайней стадии развития, создавая различные структуры сущности. Термин «интерес» имеет древнеримское происхождение и первоначально «interesse» означало «esse» – быть «inter» – между, присутствовать, отличаться [12]. В политическую лексику понятие «интерес» вошло значительно позже, в эпоху Возрождения, и стало связываться с целедостижением правителей, причем с негативным антиэтатистским оттенком. Далее понятие интереса начинает связываться с концепциями общественного интереса, государственного интереса и, наконец, национального интереса. Наличие у социальных структур своих интересов говорит о нетождественности их с самими собой. Иметь национальный интерес – это значит полагать и снимать границу своего существования. Достижение ни одной цели не исчерпывает деятельность субъекта. Политический субъект не существует только как некое физическое тело. Он находится в системе отношений как в своей системе. И это нахождение «между» и составляет его особый интерес. Дифференциация субъекта в поле политических сил фиксируется в определении интересов, сфер интересов, сфер влияния и т. д. Сферы влияния указывают на неравновесность различных структур. Реальная возможность конфликта между различными силами указывает на политические субъекты, самостоятельно определяющие политические силы и отношение к ним. Конфликт является наиболее простым, по-видимости, отношением, в котором происходит политическое размежевание. «Хотя сам по себе антагонизм не является источником социальных отношений, этот социологический элемент почти всегда в них присутствует. <…> Вероятно, эта ситуация зачастую связана с так называемым внутригрупповым смешением в одно целое совместимых и несовместимых мотиваций. <…> То есть структура может быть sui generis <…>, и лишь для того, чтобы описать и понять ее, 96 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии мы в действительности сводим ее воедино, post factum, из двух тенденций, одной – монистической, а другой – антагонистической. <…> Но то, что исследователь или сам участник разделяет на две взаимосвязанные тенденции, в действительности может являться одной единственной» [17, p. 22–23, 25]. Противоречие, которое открывается в конфликте, указывает на основание, которое оказывается расколообразующим принципом для общества. Такими принципами в истории выступают последовательно цивилизационно-этическое, религиозное, национальное, экономическое, экологическое основания [10, с. 20–27]. На определенном историческом этапе определенная подсистема общества становится основанием политики. Это то, что называют парадигмами политического мышления. Под политической парадигмой следует понимать исторический способ осмысления основания, по которому человеческое сообщество делится на политические единства. Поэтому для начала XXI в. остается актуальным суждение о том, что «хозяйство стало политикой «Politicum», и в силу этого – «судьбой» [14, с. 67]. Основание детерминирует определенность и специфику существования различных институтов, носящих политический характер. Политическая власть также является отношением. Это отношение отчужденной формы единства общества к нему самому и составляющим его индивидам. В идеале всеобщая воля, которую призвано выражать правительство, должна быть в единстве с единичной волей каждого индивида. Это тождество характеризует нравственность данного общества. В действительности, в силу различных причин, такое единство не безусловно. Сложность организации современного общества, развитое личное начало индивидов не позволяют и в то же время лишают необходимости стремиться к непосредственному единству воли. Поэтому государственная власть и претендует на исключительное легитимное насилие в обществе, которое является первым моментом властных отношений. Право государственного насилия или принуждения нуждается в нормативной легитимации, поскольку необходимо различение справедливых и несправедливых властных отношений. Принудительное регулирование в обществе между индивидом и социальными структурами, создающее сложное целое, образует систему господства, характеризующуюся взаимными правовыми обязательствами различных уровней власти. И, наконец, иррациональный характер господства снимается в отношении управления, базирующемся на распределении компетенции и коммуникации. Управленческие отношения выступают как интегративный фактор многообразных интересов социальных структур, общностей, отдельных 97 Раздел II. Политика и государственное управление личностей, взаимодействующих в процессе управленческой деятельности. Эти отношения устанавливаются в форме многообразных связей и взаимодействий, которые могут носить как линейный, так и нелинейный характер. В структуре управленческих отношений принято выделять отношения централизма и самостоятельности, субординации и координации, дисциплины и ответственности, состязательности и др. [8, с. 146–155]. Несмотря на то, что, осуществляя функции управления, субъекты сознательно регулируют свои действия во имя достижения заранее поставленной цели, управленческая деятельность и отношения управления объективно обусловлены. Именно через них практически реализуются объективные тенденции развития социально-политических и экономических условий, которые, в свою очередь, определяют рамки и ограничения целенаправленной деятельности субъектов управления. Управление, таким образом, не может быть самодостаточным, оно есть производное самоорганизации власти и контролируется ею. Результатом властных отношений и их имманентным моментом является политический порядок Политическая власть имеет сложную внутреннюю структуру и никогда не сводится к одному из ее моментов. Как пишет М. Туровский: «Социальное существование людей повседневно подтверждает, что жизнедеятельность индивида выступает по отношению к общественному укладу, порядку возмущением. И это не только в смысле различных антиобщественных проявлений, правонарушений. Не менее конфликтным оказывается любое творческое деяние личности, потому что оно вносит перебои в налаженный ритм общественных технологий, будь то производственные процессы, устоявшиеся социальные взаимодействия или даже принятые формы общения. И как бы странно ни звучало такое утверждение, опыт общественной жизни свидетельствует, что общество тратит массу энергии на нормализацию возможных возмущающих инициатив со стороны личностных отклонений, будь то правонарушения или творчество. Указанная коллизия образует неистребимое, постоянно возобновляемое противоречие, потому что для хода истории равно органичны и творческая инициативность личности – источник общественных новаций, и упорядоченность во всем диапазоне сотрудничества между людьми – условие эффективности их совместного существования» [7, с. 113–114]. На уровне идеи политика развивается как целевое отношение независимости (суверенитета), справедливости и свободы. Идея выступает как единство субъективного и субстанциального. Политическая практика начинает осуществлять себя как идею тогда, когда она достигает самосознания в своем осуществлении и отличии себя от другого. Иначе говоря, осуществлять себя как свободную практику. 98 Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии Свобода субъекта сначала выступает как независимость от всякого иного. Это отрицательное понятие свободы. Независимость может трактоваться как суверенитет субъекта. Понятие суверенитета в его классическом определении состоит в том, что: «Суверенитет есть высшая, независимая от закона, [ни из чего] не выводимая власть» [13, с. 31]. И если о внутреннем суверенитете начинают размышлять со времен Ж. Бодена, то о внешнем суверенитете было известно значительно раньше. Понятие суверенитета имеет сложные импликации и сегодня трактуется далеко неоднозначно. Суверенитет проистекает из власти, но не тождествен ей, и «когда возникает спор о праве (в отношениях сущности – прим. автора) между ли отдельными лицами, между ли частями политического союза, между ли индивидом и политическим союзом, должна быть определенная инстанция, определенная власть, решающая окончательно спорный вопрос о праве» [10, с. 182]. Вторым определением свободы, или идеи как положительного отношения к окружающему миру политического, является справедливость. Понятие справедливости характеризует порядок в обществе и соразмерность воздаяния за общественные деяния. Понятие справедливости подчеркивает именно всеобщеправовую природу организации общественных отношений в противоположность отношениям неправовым, основанным на насилии и произволе. Как неоднократно указывает О. Хеффе, «справедливость можно рассматривать как категорический императив для обладающих полномочиями на принуждение социальных отношений, а политическую справедливость – как категорический императив для государственноправового порядка, короче говоря, – как государственно-правовой императив» [11, с. 44]. Справедливость – это то, что задает правовое поле для выстраивания отношений между субъектами. Только в рамках таких отношений возможно самоопределение субъектов через признание других агентов политического порядка. Это касается как внутренней, так и внешней политики. Справедливость как отношение права к идее целого, устанавливающее «hierarchia humana», может быть выражено в следующих положениях: 1. Каждая реализованная ценность находится в ценностном отношении к любой из других реализованных ценностей. 2. Каждая реализованная ценность имеет право на полноту своего достойного существования и развития в пределах общей системы ценностей. 3. Каждая реализованная ценность, в случае нарушения нормальных отношений с другой ценностью, имеет право на установление равновесия. 4. Отношения реализованных ценностей определяются мерой достоинства, присущей каждой из ценностей. 99 Раздел II. Политика и государственное управление 5. Отношения эти составляют общий порядок реальной солидарности» [1, с. 117]. Политическая справедливость оценивает право и государство, а не наоборот, тем самым обнаруживая свою нравственную природу. Именно поэтому уместно говорить о справедливом правовом и государственном устройстве. И, наконец, единство суверенности и справедливости образует действительную свободу субъектов. Идея свободы – это абсолютное условие, при котором разумное политическое действие становится возможным. Свобода тематизируется в понятиях самоопределения и самоосуществления. Осуществление политической свободы требует постоянного переопределения. Политическое действие требует поиска такого всеобщего, которое одновременно было бы и особенным. Если свобода полагается как нечто данное, она сразу же выступает в форме произвола, требующего технологии власти для своего обеспечения. В таком случае политика неизбежно превращается в технику завоевания и удержания власти. Вследствие этого государство оказывается носителем особенного интереса и ищет свой базис в наиболее эффективном социальном классе гражданского общества. Свобода, будучи условием политического бытия современного общества, оказывается инструментальной ценностью для достижения других политических целей, порождаемых в сфере особенных интересов. Государство, отождествляясь с интересом слоев и групп гражданского общества, становится инструментальным государством, сжимающимся до аппарата управления. Но проблема объективно остается и проявляется в форме различных идеологий, которые оказываются суррогатом идеи политики и обеспечивают мобилизацию социального ресурса путем отказа индивидуумов от свободы. Логическая структура понятия политики позволяет диагностировать частичность политической практики. 1. Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб.: Юридический институт, 1998. 2. Волков В. А. Методологические основания разрешения социальных конфликтов // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 88–94. 3. Гвардини Р. Конец нового времени // Вопросы философии. № 4. 1990. 4. Гегель Г. В. Ф. Лекции по истории философии. Соч. Т. XI. М.-Л., 1935. 100 Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования... 5. Гуторов В. А. Наследие И. Канта в структуре современной политической философии // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 218–226. 6. Кант И. Критика чистого разума // Кант И. Соч.: в 6 т. Т. 3. М.: Мысль, 1964. 7. Туровский М. Б. О зависимости культуры от философии // Здесь и теперь. 1992. № 1. С. 106–117. 8. Управленческие отношения и самоуправление в обществе // Общая теория управления. М.: Луч, 1994. С. 146–155. 9. Фукуяма Ф. Конец истории? // Вопросы философии. 1990. № 3. 10. Хесле В. Философия и экология. М.: Наука, 1993. 11. Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства. М.: Гнозис, 1994. 12. Черных П. Я. Историко-этимологический словарь русского языка. Т. 1–2. М.: Русский язык, 1994. 13. Шмитт К. Политическая теология. Сборник. М.: КАНОН-пресс-Ц, 2000. 14. Шмитт К. Понятие политического // Вопросы социологии. 1992. Т. 1. № 1. С. 36–67. 15. Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1994. 16. Pipers Worterbuch zur Politik. B. 1. Munchen-Zurich, 1992. 17. Simmel G. Conflict. Glencoe, 1955. Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования государственной земельной политики в крупных городах При выборе методов управления в сфере землепользования государство опирается на необходимость достижения каких-то конкретных целей; состав методов воздействия и определяет качество той или иной земельной политики. Таким образом, понятие земельной политики определяется как формирование отношения государства к возможностям, путям и принципам использования земельных ресурсов. Земельная политика – это деятельность по приведению системы земельных отношений в соответствие с целями государства. Схематически место земельной политики в системе социально-экономической политики (в том числе в регионах) выглядит следующим образом (рис. 1). 101 Раздел II. Политика и государственное управление ®ÏÍËÚ×ÊÄÌÌ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ ³ÇÌ¿ÌÐÍÁ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ ¼ÉÍÊÍÂÇÖÄÐÉ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ ¢Ï¿ÃÍÐÑÏÍÇÑÄÊÛÌ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ °ÍÕÇ¿ÊÛÌ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ ¦ÄËÄÊÛÌ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ §ÌÁÄÐÑÇÕÇÍÌÌ¿Þ ÎÍÊÇÑÇÉ¿ Рис. 1. Место земельной политики в системе социально-экономической политики Поскольку формирование целей и задач в государстве различно (определяется наличием соответствующих проблем), земельная политика призвана отражать эти различия и особенности на конкретной территории. В этих условиях региональные власти являются первыми и основными «катализаторами» эффективности земельной политики. Во-первых, власти субъектов Российской Федерации имеют реальные возможности по созданию законодательной базы по использованию земли, включающей как способы и правила предоставления земельных участков, так и методы по наращиванию инвестиционной привлекательности и в целом инвестиционного потенциала земли. Во-вторых, регионам сегодня передано право реализовывать собственную налоговую политику в отношении земельных участков. И, наконец, региональные власти могут и должны использовать организационные рычаги по созданию системы взаимодействия органов власти, с одной стороны, и инвесторов и девелоперов – с другой. Земельная политика государства в городах, особенно крупных, имеет свою специфику. Здесь одной из стратегических задач является «создание экономико-правовых условий для развития отечественного земельного рынка» [1, с. 5]. Земельная политика в крупном городе способна быстро и эффективно мобилизовать рыночный потенциал городских земельных ресурсов, 102 Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования... привлечь крупномасштабные инвестиции. Количественным выражением этой политики является увеличение рентных доходов территории; кроме того, в результате меняется структура использования земельных ресурсов города. Нами предлагаются следующие основные направления земельной политики в крупных городах: –– Совершенствование государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений. –– Реформирование системы платежей за землю. –– Институциональное обеспечение государственной земельной политики (организация управления земельным рынком). –– Повышение совокупной доходности территории [2, c. 132]. Доходность территории региона, города складывается из доходности земельных участков в ее пределах и растет за счет привлечения инвестиций, за счет увеличения рыночной стоимости земли и ренты (инвестиции приводят к увеличению рыночной стоимости, и на этой основе – ренты и доходности территории). Очевидно, что серьезным фактором, реализующим рентные возможности земли в городских условиях, выступает городская дифференциальная рента I, которая обусловливает, в том числе, различия в инвестиционном и, в широком смысле, градостроительном использовании территории. Не меньшее значение имеет дифференциальная рента II, имеющая в крупных мегаполисах значение даже большее, чем первая. Речь идет об осуществленных уже в земельные участки капитальных вложениях инфраструктурного назначения, которые придают земельному участку возможность приносить дополнительный доход в виде экономии по сравнению с созданием с нуля необходимых для любого строительства инженерных сетей. Рента, таким образом, является фактором государственной политики, так как ее увеличение повышает эффективность использования земли. Для этого должны работать «инвестиционноемкие» инструменты земельной политики, способствующие увеличению рыночной стоимости земельных участков, а значит их доходности за счет возможности привлечения инвестиций. Все это в совокупности позволяет говорить о необходимости реализации в регионах инвестиционно ориентированной земельной политики. Инвестиционно ориентированная земельная политика представляет собой совокупность целей, форм и методов управления, позволяющих обеспечить повышение стоимости земельных участков в регионе. 103 Раздел II. Политика и государственное управление Для увеличения рентной доходности территории в рамках реализации той или иной земельной политики необходимо использовать соответствующие инструменты. Среди этих инструментов можно выделить: 1. Землеустройство. 2. Формирование земельного кадастра как основы кадастра недвижимости. 3. Ипотека. 4. Зонирование территории крупных городов и вывод из их центра промышленных предприятий. Редевелопмент основных промышленных территорий. 5. Земельный девелопмент и комплексное освоение территорий городов. Рассмотрим инструменты государственной земельной политики с позиции условий их формирования и целей использования в регионах, Землеустройство как инструмент эффективной земельной политики традиционно рассматривалось как действия, направленные на получение экономической выгоды за счет более совершенной организации территории [4]. Согласно федеральному закону, землеустройство должно обеспечить рациональное использование земель за счет планирования и организации этого использования и установления на местности границ объектов землеустройства (земельных участков)1. Сегодня мы понимаем землеустройство как инструмент по формированию земельных участков как объектов недвижимости, по однозначному отделению конкретного земельного участка от всех остальных, что дает возможность обеспечить, за счет установления его границ, определенные гарантии для привлечения инвестиций. Так, общие затраты на межевание (топогеодезические работы) по формированию земельных участков под строительство одного из крупных городских проектов – «Надземный экспресс» (общее количество земельных участков – 185) составили за 2007–2008 гг. 5 516 764 рубля. Компенсационные затраты на изъятие земельных участков в собственность города составляют 55 млн рублей. Общий объем капитальных вложений в строительство (становится возможным после формирования границ земельного участка «Надземного экспресса» в результате землеустроительных работ) составит порядка 20 миллиардов рублей Таким образом, можно сделать вывод о реальной эффективности средств по проведению землеустроительных работ (около пяти 1 О землеустройстве: Федеральный закон РФ от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ (ред. от 23 июля 2008 г.) // Собрание Законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. 104 Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования... с половиной миллионов рублей) по реализации данного инвестиционного проекта: объем капитальных вложений – 20 миллиардов рублей; социальноэкономический эффект для пассажиров за 30 лет – 44 миллиарда рублей; чистый дисконтированный доход от реализации проекта – более 10 миллиардов рублей (по данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга). Деятельность государственных органов по регулированию использования ресурсов во многом связана с обеспечением реальной отдачи от земельных и имущественных активов государства. Практическая реализация этой деятельности направлена на создание законодательной, нормативной и организационной основы эффективного использования земли и недвижимости в субъектах Российской Федерации. Первой в ряду соответствующих задач стоит задача формирования единой государственной базы данных о земле и недвижимости (кадастра недвижимости), содержащей исчерпывающую информацию о земельных участках, соответствующих объектах недвижимости, а также позволяющей оценивать их социальный, экономический, инвестиционный потенциал. Система Государственного земельного кадастра – основа кадастра недвижимости – государственная информационная система, обеспечивающая накопление, хранение и актуализацию сведений об объектах недвижимости, их физических, правовых и экономических характеристик. Утвержденные кадастровые системы являются предпосылкой привлечения инвестиций, так как являются государственной правовой гарантией по использованию земельного участка (и прочно связанного с ним объекта недвижимости). В целом любые недвижимые активы, которые не зарегистрированы в учетно-кадастровых системах, не могут нормально обращаться на рынке, так как не имеют официальных четко установленных характеристик [3]. Общее количество земельных участков, поставленных на учет в июле 2009 г. в Государственном кадастре недвижимости Санкт-Петербурга составляет 95 337, при этом количество поставленных на кадастровый учет земельных участков, а также их площадь возросли с 8 756 (площадь – 6 599 га) в 2005 г. до 10 760 (площадь – 10 653 га) в 2008 г. В то же время в 2007 г. в Санкт-Петербурге продано земельных участков под строительство на 20 млрд рублей, рост иностранных инвестиций составил 20 % (6,3 млрд долларов США против 5,3 млрд в 2006 г.). Можно сделать вывод, что важнейшим фактором развития города является наличие описанных и учтенных земельных участков. Таким образом, правильно и достоверно организованный в государстве учет (а также регистрация) земельно-имущественных активов – один из 105 Раздел II. Политика и государственное управление главных (но далеко не единственный) шагов по пути расширения инвестиционных возможностей территорий. Серьезный инструмент земельной политики – ипотечное кредитование, с которым связаны значительные возможности стимулирования эффективного использования и привлечения инвестиций. Ипотека способна значительно повысить эффективность использования земельного фонда города. Федеральный закон «Об ипотеке (залоге) недвижимости»1 предусматривает возможность использования кредитных сумм для инвестирования на данном земельном участке. Этот инструмент сегодня практически не работает из-за отсутствия реальной заинтересованности банков в создании работающих залоговых схем. Узким местом при этом является отсутствие инфраструктуры вторичного рынка земли, позволяющей оценить ликвидность земельных участков, а также обеспечить их продажу. Тем не менее земля и недвижимость сегодня рассматриваются не только как основные средства производства, но и как средство для привлечения кредитов. В развитых странах сегодня до 50 % кредитов предоставляются за счет залога недвижимости. При этом, как отмечают ведущие эксперты с учетом опыта использования учетно-кадастровых и регистрационных систем западных стран (а именно эти системы сегодня являются одним из механизмов привлечения кредитов и инвестиций), «механизм привлечения инвестиций с помощью ипотеки, опирающийся на гарантии в виде утвержденных кадастровых систем, способствует увеличению финансового потенциала страны. Ведь денежные ресурсы, вложенные в недвижимость, фактически возрастают на стоимость кредитов и инвестиций [3]. Ипотека, таким образом, является еще не реализованным инструментом по привлечению дополнительного объема инвестиций в регионах. Зонирование как официально признанное разделение функций территории является серьезным инструментом, способным упорядочить инвестиционные отношения на территории. Важную роль в зонировании территории города играет Генеральный план как инструмент земельной политики, определяющий в том числе зоны возможной инвестиционной активности. Уже в этом заложены возможности эффективного разделения функций территории, в том числе за счет организационно-экономических возможностей по развитию территорий различного функционального назначения. Вывод промышленных предприятий из исторического центра города – одна из серьезных задач администрации города в деле решения проблемы 1 Об ипотеке (залоге недвижимости): Федеральный закон от РФ от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ // Собрание Законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3400. 106 Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования... эффективного развития городских территорий. С 1972 г. для вывода было предназначено 360 предприятий. Из них выведено около 30 %. Сегодня в Программу вывода промышленных предприятий из исторического центра входят 207 объектов. По оценкам специалистов, реально из них может быть выведено 65–70 %. Нами предлагается следующий механизм вывода промышленных предприятий: –– реализация в целом возможностей государства по контролю за соблюдением земельного законодательства (включая оценку нецелевого использования земли); –– оценка экологического состояния территории и принятие решения об изъятии земельного участка; –– реализация функций по банкротству с последующим перепрофилированием предприятия (при необходимости); –– формирование механизма компенсаций; –– формирование конкретной процедуры (упрощенной) выделения земельных участков для перемещаемых предприятий. Все эти действия должны базироваться на комплексной оценке состояния производственных зон как в центре, так и «перспективных» – на окраине. Что касается перспективного развития существующих и перспективных промышленных зон, то оно во много должно быть связано с редевелопментом промышленных территорий. Организационно-методическое обеспечение такого редевелопмента – это новый шаг, объективно способствующий возможностям привлечения инвестиций. Такое обеспечение должно быть связано прежде всего с объединением в пределах одной зоны «родственных» предприятий, что дает возможность экономии на ресурсах, транспортных расходах, затратах на охрану окружающей среды. Таким образом, зонирование территории города и упорядочение промышленного использования земли позволяют обеспечить значительный эффект по дополнительному привлечению инвестиций. Земельный девелопмент как реальный рыночный механизм сегодня способен вывести рынок инвестиций на новый качественный уровень. Земельный девелопмент (как способ подготовки неэффективно используемых территорий для их последующего комплексного освоения) рассматривается сегодня как неотъемлемая часть аукционного (конкурсного) способа передачи права на земельный участок для инвестиций в жилье. При этом очевидно, что значительно повысить эффективность использования 107 Раздел II. Политика и государственное управление недвижимости и земельных ресурсов города можно лишь при внедрении процедуры комплексного освоения больших территорий. Преимущества такого подхода (в частности, перед точечной застройкой) в современных условиях очевидны. Комплексная застройка предусматривает одновременное проектирование застройки всего квартала со всем комплексом необходимых зданий и сооружений. При этом экономятся затраты на строительство основных объектов застройки, на инженерную подготовку территории и создание объектов инфраструктуры (за счет рационального проектирования прежде всего инженерных сетей), а также экономится собственно территория (в частности, за счет планирования системы транспортных подъездов). В целом, оценивая возможности инструментов земельной политики, становится очевидным, что успешная реализация государственной земельной политики в городах и регионах сегодня во многом обусловлена необходимостью использования инвестиционно ориентированных подходов, способных обеспечить эффективное использование территории. 1. Буравцев А. А. Земельная политика как инструмент системного управления (на примере г. Москвы): автореф. дис … канд. экон. наук. М., 2002. 2. Засядь-Волк В. В. Концепция эффективного привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс крупного города // Управленческое консультирование. 2005. № 2. С. 137–143. 3. Мишустин М. Роль кадастра объектов недвижимости в современном государстве // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 135–145. 4. Чаянов А. В. Методы количественного учета эффекта землеустройства. М., 1925. Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных исследованиях Понятие «глобализация» вошло в лексикон современного человека относительно недавно – в начале 1980-х гг. Тогда о глобализации рассуждал достаточно ограниченный круг экспертов: университетские профессора и представители академической науки, среди которых было немало нобелевских лауреатов, некоторые известные журналисты и публицисты. В наши дни о глобализации говорят все: от президентов, премьер-министров и парламентариев, которые не могут решать внешние и внутриполитические 108 Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... проблемы без учета этого феномена мирового развития, до бабушек, гуляющих в скверах и парках с маленькими детьми и озабоченных будущим своих внуков. Изучению глобализации посвящают многостраничные научные труды и специальные выпуски авторитетных международных академических журналов, в которых описываются необратимость, достоинства и недостатки процесса глобализации. И в то же время тысячи людей выходят на демонстрации протеста в колоннах антиглобалистов, которые нередко приводят к драматическим столкновениям с силами охраны правопорядка, приводящими в шок как очевидцев этих событий, так и миллиарды телезрителей, наблюдающих за ними в экстренных выпусках новостей. В начале ХХ������������������������������������������������������������������������� I������������������������������������������������������������������������ в. стало очевидно, что глобализация превратилась в основную, хотя и достаточно противоречивую тенденцию современного мирового развития. Глобализации как ведущая тенденция современного мирового развития Глобализация означает растущую взаимозависимость государств современного мира. Во-первых, этот феномен связан с возникновением большого числа международных организаций, среди которых всемирные и региональные, универсальные и специализированные институты и учреждения. Первые такие организации возникли уже во второй половине XIX в. Например, в декларации Всемирного почтового союза, созданного в 1874 г. при непосредственном участии России, указывалось, что весь мир рассматривается как «общая почтовая территория». Это было одним из первых знаков начала глобализации жизнедеятельности мирового сообщества при помощи международных учреждений. В начале текущего столетия масштабы такой глобализации приняли невиданные никогда в истории человечества масштабы. Сейчас в мире действуют несколько сотен межгосударственных и тысячи неправительственных международных организаций. Во-вторых, складывается новая система мирового экономического воспроизводства, когда на глобальной экономической сцене все большую роль начинают играть транснациональные компании (ТНК), годовые обороты некоторых из них стали сопоставимы с годовыми бюджетами малых и даже средних национальных государств. В настоящее время в мире действуют примерно 70 тыс. таких компаний. На ТНК приходится около 50 % мирового промышленного производства. ТНК обеспечивают более 70 % мировой торговли. Среди 100 ведущих экономических структур современного мира 52 – транснациональные корпорации, остальные – государства. ТНК оказывают большое влияние на региональные, и даже мировые политические процессы. Для этого у них имеются значительные финансовые ресурсы, налажены связи с общественностью, в интересах этих компаний действует активное политическое лобби. 109 Раздел II. Политика и государственное управление Ткань финансово-экономических связей в мире стала такой плотной, что ежесуточно государственные границы пересекают несколько триллионов долларов. «Как выглядит триллион долларов?» – такой вопрос задал своим советникам один из американских президентов, подписывая государственный бюджет США. Они подсчитали, что если одну долларовую купюру класть на другую, то получиться пачка высотой 108 миль, это и будет триллион долларов. Однако во времена глобализации деньги пресекают государственные границы гораздо чаще в виртуальном электронном виде, чем в качестве бумажных банкнот. В-третьих, человечество столкнулось в последние десятилетия с глобальными проблемами (экологической, демографической, энергетической, продовольственной и другими), которые требуют для своего решения совместных и серьезных усилий всех государств и народов1. Например, за последние 500 лет человечество уничтожило 2/3 всех лесов на планете. Этот процесс продолжается и в наше время. Беспрецедентно в современной истории Земли изменился состав ее атмосферы. Так, в течение ХХ в. в результате сжигания огромного количества ископаемого топлива и вырубки тропических лесов содержание углекислого газа в атмосфере увеличилось на 1/3. Одним из важнейших следствий процесса глобализации является формирование глобального гражданского общества. Это общество представляет организованное в глобальном масштабе объединение людей, которые независимо от национальной принадлежности или гражданства разделяют общечеловеческие ценности. Эти люди проявляют активность в решении проблем мирового развития, особенно в тех сферах, где правительства не способны или не желают предпринимать необходимые действия. Термин глобализация был впервые употреблен в его современном значении Рональдом Робертсоном в 1983 г. Он выдвинул концепцию формирования глобального измерения человеческого сознания, позволяющую рассматривать политические и иные социальные процессы в глобальной системе координат. Данное глобализированное сознание коренным образом изменило образ мирового сообщества. Современная наука международных отношений понимает под глобализацией одну из наиболее важных тенденций развития современного мира и акцентирует внимание на расширении масштабов деятельности политических институтов международного сообщества и углублении мировых политических процессов, на размывании границ между внутренней и внешней политикой, на интернационализации политической культуры и политического поведения людей. 1 110 См. подробнее: [3]. Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... В более широком смысле под глобализацией понимают гомогенизацию и универсализацию мира. Важным проявлением глобализации считается процесс «размывания» национальных границ. Гомогенизацию и универсализацию мира связывают с созданием больших единых экономических пространств и с усилением политической взаимозависимости государств и регионов современного мира. Изучение глобализации и тесно связанных с ней глобальных проблем ведется в рамках специальной научной области, которая получила название «глобалистика». Эта область представляет собой систему междисциплинарных знаний о важнейших проблемах всемирного масштаба, стоящих перед человечеством. Понятие «глобальные проблемы» в современном его значении вошло в широкое употребление в конце 1960-х гг. В это время ученые многих стран, обеспокоенные остротой накопившихся и продолжающих усугубляться противоречий и проблем, делающих вполне реальной угрозу гибели человечества или, по меньшей мере, серьезных потрясений, деградации важнейших аспектов его существования, приступили к исследованиям происходящих в глобальной системе изменений и их возможных последствий. Одним из главных направлений современной глобалистики является изучение эволюции мирового сообщества в условиях обострения глобальных проблем. Глобалистские исследования можно рассматривать как многовариантный поиск предпосылок и путей преодоления планетарных проблем, как широкомасштабные прогнозы перспектив человеческого сообщества. Большое значение в политической глобалистике придается изучению процессов гомогенизации и универсализации современного мира. Эксперты по глобальным процессам связывают регулирование данных аспектов глобализации со следующими проектами: –– глобальные реформы международных отношений; –– стратегии всемирного развития; –– планы создания наднациональных институтов. Глобальные реформы международных отношений ориентированы на поиски путей и способов интеграции стран с переходной экономикой и развивающихся стран в мировое хозяйство и мировую политическую систему. Стратегии всемирного развития содержат разработки общего плана, нацелены на выделение главного принципа изменений в процессах планетарного масштаба с целью их стабилизации. Планы создания наднациональных институтов ориентированы на «сознательную и постепенную передачу власти от суверенных государств наднациональным политическим структурам и организациям как регионального, так и глобального масштаба». Правда, 111 Раздел II. Политика и государственное управление в отношении формирования самой глобальной системы институциональных механизмов управления мировым сообществом не существует единой точки зрения. Политическая глобалистика показывает, что не существует единой формы глобализации. Выделяется несколько направлений современной глобализации. Сущность и противоречия глобализации Многие аналитики полагают, что истоки глобализации не следует искать в недавно завершившемся бурном ХХ столетии, они уходят гораздо дальше в глубину веков человеческой истории. В данной связи выделяют несколько исторических форм рассматриваемого процесса. Среди этих форм основными являются: тонкая, широкая, экспансионистская и диффузная глобализации [6, p. 21–22]. Вначале возникла так называемая тонкая глобализация. Различные, еще во многом разрозненные локальные цивилизации и их экономические системы связывались тонкими нитями торговых, культурных и религиозных связей. К этому типу глобализации можно отнести торговлю шелком и предметами роскоши в Средние века между Европой и Китаем, знаменитые торговые пути «из варяг в греки» и «из варяг в арабы». Тонкая глобализация характерна высокой экстенсивностью глобальных сетей, которой не соответствует подобного уровня интенсивность, скорость и сила, так как эти показатели остаются на низком уровне. Эпоха великих географических открытий и, прежде всего, открытие Х. Колумбом «Нового света» – Америки вызвали к жизни новый этап глобализации, который в современной науке нередко называют экспансионистским. Этому типу глобализации соответствовало начало современного периода западной империалистической экспансии, в которой европейские империи приобрели владения глобального масштаба, для которых были характерны интенсивные межцивилизационные связи. Возникла необходимость развивать торговлю, а вследствие этого – новые средства транспорта и коммуникаций, начала формироваться мировая экономика, которая, правда, в этот период росла крайне медленно – с 1500 по 1820 гг. примерно 0,05 % в год. По всему миру началось распространение западноевропейских языков и культуры. Экспансионистская глобализация характеризуется высокой экстенсивностью глобальных взаимосвязей, объединенных с низкой интенсивностью, низкой скоростью, но значительной силой воздействия. С наступлением эры глобальных колониальных империй в ХIХ в. рассматриваемый процесс принял огромные размеры, и его называют широкой глобализацией. Мир постепенно превращался в обширный круг глобальных сетей, интенсивно и с высокой скоростью воздействовавших на 112 Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... все стороны социальной жизни, от экономики до культуры. В этот период, с 1820 по 1950 гг., показатель роста мировой экономики стал равен 0,9 % в год. По мнению некоторых специалистов, глобальные империи конца XIX века наиболее близки этому типу. Со второй половины ХХ столетия начинает развиваться современный тип глобализации, получивший название диффузной. Экономические и культурные связи, информационные контакты стали все боле легко, подобно молекулярной диффузии, проникать через государственные границы, принимать децентрализованный, трансграничный характер. Например, в 1998 г. создана первая общедоступная система спутниковой телефонии Iridium, в 2000 г. Интернет уже связывал 600 млн человек, а в 2009 г. количество пользователей «всемирной информационной сети» превысило 1 млрд человек. Жители мира совершили в 1950 г. 25 млн международных туристических поездок, а к 2010 г. число таких поездок возросло примерно в 30 раз. Рост мировой экономики во второй половине ХХ в., по данным ООН, составил 3,9 % в год. Одновременно росли и доходы на душу населения: в наше время они увеличиваются в 42 раза быстрее, чем на ранних этапах глобализации в докапиталистическую эпоху, и вдвое быстрее, чем в начале ХIХ в. Необычайно возросла социальная мобильность и миграционные процессы в международном сообществе. За период с 1950 по 1998 годы Западная Европа приняла более 20 млн иммигрантов, а США, Канада и государства Латинской Америки – 34 млн. Согласно мнению многих ведущих экспертов, диффузной глобализации соответствуют глобальные сети, которые объединяют высокую экстенсивность с высокой интенсивностью и высокой скоростью, но в которых главной влияющей силой является закон. Ведущие силы такой глобализации являются регулируемыми и управляемыми. Современная экономическая глобализация может быть описана такой моделью. Однако такое регулирование и управление пока трудно назвать оптимальным и эффективным. На долю 15 % населения мира приходятся 56 % мирового потребления товаров и услуг. Беднейшие 40 % населения потребляют только 11 %. Эксперты Римского клуба, известной организации, занимающейся изучением проблем глобализации, в конце прошлого столетия ввели ставшее широко известным понятие «золотой миллиард» [1]. Столько примерно людей проживают в международном сообществе по североамериканским и западноевропейским высоким жизненным стандартам. На другом полюсе современного мирового социального пространства наиболее бедные страны, которым при существующих темпах развития для того чтобы достичь уровня жизни «золотого миллиарда» понадобится несколько тысяч лет, а по некоторым расчетам — и еще больший срок. Однако 113 Раздел II. Политика и государственное управление проблема не сводится только к временным рамкам. Ученые полагают, что если около 7 млрд землян вдруг стали бы жить по стандартам «золотого миллиарда», то на планете наступила бы глобальная катастрофа, вызванная разрушением мировых жизнеобеспечивающих систем, прежде всего в области экологии и энергетики. Так, США, создавшие великую технотронную цивилизацию современности, производят примерно 1/3 мировых загрязнений окружающей среды, при населении, составляющем только 6 % от всех жителей нашей планеты, а крупнейшая в мире индустрия и гигантский автомобильный парк Америки потребляют больше кислорода, чем воспроизводит весь растительный мир этой страны. Неудивительно, что глобализация достаточно противоречиво и неоднозначно воспринимается мировым общественным мнением, а формирующийся в процессе ее развития новый мировой порядок находит не только своих верных и горячих сторонников, но и достаточно активных и непримиримых противников, которых принято называть антиглобалистами. У движения глобалистов много идейных вдохновителей. Эксперты, исследующие этот феномен современного мирового политического развития, относят к основателям движения весьма полярных общественных деятелей: от нобелевских лауреатов и университетских профессоров до фермеров, громящих закусочные транснациональных компаний, и латиноамериканских партизан. Первые массовые акции протеста, организованные антиглобалистами, состоялись в 1998 г. Диалога между сторонниками глобализации и антиглобалистами пока не получается. Антиглобалисты продолжают регулярно проводить достаточно жесткие акции протеста и делают многочисленные заявления в СМИ. Приверженцы глобализации не имеют четкого представления, кто такие антиглобалисты и чего они хотят. Массовые выступления антиглобалистов заставили многих представителей мировой политической элиты, международной общественности и научного сообщества обратить на это движение пристальное внимание, попытаться разобраться в их требованиях и идеологических установках. Видеть в деятельности антиглобалистов только экстремистские действия или хулиганские выходки, значит обозревать лишь вершину айсберга. В это движение входят различные и весьма многочисленные организации: националистические, ультралевые и ультраправые, радикальные. Массовые акции, которые организует движение по всему миру, свидетельствуют о наличии в нем серьезной организации и финансовых ресурсов. Правда, специалисты отмечают, что источники финансирования движения антиглобалистов не вполне ясны, да и сами его лидеры не спешат их раскрывать. Высказываются предположения, что определенные средства поступают от 114 Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... профсоюзов промышленно развитых стран, которые недовольны тем, что многонациональные компании переводят некоторые свои предприятия в развивающиеся государства, а это осложняет ситуацию на рынках труда в Европе и Северной Америке. По всей видимости, определенный вклад вносит и национальный капитал, опасающийся возрастающей конкуренции со стороны транснациональных корпораций. Однако наряду с финансовыми вопросами более существенное значение имеют идеологические установки антиглобалистского движения, которыми руководствуются его участники. Многие из них активно и сознательно выражают свои протесты против стремительно разворачивающегося процесса глобализации. Исследователи идеологии антиглобализма выделяют в ней как минимум три основных течения. Первое – исходит из того, что глобализацию организовали и проводят США, используя для этого подконтрольные им международные финансовые организации (МВФ, Всемирный банк, ВТО и др.), для увеличения своего отрыва в развитии от других стран. Из такого подхода следуют отрицание глобализации и антиамериканизм, присущий определенной части антиглобалистского движения. Второе течение основывается на признании глобализации объективным процессом, который является результатом научно-технического прогресса, возникновения мировой экономики и информационного общества, общего цивилизационного сдвига. Однако плодами глобализации пользуются только высокоразвитые страны, так называемый «золотой миллиард» людей, проживающий в них. Остальные земляне живут в бедности, и их положение только усугубляется, так как все дивиденды от глобализации достаются богатым странам. Третья разновидность идеологии антиглобализма констатирует, что глобализация не только объективный, но и всемирный процесс. Пользу от него могут получать все страны и народы. Однако вследствие существующего мирового порядка выгоду от глобализации реально получают только высокоразвитые страны, а остальным достаются лишь жалкие крохи с барского стола. Поэтому необходимо изменить существующий миропорядок. Круг развитых стран постепенно расширяется. Появились так называемые «новые индустриальные» страны. В текущем столетии, по прогнозам экспертов, социально-экономическая картина положения государств в международном сообществе станет более сглаженной, значительно сократится разрыв между богатыми и менее развитыми странами. Ведущая роль в этом процессе ложится на плечи лидеров мировой экономики, и они должны относиться к этой задаче с осознанием всей серьезности своей миссии, не ставя на первый план национальные эгоистические интересы в ущерб решению глобальных проблем всего человечества. 115 Раздел II. Политика и государственное управление Однако определенную часть пути должны пройти и бедные страны. Сейчас около пятидесяти из них, по оценкам аналитиков, не способны пока встать на путь поступательного развития. У них нет для этого соответствующих политических и правовых условий, не хватает национальных квалифицированных кадров, восприимчивых к научно-техническим и социальным инновациям. Помощь таким странам объявлена приоритетной задачей многих ведущих международных организаций. Концепция «ворот в глобальный мир» На протяжении всей мировой истории государства, составляющие международное сообщество, развивались крайне неравномерно. Человечество знало периоды возвышения Испании и Франции. Англия к середине XIX в. создала Британскую империю, в которой, как говорили современники, «никогда не заходило солнце», потому что в ее состав входили территории, составлявшие почти 1/4 всего сухопутного пространства нашей планеты и находившиеся практически на всех континентах. Когда Россия вступала в двадцатый век, то население страны превысило 150 млн человек. А темпы промышленного роста были достаточно высокие. Ожидалось, что через сто лет, то есть в наше время, россиян будет уже в три раза больше, а наша страна станет одним из наиболее развитых индустриальных государств мира. Однако судьба распорядилась иначе. К концу прошлого столетия США достигли такого могущества, которого, по оценке экспертов по глобальному развитию, не достигало ни одно государство в мире со времен Римской империи. Доллар превратился в мировую валюту, и более 160 государств мира стали держать свои финансово-валютные резервы преимущественно в американских денежных знаках. После распада СССР на Соединенные Штаты стало приходиться около 35–40 % мировых военных расходов, то есть они тратили на оборону почти столько же, сколько все остальные, – почти 200 государств на нашей планете. Разрыв еще большего масштаба образовался в сфере военных научных и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), где на США приходится 65–70 % всех мировых расходов. Таким образом, единственная сверхдержава ведет гонку вооружений сама с собой. Давно известной также является и ситуация, когда внутренние регионы отдельных стран, даже самых могущественных, развивались достаточно неравномерно. Долгое время в США самые развитые штаты находились на восточном атлантическом побережье, во второй половине ХХ столетия их начали догонять и по некоторым параметрам опережать регионы, расположенные уже на западе, у берегов Тихого океана. Подобная картина достаточно часто встречается и в странах Европейского Союза1. Напри1 116 См., напр.: [2]. Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... мер, хорошо известен разрыв в уровнях развития между индустриальным севером и аграрным югом Италии. Однако до вступления международного сообщества в эпоху, когда глобализация начала определять характер его эволюции, такие существенные различия между внутренними регионами отдельных стран имели существенное значение только в национальном, а не во всемирном масштабе. К началу современного века ситуация существенно изменилась. Вопервых, начался процесс размывания суверенитета национальных государств, когда значительная часть важных политических и социальноэкономических проблем, традиционно находившихся под их контролем, стала постепенно переходить в область компетенций международных организаций. Речь идет, прежде всего, о правах человека, поддержании мира, экологических проблемах и т. п. Во-вторых, в решении мировых экономических вопросов все большее влияние на национальные государства начали оказывать транснациональные компании (ТНК). В-третьих, научно-технический прогресс ознаменовался созданием беспрецедентных по своим возможностям телекоммуникационных и транспортных систем. Таким образом, внутренние регионы отдельных стран оказались в состоянии поддерживать такие интенсивные связи, на какие раньше были способны только территории, находившиеся в пределах общего государства. В мире сложилась ситуация, когда отдельным, наиболее высоко развитым территориям – относительно небольшим по размерам внутренним регионам постиндустриальных стран стало взаимовыгодно поддерживать трансграничные отношения друг с другом. Иногда такие отношения между зонами высокого развития, расположенными на разных континентах, оказываются более интенсивными, чем с находящимися рядом соседними внутренними, но менее «продвинутыми» территориями. В международном сообществе начали формироваться «центры влияния» – компактные, относительно небольшие, высокоразвитые внутренние регионы, в которых сосредотачивалось большое количество ресурсов: финансовые центры, источники новейших технологий, передовые образовательные структуры. Такие зоны высокого развития в современной глобалистике называют «ворота в глобальный мир». Они в настоящее время формируют транснациональную и надгосударственную сеть глобального масштаба, которая начинает быть способной все больше и больше влиять на эволюцию мирового сообщества и его отдельных составных частей. В настоящее время ученые-глобалисты выделяют порядка трех десятков подобных «глобальных ворот». Так, в известных работах по вопросам 117 Раздел II. Политика и государственное управление глобализации дается подробный анализ наиболее важных региональных зон высокого развития. К ним исследователи относят, прежде всего, три самые большие агломерации развитого мира: Нью-Йорк, Лондон и Токио. Эти три города представляют собой сосредоточение экономической деятельности трех наиболее передовых регионов мира: Северной Америки, Западной Европы и Японии. Данные агломерации являются центрами мирового значения, и их влияние на современное глобальное развитие трудно переоценить. Далее следуют зоны высокого развития, скорее не всемирного, а регионального характера, но их роль в глобальных процессах также весьма велика. В Северной Америке в данной связи выделяют Южную Калифорнию – центр континентальных полицентричных региональных сетей, объединяющий различные этнические и социально-экономические сообщества. Вашингтон представляет собой центральные региональные, Майами – мультикультурные, а Ванкувер – многофункциональные, соединяющие три континента «глобальные ворота» Северной Америки. В современной Азии особое положение во всемирных сетях глобального развития занимают: Гонконг – региональный стратегический узел ведущих транснациональных компаний (ТНК), Сингапур – средоточие офисов ТНК, Шанхай – «глобальные ворота» экономической модернизации Китая, Тайвань – экспортно-ориентированная в глобальном масштабе промышленная зона высокого развития. Регион Камсай, в который входят города Осака и Кобе/Киото, во многом обеспечивает эффект участия в глобальном развитии Японии. На европейском континенте среди ворот в глобальный мир выделяют в первую очередь Большой Франкфурт (Франкфурт-на-Майне и РейнМайнскую область) – глобальные финансовые ворота Германии. Существенное значение придается Раншдадту (название образовано от имен городов Амстердам + Роттердам + Гаага + Утрехт), который называют глобальными воротами Бенилюкса, а иногда и ядром европейской городской системы. Миланско-Венецианский коридор связывает Италию с сетями глобального развития, Барселона – центр материально-технического обеспечения Южной Европы, а регион Стокгольма – ворота Скандинавии в глобальное сообщество. Вышеназванные регионы нельзя рассматривать в качестве центров силы в традиционном измерении (как источники военного могущества). Однако они оказывают большое влияние на принятие политических решений по вопросам как регионального, так и глобального уровней. Руководящие элиты этих зон высокого развития лично знают друг друга и поддерживают постоянные контакты. Данные регионы представляют собой наиболее 118 Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных... высокоразвитые экспортно-ориентированные зоны и одновременно центры знаний, включающие и финансовые услуги. В них осуществляются высокотехнологические инновации, высокая концентрация финансовых услуг, развитая интеллектуальная инфраструктура. Каковы должны быть приоритеты внешней политики России и ее участия в мировом развитии в условиях возникновения ворот в глобальный мир? Новая глобальная постиндустриальная экономика пока не отводит России какой-либо существенной роли в современном международном разделении труда в сфере новейших высоких технологий. Наша страна занимает ведущее место в отраслях, сформировавшихся еще в индустриальную эпоху. Это – добыча и первичная переработка сырья, где у России нет реальных конкурентов в мире. Стоимость разведанных полезных ископаемых на территории нашей страны оценивается в 28,6 трлн долл., а прогнозируемых запасов – в 140 трлн долл. Совокупный природно-ресурсный (минерально-сырьевой и топливноэнергетический) потенциал России оценивается в 240–280 трлн долл. Доля продукции топливно-энергетического комплекса в общем объеме экспорта составляет более 50 %. Однако участие современной страны только в сырьевых глобальных сетях не дает того объема финансовых ресурсов, которые необходимы для достойного существования в эпоху глобализации такого государства, как Россия. По оценкам экспертов, для вхождения в современные сети глобального развития может быть использована способность России «производить знания» и внедрять «интеллектуальные технологии», что является решающим движителем современного воспроизводства [4]. Производство наукоемкой продукции обеспечивается в мировых экономических сетях 50–55 макротехнологиями. Россия обладает примерно 17 из них, в том числе ядерными, космическими, авиационными, нефтегазовыми технологиями, а также технологиями в области вооружений, энергетического, химического, транспортного машиностроения и т. д. Российские эксперты отмечают, что наша страна могла бы присутствовать на 10–15 % рынка наукоемкой продукции. Для активного включения в современное глобальное развитие на всех уровнях России необходимо иметь также «ворота в глобальный мир». Как считает известный российский специалист в области международных исследований В. М. Сергеев, на их роль наиболее подходит коридор Москва – Петербург. Москва – крупнейший финансовый центр России, в котором сосредоточено 80 % банковского капитала страны. В Москве и Московской области на очень небольшой территории сосредоточены 20 млн жителей, то есть более 12 % населения России, с очень высоким уровнем образования. 119 Раздел II. Политика и государственное управление Москва остается крупнейшим центром образования. По уровню развития науки Московский регион продолжает сохранять достаточно серьезные позиции по сравнению с другими крупнейшими городскими агломерациями мира. Московский регион с ее тысячами научно-исследовательских учреждений остается крупным центром исследований и разработок. Москва становится одной из мировых столиц высокой моды и prete-a-porte. За последние 15 лет Москва в основном приобрела необходимый для «ворот в глобальный мир» уровень индустрии гостеприимства high end (высший уровень комфорта). Тем самым по всем основным параметрам Москва либо отвечает критериям «ворот в глобальный мир», либо стремительно приближается к этому статусу. Санкт-Петербург в значительной мере может выступать в качестве вторых российских «ворот в глобальный мир». Как инновационный, научнообразовательный и экспертный центр Санкт-Петербург входит в первую мировую тридцатку мегаполисов. Однако приобретению Санкт-Петербургом статуса вторых российских «ворот в глобальный мир» препятствуют: ограниченность транспортной инфраструктуры и недоразвитость финансовой инфраструктуры. С начала 1980-х гг. несколько прибрежных регионов развивает наш восточный сосед – Китай в качестве зон высокого развития. Исследователи отмечают, что создание таких зон развития – сложный и небезболезненный процесс [5]. Появление ворот в глобальный мир привело к увеличению существенного разрыва в уровнях жизни для различных территорий страны, а как следствие – к росту социальной напряженности. Власти Китая увеличили на 0,5 млн человек силы внутренней безопасности. Однако «ворота в глобальный мир» – это зоны высокого развития, которые, как показывает мировой опыт, тянут за собой вперед все остальные внутренние регионы страны. Россия имеет реальную возможность стать страной, на территории которой будут располагаться «ворота в глобальный мир», ориентированной на наиболее «продвинутые» регионы международного сообщества, зоной высокого развития, чего не имеют большинство стран на нашей планете. Наличие такой зоны высокого развития позволит нашей стране более успешно адаптироваться к условиям современного глобального развития и занять достойное место в современном, а главное – в грядущем мировом порядке. 120 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан... 1. Ачкаcов В. А. Россия в глобальном мире // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 83–87. 2. Косов Ю. В. Особенности геополитических процессов в Центральной Европе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 91–97. 3. Косов Ю. В., Торопыгин А. В. Энергетические битвы ХXI века // Новые Санкт-Петербургские врачебные ведомости. 2007. С. 23. 4. Полохало Ю. Н., Косов Ю. В. Российское высшее образование в условиях глобализации: проблема сохранения национальных традиции и использования зарубежного опыта // Управленческое консультирование. 2007. № 4. C. 112–121. 5. Цзэн Сяньчжи. Пекин как ключевая составляющая экономики региона Бохайского залива // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 126–134. 6. Held D., McGrew A., Goldblatt D., Perraton J. Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Cambridge, 2000. Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан в системе местного самоуправления Местное самоуправление является одним из важных социальнополитических институтов, характеризующих степень зрелости гражданского общества, состояние народовластия и демократизма в стране. Как сложный социально-политический феномен МСУ исследуется на теоретическом уровне и с точки зрения его практической реализации. В частности, социально-философский, политико-правовой, социологический анализ позволяет выявить его разные аспекты. Необходимо иметь в виду, что, будучи относительно самостоятельным и не входя в структуры органов государственной власти, МСУ, тем не менее, является элементом властных отношений. Хотя сами по себе трактовки местного самоуправления не являются однозначными, но в большинстве из них главный аспект делается на властную составляющую. В одном понимании МСУ – это деятельность территориальных сообществ, направленная на решение вопросов местной жизни. В другом 121 Раздел II. Политика и государственное управление понимании – это местная власть, которая организует жизнедеятельность местного сообщества на определенной территории. Существует определение, согласно которому самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами [3]. В официальных документах самоуправление трактуется как власть. Так, в Конституции Российской Федерации (ст. 130) оно определяется как система местной власти, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Весьма ясно понятие местного самоуправления сформулировано в федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором МСУ определяется как «форма осуществления народом своей власти»1. Можно согласиться с утверждением, что местное самоуправление – это определенный уровень публичной власти, позволяющий согласовывать интересы общества и государства. Местное самоуправление как форма осуществления власти вытекает из логики исторического и социально-политического процесса. Как известно, общая тенденция развития власти связана с ее постепенной трансформацией от иерархической структуры и жесткой зависимости объекта от субъекта к их взаимозависимости. На первых этапах истории власти главной формой взаимоотношений между членами общества было господство и подчинение. Последующие этапы исторического процесса характеризуются постепенным преодолением иерархической структуры властных отношений. То есть прогрессивная линия исторического развития политических отношений шла по пути преодоления зависимости объекта власти от субъекта и утверждения их взаимозависимости. Естественно, что данный процесс является весьма сложным, длительным и противоречивым, зависимым от социально-политического состояния общества и политической активности граждан. Но, тем не менее, с утверждением демократических принципов, политические отношения все больше приобретают характер сотрудничества. На более высокой стадии демократизации общества возникает интерактивная политика, которая заключается не в принуждении граждан, а в побуждении их к действию, самоуправлению. В самоуправлении проявляется новый тип отношений, который предполагает согласование интересов, направленных на то, чтобы предмет 1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон. М.: ГроссМедиа, 2006. 122 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан.. социального контакта (решение проблем) был освоен всеми участниками интеракции. Эти взаимодействия могут быть непосредственными и опосредованными, сильно или слабо структурированными (самоуправляемыми или самоорганизованными), но всегда партнерскими, равноправными, субъект-субъектными [2]. В таком взаимодействии субъектов самоуправления заложен перспективный потенциал для его эффективного развития. В этой связи представляется важным исследование МСУ с точки зрения его потенциальных возможностей, которые пока далеко не в полной мере реализуются. Многое зависит в этом отношении от активности местного сообщества и его взаимосвязи с муниципальной властью. Но в практике взаимоотношений органов муниципальной власти и местного самоуправления много нерешенных вопросов организационного порядка, а также проблем, связанных с продуктивным выполнением общественно-политических функций основными политическими субъектами. Для решения конкретных социально-экономических проблем необходимо тесное взаимодействие и взаимовлияние органов муниципальной власти и населения конкретной территории. Можно сказать, что актуальность исследуемой темы обусловлена необходимостью более эффективной работы муниципальных органов власти, а также вовлечением широких слоев населения в решение значимых проблем по месту жительства и повышением социально-политической активности различных социальных групп. Общепринятая схема, связанная с пониманием управления как воздействия субъекта на объект, приведение его в желаемое состояние в практической жизни далеко не всегда реализуется. Особенно это относится к системе местного самоуправления, в которую включены два основных компонента: органы муниципальной власти и население, которые должны находиться в тесном взаимодействии. Первый компонент в силу своего статуса является субъектом действия и призван выполнять возложенные на него законом функции. О населении же пока приходится говорить лишь как о потенциальном субъекте самоуправления. Оно может включаться в процесс управления в качестве субъекта только в том случае, если будет выражать готовность к действию проявлять свою гражданскую активность и направлять усилия на решение конкретных вопросов своего жизнеобеспечения. Пока его мотивация на участие в самоуправлении невысока. Причины этого обусловлены не только недостатком социальной ответственности, но и тем, что население зачастую не видит в местном самоуправлении механизма решения актуальных жизненных проблем. 123 Раздел II. Политика и государственное управление Между тем, согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гражданам предоставляется право влиять на деятельность органов МСУ. Они, например, имеют возможность выступать с правотворческой инициативой, проводить публичные слушания, брать под свою ответственность реализацию собственных инициатив по вопросам местного значения. Для конкретизации населения, потенциально или реально участвующего в самоуправлении, целесообразно использовать понятие «местное сообщество». Можно сказать, что с законодательно-юридической точки зрения в систему самоуправления входят муниципальные образования, включающие городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения. Но фактическими участниками МСУ являются реальные люди, то есть местное сообщество, которое, однако, имеет неоднозначную трактовку. Коротко говоря, местное сообщество отражает состояние повседневных практик жителей конкретной территории. В широком смысле местное сообщество означает наличие какой-либо общности, чего-либо общего для определенной группы людей [4]. Но существует разная степень развития местного сообщества, которая определяется на основе целого ряда признаков. К основным из них относятся: взаимодействие социальных групп, самоорганизация, консолидация, мобилизованность населения на защиту своих интересов и т. д. В условиях современного российского общества лишь намечаются некоторые тенденции формирования местного сообщества, способного самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако в данном случае мы используем понятие «местное сообщество» в его более общей трактовке, то есть как определенную группу людей, проживающих на определенной территории и имеющих общие интересы. Это позволяет рассматривать население территории как реальный и потенциальный актор местного самоуправления. Включенность местного сообщества в общественно-политические процессы может происходить на различных уровнях, вплоть до общегосударственного. Но все-таки непосредственные мотивы гражданского участия осуществляются на местном уровне, поскольку формирование их интересов обусловлено теми условиями, в которых они живут. Осознанные интересы побуждают людей к действию, которое наиболее полно может быть представлено в рамках местного самоyправления. Развитие местного сообщества не происходит автоматически. Как показывает мировой опыт, более эффективной представляется модель, согласно 124 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан.. которой со стороны государства осуществляется оптимальная поддержка инициатив граждан и создание условий для деятельности самоуправляемых ассоциаций. Согласно принципам Европейской хартии местного самоуправления большинство западных стран осуществили перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями власти. Децентрализация власти позволила повысить уровень самоуправления, передать часть полномочий местным органам власти. Решения данной проблемы предпринимаются в условиях российского общества. Однако попытка закрепления за местными властями некоторых государственных полномочий представляется весьма противоречивой. С целью получения данных о состоянии МСУ и взаимодействии органов муниципальной власти и местного сообщества кафедрой социологии и социальной работы СЗАГС в 2008 г. был проведен опрос руководителей высшего и среднего звена МСУ Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В ходе исследования было опрошено 85 респондентов на предмет определения мотивации участия населения в разных формах МСУ, выявления причин недостаточного использования потенциала населения, оценки уровня активности жителей различных муниципальных образований [1]. Для определения состояния и основных тенденций развития и функционирования местного самоуправления (МСУ) были использованы следующие критерии и показатели: –– социально-политическая активность населения МО; –– готовность и способность населения МО самостоятельно решать жизненные проблемы; –– понимание населением МО необходимости и значимости МСУ; –– удовлетворенность населения МО эффективностью и качеством работы государственных и общественных органов управления; –– компетентность представителей государственных и общественных органов управления; –– информированность населения и др. Проведенное социологическое исследование позволило сделать вывод о состоянии взаимодействия муниципальной власти и местного самоуправления. Большинство опрошенных лишь частично удовлетворены характером и содержанием взаимодействия органов государственной власти и МСУ МО. Основными причинами неудовлетворенности респондентов взаимодействием субъектов социальной организации низового уровня являются беспредметный характер взаимодействия, неслаженность системы информации, низкий уровень солидарности населения в плане самоорганизации 125 Раздел II. Политика и государственное управление совместной социальной жизни, низкая эффективность решения проблем населения и др. Не лучшим образом обстоят дела с оказываемой органами государственной власти помощью органам МСУ МО. Всего лишь 22,8 % респондентов указали на политико-правовую помощь. Еще меньше оказались доли тех, кто ответил, что органам общественного управления оказывается информационно-просветительская (21,5 %), финансово-экономическая (17,5 %), организационно-методическая (14,5 %) и кадровая (12,7 %) помощь. По ходу опроса изучалась эффективность работы государственных и общественных органов управления. Оценка эффективности и качества работы органов МСУ предполагает обращение к существующим реальным проблемам населения МО. Данный аспект изучался посредством целого ряда специальных вопросов, позволяющих определить наиболее острые проблемы МО, нацеленность муниципальных органов власти на их решение, наличие в МО специальных программ и др. Участвующим в опросе респондентам предлагалось не только перечислить наиболее острые социально-экономические проблемы и реализуемые в пределах их МО адресные социально-экономические программы, но и обозначить основные направления деятельности органов МСУ МО в предыдущем и текущем годах. Отвечая на первый из этого блока вопросов, респонденты перечислили около пятнадцати наиболее острых проблем их МО. В этом ряду лидерами являются такие проблемы, как «жилищно-коммунальное хозяйство» (39,5 %), «транспорт, дороги, движение» (29,5 %), «благоустройство территории» (21,3 %), «работа правоохранительных органов» (14,7 %) и «жилищное строительство» (14,7 %), аутсайдерами – «физкультура и спорт» (1,6 %), «культура поведения и общения людей в общественных местах» (3,3 %), «самоорганизация населения МО» (3,3 %), «свободное время и досуг населения» (4,9 %) и «работа органов государственного и общественного управления» (4,9 %). Среди реализуемых в МО адресных программ респонденты назвали следующие: Программа комплексного социально-экономического развития МО (41,0 %). Программа охраны окружающей среды (23,0 %). Программа развития физкультуры и спорта (11,5 %). Другие программы: досуг населения, образования и воспитания, семьи и детства, борьба с преступностью и др. (29,6 %). 126 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан.. Интересной в этом отношении является оценка информированности населения об актуальных проблемах своего муниципального образования. Как показал опрос, знания населением острых проблем не высоки. Проведенный замер факторов и субъектов, влияющих на позитивные результаты работы в муниципальном образовании, показал, что наибольший вклад вносят совместные работы государственной и муниципальной власти (43,4 %), а наименьший – самоорганизация населения. Первый вывод состоит в констатации явного несоответствия социальной активности местных сообществ требованиям общественного развития. Это проявляется в пассивном (и негативном) отношении населения МО к формированию органов МСУ МО, в незнании острых проблем, в отсутствии у рядовых граждан представления о функциональных обязанностях органов местного самоуправления, низкой удовлетворенности людей проводимой работой органами МСУ и др. Второй вывод связан с очевидным несовпадением интересов органов МСУ МО с потребностями и интересами населения. Данное противоречие порождено пробелами в профессиональной подготовке представителей органов МСУ МО, их ориентацией на решение узкого круга проблем, подменой общественных интересов личными желаниями, интересами, ценностями и др. Как видим, собственно активность самого населения, местных сообществ не высока, но нельзя сказать, что с их стороны не проявляется инициативных действий. Люди создают инициативные группы, поддерживают наиболее продуктивные действия местных органов власти, а также выражают свое мнение протестным голосованием и протестными действиями. Наблюдается реактивность групп граждан, связанная с ущемлением их интересов (несвоевременная выплата зарплат, повышение квартплаты, уплотнительная застройка и т. д.). Но пока различные формы протестного содержания носят скорее ситуативный, стихийный, неорганизованный характер. Проблема заключается в том, чтобы направить протестный потенциал в созидательное, правовое русло. Это в значительной степени зависит от муниципальной власти, естественно, если она профессиональна и ориентирована на достижение общественных интересов. По своей сути, управленческая деятельность – это деятельность по актуализации, мобилизации потенциала людей. В России имеется специфический опыт мобилизационного участия, которое хотя и имело порой принудительный характер, но вместе с тем сочеталось с элементами энтузиазма, благодаря чему Россия неоднократно выходила из сложных ситуаций. Мобилизационный ресурс был достаточно высок и в начале перестроечных процессов, но сегодня можно 127 Раздел II. Политика и государственное управление констатировать его истощение. Это обусловлено разочарованием людей в политике, проводимой властями, ухудшением уровня их жизни, потерей перспектив. Следует иметь в виду, что мобилизационный ресурс – величина переменная, которая проявляется в зависимости от изменения общей ситуации и причин социально-психологического порядка. Мобилизационное участие может носить долговременный характер, когда его активизация является целенаправленной политикой государства. Но оно может возникнуть и как временное самодеятельное движение, в котором участники прибегают к нелигитимным способам для достижения перемен. Эта стратегия включает такие формы протеста, как: публичные митинги и демонстрации, активный отказ от сотрудничества с властями посредством бойкотов, забастовок и т. д. Каковы же возможности использования мобилизационного участия в современных российских условиях? Думается, что на данном этапе развития российского общества они не исчерпаны. Россияне еще не вписываются в модель западной дисциплины и повседневной рациональности. Поэтому пока возможно использовать этот потенциал, который присущ русскому менталитету и характеру. Дело в том, что мобилизационное участие в России имеет глубокие исторические корни и характеризуется живым откликом россиян на разумные инновации. Они способны к сверхусилиям, преодолению трудностей и реализации масштабных проектов, которые носят общественно значимый характер. У русских людей сохраняется чувство причастности к общему делу, нацеленность на достижение коллективного результата. Приведение социальной системы в активное состояние возлагается на государство, которое определяет стратегическое направление развития, запускает, в конечном счете, механизм мобилизационного участия. Правильно подмечено, что сила власти не в силовом оснащении, а в действенности, мобилизующей участие (В. В. Ильин). В противном случае, особенно в условиях повышения социальной напряженности, мобилизационное участие может приобрести выраженный протестный характер. Однако власти до сих пор не имели стратегической программы, обоснованной цели, позволяющей активизировать экономический и политический интерес граждан, пробудить их инициативу. Одной из причин неудачного проведения реформ является неумение или нежелание властей привлекать население к политическому участию. Вообще, в какой-то период неуправляемость в стране рассматривалась первой волной реформаторов как стратегическое направление их деятельности. 128 Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан.. Некоторые утверждают, что побудительной силой для подъема социальной активности может стать бедственное положение людей (эффект загнанной лошади). Но данный побудитель может стать лишь причиной протестного эмоционального поведения по типу забастовок шахтеров, обманутых вкладчиков и т. д. Речь же идет о продуктивном мобилизационном участии, в основе которого могут быть какие-то перспективные, жизненно важные потребности и цели, побуждающие людей к созидательному действию. Продуктивное участие может быть достигнуто в результате максимального учета властями потенциальных возможностей и интересов граждан. Политика должна основываться во многом на здравом смысле, учете жизненных интересов людей, не отрываясь далеко от повседневности. Как правило, отвлеченные политические прожекты к успеху не приводят. Российский социум имеет тенденцию к самоорганизации и к самосохранению. То, что в стране не происходит масштабных социальных взрывов – это скорее заслуга не властей, а граждан, у которых срабатывает инстинкт самосохранения. Это свидетельствует и о потенциальных возможностях к самоорганизации российских граждан. Таким образом, процесс становления местного самоуправления представляется весьма сложным, зависимым от многих факторов. Население способно проявить свой социальный потенциал и стать субъектом самоуправления при условии формирования у него следующих установок: –– интерес к политике; –– уверенность в своей способности влиять на принятие управленческих решений; –– стремление к активному вмешательству в общественные дела на местном уровне; –– владение основными правовыми знаниями. Проблема привлечения граждан к общественному самоуправлению в большей или меньшей степени будет существовать всегда. Как показывает практика, шкала социально-политической активности возрастает по мере возникновения и обострения социальных проблем. Задача заключается в том, чтобы выработать социально-правовые технологии их разрешения с широким привлечением общественности. 1. Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 50–58. 2. Тихонов А. В. От социологии менеджмента к социологии управления // Социологические исследования. 2011. № 2. С. 40–45. 129 Раздел II. Политика и государственное управление 3. Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. 2005. № 6. С. 68–79. 4. Халий И. Местные сообщества в России – носители инноваций и традиционализма // Власть. 2008. № 5. С. 19–26. Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального управления (на опыте США) Геоинформационная система – аппаратно-программный комплекс, предназначенный для автоматического или автоматизированного решения задач, включающих в себя пространственную информацию. Под пространственной информацией или геоинформацией понимается массив данных, описывающих размещение тех или иных объектов на поверхности Земли, а также форму самой этой поверхности. В комплекс задач, решаемых структурами государственного и муниципального управления, входит много проблем, привязанных к пространственному размещению промышленных, транспортных и соцально значимых объектов. Повышение эффективности решения таких задач ведет к повышению эффективности работы органов управления. В силу этого изучение ГИС и геоинформационных технологий сегодня является ключевым аспектом эффективности применения инновационных технологий управления не только на муниципальном уровне, но и в практике управления более крупными образованиями. Однако сегодня одного применения ГИС недостаточно. Эффективность работы органов управления сегодня оценивается не только по качеству и скорости принимаемых решений, но и по доступности информации о таких решениях для самой широкой публики. Огромную роль играет также снижение затрат времени и трудоемкости на взаимодействие с правительственными и муниципальными органами. Важность сокращения таких затрат при получении лицензий, справок, документов, оплате налогов и сборов неоднократно подчеркивалась на самом высоком уровне. Сегодняшний уровень развития сетевых технологий и распределенных информационных систем вполне достаточен для достижения революционного прорыва в организации взаимодействия населения с органами управления. Многое из того, для чего ранее приходилось выстаивать в длинных очередях, сегодня можно делать, не выходя из собственной квартиры или офиса. Информационные технологии взаимодействия органов управления с населением, основанные на технологиях Интернет, получили обобщенное 130 Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального... название e-government. На сегодняшний момент технологии e-government в той или иной степени применяются на всех уровнях федерального и местного управления в США. Интернет-портал по вопросам e-government на одном только федеральном уровне (www.firstgov.org) содержит в себе ссылки на 3 890 000 ресурсов, предлагающих информацию о ГИС в деятельности федеральных агентств и муниципальных органов и помощь населению во взаимодействии с ними. Применение новых информационных технологий (в частности – ГИС) позволяет органам управления усовершенствовать свою функциональность в наиболее сложных аспектах ускорения, повышения эффективности и гибкости. Причины этого просты, но от этого не менее важны. Геоинформационные технологии позволяют усовершенствовать службы управления с помощью представления данных с привязкой к регионам и обеспечения доступа к ним в режиме онлайн. Такое представление дает возможность обоснованного и детального прогнозирования регионального развития. Задачи такого прогнозирования, будь то сложные или простые, требуют выявления пространственных отношений. Карты и диаграммы – наиболее простой и естественный способ представления знаний о мире. Они гораздо проще воспринимаются, чем страницы текста, весьма далекого от естественности, и таблицы с числами. К сожалению, размещение статических карт на страницах сайтов учреждений, предоставляя доступ к информации, не дает возможности ее оперативного обновления. Справиться с этим недостатком дает возможность применение технологии сервера карт Интернет (IMS). Технология динамической публикации данных в виде карт позволяет создавать карты на персональных компьютерах и динамически привязывать их к базам данных сколь угодно большого размера по признаку географической принадлежности. Пространственная информация представляется на карте в виде совокупности двухмерных прозрачных слоев, на которых различные объекты представлены в реально существующих между ними пространственных отношениях. Например, одним из слоев ГИС города может быть информация о расположении улиц – к таким картам большинство жителей города уже привыкли. С помощью ГИС к карте улиц можно добавить слои, на которых отмечено, например, расположение полицейских участков, а также статистика случаев хулиганства и грабежей с кодированием цветом и разбивкой по микрорайонам. ГИС позволяет накладывать все эти слои поверх друг друга, и их информация будет отображаться на экране компьютера одновременно. Это часто позволяет уловить закономерности, которые невозможно увидеть, анализируя таблицы. 131 Раздел II. Политика и государственное управление По мере того как органы управления стали осознавать важность подобного анализа, рост использования ГИС-технологий в муниципальном управлении стал лавинообразным. Главная причина этого – практическая безграничность видов информации, которую можно анализировать с привязкой к географическому контексту. Например: демографические тенденции, типы почв, уровни дохода населения, политические предпочтения по результатам голосования (ГАС «Выборы»), уровень бедности, загрязнение природной среды, эпидемическая обстановка, предпочтения в составе продуктовой корзины, процент бросающих обучение в школе, средний уровень зарплат различных категорий работников, телевизионный рейтинг телепередач – список практически бесконечен. Кроме предоставления собственно пространственно привязанных данных технология ГИС предоставляет пользователям различные инструменты для анализа пространственных отношений и построения моделей по результатам этих исследований. С помощью подобных инструментов анализа можно, не выходя из дома, в любой точке мира по картам, расположенным на сайтах, измерять расстояния, строить буферные зоны, определять местоположение на карте по адресу, находить оптимальные маршруты и сочетания условий. В коммерческих приложениях ГИС-технология обеспечивает мощные методы маркетинга, построения трендов сбыта, организации эффективного обслуживания клиентов – все с учетом районирования. И в управлении эти технологии позволяют получить экономическую эффективность, казавшуюся ранее совершенно недостижимой. Но эффективность – даже не основной плюс ГИС-технологий. Опрос, проведенный Советом по совершенствованию работы органов управления, говорит о том, что основным преимуществом новых информационных технологий в управлении население считает возможность более удобного и адекватного слежения за работой управленцев. Использование IMS и технологий ГИС позволяет сделать более доступными данные о жизни региона и о влиянии на жизненно важные показатели деятельности текущего состава органов управления. Деятельность органов управления становится не только более прозрачной – население может более эффективно воспользоваться сведениями о текущем состоянии дел и прогнозами на будущее, повышая социальную эффективность парадигмы электронного правительства. К спорным аспектам информационной технологии ГИС большинство пользователей информационных систем относят информационную безопасность и защиту прав личности. Например, на многих сайтах приводятся сведения о выплатах налога на недвижимое имущество. На некоторых из 132 Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального... них можно найти как сведения о домовладельцах, так и информацию о всех суммах выплаченных налогов, тогда как на других сайтах доступ к информации подобного рода ограничен (например, только чиновниками и сотрудниками полиции). На отдельных сайтах сведения об именах владельцев вообще отсутствуют. Не до конца проработаны правовые аспекты использования сведений, полученных на сайтах. Многие из них в процессе регистрации пользователей на сайте требуют принятия соглашения о добровольном ограничении на применение полученных сведений. В российских условиях подавляющее большинство массивов пространственно привязанной информации являются данными с лимитированным доступом, имеющими гриф от «для служебного использования» до «совершенно секретно». Не обсуждая целесообразность подобного рода защиты информации, отметим, что он значительно осложняет внедрение ГИС-технологии на любом уровне. ГИС-технологии на сайтах органов управления Сан-Диего Сан-Диего, крупный город на берегу океана, является бурно развивающимся в экономическом и социальном плане регионом. Наряду с сочетанием очень благоприятных экономических условий в регионе имеются богатейшие информационные ресурсы, описывающие как сегодняшнюю жизнь региона, так и прогнозы на его развитие. Большинство этих ресурсов свободно доступно любому желающему по каналу связи Интернет с помощью технологий ГИС. Эти технологии используются на муниципальном сайте уже более 10 лет и вполне доказали свою высокую эффективность. Специфика региона Сан-Диего состоит в том, что большинство муниципальных агенств и местных отделений федеральных агенств уже много лет используют ГИС и накопили большой объем данных и опыт работы на протяжении нескольких лет. Кроме того, уникальным является опыт кооперации различных агентств в обмене данными, что позволяет решать достаточно широко поставленные задачи. Две организации являются ключевыми в успешном применении ГИС-технологий. Это SanGIS и SANDAG. Первая (San Diego Geographic information Source) выступает в роли партнера городских властей СанДиего и муниципальными органами графств региона. Она занимается ведением картового хозяйства и обеспечивает актуальное состояние более чем двухсот слоев данных, предоставляемых другими агентствами по своему профилю. Охватываемая площадь составляет 4,5 тысячи квадратных миль. Основными являются слои с данными, относящимися к безопасности жизнедеятельности, планированию, развитию, расположению служб и объектов, транспортным маршрутам, поддержке принятия административных 133 Раздел II. Политика и государственное управление решений. Вторая (San Diego Association of Governments) – консорциум региональных властей, властей графств региона (14), а также нескольких специализированных агентств муниципального, федерального и уровня штата. Основная задача консорциума – предоставление оперативной адекватной информации для поддержки принятия решений по транспорту, экономическому развитию, развитию жилого фонда, экономическому росту. Совместная цель обеих организаций – широкое распространение геоинформации для широкой аудитории. Далее кратко рассмотрены основные подсистемы, введенные в действие в настоящее время. Подсистема зонирования наводнений. Особенность региона Сан-Диего состоит в достаточно высокой опасности подтопления в результате наводнений, вызванных тайфунами. Вследствие этого население заинтересовано в информации о том, насколько велики риски для множества конкретных точек региона. Для упрощения и увеличения оперативности доступа к ней SanGIS разработала интернет-подсистему зонирования по факторам, связанным с наводнениями. Пользователям этой системы предоставляются карты, на отдельных слоях которых отображены: зонирование по имевшим место затоплениям; прогнозы на будущее; ставки страхования от затопления по районам. Число обращений за картами к этой подсистеме на 2003 год – до 350 в день. Подсистема перспективного экономического развития. Стандартной задачей муниципальных властей является развитие собственного региона в экономическом отношении. Как правило, для этого требуется привлекать сторонние инвестиции. Для принятия инвестором мотивированного решения об инвестициях в регион требуется много разнообразной информации, большая часть которой является геоинформацией. По заказу муниципальных властей SanGIS и SANDAG разработали открытую подсистему и Webсайт, основной задачей которых является информирование потенциальных инвесторов. Особенностью региона Сан-Диего со времен окончания «холодной войны» является интенсивная конверсия от моноструктуры обороной промышленности к более разнообразной промышленной структуре, что требует наряду с перепрофилированием старых создания многих новых промышленных предприятий. На сайте представлены карты, на которых можно в различных сочетаниях комбинировать до двенадцати слоев с различными массивами геоинформации, на которых отображаются: уровни интенсивности транспортных потоков; степени транзитности по проездам; сеть железных дорог; аэропорты с подъездами к ним и инфраструктурой; сеть водного транспорта; районы жилой застройки; уровни занятости населения; частные землевладения; города и прочие населенные пункты; 134 Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального... автодороги; высоты местности; фотокарты (аэрофотосъемка и съемка со спутников); современное землепользование. В информационную подсистему включены достаточно сложные инструменты анализа. Возможен поиск по сложным сочетаниям критериев для выбора региона, отвечающего нужным требованиям, с выдачей отчета (в том числе – в виде карты). Возможно построение прогнозов развития любого выбранного региона по произвольному сочетанию факторов. Возможен анализ текущего и прогнозируемого уровня конкуренции по различным отраслям бизнеса. Дополнительно к описанным выше возможностям, максимально ориентированным на инвесторов, в подсистеме имеется важная информация о распределении рабочих мест и вакансий по различным видам деятельности. Это весьма удобно для поиска работы в регионе, поскольку система дает возможность строить карты потенциальной эффективности поиска работы по тем или иным специальностям в пределах региона. Подсистема статистического представления результатов выборов по региону. Подсистема статистического представления результатов выборов по региону позволяет предоставить неограниченный доступ к результатам голосования на всех избирательных участках, делая процедуру выборов полностью прозрачной. На сайте размещаются данные о выборах президента, выборах мэров городов, муниципальных выборах. Информация на сайте обновляется в процессе голосования, поскольку избирательные участки оборудованы электронными устройствами подсчета голосов. Карты криминальной активности. Преступность – неприятная, но, увы, неотъемлемая часть сегодняшней жизни. Население региона хочет получать информацию, которая помогла бы им лучше обеспечивать собственную безопасность, – тот, кто предупрежден, тот вооружен. Размещенные на совместном сайте правительства округа Сан-Диего и автоматизированной региональной юридической службы ARJIS интерактивные карты позволяют получать данные о местах и времени совершения преступлений с разбивкой по следующим слоям: преступления против личности; распространение наркотиков; проституция; транспортные происшествия; кражи транспорта; аресты пьяных за рулем; убийства; сексуальное насилие; перестрелки. Пользователю сайта предоставляется возможность выбирать временные интервалы и типы отображаемой на карте криминальной активности. Транспортная картография. Калифорнийский департамент транспорта с помощью установленных на дорогах штата датчиков формирует оперативные сведения о состоянии движения на дорогах. Эти сведения в наглядной форме отображаются на дорожных картах. В дополнение к этому на сайте CalTrans посетителю предоставляются инструменты для выбора 135 Раздел II. Политика и государственное управление оптимальных маршрутов и расчета прогнозируемого времени в пути по выбранному маршруту. Доступна информация о возможных путях объезда имеющихся дорожных пробок. На том же сайте доступны сведения о конкретных дорожных происшествиях. Доступность современных средств связи. Один из самых интересных слоев с данными на сайте муниципалитета города Сан-Диего – сведения о доступности высокоскоростных каналов связи с Интернет для населения и промышленных клиентов. Сеть каналов можно наложить на слой спутниковой съемки, чтобы увидеть, насколько далеко от интересующего посетителя места имеются линии оптоволоконных каналов, и кому эти каналы принадлежат. Адреса сайтов: www.sandag.org, www.sangis.org, www.arjis.org, www.dot.ca.gov/sdtraffic. ГИС в правительственных учреждениях штата Делавер. Правительственные агентства в штате Делавер добились существенного упрощения доступа к своим услугам, в частности, в области социальной поддержки и помощи в поиске работы с помощью ГИС-технологий. С 1994 по 1998 годы число получавших социальную помощь непосредственно упало на 49,9 %. Ярмарка вакансий онлайн. Государственный департамент труда был инициатором перестройки системы социальной поддержки в штате Делавер. Губернатор Том Карпер поддержал эту инициативу, выдвинув в качестве дополнительной цели интеграцию новых информационных технологий с целью радикального уменьшения административных издержек. Основная идея была уменьшить число нуждающихся в пособиях за счет распространения сведений о рабочих местах, так что Интернет стал естественным каналом распространения данных. Штабом проекта стал отдел департамента, занимающийся информацией о занятости и рынке труда (OOLMI). Интерактивная информационная система, разработанная этим отделом в сотрудничестве с корпорацией ESRI, специализирующейся на прикладных геоинформационных технологиях, стала основным инструментом реализации этой идеи. Основной объем статистической информации был представлен отделами по делам семей и рабочим местам, департаментом образования и транспортным департаментом. В предоставляемых на сайте картах имеются слои с данными о школах, колледжах, университетах, частных и технических учебных заведениях. Кроме тех, кто нуждается в получении образования, при поиске работы сведения о наличии школ важно для семей с детьми. Отдельный слой посвящен сведениям о дошкольных детских учреждениях. Важную информацию предоставляет слой со сведениями об автобусных маршрутах, позволяющий планировать передвижение городским транспортом от любого и до любого места. Планируется подключение постоянно 136 Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального... обновляемого расписания движения автобусов. С помощью предоставляемой пользователю программы можно найти оптимальный маршрут поездки на собственном автомобиле или на муниципальном транспорте с заездом в несколько точек. Сайт функционирует по технологии ASP (Application Service Provider): функционирование обеспечивается консорциумом сервера карт и интернет-провайдера, а за контент отвечают заказчики, регулярно обновляющие данные и обеспечивающие их целостность. Адрес сайта: www.oolmi.net/ Career_Directions.asp. В заключение следует подчеркнуть, что все органы государственного и муниципального управления должны обеспечивать потребности граждан, быстро отзываться на их запросы и быть достаточно эффективными. Этих целей можно достигнуть только за счет правильного и регулярного подхода к управлению, не зависящему от стечения обстоятельств и личных качеств тех, кто приходит к власти. Парадигма электронного правительства предоставляет реальные возможности к достижению поставленных целей за счет использования потенциала современных информационных систем. Однако информационные системы как таковые не гарантируют повышения эффективности принятия властных решений в силу нескольких причин. Основная из них – обилие даже достоверной информации не приводит к повышению качества административного решения, поскольку для этого требуется отбор только релевантной информации и ее представление в адекватной для рассматриваемой проблемы форме. Эффективность геоинформационных технологий в государственном и муниципальном управлении обусловлена именно тем, что они позволяют, с одной стороны, обеспечивать поддержку принятия административных решений, а с другой стороны – доводить эти решения до граждан. Они очень удобны, когда требуется: –– обосновать необходимость того или иного властного решения; –– доказать эффективность расходования бюджетных средств; –– обеспечить потребность граждан в быстром доступе к информации. В силу перечисленных факторов развитие геоинформационных технологий в качестве неотъемлемой части информационных систем органов власти представляется необходимым условием повышения эффективности последних, что и показывает не только многолетняя практика их применения на муниципальном уровне в США, но и уже накопленный к настоящему моменту отечественный опыт в этой области. 137 Раздел II. Политика и государственное управление Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа в Сибири (1819–1822) Важным направлением государственной деятельности в первой трети XIX в. явилась кодификация российского законодательства. Самодержавие пыталось не просто систематизировать разрозненные законодательные акты, но и внести в государственный строй новые принципы, провести правовую модернизацию аппарата управления [12]. Для М. М. Сперанского, игравшего главную роль в кодификации законов, конституционные преобразования означали, прежде всего, желание подвести фундаментальную правовую основу под административную организацию, рационализировать процесс управления, осуществить разделение властей, законодательно регламентировать управленческие процедуры, сохранив при этом на всех уровнях единство власти [13]. Важнейшими средствами борьбы с недостатками бюрократического аппарата представлялись четкие инструкции и рационально организованный унифицированный административный механизм. Самодержавие было озабочено поисками оптимального административно-территориального устройства империи, стремилось найти пути и способы реорганизации местного аппарата управления. В записке «О положении империи и мерах к пресечению беспорядков и введении лучшего устройства в разные отрасли, правительство составляющие» (1814 г.) В. П. Кочубей настаивал на необходимости издания инструкции генералгубернаторам и губернаторам, указывал на повсеместную запутанность компетенций губернских правлений и казенных палат, что приводит к медлительности делопроизводства и конфликтам между губернаторами и вицегубернаторами. Злоупотребления в нижних земских судах требовали также обратить внимание на реорганизацию уездного управления. В качестве же первоочередной меры Кочубей предлагал повсеместно назначить генералгубернаторов, «дабы установить в губерниях единство начальства»1. В правительственных кругах в эти годы появляются проекты, предусматривающие децентрализацию местного управления. В 1816 г. был составлен проект учреждения наместничеств в России. Предложения о децентрализации управления высказывал в 1819 г. государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен2. Разделение империи на 12 наместничеств предусматривалось проектом «Российской уставной грамоты», который готовился в 1818–1820-х гг. В связи с этим конституционным проектом в 1819 г. было создано генерал-губернаторство с центром в Воронеже. При генерал1 2 138 Русский архив. 1871. № 4. С. 462. Там же. С. 454. Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... губернаторе планировалось создать совещательный совет, дать генералгубернатору особую инструкцию. В отличие от екатерининских генералгубернаторов и наместников планируемое высшее местное начальство должно было стоять во главе больших административных групп (4–5 губерний) и заниматься не мелочными делами текущего управления, а наиболее важными и надзирать за деятельностью органов власти на местах. Модель государь – Государственный совет; министр – совет министра переносилась и на местное управление. Самодержавие стремилось создать сильную административную власть на местах, поставить наместника (генерал-губернатора) в один ранговый ряд в бюрократической иерархии с министром. В 1821 г. во «Введении к наместническому (областному) учреждению» М. М. Сперанский разъяснял, что нужно найти способы приспособить министерскую систему к местному управлению. Он считал, что генералгубернаторы должны стать, как и министры, членами Комитета министров и Первого департамента Сената. Наместническое (генерал-губернаторское) управление, таким образом, явилось бы в виде министерства, действующего на месте1. Чтобы добиться лучшей координации действий местной высшей власти и власти министерской, предполагалось, что в наместническом совете пять из шести членов будут избираться министрами и заведовать соответствующими отраслями управления [16, с. 85]. Что касается губернского управления, то еще в 1809 г. Сперанский высказывался за упрощение губернской администрации, придание единства в ее действиях и создание совещательных и контролирующих органов, включающих выборных представителей [15]. Но вернувшись из Сибири, оставаясь приверженцем идеи создания губернских советов (хотя бы в виде «Общего присутствия губернского правления и казенной палаты» под председательством губернатора) в качестве органов объединяющих и контролирующих местную администрацию, он отказывается от введения выборного начала в местное управление2. В русле этих преобразований следует рассматривать и административную политику самодержавия в Сибири. В проекте 1809 г. Сперанский отмечал пять областей, где, по его мнению, требовался особый порядок управления. В их числе была и Сибирь [20; 4; 22]. Управляющий делами I Сибирского комитета Г. С. Батеньков утверждал, что существовала мысль провести реформирование, аналогичное сибирскому, и на других окраинах империи. Сибирь представлялась удобным объектом для 1 Материалы, собранные для высочайше утвержденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. СПб., 1870. Ч. 1. С. 82–83. 2 РГИА. Ф. 1264. Оп. 1. Д. 47. Л. 6. 139 Раздел II. Политика и государственное управление законодательного экспериментирования. Как отметил современный исследователь А. А. Хоч: «Сибирский вопрос», таким образом, стал составной частью правительственных планов по реорганизации управления национальными окраинами и олицетворял собой «азиатское» направление в административной политике царизма» [18]. Ревизия Сибири, одновременно с назначением генерал-губернатором, была поручена указом 22 марта 1819 г. М. М. Сперанскому, находившемуся в опале и занимавшему скромный пост пензенского губернатора. Вместе с царским рескриптом 31 марта с фельдъегерем Сперанскому были доставлены в Пензу письма (частное и официальное) графа А. А. Аракчеева, выписка из положения Комитета по делам Сибирского края, инструкция для ревизии и еще ряд бумаг1. Ход ревизии и ее результаты хорошо известны2. Сперанский принял назначение в Сибирь без энтузиазма: «Что ни делал, чтоб избежать Сибири, – писал он А. А. Столыпину, – и никак не избежал»3. Поездка в Сибирь открывала путь к возвращению в Петербург. Поручение Сперанскому обозреть сибирское управление многие государственные деятели восприняли благоприятно. В. П. Кочубей надеялся, что это приведет не только к исправлению каких-либо мелочей, но и к созданию общего плана преобразования сибирского управления [21]. Хотя Сперанский и был назначен генерал-губернатором, но его пребывание в крае было сговорено как временное – год-полтора. Получив назначение, он отчетливо сознавал, что управлять Сибирью при существующем порядке вещей невозможно. «Как вы могли себе представить, – писал Сперанский 13 мая 1819 г. А. А. Столыпину, – что я пущусь управлять Сибирью, коею никто и никогда управить не мог?»4. Впрочем, и само царское правительство пришло к пониманию, что улучшение не наступит без изменения системы управления. Александр I предписал Сперанскому наряду с ревизией «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге» [8, с. 175–176]. Назначение М. М. Сперанского на этот пост не было случайным. Он воплощал в себе идеальный тип бюрократа-реформатора, основные черты которого подметил еще С. М. Середонин: «своеобразная универсальность, энциклопедичность, гибкость характера и ума, удивительная работоспособность и самоуверенность». Оказавшись в Пензе губернатором, он смог сверх своих значительных теоретических познаний приобрести практический опыт местного управления, на себе почувствовать все пороки губернской ОР РНБ. Ф. 731. № 479. Л. 1. Сборник Императорского Русского исторического общества (РИО). Т. 90. С. 15–17. 3 РИО. Т. 90. С. 276; РГИА. Ф. 1251. Оп. 1. Д. 96. Л. 18–20. 4 Русский архив. 1871. № 4. С. 454. 1 2 140 Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... администрации. Здесь у Сперанского созрел свой подход к реформированию местного управления. В лучшем устройстве губернских учреждений ему виделся способ улучшить управление в стране в целом, предварить административными преобразованиями реформы политические, дабы избежать серьезных потрясений. «Словом, – считал он, – добрая администрация есть первый шаг, а в администрации правила и учреждения занимают первое место; выбор и наряд исполнителей – второе; следовательно, начинать с них есть начинать дело с конца» [11, с. 243]. Как бы предвосхищая свои ближайшие действия в Сибири, М. М. Сперанский писал 21 мая 1818 г. А. А. Столыпину о необходимости прежде назначения генерал-губернатора, дать этому лицу поручение, на правах сенатора-ревизора познакомиться с краем, изучить его, а затем уж – представить свои соображения верховной власти. «Сие было бы, – заключал он, – средством начать исправление с истинных его оснований. В полгода сим образом более можно было сделать истинного добра, нежели в целый век работы отрывочной и случайной; из чего можно бы было вывести самое благотворное и обширное учреждение» [21, с. 41]. Этим сибирская ревизия Сперанского существенно отличалась от многочисленных сенаторских ревизий, направленных на выявление и устранение недостатков и злоупотреблений, а не на перестройку самой системы управления. По возвращении Сперанского в Петербург для рассмотрения его отчета и плана реформ 21 июня 1821 г был создан I Сибирский комитет [14]. Учреждение такого комитета не было принципиально новым явлением в законодательной и административной практике царизма. В этом можно видеть возврат к опыту еще Сибирского приказа. Существовала объективная потребность иметь высший орган, который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и разгрузить другие высшие государственные учреждения. Однако I Сибирский комитет имел отличия от своего непосредственного предшественника – Комитета по делам Сибирского края. Более стабильный состав членов, длительное существование, своя канцелярия, а самое главное – широкие полномочия. Имел он и большую автономность по отношению к Комитету министров, который был его прототипом. Не случайно, в отличие от Сибирского комитета, Комитет министров называли «Большим комитетом» [17]. На заседании 3 ноября 1821 г. были конкретизированы функции Сибирского комитета: «1. Подробное рассмотрение общего и частных предположений по предмету устройства Сибирского края. 2. Постепенное введение оных в действие по мере соображения и начертания приличных к тому правил. 3. Рассмотрение новых мер от местных управителей представляемых. 4. Разрешение затруднений, которые может встретить местное управление 141 Раздел II. Политика и государственное управление при введении новых положений и руководство оного в высшем отношении на основании принятых начал» [16, с. 83]. По всем этим вопросам сибирские генерал-губернаторы должны обращаться непосредственно в Комитет, но в ходе обычного управления сохранялся общий порядок отношений с министерствами. Комитет мог осуществлять координационные функции при определении правительственной политики по отношению к Сибири, ускоряя рассмотрение сибирских дел и в какой-то мере объединяя действия разрозненных ведомств и сибирских генерал-губернаторов. Сибирский комитет не имел регулярных заседаний и собирался по мере накопления дел. Его положения поступали на утверждение прямо к царю, минуя другие инстанции. I Сибирский комитет действовал до 1838 г. и занимался не только обсуждением реформ, их реализацией, но и многочисленными вопросами текущего управления. В период своего существования он наряду с Азиатским комитетом являлся высшим государственным учреждением для всего Азиатского региона империи. Однако полностью сосредоточить в Сибирском комитете все высшее руководство краем не удалось, с ним успешно конкурировали Государственный совет, Сенат, Комитет министров, III отделение Собственной Е. И. В. канцелярии и даже министерства. При учреждении I Сибирского комитета его председателем был назначен министр внутренних дел В. П. Кочубей, с давних пор покровительствовавший Сперанскому. В первый состав комитета вошли также: министр финансов Д. А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел А. Н. Голицын, государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен, А. А. Аракчеев и М. М. Сперанский. Примечательно, что с тремя из них (Кочубеем, Голицыным и Аракчеевым) Сперанский, находясь в Сибири, состоял в переписке. С 1823 по 1826 гг. председателем был Аракчеев, а впоследствии этот пост занимал один из старших в чине из членов Комитета. В 1828–1838-е гг. председательствовал князь А. Н. Голицын. Состав членов изменялся, в разные годы в нем заседали: начальник Главного штаба И. И. Дибич, министры внутренних дел В. С. Ланской, А. А. Закревский, Д. Н. Блудов, военный министр А. И. Чернышев, шеф жандармов А. Х. Бенкендорф и др.1 Управляющим делами комитета был сначала Г. С. Батеньков, а затем с 1826 г. А. П. Величко. В первый период деятельности комитета особенно сильно ощущалось влияние Аракчеева. Батеньков служил под началом Аракчеева еще и в Отдельном корпусе военных поселений, а сама канцелярия Сибирского комитета некоторое время помещалась в казармах штаба «поселенного графа Аракчеева полка» [9, с. 203]. 1 142 РГИА. Ф. 1286. ОП. 54. Д. 104. Л. 1. Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... Заручившись поддержкой Голицына и Кочубея, а самое важное Аракчеева, Сперанскому удалось быстро провести через Сибирский комитет свои реформаторские проекты. В день рождения Аракчеева (23 сентября) Сперанский отправил ему «вместо дара» только что отпечатанное «Сибирское учреждение» со словами благодарности: «Уверен, что вам приятно будет взглянуть, в свободные минуты, на дело, которое вам большею частию обязано успешным его движением и совершением» [8, с. 266]. За короткий срок (с 28 июля 1821 г. по 19 мая 1822 г.) в Сибирском комитете был рассмотрен целый пакет законодательных актов1. Всего 22 июля 1822 г. было утверждено царем 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами») [7]. Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 г. Азиатская Россия разделялась на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское с центром в Тобольске и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске. К Западной Сибири были отнесены Тобольская, Томская губернии и Омская область, к Восточной Сибири – Иркутская, вновь образованная Енисейская губерния, Якутская область, Охотское и Камчатское приморские управления и Троицкосавское пограничное управление. Губернии делились на округа, а последние на волости и инородные управы. Разделение Сибири на две большие административные группы также не было совершенно новой идеей. Отчасти это было возвращением к прежней административной практике. Так, в одном из проектов, поданном в 1810 г. министром полиции, уже указывалось на недостаточность для Сибири одного генерал-губернаторства и предлагалось учредить одно генерал-губернаторство для Тобольской и Томской губерний, а другое – для Иркутской губернии, Якутской области и приморских территорий»2. В отчете о ревизии Сперанский ссылался как на прежний опыт, так и на рекомендации известных ученых П. Палласа и И. Гмелина. При обосновании разделения Сибири на две части законодатель постарался учесть целый ряд факторов: невозможность управлять краем из одного регионального центра, естественно-географические условия, численность, размещение и этнический характер населения, развитие торговли и промышленности, горного промысла, снабжение продовольствием, пограничное управление. Позднее, видимо учитывая свой сибирский опыт, 1 2 ОР РНБ. Ф. 731. № 479. Л. 1. РГИА. Ф. 1251. Оп. 1. Д. 96. Л. 61–62. 143 Раздел II. Политика и государственное управление 3 мая 1856 г. в письме Е. И. Якушкину Г. С. Батеньков одной из важнейших управленческих задач называл приведение в соответствие естественного разделения России с рациональным. «Сами видите, – писал он, – что законодательство наше отрицает или, по крайней мере, не признает ни истории, ни этнографии, ни климатологии и не ищет никаких данных в основание, боясь стесниться и ограничиться или определиться» [1, с. 393]. Если задача установления законности в управлении, по мнению Сперанского, достигалась созданием ряда особых сибирских уставов и положений, то вторая задача предусматривала создание такой административной системы, которая бы смогла сдержать личный произвол в управлении. Батеньков определял эту задачу как стремление поставить генерал-губернатора в правовые рамки, разделить «власть и исполнение». Генерал-губернатор должен быть, прежде всего, органом надзора. Сперанский отчетливо сознавал важность и сложность этой задачи. «Чем различить надзор от управления? До какой степени должны они входить в Управление? В чем состоит их власть и где точные ее пределы? – писал он в 1821 г. в связи с проектом учреждения наместничеств. – Все сии существенные вопросы не разрешены в Учреждении («Учреждение о губерниях» 1775 г.). «От сего произошло, что звание генерал-губернаторов, уваженное сначала, когда представляли в себе не Губернских правителей, но вельмож присланных и уполномоченных на время для открытия губерний, впоследствии приняло все личные свойства тех, коим оно было вверено, и в одних превратилось в пышное почти Азиатское самовластие; в других пало в бездействие»1. Существенной особенностью генерал-губернаторского управления в Сибири стала реализация в виде Советов Главных управлений, губернских и окружных советов идеи создания при территориальных начальниках коллегиальных совещательных органов, которые бы корректировали действие единоличной власти. Главные управления осуществляют связь с высшими и центральными государственными учреждениями и являются как бы частью «министерского установления, действующего на месте и, следовательно, в одинаковом с министерствами отношениями» к Сенату [6, с. 270]. Это была попытка вписать институт генерал-губернаторов в министерскую систему, где бы различались два вида управления: «…Один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам». Но стремление не допустить появления между местным и высшим управлениями кроме министерств еще одной инстанции не решалось объявлением генерал-губернатора региональным министром. Почва для конфликтов между министерским и генерал-губернаторским управлениями в Сибири сохранялась и впредь. «Мало того, – заметил А. Д. Гра1 144 ОР РНБ. Ф. 637. № 753. Л. 10. Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... довский, – генерал-губернаторы, действующие как средние установления, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте» [3, с. 321]. Совет Главного управления учреждался под председательством генералгубернатора, в его состав входили три члена от министерств (внутренних дел, юстиции и финансов) и три члена в качестве производителей дел, назначаемых по представлению генерал-губернатора. Члены-производители возглавляли три отделения канцелярии Совета. Четкого разделения функций между отделениями произведено не было. В 1828 году западносибирский генерал-губернатор предписал закрепить за I («распорядительным») отделением дела по ведомству МВД; за II («судебным») отделением – по Министерству юстиции; за III («хозяйственным») отделением – по Министерству финансов. Все прочие дела равномерно распределялись между отделениями1. Сперанский первоначально планировал довольно широкий состав Совета, предлагая кроме вышеназванных советников включить в него представителя Военного министерства (начальника внутренней стражи), окружного начальника путей сообщения, губернатора, председателей основных губернских учреждений, прокурора. Но в окончательной редакции проекта он отказался от этой мысли. Небольшой состав совета, видимо, показался предпочтительней, чтобы обеспечить более высокую оперативность в обсуждении дел. Отказ от выборного начала при формировании сибирских советов разных уровней управления Сперанский объяснял отсутствием в Сибири дворянства и достаточного количества купечества. Последнее утверждение могло проистекать не только из печального положения сибирского городского управления, но и из бюрократического недоверия к местному обществу. Не отказываясь полностью от идеи общественного представительства, Сперанский писал в отчете по ревизии: «Впрочем, когда Сибирь более будет иметь населения, когда богатства ее придут в большее движение: тогда можно будет составить Совет Главного ее Управления из людей высшего сословия – сие не сделает существенной перемены в предполагаемом ныне Учреждении» [16, с. 83]. Основной задачей Главного управления должно было стать осуществление общего надзора за деятельностью местной администрации. Надзор мог быть двояким, одни дела зависели от непосредственного усмотрения генерал-губернатора, другие должны были предварительно обсуждаться в Совете и затем уже утверждаться генерал-губернатором. Совет Главного управления имел совещательные функции, и генерал-губернатор не был связан его решением. Очевидно, такая учрежденческая конструкция 1 ГАОО Ф. 3. Оп. 10. Д. 16508. Л. 29–31. 145 Раздел II. Политика и государственное управление обеспечивала генерал-губернатору потенциальную возможность воздействовать на членов Совета. Однако полностью умалять значение Совета было бы неверным. Хотя его постановления не имели обязательной силы, но в случае разногласий между членами Совета или несогласия с решением генерал-губернатора существовало право особого мнения, которое фиксировалось в журнале заседания и сообщалось высшему начальству. Таким образом, закон предоставлял легальную возможность не соглашаться с мнением начальника, и, кроме того, это означало появление официального канала для поступления информации в центр. Существовала, помимо этого, небольшая категория дел, которые решались Советом самостоятельно по большинству голосов: судебные дела, вносимые в Совет губернаторами в случае их несогласия с постановлениями губернских судов. При разногласии генерал-губернатора с Советом по этой категории дел высшей инстанцией выступал уже Сенат. Но все это были весьма робкие попытки юридически ограничить произвол генерал-губернаторов. Создание Советов Главных управлений не было в чистом виде возвращением к коллегиальности в местном управлении, это была бюрократическая комбинация, в которой мнения членов без труда поглощались высшей властью председателя. Аналогичная Главному управлению модель устанавливалась на губернском и окружном уровнях. В губерниях различалось так называемое общее и частное (отраслевое) управление. В губернский совет под председательством губернатора вошли председатели губернских учреждений и губернский прокурор. Упразднялась должность вице-губернатора, он превращался в председателя казенной палаты. Вторым же лицом в губернии после губернатора теперь стал председатель губернского правления. Сперанский именовал губернатора «хозяином» губернии и предпринял конкретные шаги к объединению частных управлений в губернии, «чтоб части сии одна другой способствовали, и чтоб весь состав губернского управления представлял нечто целое и совокупное» [16, с. 85]. Существенной функцией губернатора и губернского совета являлся надзор над всей губернской и окружной администрацией. Частное губернское управление состояло из губернского правления, казенной палаты, губернского суда и прокурора. Состав губернского правления включал особого председателя (чего не было в губерниях Европейской России) и 4-х советников, один из которых управлял экспедицией о ссыльных. Согласно штатному расписанию к губернскому правлению в Сибири примыкали: приказ общественного призрения, врачебная управа, строительная часть и типография. Губернское правление ведало в основном административно-полицейскими делами, но могло вмешиваться в сферы хозяйства и суда. В руках губернской полиции находились распределение 146 Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... и контроль за исполнением земских повинностей, заведование хлебными магазинами. Казенная палата назначала торги на закупку хлеба, ведала управлением государственными имуществами, распределением земель, их межеванием, сбором налогов, откупами и т. п. Она подчинялась Министерству финансов и потому могла сохранять некоторую самостоятельность, хотя в Сибири эта независимость от губернатора была меньшей, чем в центральных губерниях. Некоторые хозяйственные дела перешли в ведение губернского правления, а часть их решалась в губернском совете, где губернатор имел первенствующее значение. Структура казенной палаты была несложной, что свидетельствовало о слабом развитии хозяйственной деятельности: председатель, 5 советников, губернский казначей, канцелярия, землемерная и механическая части и архив. В непосредственной власти губернатора оставались наиболее важные вопросы управления, надзора и даже судопроизводства. Основным средством надзора губернатора оставались обозрения губернских и окружных учреждений и ревизия делопроизводства в них. От него фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии, представление их к наградам. Губернатору было предоставлено право пересмотра уголовных дел, закрепляющее вмешательство администрации в судебный процесс. Все вышеизложенное свидетельствовало о преимущественном положении в управлении полиции, подведомственной губернатору и губернскому правлению. Областные учреждения являлись, по сути, приспособлением губернского управления к местным условиям [10]. Подобное административное устройство было установлено в Омской и Якутской областях, хотя между ними и были некоторые различия. В число учреждений Омского областного управления входили: областной начальник, областной совет (из председателей частных областных управлений), областное правление (исполнительная и казенная экспедиция), областной суд и областной прокурор. Омский областной начальник соединял функции гражданского губернатора и командира Сибирской казачьей линии. В областном совете, кроме начальников гражданских ведомств, заседали казачий атаман, командир инженерных войск и обер-аудитор. Если состав учреждений Омской области приближался к губернскому уровню, то в Якутской области их число было меньшим, что в большей степени напоминало окружное управление. Якутское областное управление состояло из областного начальника, областного правления (3 советника, канцелярия и архив), медицинской и землемерной частей и областного стряпчего. В отличие от прежнего положения, в 1822 г. Якутское областное управление получило большую самостоятельность1. 1 РГИА. Ф. 1264. Оп. 1. Д. 47. Л. 6. 147 Раздел II. Политика и государственное управление Уезды в Сибири были переименованы в округа. В зависимости от количества населения окружные и городские управления делились на три категории: многолюдные, средние и малолюдные. Лишь в многолюдных округах и городах предусматривался полный набор учреждений. Окружное управление, как и губернское, делилось на общее и частное. Состав общего окружного управления включал окружного начальника и окружной совет из глав местного частного городового и окружного управлений, окружного стряпчего и канцелярии. Окружному совету поручался общий надзор и особые меры управления, требующие содействия всех учреждений округа. К числу таковых дел отнесли: общую проверку казенных сумм и имущества, ревизию недоимок, составление списка справочных цен, распорядок волостных и земских повинностей и т. п. Частное окружное управление разделялось на четыре основных направления: полиция, хозяйство, суд и надзор, что соответственно осуществлялось земским судом, казенным управлением (казначейство, соляное и винное управления, землемерная часть), окружным судом и окружным стряпчим. Земские суды осуществляли непосредственное наблюдение за крестьянским самоуправлением. Кроме того, они доводили до сведения крестьянских выборных начальников постановления властей, принимали экстренные меры в случае бедствия, контролировали состояние хлебных запасных магазинов и т. д. Отличительной чертой сибирских земских судов являлся надзор за ссыльными. Городское управление включало в себя общую управу (городничий, частные приставы, канцелярия) и частную (частные приставы и квартальные надзиратели, медицинская и строительная части, хозяйственное управление – городская дума, городовой суд). Члены городовых хозяйственного и судебного установлений служили по выборам и не получали казенного жалованья, но их канцелярии считались на государственной службе, а содержание их относилось на счет городских доходов. В средних по населенности округах не учреждалось общее окружное управление, предусматривался сокращенный состав земских судов, казенного управления, не было должности окружного стряпчего. В городах этой категории устанавливалось лишь полицейское управление: городничий, частная управа, квартальные надзиратели, секретарь и медицинская часть. Хозяйственное управление и суд сосредоточивался в городской ратуше, состоящей из городского судьи, двух заседателей и секретаря. В малолюдных городах положен был только городничий и городовой староста. Небольшим был состав государственных служащих и в малолюдных округах: исправник, секретарь и окружной лекарь с учеником. 148 Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... Волостное управление не претерпело в ходе реформы Сперанского каких-либо изменений, хотя и было признано, что оно заключает в себе массу недостатков. Важное место в преобразованиях Сперанского заняло управление коренными народами Сибири, которому был посвящен «Устав об управлении инородцами». В своих планах дать для Сибири особое управление Сперанский опирался как на общие идеи об устройстве государственного управления, так и на частные предложения об исправлении сибирского административного аппарата. Сам он в специальной записке разъяснял: «Учреждения для Управления Сибирских губерний и Уставы не суть проекты, составленные для улучшения настоящего порядка. Они суть необходимые разрешения на такие затруднения, кои давно и многократно в Сибири были замечены, и без отвращения коих управление сего края обойтись не может»1. Особое управление для Сибири, указывал Сперанский, было обещано еще в 1783 г., и с этого времени неоднократно к этому обещанию возвращались. Так же обстояло дело и с уставами. «Устав об управлении инородцев» был признан необходимым еще в 1764 г. при ревизии Щербачева; «Устав о киргизах» предлагал генерал-лейтенант Г. И. Глазенап; «Устав о казаках» предусматривал И. О. Селифонтов. Также предлагались ранее и уставы о ссыльных, об этапах, об устройстве и содержании дорог, о запасных магазинах. Очевидно, чтобы преодолеть возможные возражения против проектируемых мер, Сперанский стремился опереться на определенную традицию, показать, что реформы давно назрели. Заключал записку важный вывод: «Таким образом, все Сибирское Учреждение не суть управление или меры к улучшению только порядка нужные; они суть необходимые условия, без коих самый порядок сей существовать не может»2. Сперанский не собирался ограничивать генерал-губернаторскую власть в Сибири, значение силы и самостоятельности которой он вполне сознавал. Он намеревался строить эту власть на несколько иных принципах: законность, разделение и единство власти, создание противовесов единоличной власти на всех уровнях управления. Основную административную задачу Сперанского Г. С. Батеньков определял как желание «дать самодержавному правлению логическое, прочное, мирное юридическое устройство и, сколько возможно, облегчить и оградить его действие, требующее свышечеловеческих сил» [6, с. 266]. Эти принципы содержались как во «Введении к уложению государственных законов» 1809 г., так и в «Учреждении об управлении сибирских губерний» 1822 г. Между этими двумя документами лежало не просто десятилетие, но и важные политические и личные собы1 2 ОР РНБ. Ф. 731. № 490. Л. 1. Там же. Л. 1–3. 149 Раздел II. Политика и государственное управление тия, оказавшие влияние на взгляды Сперанского. Отстранение от большой политики и ссылка 1812 г., административный опыт местного управления в Пензенской губернии, а также «поправение» правительственного курса после Отечественной войны не могли не сделать Сперанского реалистом в большей степени, чем это было ранее. Отправляясь в Сибирь, он сознавал, что это для него не просто ревизия и подготовка очередной реформы, но и возможность вернуться к большим государственным делам, оправдавшись в глазах не только монарха, но и влиятельных сановников. Поэтому необходимо было не просто подготовить проект нового административного устройства Сибири, но и сделать его удобоприемлемым для влиятельных лиц из царского окружения. Реформа государственного управления в Сибири, проведенная М. М. Сперанским, стала отражением правительственных поисков оптимального административного устройства регионального управления. В этом смысле она связана с целым рядом проектов, выдвинутых в начале XIX в., и находится в русле общих процессов перестройки системы государственного механизма. «Сибирское учреждение» 1822 г. надолго определило основные принципы административно-территориального устройства региона. Административные преобразования Сперанского обозначили определенный поворот в «окраинной» политике самодержавия, что свидетельствовало о признании необходимости установления для Сибири особой системы управления. Это была первая попытка подойти к проблемам управления огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указывало на определенное стремление выработать правительственную «концепцию Сибири». Несомненно, сибирская административная реформа 1822 г. явилась важным шагом на пути рационализации местного управления, введения его в правовые рамки. Не случайно многие положения сибирской административной реформы Сперанский затем пытался внести в общероссийское законодательство. По поздней оценке Г. С. Батенькова, Сперанский «успел однако же высказать много добрых начал и оставил нам очерки великого здания, которыми наука воспользоваться может. Но он же первый открыл дверь и бесчисленным перестройкам, которые предпринимать всем показалось легким» [6, с. 272]. Сибирские преобразования носили в целом бюрократический характер. Большое значение имели для Сибири уставы и положения по отдельным отраслям управления. Но и они в значительной степени, как заметил еще В. И. Вагин, означали «только стройную кодификацию узаконений, изданных в разное время и не соединенных до того не только в систематическое, но и ни в какое целое» [2]. «Сибирское учреждение» 1822 г. на целое 150 Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа... столетие законодательно закрепило управленческую специфику Сибири. 20 мая 1831 г. было подтверждено, что никакой новый закон не распространяется на Сибирь, если в нем об этом специально не указано. Но основная цель Сперанского – установить законность в управлении – оказалась в целом не достигнута. Многие из провозглашенные мер на практике не получили полного воплощения. Но упорядочить сибирское законодательство Сперанскому все же удалось. «Сибирское учреждение» 1822 г. можно рассматривать как первый опыт создания своеобразного свода сибирских законов, и в этом отношении сибирская кодификация опередила общероссийскую ровно на десять лет. 1. Батеньков Г. С. Сочинения и письма. Иркутск, 1989. Т. 1. 2. Вагин В. И. Исторические сведения о деятельности графа М. М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1–2. 3. Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генералгубернаторств в России // Градовский А. Д. Собр. соч. СПб., 1899. Т. 1. 4. Дамешек Л. М., Кузнецов А. С. Сибирская реформа 1822 г. // Очерки истории Сибири. Вып. 3. Иркутск, 1973. 5. Записки Василия Семеновича Хвостова // Русский архив. 1871. № 5. 6. Записки Г. С. Батенькова // Русский архив. 1881. № 2. 7. Кодаи С. В. М. М. Сперанский и кодификация сибирского законодательства // Политика самодержавия в Сибири XIX – начала XX в. Иркутск. 1988. 8. Корф М. А. Жизнь графа Сперанского. СПб., 1861. Т. 2. 9. Кубалов Б. Г. Несколько страниц к биографии сибиряка-декабриста // В сердцах Отечества сынов. Иркутск. 1975. 10. Кузнецова Е. А. Область как единица административно-территориального деления Сибири в 1822–1858 гг. // История и общество в панораме веков: Материалы Всесоюзной Байкальской исторической школы. Иркутск, 1990. С. 35–39. 11. М. М. Сперанский – Кочубею. 21 сент. 1818 г. // Томсинов В. А. Светило российской бюрократии. М., 1991. 12. Медушевский А. Н. Кодификация права в России и странах Восточной Европы XVIII – начала XIX вв. // Сословно-представительные учреждения России (XVIII – начало XIX вв.) М., 1993. С. 41–47. 151 Раздел II. Политика и государственное управление 13. Морозов В. И. М. М. Сперанский и реформы образования в начале XIX в. // Управленческое консультирование. 2008. № 4. С. 156–170. 14. Окунь С. Б. Сибирский комитет // Архивное дело. 1936. № 1. С. 92–103. 15. Парусов А. И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Уч. зап. Горьковского ун-та. Горький, 1964. Вып. 72. Т. 1. С. 182–183. 16. Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 2. 17. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск: Изд-во Омского ун-та, 1995. 18. Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. 19. Фатеев А. Сперанский – генерал-губернатор Сибири. Прага, 1942. Вып. I. (Пензенское губернаторство как ступень к сибирскому генерал-губернаторству). 20. Фатеев А. Сперанский – генерал-губернатор Сибири. Прага, 1942. Вып. II. (Управление Сибирью). 21. Хоч А. А. Административная политика М. М. Сперанского в Сибири и «Устав об управлении инородцев» 1822 г. // Вестник МГУ. Сер. 8. История. 1990. № 5. С. 40–49. 22. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989. Полякова Т. М. Суверенное государство и политика в информационном обществе «Информационное сознание» субъектов социально-политического творчества в условиях широкого доступа к информации, информационным технологиям, во многом, определяется сложившимися в культуре традициями, функциональной и гедонистской структурной иерархией социетальных общностей Российской Федерации. Информационный фактор развития в мире рассматривается как наиболее существенный, наряду с экономическим, политическим, военным. Прогнозы указывают на грядущие кризисы в глобальном масштабе. Апологеты глобализации ставят под сомнение способность государства, как такового, обеспечить эффективное управление в условиях постсовременности. Мешают якобы «застарелые 152 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... территориальные инстинкты национальных государств» [14, с. 24]. Права наций на свободное развитие противопоставляются принципам государственного суверенитета. Применяются информационные технологии, обеспечивающие вынужденное восприятие «международных правил, модельных законов, рекомендаций, диктуемых «сильной стороной» [38, с. 68]. Информационная культура, внедряемая через Интернет, носит трансграничный характер, предлагает новые возможности для самообучения, саморазвития. Однако информационные сети несут в себе и угрозы, связанные с нарушением прав человека. Традиционно сложившиеся социальноэкономические институты подвергаются глубокой трансформации под влиянием «информационной экономики» [35, с. 137]. Тем не менее, на международном уровне согласовываются принципы информационной политики государств, направления международного сотрудничества в области рационализации управления макроэкономикой, освоения и использования преимуществ современных технологий, развития информационных сетей1. Национальные интересы России в условиях информатизации и технологизации в мире связаны с развитием науки, гражданского общества, инновационных технологий, технических средств, информационно-коммуникационных институтов [16, с. 29]. Правительственные решения ориентируют на обеспечение конкурентоспособности национальной экономики, рыночного потенциала производимой продукции, внедрение информационных технологий в сферы государственного управления и местного самоуправления, распространение информационно-коммуникационных технологий на все сферы общества, в том числе в сферы государственного управления и местного самоуправления РФ. Предлагаемые зарубежными и отечественными авторами концепции информационной цивилизации, подходы к формированию информационного общества указывают на то, что необходимая эпистемология лишь формируется. Рассматривая прогнозы об информационной структуре мирового сообщества, С. Хантингтон предлагает следующую «картину мира»: во-первых, униполярный мир во главе с одной сверхдержавой, во-вторых, биполярный, наконец, мультиполярный [46, с. 102]. Противоречия между субъектами правоотношений на международном уровне нередко связаны с претензиями на лидерство в глобальном пространстве, прежде всего США. Уже в 1993 г. в процессе формирования национального информационного общества США предлагали рассматривать собственный информационнотехнологический потенциал как основу глобального информационного 1 Окинавская хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. Август. 153 Раздел II. Политика и государственное управление общества [30, с. 370]. Однако драму современной борьбы за мировой порядок, к примеру З. Бжезинский, связывает с Евразией как центром мирового могущества, где находится Россия. Речь не идет о политическом плюрализме: «Америка никогда не намеревалась делить власть на земном шаре с Россией» [5, с. 123]. В дискуссиях России отводится либо статус региональной державы (С. Хантингтон), либо Россию рассматривают как часть Европейского Союза. Подобный вариант предлагал З. Бжезинский, представители стран ЕС [16, с. 370]. В обоих случаях Россия представляется как несамостоятельное государство. В качестве альтернативного подхода Питирим Сорокин предлагал рассматривать будущее России как центр творческой активности на Востоке, как долгосрочный и необратимый процесс перехода от разлагающегося чувственного состояния цивилизации к интегральному строю, основанному на диалоге культур [37]. Обращает на себя внимание неравенство информационно-технологического развития государств. Отдельные страны не обладают достаточными ресурсами для полного удовлетворения прогрессирующих потребностей людей. Труднореализуемо применение международных стандартов по правам человека, что свидетельствует о фактическом неравенстве субъектов права, в том числе в информационной сфере. В современном мире около 2 млрд людей живут в странах, зависимых от экспорта определенных видов сырья, переживая экономический упадок, 3 млрд – в странах, экономики которых находятся на ранних стадиях быстрого роста, где попытки установить «стандарты труда и окружающей среды путем торговых санкций могут стать новой формой протекционизма» [9, с. 177, 178]. Значительная доля напряженности связана с международным разделением труда, а «всемирная гонка за достижение максимальной эффективности и минимальных зарплат» удерживает в состоянии страха средние слои населения перед перспективой потерять свое положение [28, с. 77, 104]. Все это факторы риска и свидетельства нерешенных проблем в сфере гарантий прав человека. В то же время экономические и социальные трансформации на основе информационных и коммуникационных технологий, в частности в США, приводят общество к «новому цивилизационному состоянию – обществу, жизнедеятельность которого базируется на производстве и распространении знаний и информации» [31, с. 12]. Ф. Фукуяма настаивал: «Мы должны любой ценой избегать пораженческого отношения к технологии <…> еще важнее вопрос о создании законов на международном уровне, а также выработка консенсуса среди стран с различной культурой и взглядами на основные вопросы этики [42, с. 25]. Понятно откровение С. Тэлбота о перспективах развития мира: «Все страны есть не более чем социальная условность <…> Как бы к ним ни относились их граждане, <…> на деле все они – образования 154 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... искусственные и временные». А фраза «гражданин мира» обретет к концу XXI в. «свое истинное значение» [6, с. 325–326]. По сути, мировому сообществу предлагается очередной «общественный договор», который ориентирует на «абстрактного человека» [17, с. 9], выражая не реальную волю реальных людей, но воображаемое согласие. Абстрактная схема становится стороной в договоре. Понятие «индивид без индивидуальности» реализовано еще в Древнем Риме. Согласно учению Гегеля, в древних государствах субъективная цель совпадала с волением государства. В Новейшее время мы требуем собственного воззрения, собственного воления и собственной совести. «Государство есть единственное условие достижения особенной цели и особенного блага» [8, с. 331, 332]. Развитие международного права и, на этой основе, рационализация общественных порядков и правоотношений, институционализация «механизмов разрешения конфликтов сводили к минимуму бессознательность и риск» [51, с. 259]. Однако апологеты глобализации «не видят» суверенного государства в «мировой республике», допускают исчезновение этого политического института и Вестфальской системы мира. Наряду с отрицанием правосубъектности суверенного государства, отрицается и идея человеческой солидарности. Уже Аристотелем было доказано, что природу жизни обеспечивает солидаризм [2, с. 474]. Чтобы понять удивительную природу современных наций, следует обращаться к языку, крови и родной земле. «В них мы наблюдаем близость и солидарность индивида с общественной властью» [32, с. 160]. Но Европа утратила нравственность, ни у кого из знатоков нового ethos нет и подобия морали [32, с. 178–179]. Классик отечественной юриспруденции А. Ященко полагал, что солидаристическое обоснование морали приобретает особенное практическое значение [48, с. 89]. О. Конт в положительном мышлении видел «единый действительный принцип великого интеллектуального согласия как необходимого основания истинной человеческой ассоциации [19, с. 97]. Благодаря солидарности, положительная философия оказывает «действительно социальное влияние» [19, с. 106, 107]. Однако А. С. Ященко против возможности солидарности по принципу прагматизма. «Современная наука не может утвердить факта и закона общечеловеческой солидарности [48, с. 89]. Наиболее пригодны в данном случае принципы деятельности, исходящие от абсолютных начал [48, с. 98]. Он рассматривал государство как синтетическое образование, как лицо и как юридическое отношение [48, с. 98]. В исторически сложившемся обществе существует некий «энергизм». Исследователи французской Школы Анналов обращали внимание на оригинальную «духовную вооруженность» (outillage mental) сообществ, особенности понимания действительности представителями различных культур (l’on repére une constellation de sens cumulant – dans 155 Раздел II. Политика и государственное управление l’ordre de la compréhension, les croyances, habitudes de conscience, «attitudes») [50, с. 369]. Дж. Дьюи, допуская возможность изменения человеческой природы, подчеркивает, что этому препятствуют социальные силы, которые сами изменяются [12, с. 364]. Однако «коллективные представления» связывают между собой поколения…» [14, с. 80]. Через призму ментальностей формируются представления о правах и обязанностях человека [41, с. 6]. С. Хантингтон обращал внимание на изменение идентичности иммигрантов, добровольно покидающих родную страну [45, с. 297–298]. Если прежние иммигранты свою идентичность хранили как элемент американской национальной идентичности, то сегодня иммигранты имеют две национальные идентичности. С. Хантингтон, приводя русскую пословицу: «и волки сыты, и овцы целы», полагал, что «полуселенцы» успешно комбинируют американские возможности и традиции и социальные практики своей родины [45, с. 302–303]. Указанные впечатления ученого, обусловленные внешней стороной межкультурных взаимодействий, мало проясняют мотивы поведения иммигрантов. В другой стране люди действительно ведут себя по-другому, но означает ли это их «отказ» от собственной этнической идентичности. С. Хантингтон, как и Д. Белл, обращает внимание на то, что ценностные ориентации современных обществ и коммуникативная культура эволюционируют под влиянием информатизации этих обществ. Политика США в отношении иммигрантов рассматривается как либеральная, однако, политика не лишена прагматизма. На одной из конференций государств «семерки» (Брюссель, 1995 г.) проблеме иммиграции было уделено особое внимание. Информационное общество США должно стать основой глобального информационного общества, для которого «потребуются финансовые, материальные и человеческие ресурсы всего мирового сообщества» [16, с. 73] (выделено мною – Т. П.). Как пример, проект глобального будущего предложен в «Гуманистическом манифесте», который подвергал анализу П. Дж. Бьюкенен. Парламентом мира должна стать ООН, Совет Безопасности – верхней палатой, а Генеральная ассамблея – нижней. Международный трибунал – Всемирным судом, а ВТО образует ветви судебной власти. МВФ рассматривается как федеральный резерв, Киотский протокол перерастет в глобальную систему охраны окружающей среды и т. д. В качестве модели мирового правительства рассматривается Европейский Союз. П. Дж. Бьюкенен ставит под сомнение возможность отказа человека от таких ценностей, как приверженность семье, стране, церкви, культуре как более значимым, чем служение человечеству. «Именно здесь пролегает линия фронта двадцать первого столетия, – полагал он. – Патриотизм или глобализм. Национальное государство или новый мировой порядок. 156 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... «Независимость навсегда!» или мировое правительство» [6, с. 327]. Независимость важнее могущества, и за нее стоит сражаться, полагает П. Дж. Бьюкенен. А поскольку люди не могут, в силу человеческой природы, испытывать патриотическую привязанность к Европейскому Союзу, ООН, ВТО и всякому другому «мировому сообществу», сражение за независимость неизбежно закончится нашей победой, если патриоты <…> не утратят мужества» [6, с. 328]. Международные организации слишком далеки от того, чтобы создать некое, как указывал Д. Ллойд, «международное сверхгосударство» [24, с. 215]. Подобной позиции придерживается и Ю. Хабермас. Он считает ошибочной модель «демократического союзного государства в формате мировой республики», так как отсутствует структурная аналогия между конституцией суверенного государства и конституцией всемирной организации, построенной по принципу дополнительности» [43, с. 123]. В большинстве доктрин зарубежных авторов «идеал» информационного общества рассматривается как материальная основа цивилизации [49, с. 25]. Современную фазу развития Д. Белл называет «информационной экономикой», а Т. Форрестер – новой промышленной революцией. Идеи общества как «нового индустриального» (Дж. Гэлбрейт) или «постиндустриального» (Лиотар, Д. Рисмен, Д. Белл) модифицировались в доктрины и концепции сетевого общества (М. Кастельс). Концепция деконструктивного постмодерна связана с «расширением» киберпространства, с развитием теории игр и катастроф [18, с. 120], а также с решением научных задач. «Виртуальная реальность для многих стала символом демиургических сил самого компьютера с его могущественной графикой <...> мощные ПК и индустрия игр демократизировали и психологизировали этот вычислительный креационизм» [13, с. 351]. Представители радикальной концепции информационного общества (М. Маклюэн, А. Турен, Э. Тоффлер, Э. Шумахер) рассматривали его как «новую цивилизацию», или вариант «третьего пути» [18, с. 116]. Г. Маклюэн указывал на динамику общественного развития в виде этапов эволюции коммуникативной культуры – от мифологического сознания человека «слушающего», затем человека «смотрящего» в связи с появлением печатного слова, наконец, человека «слушающего» и «смотрящего» – в эпоху аудиовизуальных технологий, «компьютерной демократии» [26]. Если печать превратила национальные языки в средства массовой информации, то СМИ способствовали появлению средств централизованного государственного контроля над обществом. В этих условиях психологическую защиту от технологии, деформирующего влияния телевидения на массовое сознание способна выполнить лишь религия [26, с. 408–409]. 157 Раздел II. Политика и государственное управление Либеральный проект постиндустриального общества Д. Белла связан с реализацией свободного (liberal) общества, моделями поведения профессионалов в информационном обществе, с компетентностью, авторитетом «технического и морального порядка» [4, с. 499–500]. При этом «научное сословие – его форма и содержание – является монадой, содержащей в себе прообраз будущего общества» [4, с. 504–505]. Этос науки основан на нормах свободного исследования, предполагает универсализм, коммунальный характер отношений, бескорыстие и всепроникающий скептицизм. Универсализм требует, чтобы карьера была доступной каждому талантливому человеку. Коммунализм полагает знание общественным продуктом, взятым из общего наследия прошлого и передаваемым поколениям наследников [4, с. 510]. Эффективность технологий Д. Белл рассматривает как главную особенность современного общества, а это бросает «вызов первостепенному значению ценностей» [4, с. 68]. Если этос науки может рассматриваться с учетом принципов коммунализма, то механизм социально-политического регулирования, как представляется, ориентирует на воспроизводство различных форм коммуникаций. На этой основе, надо полагать, могут развиться новые современные формы солидарности. Следует признать справедливыми высказывания Н. Лумана по этому поводу: требования «ограниченной рациональности» на глобальном уровне становятся тормозом, раскрепощением невежества [25, с. 100]. Дж. Гэлбрейт обращал внимание на «техноструктуры» как значимые факторы, допускал вмешательство государства в экономику [10]. Разумеется, государство на своем историческом пути «может носить различные имена, претерпевать изменение размеров своей территории, менять этнический состав и даже язык и все же оставаться самим собой (выделено мною – Т. П.), сохраняя некую неизменную самость. «Рождаясь, набирая силу, старея и умирая, государственность повторяет судьбу живого организма. Как человек, она обладает меняющимся телом и неизменной душой» [17, с. 5] (выделено мною – Т. П.). Возможно, генеральной линией развития человечества является именно нивелировка культур и менталитетов. Однако этот процесс не может быть линейным. Если право прежде склонно было вмешиваться в человеческие убеждения, то это объясняется в известной степени тем, что сами убеждения основаны были на слепом уважении к авторитету, и «требование, исходящее от авторитета, действительно, могло их изменить» [20, с. 104–105]. Согласно М. М. Бахтину, «будущее не может не касаться образа человека, не может не иметь в нем корней» [3, с. 480]. Понятие «информационное общество» нельзя рассматривать как вполне определенное [21, с. 329]. Стратегии информационного общества могут быть различны. Но лишь при условии преемственного 158 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... развития общества можно учитывать инерционность связей, обусловленных «генетической памятью». Сложные нелинейные системы, такие как общества, зависимы от предыстории [27, с. 208]. Их воспроизводство, на каждом этапе, непосредственно связано с институтом коллективной безопасности [15, с. 184, 185], с развитием солидарности реальных групп, как и на высоких уровнях – государство, регион, весь мир [7, с. 319, 321]. Важная роль в упорядочении процессов на международном уровне отводится институту международной ответственности [23]. Нет сомнения в том, что система международного права создается демократично, путем согласования воли и внешней политики всех участников международных отношений. В силу признания международного права внутренним правом страны ни одно государство не должно отказывать человеку в каком-то субъективном праве на том основании, что оно не зафиксировано в конституции данного государства. Однако следует подчеркнуть, что международное право в целом, за исключением тех норм, которые адресованы международным организациям, осуществляется чаще при помощи внутригосударственного права. Существует потребность в адекватных этапу развития мирового сообщества и международного права правовых механизмов имплементации норм международных договоров и других нормативных установлений. Процесс осуществления целей норм показывает, что процедуры не в полной мере соответствуют современному этапу реализации правосубъектности суверенных государств. В данном случае чаще реализация норм обеспечивается организационно-правовой деятельностью органов государства, направленной на фактическое выполнение обязательств. В Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Российской правовой доктриной признается объективная самостоятельность международного и внутригосударственного права, в то же время учитывается их взаимосвязь и взаимовлияние. Порядок заключения и исполнения международных договоров осуществляется с учетом соблюдения государственных интересов и норм международного права в соответствии с принципом pacta servanda sunt. Гарантией надлежащего исполнения международных норм служит внутригосударственный правопорядок, тем большую значимость приобретает правосубъектность государств – и «сильных», и «слабых». Однако пока не выработано адекватного правового механизма универсализации международного сотрудничества в рассматриваемой области, что может затруднять реализацию принципов правоспособности государств в сфере глобального информационного общества. Л. Мизес разделяет идею о необходимости гармонического сосуществования, 159 Раздел II. Политика и государственное управление экономического, социального, информационно-технологичес­кого сотрудничества между расами, но, полагает он, человечество должно полностью отказаться от этатизма [29, с. 152]. Добавим: и от патернализма в выстраивании правоотношений на уровне мирового сообщества, где лидерство декларирует одно государство или союз государств. Благодаря правосубъектности, государство в сфере международных правоотношений – важный фактор информационной, культурной, экономической, национальной безопасности и конструктивного сотрудничества. Информационная политика как средство развития информационнокоммуникационной, технико-технологической сфер является и механизмом выбора целей и средств развития современного информационного общества согласно законодательству страны и нормам международного права; часто реализуется в условиях информационно-технических и информационнопсихологических угроз, информационных войн. Риски связаны с утерей ценностей и идеалов, норм и стилей жизни в условиях конфликтов партикулярного и универсального в аутентичных культурах. Это также риски «запаздывания» культурного развития, информационной аномии, то есть превышения объема степени нормального восприятия информационных потоков, утраты этнических идентичностей, стереотипы упущенных возможностей. Существует потребность изучения конструктов информационной культуры, которая формируется в процессе этико-правового регулирования и технико-технологического развития, как «объективированная цивилизационная реальность» [36, с. 141]. К символатам информационной культуры относят, во-первых, информационную инфраструктуру, позволяющую получать нужную информацию; во-вторых, видеоряд как совокупность образов-схем, создаваемых СМИ, а также поведения людей, которое может соответствовать или не соответствовать кодам информационной культуры; в-третьих, метаобразования – связаны с идентичностью личности, жизненными стратегиями граждан [36, с. 141–142]. В конечном итоге, информационная культура как продукт творческих способностей человека воспринимать и использовать достижения различных наук (кибернетика, информатика, теория информации, математика, теория проектирования баз данных и др.) обусловливает реализацию общественно-политического потенциала общества в целом и конкретного индивида. В качестве принципов информационной политики России могут рассматриваться: когерентность, транспарентность, открытость, толерантность, диалог, межкультурная коммуникация, компетенция, солидарность, информационная культура, позволяющие рассматривать координацию культурных и информационных потоков как сложный процесс формирования ценностных ориентаций. Устойчивость к внешним воздействиям 160 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... обусловлена способностью элементов системы синхронизовать свои действия на основе согласованных решений в результате информационного взаимодействия [27, с. 214]. Деструктивные информационные воздействия на политическую сферу государства обусловливают межэтнические противоречия и конфликты [47, с. 154]. Негативное влияние информационных технологий на людей, разрушение с помощью информационных технологий смыслозначимых ценностей, связанных с деятельностью государства и общества, нарушение международных норм есть угрозы национальной безопасности. Для Ю. Хабермаса общество развивается не только в связи с новой техникой и научными достижениями, а, прежде всего, с новой практикой коммуникации [44, с. 86]. На данном этапе развития цивилизации существует потребность в адекватной политико-правовой доктрине Российского государства в целях рационального обоснования «новой современности». Инновационный потенциал отечественной науки связан с авиацией, космосом, ядерной энергетикой, судостроением, специальной металлургией, энергетическим машиностроением, информатизацией, нано- и биотехнологиями [16, с. 19, 20]. Программные положения, то есть оценки эволюционирующего государства в условиях информационного общества, параметры и особенности его будущего состояния, подходы к развитию права, законодательства, а также политики, заданы интересами как общества, так и государства. Главными объектами деструктивного воздействия и защиты являются психика политической и технической элит и населения, а также систем формирования общественного сознания и мнения, принятия решений [33, с. 172–175]. Для современной России все более актуальной становится проблема сохранения культурного наследия и русского языка [40, с. 127–131]. Важно научиться оптимизировать процесс влияния информатизации на человека, совершенствовать технологии прогнозирования последствий влияния информации на общество. Информационная безопасность как политико-правовой институт непосредственно связан с национальной безопасностью, понимаемой как безопасность многонационального народа – носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации1. Механизм социального регулирования как информационная система в контексте положений разрабатываемой политико-правовой доктрины России предполагает, как представляется, установление рациональных взаимосвязей между обществом и органами государственной власти, органами местного самоуправления. В качестве критериев эффективности 1 Концепция национальной безопасности РФ: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (с изм. от 10.01.2000) // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909. 161 Раздел II. Политика и государственное управление механизма социального регулирования в информационной сфере можно рассматривать различные формы обратной связи, коммуникации «общество – государство». Формированию информационного общества способствует объективный закон роста образованности, о чем упоминал Лев Толстой. Подобно мыслителям Просвещения, он искал ценности не в истории, «не в священной миссии наций, культур или церквей, но в личном человеческом опыте», благодаря самореализации самосовершенствующегося разума, воплощенного в людях. Согласно Л. Толстому, «пространство и время и причина суть формы мышления и что сущность жизни вне этих форм, но вся жизнь наша есть большее и большее подчинение себя этим формам и потом опять освобождение от них» [39, с. 418]. Механизм социального регулирования, рассматриваемый как информационная система, подвержен влиянию различных факторов – социокультурных, этнических, политических, экономических, а также процессов глобализации, доктрин и концепций, формируемых в контексте информационной глобализации1. Противодействием деструкции могут выступать доктрины и концепции, связанные с мотивацией субъектов правоотношений, «государство правды», имеющее дело с личностями, но «не с атомарными учредителями произвольного коллективного предприятия» [34, с. 153] Следует также принять во внимание, что открытое альтернативам общество не всегда способно находиться в стабильном состоянии. В условиях «метаперехода» (Луман), то есть перехода общества от некоторого стационарного к некоторому нестационарному состоянию, необходима подходящая для этого эпистемология, которая только еще разрабатывается. Генезис механизма управления является отражением (и результатом) эволюции живой природы и преобразований в социальной сфере как объективный целенаправленный процесс накопления и преобразования информации, способствующий сохранению устойчивости объекта, саморегуляции, путем отбора и накопления информации [1, с. 37–57]. Общество как система из разнообразных, но сходных в главном индивидов (по своим превалирующим доминантам) находится под влиянием «незримой тысячелетней силы», по сути, информации, обусловливающей информационную структуру человека [11, с. 121], архитектонику мыслительной деятельности представителей данной социальной общности [22, с. 4, 5]. Эволюция информационной структуры человека осуществляется в процессе саморазвития, самоорганизации общества и национального суверенного государства. 1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая. № 88. 162 Полякова Т. М. Суверенное государство и политика... 1. Абдеев Р. Философия информационного общества. М., 1994. 2. Аристотель. Политика // Мыслители Греции: от мифа к логике. М.; Харьков, 1999. 3. Бахтин М. М. Вопросы литературы и эстетики. М., 1975. 4. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирования. Изд-е 2-е, испр. и доп. М., 2004. 5. Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М., 2005. 6. Бьюкенен П. Дж. Смерть Запада. М., 2004. 7. Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире. СПб., 2001. 8. Гегель Г. В. Ф. Философия права. М., 2007. 9. Глобализация, рост и бедность. Построение всеобщей мировой экономики. М., 2004. 10. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.; СПб., 2004. 11. Голицын Г., Петров В. Информация. Поведение. Творчество. М., 1991. 12. Дьюи Дж. Реконструкция в философии. Проблемы человека. М., 2003. 13. Дэвис Э. Техногнозис: мир, магия и мистицизм в информационную эпоху. Екатеринбург, 2008. 14. Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Россия в глобальной политике. 2004. Т. 2. № 3. Май – Июнь. С. 18–25. 15. Ильин Ю. Д. Право человека и государства на безопасность в современном мире. М., 2007. 16. Инновационные направления современных международных отношений / А. В. Бирюков, Е. С. Зиновьева, А. В. Крутских и др. М., 2010. 17. Исаев И. А. Солидарность как воображаемое политико-правовое состояние. М., 2010. 18. Канке В. А. Основные философские направления и концепции науки. Итоги ХХ столетия. М., 2000. 19. Конт О. Дух позитивной философии (Слово о положительном мышлении). Ростов н/Д, 2003. 163 Раздел II. Политика и государственное управление 20. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права приват-доцента Императорского Санкт-Петербургского Университета. Часть 1–2. СПб.: Книжный магазин А. Ф. Цинзерменга, Невский проспект, 46, 1877. С. 82. 21. Кун С. Структура научных революций. М., 2003. 22. Лобашев М. Сигнальная наследственность // Исследования по генетике. Л., 1961. 23. Лукашук И. Право международной ответственности. М., 2004. 24. Ллойд Д. Идея права. Изд. 3. М., 2006. 25. Луман Н. Эволюция. М., 2005. 26. Маклюэн Г. Галактика Гуттенберга: Становление человека печатающего. М., 2005. 27. Малков С. Ю. Применение синергетики для моделирования социальных процессов // Синергетическая парадигма: Социальная синергетика. М., 2009. 28. Мартин Г.-П. Западня глобализации: атака на процветающую демократию. М., 2001. 29. Мизес Л. Всемогущее правительство: Тотальное государство и тотальная война. Челябинск: Социум, 2006. С. 152. 30. Многоликая глобализация / под ред. П. Бергера и С. Хантингтона. М., 2004. 31. Никитенкова М. Информационная структура США: государство и рынок / отв. ред. С. П. Яковлева. М., 2009. 32. Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс. М., 2005. 33. Панарин И. Н. Информационная война и геополитика. М., 2006. 34. Петров В. Л. Геополитика России: возрождение или гибель? М., 2003. 35. Скворцов Л. В. Информационная культура в контексте глобализации // Глобализация и столкновение идентичностей: материалы Международной интернет-конференции 24 февраля – 14 марта 2003 г. М., 2003. С. 137. 36. Скворцов Л. В. Информационная культура и цельное знание. М., 2011. 37. Сорокин П. Главные тенденции нашего времени. М., 1997. 38. Тихомиров Ю. А. Интернационализация национального права // Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2004. С. 168, 169, 174. 164 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... 39. Толстой Л. Н. Моя жизнь // Собр. соч. в 12 т. Т. 12. М., 1992. 40. Фененко Ю. В. Евразийское пространство: управленческо-правовое обеспечение социальной безопасности. М., 2006. 41. Франкл Дж. Цивилизация: утопия и трагедия. М., 2007. 42. Фукуяма Ф. Наше постчеловеческое будущее: Последствия биотехнологической революции. М., 2008. 43. Хабермас Ю. Расколотый Запад. М., 2008. 44. Хабермас Ю. Техника и наука как «идеология». М., 2007. 45. Хантингтон С. Кто мы?: Вызовы американской национальной идентичности. М., 2004. 46. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2006. 47. Энгельхард Ф. Третья мировая война уже началась // Глобализация: контуры XXI века: Реф. сб. РАН ИНИОН. Ч. 1. М., 2002. 48. Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права (Серия «Классики русской философии права»). СПб., 1999. 49. Castells M. The Rise of the Network Society. Cambridge, 1996. P. 25. 50. Conry Y. Combats pour l’histoire de sciences: lettre ouverte aux historiens des mentalités // Revue de synthése. 3 sér. 1983. T. 104. № 111–112. P. 369–370. 51. Zippelius R. Gesellschaft und Recht: Grundbegriffe der Rechts und Staatssoziologie // Право ХХ века: Идеи и ценности. М., 2001. Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук, или О пользе философии для отраслевых научных исследований и для подготовки управленческих решений В научно-теоретической и учебной литературе существует неясность и разнобой в определении круга вопросов и проблем, которые рассматриваются как философские. Эти вопросы и проблемы по общему признанию или по умолчанию считаются неотъемлемой частью научного знания, что фиксируется в многочисленных научных монографиях такого типа: философские вопросы естествознания (физики, химии, математики, медицины и т. п.)1, философские вопросы наук об обществе (экономики, истории, 1 ОР РНБ. Ф. 731. П. 42. Л. 2, 21; РГИА. Ф. 1264. Оп. 1. Д. 47. Л. 6; РИО. Т. 90. С. 276; РГИА. Ф. 1251. Оп. 1. Д. 96. Л. 18–20. 165 Раздел II. Политика и государственное управление юриспруденции, политологии и др.) [35; 27; 14; 4], а также в учебниках и учебных пособиях для студентов и аспирантов [2; 16]. Разночтения начинаются с неопределенности толкования соотношения понятий «философские вопросы» и «философские проблемы», которые чаще всего сводятся к «аспектам», «затруднениям» и «задачам», а иногда и к «функциям» философии. Еще больший разброс позиций обнаруживается в трактовке состава, объема и содержания философских проблем и вопросов. Сюда включают и нерешенные собственные проблемы конкретных наук, натурфилософские конструкции для решения трудных вопросов частных наук, и межпредметные связи, возникающие в процессе интеграции наук, и фантазийные концепции по преодолению выдуманных противоречий с целью формирования глубокомысленной тематики докторских диссертаций. Пределы таких вариаций также не регулируются какими-либо определенными критериями. Например, в социологической науке философские вопросы редко обсуждаются и затрагивают ограниченный круг проблем, преимущественно метатеории: предмет и исходная категория социологии, природа социального, сущность человеческих потребностей, специфика социологических законов и закономерностей. А вот в сфере юридических наук традиционно широко представлен философский аспект, начиная от обширной метатеории (философия права в различных вариациях) [1; 22; 23] и кончая конструктивным анализом отдельных правовых проблем с применением собственно философских инструментов [25]. Особенно сложно и запутанно обстоит дело с содержательной стороной философских вопросов и проблем в частных науках в настоящее время в отечественной философии. Критерии (или принципы) наполнения содержания этих проблем и вопросов несопоставимы и не связаны друг с другом формальной логикой или здравым смыслом. Характерны несколько способов формирования этого содержания. Во-первых, натурфилософский, когда параллельно имеющимся или складывающимся решениям отраслевых наук выдвигаются философские решения, которые выражают тот же смысл, но в абстрактных понятиях, иносказаниях, синонимах, эвфемизмах, метафорах и прочих заместительных формах обработки информации [13]. Типичным образцом такого воскрешения натурфилософии является целое течение так называемой философской антропологии и инновационные направления: архитектоника культуры, археология визуальности, онтология сервисной реальности и т. п.1 Вероятно, на очереди «дизайн истины», «философия резания металлов» и «геометрия муниципальных полномочий». 1 Формулировки взяты из названий докторских диссертаций по философии в Бюллетенях ВАК за 2008 г. (См.: Бюллетень Высшего Аттестационного Комитета Российской 166 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... Второй распространенный способ – именование исследования межпредметных связей сближающихся наук видом философского анализа. Примеры опять-таки из аннотаций докторских диссертаций в Бюллетене ВАК: «биогенетическая концепция простирания жизни», «философскогерменевтические основания психотерапевтической науки», «визуальноинформационная реальность в системе «Человек – Универсум»1. Третий способ, часто встречающийся в так называемых социальногуманитарных науках, – подмена положениями теорий среднего уровня философских нарративов. Такая ситуация характерна в изучении философских вопросов исторической науки. Полувековые искания законов истории дали только либо общие философские императивы («законы истории объективны»), либо провозглашение законами исторического процесса социологических закономерностей эволюции социальных институтов, подсистем и процессов, то есть законов мезо- и микроуровней [27, с. 625–630]. Четвертый способ – это философско-литературные фантазии и размышления по выискиванию философской мотивации в деяниях политических деятелей прошлого или в художественных произведениях знаменитых писателей [24]. Собственно же философский анализ конкретных проблем развития отраслевых наук именно философскими познавательными средствами с целью выявления мировоззренческих или методологических сторон этих проблем встречается крайне редко в отечественной философской литературе за последние десятилетия [8; 9; 12; 30]. Такая нехватка ощутимо сказывается не только на качестве исследовательской философской продукции, но особенно – на содержании обучения магистрантов и аспирантов. Если преподаватель декларирует важность и эвристичность научной мировоззренческой позиции исследователя и креативную продуктивность философской методологии, но не предоставляет обучающимся достаточной доказательной базы этих утверждений, то результат его усилий оказывается нулевым или отрицательным. Это явление имеет, по-видимому, массовый характер для нашей высшей школы, судя по тому, как быстро и по максимуму стали ученые советы вузов сокращать часы на преподавание философии и близких к ней мировоззренческих дисциплин. Однако причина падения престижа философской методологии вызвана не только ненадлежащей деятельностью исполнителей, то есть недостаточной подготовленностью или леностью преподавателей. Она связана, прежде всего, с недостаточной четкостью и определенностью философской Федерации. 2008. № 5; № 6). 1 Взято из Бюллетеней ВАК за 2007 г. (См.: Бюллетень Высшего Аттестационного Комитета Российской Федерации. 2007. № 2; № 3). 167 Раздел II. Политика и государственное управление эпистемологии, отсутствием желаемого инструментализма в философских рекомендациях и рецептах. Тем не менее, продуктивная роль философии и для конкретного научного исследования и для практической деятельности, в том числе – управленческой, вполне реальна. Ее можно выявить и инструментально представить, собрав наработки отечественной философии за ХХ в. Тогда получится примерно следующая картина. Философские вопросы и проблемы частных наук являются необходимой частью научного знания; возникли с появлением первых научных концепций и продолжают возникать по мере развития и зрелости конкретных наук. Под философскими вопросами и проблемами понимаются такие вопросы и проблемы, разрешение которых необходимо для развития данной частной науки, но не поддается решению средствами одной только этой науки1. История развития науки и философии позволяют более или менее однозначно определить понятия «философская проблема» и «философский вопрос науки». Определение «философская(ий)» означает предельную степень общности рассмотрения, что выражается в использовании абстрактных понятий, являющихся родовыми понятиями по отношению к общим специфическим понятиям данной частной науки. Такие родовые понятия, именуемые категориями, выражают обязательное наличие общих черт в рассматриваемых процессах и явлениях. Проблема в научном смысле представляет собой объективное познавательное противоречие одного из следующих типов: 1. Имеются факты (их система или совокупность), но отсутствует их теоретическое объяснение2. 2. Имеется некоторая фиксированная совокупность фактов и две или более объясняющих ее конкурентных концепций3. 3. Имеется концепция существования предполагаемого объекта, согласующаяся с основоположениями данной науки, но сам реальный эмпирический объект еще не обнаружен и не доказан экспериментально4. 1 Это интуитивно верное положение получило строгое математическое доказательство для всех формализованных систем в первой и второй теоремах К. Гёделя в первой половине ХХ в. 2 Например, трудная ситуация в современной космологии: факт существования «темной материи» доказан, но внятного теоретического объяснения не найдено. 3 Например, многолетняя безрезультатная дискуссия в экономической науке о сущности и причинах инфляции и, соответственно, множество безуспешных управленческих решений по борьбе с инфляцией. 4 Например, элементарная частица нейтрино была экспериментально зафиксирована только через 20 лет после создания ее теоретического описания. 168 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... 4. Имеются две группы фактов, противоречащие друг другу, но нет сколько-нибудь объективного объяснения этого противостояния1. 5. Имеются две (и более) теоретические конструкции, объясняющие по-разному один и тот же факт(ы)2. «Философский вопрос» представляет собой стандартную или нестандартную задачу, для решения которой требуется применить либо традиционный методологический алгоритм, либо создать новый способ решения. В рамках стандартных философских вопросов обычно рассматривается: 1. Соответствие или несоответствие рассматриваемой теоретической концепции доказанным философским или общенаучным принципам (принципу детерминизма, принципу наблюдаемости, законам сохранения, мировым константам и т. п.) [18]. 2. Методологическая правомерность или ошибочность применения тех или иных методов к анализу сложных явлений отраслевой науки [36]. 3. Теоретическая или логическая правомерность применения философских процедур в конкретном научном анализе [6]; выбор и обоснование выбора гипотез и постулатов из множества возможных для проведения конкретного частнонаучного исследования [10, Гл. II, § 3]. Нестандартные философские вопросы возникают в тех случаях, когда сложившаяся система теоретического объяснения оказывается непригодной для описания и трактовки новых явлений, как, например, произошло с попытками применения аппарата классической механики Ньютона к объяснениям физических процессов в микромире. Знание о качественно новых явлениях возникает поначалу в оболочке старых понятий и представлений, которые, однако, не могут его адекватно выразить. И тогда разработка нового словаря и грамматики научной теории совершается путем анализа многих вариаций, часть которых оправдывается экспериментами, часть оказывается бесплодными, а иные становятся антиподами фундаментальных философских и научных принципов. Так, в вышеупомянутом случае становления и развития релятивистской механики была создана специальная теория относительности А. Эйнштейна, несостоятельная модель атома М. Борна и покинутые впоследствии идеи индетерминизма, «свободы воли» электрона, обратимости времени и т. п. Как видно, в философских проблемах и философских вопросах может содержаться, и довольно часто содержится, продуктивное знание, необходимое для развития частных наук. Его полезно классифицировать для нужд преподавания, для методологического руководства научной 1 Типичная ситуация в оценке деятельности одной и той же исторической фигуры в политической и исторической науках. 2 Характерная ситуация для психологических и социологических исследований массового и группового поведения. 169 Раздел II. Политика и государственное управление работой молодых исследователей, а также для обоснования стратегических управленческих решений. Критерии такой классификации выводимы из основных функций философии: мировоззренческой, методологической и практической. В соответствии с мировоззренческой функцией, философия способна решать такие задачи для частных наук, как: определение границ предмета данной науки; определение (или коррекция) ее места в системе наук и соотношение с сопредельными науками; выяснение возможности и целесообразности заимствования методов и парадигм сопредельных наук и научных направлений; соответствие исходных позиций данной науки или новой теоретической концепции доказанным мировым константам (скорость света, постоянная Планка и т. д.) и законам широкой степени общности (законам термодинамики, закону всемирного тяготения, периодическому закону свойств химических элементов и т. д.). Такого рода философская проблематика актуальна в большей или меньшей степени для всех социальных наук. Она сказывается не только на содержании теории этих наук, но и на практике ее применения. Типичные примеры дает юридическая наука. Вековые споры о биологических корнях преступности породили огромную литературу, многочисленные трудоемкие исследования со сбором обширного эмпирического материала и тупиковую социальную практику, принесшую большие материальные затраты, массовые социальные беды и неприятности. Одни только теоретические поиски биологических мотиваций бродяжничества и соответствующая им то карательная, то либеральная, то беспринципная практика законодательной и судебной борьбы с ним (в том числе и в нашей стране1) дорого обошлась обществу. Лишь в начале ХХI в. в юридической литературе установилось трезвое понимание этого вопроса: биологические (прежде всего – психофизиологические) характеристики и особенности человека являются не более чем условиями, способствующими девиантному или делинквентному поведению. Хотя такую позицию давно обосновали юристы и генетики, исследовавшие эту проблему с опорой на философские основания (А. Б. Сахаров, В. Н. Кудрявцев, И. И. Карпец, Н. П. Дубинин). Они исходили из проверенного и испытанного философского положения о том, что личность является социальным, а не природным качеством человека, а потому понятие «личность преступника» выражает не наличие особого типа людей с врожденными антисоциальными чертами и наклонностями, а существо1 В течение ХХ в. в нашей стране законодательство и правоприменительная практика четырежды менялась кардинальным образом по отношению к цыганским миграциям. 170 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... вание личностей с деформированными моральными и психологическими установками и характеристиками [29; 17]. Аналогичная ситуация складывается и в некоторых других социальных науках, например, в психологии, где в последние годы идет интенсивный поиск генетических основ социального поведения, вплоть до настырных иканий генов лживости или подлости. Соответственно складывается и расширяется практика использования детектора лжи для практического выявления целого ряда социальных качеств человека – честности, порядочности, добросовестности, ответственности и др. Тут повторяется старая философская ошибка – отождествление социальной формы движения материи с биологической, или, говоря конкретно, приравнивание психофизиологических реакций к социальным качествам человека. Бесперспективность подобной редукции доказывалась неоднократно. В 1930-е гг. в нашей стране и за рубежом было сделано немало попыток выявить эстетические переживания у зрителей, слушателей и читателей на концертах, в кино, при чтении художественной литературы. Опять-таки, по частоте пульса, по кожно-гальванической реакции, по непроизвольным моторным реакциям, по интенсивности, извините, потовыделения и по еще более интимным анализам искали уровень развития чувства прекрасного, проявления эстетического катарсиса и прочности идеалов красоты. Ничего вразумительного не получилось. Но это не помешало во второй половине ХХ в. заняться поисками соответствия психологических проявлений с механической формой движения материи. Для этого сравнивали фотографии движения смычка (по лампочке, закрепленной на его конце) великого скрипача (И. Менухина) с таким же снимком безвестного студента консерватории при исполнении одного и того же произведения. Закономерно, как и предсказывали методологи, ничего путного не получилось. Как говорил Козьма Прутков нашего времени, никогда такого не было – и вот опять! В рамках методологической функции круг влияния философии значительно расширяется и выступает в следующих основных формах: 1) выбор и обоснование метатеории данной частной науки; 2) объяснение, трактовка и коррекция применения общенаучных понятий в исследованиях данной отраслевой науки; 3) селекция и проверка гипотез проводимого исследования; 4) оценка адекватности применения общенаучных методов в данной науке. 1. Метатеория составляет необходимую часть оснований каждой отраслевой науки и включает в себя: исходное понятие данной науки, в принципе не определяемое и не объясняемое в рамках данной науки и ее средствами; 171 Раздел II. Политика и государственное управление основополагающие постулаты, не выводимые из последующих теоретических построений и следствий; аргументацию и доказательства в пользу привлекаемой метатеории. Формируется метатеория несколькими способами: эмпирически с помощью здравого смысла; стихийно и эклектически; из идей и концепций того или иного философского направления. Способ формирования метатеории отображает уровень зрелости частной науки. Наглядный пример – итог достаточно долгих метаний в построении политической науки. Поиски основополагающего понятия и исходной идеи породили немало вариантов построения этой науки, о чем можно судить по структуре сотен учебников, изданных за последние десятилетия у нас и за рубежом. Вариантов оказалось много: политика, политическое, политическое действие, политическая система, политическая культура, гражданское общество, демократия, личность как главный субъект политики и т. д. К настоящему времени складывается преобладающий подход – строить учебное изложение, исходя из объективной первичности политической власти для всей политической жизни общества и, следовательно, для содержания и структуры политологии [3]. 2. Влияние философских инструментов наиболее обширно и наглядно проявляется в операциях отраслевых наук с общенаучными понятиями. Ни одна наука не обходится без активного и продуктивного использования таких понятий, как: закон, закономерность, сущность, качество и свойство, возможность и действительность, необходимость и случайность, причинность и т. п. и т. д. Какая-нибудь неточность, неопределенность, односторонность или неадекватность в применении таких понятий в исследовательских целях не только замедляет ход работы и растрату ресурсов, но и рождает тяжелые псевдопроблемы, ошибочные идеи и схоластические споры. Так, в науках, связанных с широким использованием статистических данных, при трактовке и обобщении результатов существенную роль играет понимание понятий «случайность», «случайная величина». Многие исследователи в области социально-экономической и в области социальнополитической статистики оказываются в патовой ситуации от резонного вопроса: какова достоверность ваших выводов, если они зиждутся на множестве случайных, беспричинных, ни от чего не зависящих событий. Если все эти события беспричинны, то откуда берется какая-то их закономерность? Если же мы пока еще не знаем этих причин, то на каком основании мы утверждаем достоверность наших обобщений нашего незнания? Доказательный философский ответ на такие вопросы давно существует, но остается без внимания многих исследователей. 172 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... Аналогичная ситуация с пониманием смысла «закона» и «закономерности» существует в юридической и экономической науках не только у студентов и молодых исследователей, но нередко и у почтенных авторов. Эти понятия зачастую трактуются крайне однобоко – как социально значимые установления. Одиозный вопрос: чем отличаются законы механики от законов уголовного кодекса или законов спроса и предложения вызывает либо реакцию бурного возмущения некорректностью сравнения, либо состояние грогги. Но в том и другом случаях – без внятного ответа. 3. Эвристическое влияние философских инструментов познания обнаруживается в каждом исследовании, нацеленном на проверку некоторой гипотезы1. Оно (это влияние) имеет место на стадии выдвижения гипотез, на стадии отбора (селекции) гипотез для экспериментальной их проверки и на стадии проверки (опытной, экспериментальной или практической). Выдвижение гипотез представляет собой процесс формулирования более или менее вероятных вариантов решения исследуемой задачи или проблемы. Придумывать гипотезы путем стихийного фантазирования на заданную тему или посредством «мозгового штурма» непродуктивно. Слишком много получается. Целесообразно ограничить этот процесс хотя бы философскими рамками, а именно: гипотезы не должны противоречить фундаментальным положениям науки и философии; они должны быть сформулированы ясно и однозначно; они должны обязательно содержать элементы планируемой новизны; соответствовать принятой исследователем мировоззренческой позиции. Банальность таких философских граничных условий – только кажущаяся. Применение их на деле дает далеко не тривиальные результаты. Так, в экономической и исторической науке при обсуждении перспектив развития общества часто эксплуатируют гипотезу о грядущем избавлении человечества навсегда от нехватки энергетических ресурсов (нефти, газа, угля и т. д.) благодаря непременным открытиям наукой принципиально новых источников энергии. Открытия, возможно, и случатся. И гипотеза розового будущего, как будто, правомерна. Но она противоречит незыблемым законам термодинамики. Ведь использование любых видов энергии ведет к превращению их в тепловую, которая самопроизвольно не превращается в другие виды энергии, не уходит в космическое пространство, остается на планете. Значит, она будет нагревать атмосферу, почву, океаны. И чем больше человечество будет потреблять вновь открываемые источники энергии, тем скорее оно приблизит температуру среды обитания к пределу, несовме1 Правда, далеко не в каждой диссертации, кандидатской ли, докторской ли, присутствует гипотеза исследования, особенно по экономическим и политическим наукам. 173 Раздел II. Политика и государственное управление стимому с биологической формой жизни1. И ясный полдень светлого дня не состоится для человеческой цивилизации. На стадии селекции гипотез известны классические примеры даже определяющей роли философских принципов. Это выбор А. Эйнштейном исходных предпосылок специальной теории относительности из целого ряда возможных. Другие исследователи, также продвигавшиеся к созданию теории относительности (Лоренц, Пуанкаре и др.), задержались и потерпели неудачу из-за того, что исходили из других, менее продуктивных философских постулатов [7, с. 17–18]. Великий физик Ш. Кулон, открыв точечный заряд электричества, фактически приблизился к открытию электрона, но не сделал соответствующего логического обобщения, поскольку в то время (конец XVIII в.) атомистическая концепция строения материи не вписывалась в господствовавшее философское понимание материи как вещества. В настоящее время принято выделять следующие философские требования к отбору гипотез, наиболее подходящих для успешного проведения исследования: непротиворечие фундаментальным законам науки2; степень простоты, поскольку в природе и в обществе действуют и принцип наименьшего действия и закон Ле Шателье-Брауна; принципиальная наблюдаемость, прямая или опосредованная; однозначность формулировки гипотетического суждения и, стало быть, возможность формализации и математического выражения формулы гипотезы; принципиальная проверяемость либо опытом, либо экспериментом, либо практической деятельностью. На стадии проверки гипотез философская поддержка заключается чаще всего в нескольких рекомендациях. Во-первых, это установка на ту или иную степень истинности искомого результата. Исследователь должен заранее определиться, какой уровень доказательности испытываемого постулата он рассчитывает получить. Возможные варианты: 1) никак не подтверждается, следовательно, нет оснований продолжать исследование в этом направлении; 2) проверка дает правдоподобное знание, то есть значимую вероятность правильности рассматриваемой гипотезы; 3) проверка приносит достоверное знание, то есть подтверждение высокой степени вероятности гипотезы и переход ее из статуса постулата в ранг обоснованного теоретического положения. В зависимости от вида поставленной цели исследователь должен применять соответствующие инструменты испытания гипотезы. В первом 1 Человеческий мозг быстро погибает при температуре выше 42 градусов по Цель- сию. 2 174 Кроме, конечно, случаев революционных переворотов в науках. Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... случае достаточно отдельных опытов и эмпирических наблюдений. Во втором случае требуется уже более или менее представительная эмпирическая основа – десятки и сотни фактов или респондентов, хотя изоморфной выборки здесь не предполагается. Достаточно применение метода неполной индукции, который позволяет обнаружить отдельные существенные черты изучаемого объекта и его функциональные и причинные зависимости. Так поступает следователь, управленец или маркетолог, проверяющий ограниченное число трудоемких гипотез. Третий случай предполагает создание реальной репрезентативной выборки, обширного массива фактов, распределенных во времени (не одномоментный срез, не фотография), а также применение метода полной индукции, который гарантирует высокую достоверность получаемого знания. Следует оговориться, что полная индукция в абсолютном смысле невозможна в нашем стохастическом мире. Поэтому в достоверных социологических исследованиях непреодолима погрешность в 2–3 %. Самые точные статистические данные имеют такие же пределы отклонений. Ни одна перепись населения еще не дала ни одной цифры без ощутимой погрешности. Однако для теоретических и практических нужд результат реально осуществимой полной индукции вполне достаточен. В теоретическом плане мелкие отклонения не изменяют закономерную тенденцию по существу и лишь требуют от ученых систематического мониторинга и лонгитюдных исследований. В практическом отношении реальные стохастические отклонения преодолеваются либо стандартами на допустимые отклонения, либо периодической профилактикой, плановым и текущим ремонтом, либо системой дублирования контроля, как, например, в военном деле. Именно поэтому за все годы «холодной войны» не было ни одного случая самопроизвольного, случайного, несанкционированного применения атомного или ядерного оружия1. Даже когда в 1952 г. экипаж американского стратегического бомбардировщика по халатности уронил на испанскую деревню Паломарес две водородные бомбы. В случае взрыва значительная часть испанской территории превратилась бы в большое футбольное поле. Но взрыва не произошло благодаря многократному дублированному контролю за процессом применения ядерного оружия2. Во-вторых, на стадии проверки гипотез необходимо строгое разграничение содержания применяемых общенаучных методов, что является компетенцией философии и по умолчанию, и по существу дела. Достоверность 1 Вопреки бесчисленным журналистским и пропагандистским «страшилкам» о том, что мир постоянно находился в нескольких секундах от взаимного уничтожения. 2 Также не удалось капитану нашей подводной лодки запустить ракеты с атомными боеголовками по США во время Карибского кризиса при полной технической исправности систем вооружения. 175 Раздел II. Политика и государственное управление результатов проверки гипотезы зависит от того, какой метод проверки применен – опыт или эксперимент. В литературе по социальным наукам их часто сближают или отождествляют, не выделяют конкретно специфику каждого из них [16, с. 338–339; 28, c. 80–84]. В практической деятельности, особенно в сфере управления, их безоглядно смешивают, что приводит к слабой доказательности управленческих предположений и к ошибочным управленческим решениям [19, с. 29–33; 20, с. 61–62]. В действительности доказательная сила этих двух методов сильно различается, что видно из специфических характеристик научного эксперимента как метода проверки постулатов и гипотез. Первая – эксперимент всегда проводится по программе, которая готовится специально и состоит из логического ряда стандартных разделов и операций. Опыт же, как правило, строится на небольшой совокупности слабо формализованных соображений и проводится в стиле «проб и ошибок». Вторая – в эксперименте точно конструируется фактор экспериментального воздействия. Опытное воздействие подбирается эмпирически, не имеет четких границ и теоретического обоснования. Третья – эксперимент подготавливается и проводится с целью проверки конкретной формализованной гипотезы. Задача опыта – посмотреть, что же получится при том или ином варианте воздействия. Четвертая – эксперимент обязательно предполагает наличие контрольного объекта, который должен быть максимально подобен экспериментальному объекту, но не должен подвергаться воздействию экспериментального фактора. Это нужно для измеряемой оценки действия экспериментального фактора. В опыте контрольный объект излишен, поскольку неизвестно, что сравнивать и с чем сравнивать. Пятая – в эксперименте ставится и целенаправленно решается задача максимальной чистоты эксперимента, то есть исключение неконтролируемых воздействий, изъятие побочных условий, сокращение до минимума влияния субъективных факторов на ход эксперимента, в том числе личностных качеств исследователя. В опыте такая задача принципиально невыполнима, поскольку отсутствуют эмпирические и теоретические данные о составе побочных факторов и их возможном воздействии. Как видно, доказательная сила опыта и эксперимента существенно различается, смешение этих способов проверки гипотез ведет к ошибкам и заблуждениям. Через практическую функцию философии также проявляется конструктивная роль философских инструментов познания и выступает преимущественно в двух планах: 1) оценка логики научного анализа в исследованиях 176 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... частных наук и 2) разграничение науки и идеологии в ходе и в результатах исследования. В первом случае речь идет о соблюдении принятого и объявленного метода исследования, философского или общенаучного. Довольно часто заявленный системный подход подменяется структурно-функциональным или даже эклектическим, что можно обнаружить во многих диссертационных исследованиях по психологии. Выясняется, например, влияние психологических установок, личностных качеств или черт темперамента на девиантное поведение или на процесс ресоциализации осужденных. Но наличие указанных характеристик и результаты их изменения измеряются только вербальными тестовыми методиками, которые достоверно не выявляют поведенческие реакции и акты деятельности реальных личностей. Более серьезные отрицательные результаты приносит смешение и подмена разных по существу общенаучных методов или же их неряшливое применение. В современных исследованиях по теории управления и, соответственно, в практике государственного и муниципального управления, как правило, не различаются опыт и эксперимент, схематизация и моделирование, описание и измерение. В результате многие реформы (местного самоуправления, жилищно-коммунального хозяйства, народного образования и т. д.) объявляются экспериментами, хотя на самом деле являются заурядными опытами по принципу проб и ошибок. При этом приверженность неоптимальным решениям, несмотря на критику общественности, сохраняется не только благодаря административной дисциплине, но и по причине групповой сплоченности управленцев [11]. Неряшливость в применении общенаучных методов особенно наглядна в педагогических исследованиях и образовательной практике по части внедрения компьютерных технологий в обучение. Трудно найти публикацию, в которой бы не пелась осанна во славу информатизации обучения, внедрения компьютерных технологий, благодати дистанционного обучения. Но нет репрезентативных лонгитюдных сравнительных исследований эффективности этого букета инноваций в сравнении с прежними технологиями обучения. Доказательной силы не имеют кое-какие доводы, приводимые в некоторых работах: новые технологии облегчают труд преподавателей; обучающимся стало занятнее смотреть и слушать; такие технологии соответствуют «клиповому» сознанию современной молодежи; так легче подготовить к экзаменационному тестированию и т. п. Но нет ответов по существу: глубже ли закрепились новые знания; расширился ли объем получаемых знаний; развились ли навыки и умения применять полученные знания; появились ли новые положительные личностные качества у обучаемых и т. п.? 177 Раздел II. Политика и государственное управление Прагматическая роль философии продуктивно сказывается и в острых познавательных ситуациях, имеющих выраженный политический оттенок. Это соотношение научного объяснения и идеологических трактовок в сложных вопросах, затрагивающих социальное положение и жизненные интересы многих людей. Наука дает знание истинное, беспристрастное и бесстрастное, которое может быть использовано любым его носителем в самых разных целях. Идеология же, будучи похожа на науку как систему теоретических знаний, поставляет знание корыстное, ситуативное, которое служит для оправдания интересов и притязаний того или иного заказчика. Противостояние научного и идеологического объяснения характерно не только для наук об обществе, но и для наук о природе. Трудно сказать, в каких ситуациях политическая острота сильнее: негативный генетический аспект межрасовых браков и политическая толерантность к ним; биологическая бессмысленность концепции естественного права и ее политическая ангажированность; идеологическая нужда в теории монетаризма и ее объективная несостоятельность; научно-политическое понимание природы войны и ситуативно-дипломатическое сведение этой природы к идеологическим разногласиям и т. д. Для разделения указанных аспектов существует давнишний философский критерий – кому это выгодно, какой отдельный социальный субъект нуждается в желаемой теоретической конструкции. Таким образом, исходя из рассмотренных аспектов соотношения философии и частных наук, можно сделать вывод о наличии собственной эвристической роли философии в частнонаучных исследованиях. Существует собственно философский инструментарий влияния на конкретные науки; он может быть в достаточной мере формализован и использован при разрешении проблем и трудных вопросов научного исследования, а также при подготовке и принятии управленческих решений. 1. Алексеев С. С. Философия права. История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. М.: Норма, 1999. 2. Альгин А. П. Философия. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2007. 3. Барышева А. Д. и др. Политология. Курс лекций. М.: Экзамен, 2005. 4. Богачек И. А. Философия управления: Очерки профессионального управленца. СПб.: Наука, 1999. 5. Борзенков В. Г. Философские основы теории эволюции. М.: Знание, 1987. 178 Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук... 6. Бочаров А. Б. Непредсказуемость как стратегия управления в управленческой парадигме ХХ века // Управленческое консультирование. 2007. № 4. С. 217–223. 7. Бранский В. П. Проблема выбора в фундаментальном теоретическом исследовании и принцип отражения // Роль философии в научном познании. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1990. 8. Бранский В. П. Теория элементарных частиц как объект методологического исследования. М.: КомКнига, 2005. 9. Бранский В. П. Философское значение «проблемы наглядности» в современной физике. М.: Либроком, 2010. 10. Бранский В. П. Философия физики ХХ века. Итоги и перспективы. СПб.: Политехника, 2002. 11. Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Современный управленец культуры: групповой портрет // Управленческое консультирование. 2010. № 1. C. 116–135. 12. Ефимов Ю. И. Философские проблемы теории антропосоциогенеза. Л.: Наука, 1981. 13. Ильин В. Н. Термодинамика и социология. Физические основы социальных процессов и явлений. М.: КомКнига, 2010. 14. Карамова О. В. Философия, история и методология экономической науки. М.: Компания Спутник+, 2007. 15. Карнап Р. Философские основания физики. Введение в философию науки. М.: УРРС, 2003. 16. Кохановский В. П. и др. Философия для аспирантов. Ростов н/Д.: Изд-во «Феникс», 2002. 17. Кудрявцев В. Н. Социальные отклонения. Введение в общую теорию. М.: Юридическая литература, 1984. 18. Ленин В. И. Материализм и эмпириокритицизм // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 18. 19. Макаров И. И. Административно-территориальное устройство системы местного самоуправления Ленинградской области // Управленческое консультирование. 2011. № 1. 26–36. 20. Меркулов В. М. Координация в политической и административной деятельности // Государственная служба. Вестник Координационного совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе 179 Раздел II. Политика и государственное управление Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 52–63. 21. Наука: возможности и границы / отв. ред. Е. А. Мамчур. М.: Наука, 2003. 22. Нерсесянц С. И. Право // Новая философская энциклопедия. М.: Наука, 2010. Т. 4. 23. Нерсесянц С. И. Философия права // Новая философская энциклопедия. М.: Наука, 2010. Т. 5. 24. Никифоров А. Л. Научная и литературная философия // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. Х. Вып. 2 (41). С. 108–119. 25. Орлов Ю. К. Основы теории доказательств в уголовном процессе. М.: Проспект, 2000. 26. Перминов В. Я. Философские основания математики. М.: ПрогрессТрадиция, 2001. 27. Розов Н. С. Философия и теория истории. М.: Логос, 2002. 28. Рузавин Г. И. Методы научного исследования. М.: Мысль, 1975. 29. Сахаров А. Б. О личности преступника и причинах преступности в СССР. М.: Госюриздат, 1961. 30. Семенов Ю. И. Философия истории. Общая теория, основные проблемы, идеи и концепции от древности до наших дней. М.: Современные тетради, 2003. 31. Философия / под ред. В. Д. Губина, Т. Ю. Сидориной. М.: Гардарики, 2005. 32. Философия естествознания. Вып. 1. М.: Политиздат, 1966. 33. Философия физики элементарных частиц. (Тридцать лет спустя). М.: ИФРАН, 1995. 34. Философские проблемы гипотезы сверхсветовых скоростей. М.: Наука, 1986. 35. Философские проблемы исторической науки. М.: Наука, 1969. 36. Шредингер Э. Что такое жизнь с точки зрения физики? М.: РИМИС, 2009. 180 Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии деятельности «[Совет лоббисту]: Не умоляй, не грози и не думай, что ты всегда прав». Джордж Мини (1894 –1980), американский профсоюзный деятель, президента АФТ – КПП. В своде коммуникационных технологий политиков и деловых людей России значимое место отведено технологиям триады «пиар (PR) – лоббизм – джиар (GR)». При этом несомненный интерес в плане установления функциональной взаимосвязи между отдельными элементами вышеотмеченной триады занимает лапидарная формула директора Департамента экономического анализа и перспективы планирования Министерства промышленности и энергетики РФ С. Наумова: «GR – это пиар и лоббизм в одном флаконе: взбалтывать, но не смешивать»1. По мнению И. Дмитриева, специалист в области GR призван к тому, чтобы выстраивать эффективные отношения между своим работодателем и властными структурами. Более того, избегая «банального подкупа», «джиарщик» ориентирован не cтолько на решение конкретной проблемы, сколько на обеспечение эффективного диалога. «Джиарщики» – это строители прочных мостов, ведущих из корпораций во властные структуры. Когда надо, по этим мостам пойдут простые лоббисты с конкретными «интересными» предложениями»2. Согласно авторитетному суждению руководителя Департамента политического консультирования «PRопоганды» М. Виноградова, в когорту высокопрофессиональных джиар-специалистов по-прежнему входит «аппаратный зубр» в возрасте за пятьдесят, обладающий набором в несколько тысяч визиток и выступающий элементарным провайдером между интересами корпоративного заказчика и государственного чиновника»3. Вместе с тем на конкурентном поле политики и бизнеса наблюдается феномен неизменного возрастания кулуарности проводимых дискуссий и принимаемых решений. Данное обстоятельство коррелирует целесообразность предъявления повышенных требований к качеству аргументации джиарщиками всего комплекса лоббируемых вопросов. «Если раньше было сравнительно легко без концептуальных обоснований продвигать те или Дмитриев И. Джиар в России больше, чем пиар // Версия. 2005. 14 марта. Там же. 3 Бычихин Д. Джиар в России: «молодые волки» против старых и аппаратных зубров // HeadHunter. URL: http/www.planetahr.ru/publication (дата обращения: 28.07.2011). 1 2 181 Раздел II. Политика и государственное управление иные решения, то теперь джиар-менеджру все чаще приходится доказывать в глазах чиновников экономическую, политическую и социальную целесообразность лоббируемой инициативы. Поэтому рядом с «аппаратными зубрами» в российском джиаре появляются более молодые специалисты (30–40 лет), которые тонко понимают идеологический «мейнстрим», конъюнктуру взглядов в среде чиновничества и могут вписать в нее продвигаемый проект. Кроме того, им приходится заниматься консультированием чиновников по вопросам того, как это решение может быть обосновано в публичном пространстве»1. Апеллируя к указанной выше триаде «пиар – лоббизм – джиар», уместно в самых общих чертах охарактеризовать каждый ее элемент в отдельности. Под «пиаром» (PR – Public Relations) понимается деятельность, направленная на организацию благоприятного для базисного PR-субъекта (конкретной организации, учреждения, компании, фирмы и т. д.) коммуникационного пространства. «Лоббизм» или «лоббирование» (lobby) обычно рассматривают в качестве однонаправленного процесса, имеющего в своей основе интерес и подразумевающего давление в явной или неявной форме. «Джиар» (GR – Government Relations) следует понимать как «общественную или корпоративную деятельность, направленную на поиск вариантов взаимовыгодного сотрудничества с органами государственной власти и управления, продвижение инициатив государственно-частного партнерства, лоббизм интересов тех или иных федеральных и региональных структур и организаций» [8, с. 138]. Распространенный в профессиональном сообществе политиков и бизнесменов перевод термина «Government Relations» является не совсем точным. Более того, этот неточный перевод приводит к поверхностному выводу о том, что джиар-специалист курирует лишь работу с органами исполнительной власти: аппарат Правительства и профильные для его отрасли министерства. Между тем понятие «Government» в рассматриваемом контексте следует переводить не как «правительство», а как «государственная система управления» в целом, которая включает в себя все ветви государственной и муниципальной власти. Дело в том, что вплоть до середины XX в. под «правительством» понималась именно вся система государственного управления, данные термины считались идентичными», – замечает известный отечественный специалист в области теории и практики GR И. Минтусов2. Бычихин Д. Джиар в России: «молодые волки» против старых … Цит. по: Толстых П. Лоббизм, GR и Public Affairs // DV-Reclama.ru: Дальневосточный информационно-рекламный портал. 2007. 3 июля. URL: http/www.lobbying.ru/ content/sections/articleid_1451_linkid_64/html (дата обращения: 29.07.2011). 1 2 182 Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... Современная философия GR органы государственного управления относит к категории «стейкхолдера» (от англ. Stakeholder – посредник). В своей деятельности GR-специалист нередко использует элементы лоббизма, однако «джиар» не следует отожествлять с «лоббизмом». Лоббист, работая за гонорар или за процент от сделки (lobby on salari)1, как правило, обладает политическим весом и соответствующими ресурсами, в том числе авторитетом в конкретной отрасли, а следовательно, и доступом к конкретному чиновнику. GR-специалист, работая за заработную плату и эвентуальный годовой бонус (lobby for a free) и являясь профессиональным наемным работником базисного GR-субъекта, непосредственно занимается оценкой ситуации и помогает базисному GR-субъекту выстраивать конструктивные отношения с органами государственного управления. Как правило, различают три основных категории GR-специалистов: переговорщики, советники и контролеры. В число переговорщиков входят специалисты, основное предназначение которых заключается в умении договариваться. Советники помогают руководству базисного GR-субъекта грамотно сформировать проблему и определить оптимальные пути ее решения. Контролеры отслеживают исполнение принятых обязательств между базисным GR-субъектом и органом государственного управления, а также документооборот в формате ранее заключенных договоренностей. В профессиональной среде специалистов по связям с органами государственного управления наряду с термином «лоббизм» и «GR – Government Relations» используется также дефиниция «Public Affairs (PA)». Другими словами, если PR ориентируется на установление отношений со всеми стейкхолдерами [7], то РА «работает» только с теми стейкхолдерами, деятельность которых сопряжена с публичной политикой. «Социальный заказ больше не направляется к далеким властным чиновникам, глухим к зачастую легитимным требованиям. Граждане сегодня хотят найти партнеров, которые принимают во внимание их тревоги и реагируют на них. Один из путей – это использование новых технологий и электронная администрация. Другой путь – это процесс обновления и реформ государства. Самое важное в этом постоянном процессе обновления – чтобы каждый знал, что происходит в публичной службе, – замечает П. Жевар [2, с. 7–8]. Основными сферами приложения усилий РА являются: «Community Relations» («связь с местным сообществом») и «cosial responsibility» («социальная ответственность»). 1 Наиболее распространенными способами передачи вознаграждения для лоббиста являются наличные, через банковскую ячейку, через аффинированный с чиновником фонд или оффшор. 183 Раздел II. Политика и государственное управление Согласно другой точке зрения, происходит отожествление понятий «РА», «GR» и «лоббирование», что наиболее приемлемо для европейского опыта, в котором категория «лоббизм» наполнена негативными коннотациями, и в силу этого наблюдается подмена термина «лоббизм» термином «РА», а далее термин «РА» подменяется термином «GR». В формате данного подхода в пределы компетенции РА-менеджеров входит решение задач как собственно в области лоббизма, так и в областях неполитической сферы («issues management»), связей с медиа-сообществом («Media Relations»), продвижение интересов базисного GR-субъекта при помощи простых граждан (graas Roots) и др. Существует и третья точка зрения о месте GR в системе отношений, которую, в частности, разделяет эксперт-аналитик в области PR Ю. М. Михайлов. В частности, по его мнению, инициатором (субъектом) PR-процесса являются «органы государственной власти (органы государственного управления – общефедеральные, субъектов Федерации и местные), а указанную разновидность связей с общественностью можно обозначить как стейт – PR или GR (от англ. «Statу» – «государство» или «Government Relations»)» [4, с. 6]. Функциональная дифференцированность GR-деятельности позволяет говорить о типологии GR, которая может быть представлена в форме таблицы (см. табл. 1). Таблица 1 Типология Government Relations1 Критерий типологии По характеру деятельности Критерий типологии По масштабу По степени алармизма По степени транспарентности Типы взаимодействия с органами государственной власти и управления Институциональный (стратегический) Персональный (тактический) Типы взаимодействия с органами государственной власти и управления Корпоративный Отраслевой Регулярный Мобилизационный Цивилизованный (транспарентный) Нецивилизованный (нетранспарентный) По характеру деятельности различается GR институциональный (стратегический) и GR персональный (тактический). В первом случае речь идет о системности работы и ее планировании на перспективу, во втором – о доминировании тактических и точечных приемов разрешения проблемной 1 184 См.: [8, с. 4]. Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... ситуации (как правило, посредством задействования потенциала статусной персоны). По масштабу деятельности выделяют GR корпоративный и отраслевой. Корпоративный GR ориентирован на продвижение интересов конкретного учреждения или бизнес-структуры в конкретном регионе и по характеру своей деятельности является тактическим и целевым. Доминантой отраслевого GR выступает деятельность по продвижению интересов отрасли в целом посредством воздействия на законодательные и исполнительные органы власти федерального уровня. По степени алармизма (от англ. «alarmism» – «паника», «тревога») GR подразделяется на антикризисный и регулярный. Сущностный подход к определению антикризисного менеджмента наиболее приемлем с позиций его толкования в контексте Government Relations. В данном случае возможна солидаризация с позицией К. Стокера, понимающего под антикризисным менеджментом процесс подготовки и реализации стратегий и тактик, содействующих предотвращению или видоизменению отрицательного влияния кризиса на организацию [9]. Антикризисная модель GR-деятельности «предполагает работу с госструктурами в чрезвычайном режиме, зачастую при существенном дефиците времени» [8, с. 9]. Алармизм регулярного GR минимизирован, а сама модель означенного типа предполагает упорядоченное и размеренное взаимодействие базисного GR-субъекта с властными структурами. Степень прозрачности GR-деятельности позволяет проводить грань между транспарентным (цивилизованным) и нетранспарентным (нецивилизованным) подходом к реализации GR-услуг. Если «в начале 2000-х гг. цивилизованный GR был практически не востребован: гораздо легче было решить вопросы непосредственно с заинтересованными представителями государства в «коррупционном ключе» [8, с. 9], то в современных условиях «процесс «российского GR» становится более цивилизованным: при некоторых министерствах появляются прозрачные площадки, где бизнес может открыто выразить свое мнение и повлиять на чиновников (например – экспертные советы в Минпромэнерго)» [6]. Технологический круг GR-деятельности включает в себя следующие технологические сегменты: –– формирование первичных коммуникационных отношений с представителями властных структур; –– вовлеченность в деятельность рабочих групп и комиссий при соответствующих властных структурах; –– организация работы с общественными организациями; 185 Раздел II. Политика и государственное управление –– позиционирование позитивного имиджа в среде представителей властных структур; –– законодательная активность; –– организация взаимодействия с государственными структурами посредством участия в государственно-частном партнерстве; –– долгосрочное планирование – форсайт; –– информационно-аналитическое обеспечение GR-деятельности; –– участие в социально ориентированных проектах и др. Рассмотрим их более детально. 1. Формирование первичных коммуникационных отношений с представителями властных структур: –– установление контактов в ближайшем окружении государственного служащего лично или посредством профессионального лоббистапосредника; –– неформальное «проникновение» в непринужденной форме в ближайшее окружение или в круг «знакомых» соответствующего государственного служащего; –– инициирование базисным GR-субъектом привлекательных для представителя властных структур бизнес-проектов или общественных инициатив, сопряженных с аппаратными или политическими интересами соответствующего государственного служащего; –– концентрация усилий по учреждению профильных «ассоциаций», фондов, обществ, партнерств, союзов и др., выступающих в качестве стейкхолдера во взаимодействии с представителями властных структур и др. «Более рискованным является вариант «сращивания» чиновника с вашим бизнесом (например, предоставление ему членства в совете директоров). Это возможно лишь в том случае, если у вас есть гарантии в отношении того, что представитель власти впоследствии не начнет игру против вас», – замечают А. Б. Шатилов и А. С. Никитин [8, с. 103]. 2. Вовлеченность в деятельность рабочих групп и комиссий при соответствующих властных структурах. Инициирование участия, а в дальнейшем и само участие представителей базисного GR-субъекта в деятельности соответствующих рабочих групп и комиссий позволит ему донести до корпорации чиновников свои важнейшие проблемные месседжи и даже быть непосредственно задействованным в решении отдельных особо значимых вопросов. 3. Организация работы с общественными организациями. Наибольшее значение для продвижения интересов базисного GR-субъекта имеют следующие организации: 186 Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... –– мультипрофильные организации, отражающие интересы многих отраслей и компаний («Деловая Россия», «Опора России», РСПП, ТПП и др.); –– отраслевые организации, отражающие интересы профессионального сообщества или отдельных отраслей (Ассоциация банков, РАСО (Российская ассоциация по связям с общественностью), Росдорсервис, Ассоциация «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада и др.); –– аналитические центры (Центр Карнеги, ИНСОР, Институт общественного проектирования, Центр стратегических разработок Северо-Запада и др.); –– общественные организации, выражающие интересы различных групп общественности (Общественная палата РФ, Общественные советы при различных министерствах и ведомствах1 и др.); –– общественные организации, выражающие интересы конкретных групп общественности (Гринпис –GRENPEACE, Всемирное общество защиты животных – МОЗЖ, Всероссийское общество охраны природы – ВООП и др.). Выстраивая GR-отношения с мультипрофильными и отраслевыми общественными организациями, базисный GR-субъект получает уникальную возможность продвижения и государственной поддержки наиболее значимых программ своего развития, а также может рассчитывать на снижение или повышение таможенных пошлин, налоговых льгот и т. п. Обеспечивая сотрудничество с организациями аналитического толка базисный GR-субъект вправе рассчитывать на участие в качестве заказчика или исполнителя конкретных работ, а также на обеспечение необходимого градуса «возбуждения» медийного пространства в выгодном для базисного GR-субъекта варианте. Установление консенсуса с общественными организациями последних двух типов в перспективе позволяет базисному GR-субъекту минимизировать репутационный ущерб в случае нарушения интересов различных групп общественности. 4. Позиционирование позитивного имиджа в среде представителей властных структур. В качестве ключевых презентационных блоков Общественный совет – образование с участием представителей общественности, которое имеет внутреннюю формализованную структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которым консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений. Общественные советы являются важнейшим механизмом общественного участия граждан. Основные цели учреждения общественных советов: консультации с экспертами по социальным вопросам; помощь в разработке законодательства, государственного бюджета; мониторинг за выполнением решений властных структур; осуществление некоторых государственных функций, которые были делегированы государственным органом. 1 187 Раздел II. Политика и государственное управление позиционирования позитивного имиджа1 базисного GR-субъекта выступают: история становления и развития базисного GR-субъекта и его достижения; социально-экономическая значимость товара или услуги базисного GR-субъекта; краткосрочные планы и перспективы развития. 5. Законодательная активность. Законодательная активность базисного GR-субъекта является важнейшим элементом предзаконодательного процесса (первой стадии законодательного процесса), охватывающего «этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта» [1, с. 251]. Демонстрируя законодательную активность, базисный GR-субъект взаимодействует с субъектами права законодательной инициативы, в число которых, согласно ст. 104 Конституции РФ, входят Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. По вопросам их ведения право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему арбитражному суду РФ. При этом важно заметить, что работа в области проявления законодательной активности должна проходить в плоскостях юридического сопровождения, экспертного сопровождения, организационного сопровождения и PR-сопровождения. 6. Организация взаимодействия с государственными структурами посредством участия в государственно-частном партнерстве (ГЧП). Под государственно-частным партнерством обычно понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. В широком смысле, к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления относятся любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса, государственные контракты, арендные отношения, финансовая аренда (лизинг), государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции (СРП) и концессионные соглашения. По состоянию на июль 2011 г. определения ГЧП присутствуют в законах о ГЧП, принятых в 35 субъектах РФ (общепринятого определения ГЧП, как и федерального закона о ГЧП, на сегодняшний день не существует). В число важнейших инструментов ГЧП входят: концессия, контракты жизненного цикла (LLC); инфраструктурные облигации; особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, Внешэкономбанк (ВЭБ). 7. Долгосрочное планирование – форсайт. Форсайт (от англ. Foresight – взгляд в будущее) является эффективным инструментом формирования 1 188 См. также: [3; 5]. Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... приоритетов и мобилизации большого количества участников для достижения качественно новых результатов в сфере науки и технологий, экономики, государства и общества. Сущностными элементами форсайта являются метод Дельфи (опросы экспертов в два этапа), дорожные карты, экспертные панели, анкетирование экспертов, круглые столы и мозговые штурмы. Консолидация на одной площадке усилий представителей базисного GR-субъекта и представителей властных структур приводит к согласованию как поведенческих реакций всех игроков, так и заинтересованных сторон GR-проекта. 8. Информационно-аналитическое обеспечение GR-деятельности. Информационная составляющая информационно-аналитического обеспечения GR-деятельности содержит: –– сбор информации об эвентуальных каналах коммуникации с наиболее значимыми фигурами чиновничьего аппарата; –– уточнение потенциальных ресурсов конкретного представителя властных структур; –– разведывательная деятельность в отношении возможных действиях конкурентов в формате запланированного проекта и их возможностях; –– определение степени заинтересованности властной структуры в реализации намеченного проекта базисного GR-субъекта. Аналитическая компонента информационно-аналитического обеспечения GR-деятельности предлагает: –– анализ политической и социально-экономической ситуации на федеральном и (или) региональном уровнях и соответствия намеченного проекта базисного GR-субъекта «мейнстриму», характерному для конкретной властной структуры; –– определение потенциального круга лиц из числа «агентов влияния» и лоббистов-посредников; –– исследование «расклада сил» с позиций возможного участия «групп влияния» в лоббировании проекта базисного GR-субъекта; –– формирование психологического портрета представителя властных структур, интересующего базисный GR-субъект, и уточнение его политических и мировоззренческих приоритетов; –– анализ и учет возможных рисков и барьеров в случае реализации планируемого проекта; –– определение тактики и стратегии достижения запланированных целей в процессе продвижения GR-инициативы. 9. Участие в социально ориентированных проектах. Примером, иллюстрирующим содержание означенного технологического сегмента, является деятельность созданного Федеральным агентством по техническому 189 Раздел II. Политика и государственное управление регулированию и метрологии при участии РСПП Технического комитета по стандартизации № 417 «Социальная ответственность», целью которого является разработка национальных стандартов в области социальной ответственности. Российский союз промышленников и предпринимателей разработал Социальную хартию российского бизнеса – свод основополагающих принципов социально ответственной деловой практики, которые приемлемы для деятельности любой организации, независимо от профиля деятельности и формы собственности. Социальный отчет любой российской компании структурирован в соответствии с принципами и стандартами GRI (Global Responsible Initiative – глобальные инициативы в области отчетности). В структурном плане основными элементами социального отчета (по версии GRI) являются показатели: –– экономической отчетности; –– экологической результативности; –– результативности в области прав человека; –– результативности подходов к организации труда; –– результативности в области ответственности за продукцию; –– результативности взаимодействия с обществом. Выступая в качестве неотъемлемого атрибута управления социальноэкономическими процессами в современной России, «магия» GR представляет высокие требования к профессиональным компетенциям GR-специалиста. «Среди качеств, которыми должен обладать джиарщик, способный организовать диалог с представителями государственного органа, можно отметить высокие коммуникативные способности, навыки эффективного межличностного общения, стратегическое мышление, умение формулировать проблемы и задачи, лидерские качества. Можно также добавить глубинное понимание особенностей функционирования законодательной и исполнительной власти, специфики межведомственных отношений и навыки лоббирования, а также и креативность, способность нестандартно мыслить», – замечают аналитики Recruitment Company1. 1. Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. М.: Книжный мир, 2010. 2. Жевар П. Основные вопросы публичной службы. Париж: L’Etudiant, 2003. 3. Магомедов К. О. Имидж государственной службы как образ государственной власти // Государственная служба. Вестник Координаци1 190 Алеева Е. Ходоки во власть // КоммерсантЪ. Деньги. 2007. 22 октября. Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технологии... 4. 5. 6. 7. 8. 9. онного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 45–55. Михайлов Ю. М. Связи с общественностью по-русски. М.: Бератор, 2007. Попова О. В. Особенности формирования имиджа государственного служащего // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 2. С. 60–73. Фокин В. Особенности отношений бизнеса и власти в России // Международные процессы. 2011. Т. 9. № 1 (25). URL: www.intertrends. ru/twenty/012.htm (дата обращения: 28.07.2011). Чимаров С. Ю. Российский опыт организации связей с общественностью в условиях экономического кризиса начала ХХI в. // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 245–258. Шатилов А. Б., Никитин А. С. GR для эффективного бизнеса. М.: Форум, 2011. Stocker K. P. A strategic approach to crisis management // The Handbook of Strategic Public Relations and Integrated Communications / Caywood, C. L. (Ed). N. Y.: McGraw Hill, 1997. Р. 189–203. 191 Раздел III Правовое государство, общество и реформы Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Старовойтов А. А. Конституционный характер административной реформы и проблемы модернизации региональной исполнительной власти Осуществляемая административная реформа объективно вызывает потребность более глубокого теоретического исследования механизма административно-правового воздействия на сложившуюся систему государственного управления с целью ее приведения в соответствие с поставленными целями и задачами. И здесь весьма важным нам представляется тот аспект, который связан с необходимостью обеспечения более жесткой взаимосвязи используемых отраслевых средств модернизации публичной администрации с нормами основного закона нашей страны – Конституцией Российской Федерации. Возможности сугубо отраслевого подхода, ориентирующегося при решении данного вопроса только на использование административно-правовых средств, достаточно ограничены, тем более в условиях необходимости формирования новых правовых режимов, способных адекватно отражать меняющиеся роль и функции государства. В этой связи становится очевидным, что административная реформа может достичь удовлетворяющих общество результатов только путем усиления влияния конституционно-правового режима на режим публичного администрирования, критически оценивая накопленный императивнорегулирующий потенциал. При этом наиболее слабыми звеньями, требующими особого внимания в правовом обеспечении реформы, являются субъекты Российской Федерации (подробнее см.: [7]). Сегодня все субъекты Федерации, с различной степенью детализации, приняли нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется административная реформа на региональном уровне. Внимательный аналитик может критиковать их отдельные аспекты (как объективные, так и субъективные), однако в целом содержание подобных документов соответствует актам, принятым Президентом и Правительством РФ. Другое дело, что разработка программ реформирования региональной исполнительной власти не содержит главного – создание условий для широкомасштабного перехода на реализацию сервисной функции самих «государствоподобных» образований. Программы субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа, проанализированные в лаборатории правового обеспечения государственного строительства при юридическом факультете нашего института, наглядно подтверждают отсутствие анализа сущностных связей в функционировании исполнительной власти, без чего нельзя наметить правильные пути ее модернизации. В оправдание можно слышать отговорки о «высокой степени разряженности институциональной системы, слабости 194 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной... нормативно-правовой базы государственного управления, недостаточной развитости на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления» и т. д. Действительно, комплекс этих факторов реально порождает высокий уровень «непредсказуемости» в работе всей системы государственной власти, являясь объективным ограничителем ее эффективности. Все это, так сказать, имеет место быть. Но осуществляя реформирование исполнительной власти, ее авторам надо все-таки иметь какие-то более надежные правовые ориентиры, помимо имеющихся подзаконных актов. И в этой связи, представляется весьма полезным обратиться к Основному Закону российского государства, в котором содержится немало установлений, имеющих прямое отношение к рассматриваемому вопросу. Выскажем убеждение, что в своей совокупности они составляют конституционные основы организации и деятельности исполнительной власти и расположены, в основном, в первой, третьей и четвертой главах. При этом одни нормы адресованы к самой системе единой исполнительной власти, другие имеют отношение только к федеральным органам исполнительной власти. Но есть и нормы, адресующиеся непосредственно субъектам Федерации. И в этой части они имеют особое значение, раскрывая содержание и направленность возможных реформ. К первым из них следует отнести п. 2 ст. 4, закрепляющей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Подобное положение имеет особое значение для правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти. Во-первых, сама Конституция нормами прямого действия регулирует на конституционном уровне принципиальные вопросы организации и функционирования исполнительной власти в стране, во-вторых, закрепляет приоритет федеральных законов, посредством которых обеспечивается правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Из данного конституционного положения объективно вытекает требование, чтобы законы субъектов Федерации, регулирующие практические вопросы организации и деятельности региональных органов исполнительной власти, соответствовали федеральным законам. Таким образом, федеральные законы выполняют роль базовых нормативных актов, на основе которых обеспечивается единство правового регулирования рассматриваемых нами отношений. В этой части особо значимым фактом представляется то, что именно федеральные законы, развивая положения Конституции о принципах и системе организации и деятельности единой исполнительной власти, формируют реальные каналы федерального воздействия на правовую систему субъекта 195 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Федерации в целом и на его систему исполнительной власти в частности. Отсюда – особое значение федерального законодательства в закреплении фундаментальных основ организации и функционирования механизма государственной власти в Российской Федерации, единства исполнительной власти. Аналогичный вывод вытекает из содержания ст. 15, закрепляющей на конституционном уровне принцип законности и требующий от органов исполнительной власти всех уровней и их должностных лиц безукоризненно соблюдать Конституцию, законы, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Не менее важное значение имеют: ст. 10, закрепляющая принцип разделения властей и дающая конституционные основания существования самой исполнительной власти как институционального государственноправового явления; ст. 11, устанавливающая систему органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах и, соответственно, дающая конституционные основания существования исполнительной власти на региональном уровне. При этом необычайно принципиальное значение имеет указание ст. 10 на самостоятельность исполнительной власти. Подобная самостоятельность обеспечивается организационной, финансовой и юридической независимостью исполнительной ветви власти от двух других ветвей – законодательной и судебной; отсюда же вытекает запрет на вмешательство одной ветви власти в дела другой, принятие к рассмотрению вопросов, отнесенных к ведению другой ветви власти. Указанные положения работают не только на федеральном, но и на региональном уровне. Особое значение имеют нормы ст. 5, где среди принципов федеративного устройства Российской Федерации закреплены принципы федерализма, государственной целостности, единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (п. 3), право субъекта Федерации иметь собственное законодательство (п. 2). Из содержания данной статьи вытекает, что федеральные органы исполнительной власти, наряду с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также органами законодательной и судебной власти составляют единую систему, осуществляющую государственную власть. Будучи элементами единой системы, органы исполнительной власти всех уровней находятся в постоянной взаимосвязи и взаимодействии, разрешая конкретные вопросы государственного управления в рамках закрепленной за ними компетенции. Нарушение этого единства грозит параличом государственного механизма и развалом государства как такового. Не случайно в посланиях 196 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной... Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет постоянно идет речь о необходимости укрепления единой системы исполнительной власти. В условиях административной реформы на региональном уровне особое значение имеет соблюдение принципа единства государственной власти, который, помимо прочего, проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Из содержания указанного принципа вытекает требование о том, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти. Это подтверждено и постановлением Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края1, где говорится об ориентации органов государственной власти субъектов Федерации на общие с федеральными органами принципы и формы деятельности. Среди рассматриваемых норм Конституции хотелось бы отметить особую роль ст. 16, оказывающей существенное влияние на общее содержание документа. Дело в том, что образуя основы конституционного строя России, принципы и нормы первой главы находятся «как бы на вершине всей пирамиды правопорядка страны», являют собой ориентир для всей ее правовой системы, политической и иной деятельности в обществе и государстве. Следовательно, гарантируя стабильность установленного конституционного строя, указанная статья гарантирует стабильность положения исполнительной власти в системе разделения властей, самостоятельного функционирования в процессе реализации единой государственной власти. Нормы, определяющие единую систему исполнительной власти, содержатся и в третьей главе Конституции «Федеративное устройство». Здесь особое значение имеют ст. 71, 72 и 73, разграничивающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. В закрепленный ст. 71 перечень полномочий отдельных объектов, институтов, отраслей права вошли вопросы, которые Конституция оценивает как имеющие особое значение для устойчивого функционирования государства, обеспечивающие единство системы государственной власти, единые основы экономики, рынка, финансов, безопасности, системы права. Отсюда закрытость и однозначная императивность статьи – только ведение Российской Федерации! 1 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409. 197 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы В правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации особое место занимают ст. 72, закрепляющая предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, и ст. 73, закрепляющая за субъектами Федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в полном объеме осуществлять государственную власть на подведомственной территории. В теоретическом и практическом плане толкование и применение этих «самых туманных» статей российской Конституции представляет наибольшую трудность, и именно это обстоятельство нередко используется как своеобразное «конституционно-правовое обоснование» различного рода «юридических изысков» органов государственной власти субъектов Федерации в части присвоения не свойственных им полномочий. В этой связи остановимся на их анализе подробнее. Отражая федеративную природу Российского государства, ст. 72 закрепила предметы совместного ведения России и ее субъектов в виде исчерпывающего, закрытого (не подлежащего расширению) перечня. В него включены те сферы жизнедеятельности, правовые институты, отрасли законодательства, отдельные объекты правового регулирования, по которым Федерация взяла на себя обязательство не принимать решений в одностороннем порядке без учета мнения субъектов Федерации. Предполагалось, что возникающие в рамках указанной статьи взаимоотношения федеральных и региональных органов (в отличие от предметов ведения Федерации) будут носить характер взаимодействия, осуществляемого с учетом воли и интересов друг друга, а возникающие между ними отдельные противоречия могли бы разрешаться с использованием соответствующих процедур согласования, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Подход в целом правильный, вполне отвечает практике конституционноправового регулирования, принятой в развитых демократических федеративных государствах, и менее всего заслуживает упрека в неком «коварстве», проявленном разработчиками Конституции. По справедливому замечанию Б. С. Крылова, такая неполнота в правовом регулировании «может быть намеренной и направлена на отнесение к полномочиям субъекта Федерации права регулирования каких-то конкретных положений, исходя в ряде случаев из того, что федеральное законодательство не способно охватить местную специфику» [2, с. 45]. Действительно, Конституция не содержит норм и процедур, которые бы позволяли конкретно определить, что именно в сфере совместного ведения относится к полномочиям Федерации и что к полномочиям ее субъектов. Вместе с тем такая задача на уровне 198 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной... конституционного регулирования и не могла быть решена. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором, а также иными договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральным законодательством, особенно отраслевым. Но все же, как соотносятся права Федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения? Каковы взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами в этой сфере? Как распределяются полномочия по регулированию обозначенных в ст. 72 вопросов между органами государственной власти субъектов Федерации? Тем более что административное и административно-процессуальное право находится в пункте «к», а установление общих принципов организации системы органов государственной власти – в пункте «н» указанной статьи. Как уже отмечалось, анализируемая статья Конституции является координационной по своей политико-правовой природе1, в том смысле, что Федерация принимает на себя юридическую обязанность согласовывать свои интересы с интересами субъектов Федерации в процессе правового регулирования по указанным в вопросам, координировать этот процесс, оставляя за собой право выбора и определения приоритетов. Последнее подтверждает п. 2 ст. 76, устанавливающий конституционный порядок принятия решений по вопросам совместного ведения и закрепляющий ведущую роль федерального закона как акта, отражающего и синтезирующего в себе коренные интересы Федерации в целом (по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации). Конституционный суд Российской Федерации, касаясь этих проблем, пришел к выводу о том, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности, с обязательным использованием согласительных процедур [5]. Подобное решение проблемы пределов специального регулирования Федерации в отношении региональных органов можно считать удачным для правотворческой практики, поскольку именно таким образом обеспечивается единство организации 1 Сама этимология слова «координация» значит согласование каких либо действий, учет иной точки зрения, иного подхода к анализу и обоснованию решения (см.: [3; 6, с. 261]). 199 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы и деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти1. Механизм согласования интересов России и субъектов Федерации достаточно разнообразен и продолжает расширяться. Чаще всего он реализуется через: –– законотворчество (определение приоритетов парламентского законотворчества, согласование проектов федеральных законов с субъектами Федерации, согласование с субъектами Федерации программ законопроектных работ, юридическую экспертизу и консультирование, законодательную инициативу законодательных органов субъектов Федерации и др.); –– совместное участие в разработке федеральных и региональных программ социально-экономического развития или целевых программ; –– межбюджетные отношения, а также координацию и контроль со стороны федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения; –– нормотворчество органов исполнительной власти субъектов Федерации (в том числе согласование проектов нормативных, их юридическую экспертизу), взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе своей деятельности, а также через процедуры разрешения споров и разногласий. Не менее важное значение среди норм Конституции для правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации является ст. 73, в соответствии с которой субъекты Федерации на своей территории обладают всей полнотой государственной власти вне пределов введения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Подобная формулировка на основе децентрализованного распределения провозглашает презумпцию полномочий субъектов Федерации в тех областях, которые составляют собственный, исключительный предмет правового регулирования, тем самым позволяя не устанавливать на уровне высшего нормативного обобщения их исчерпывающий перечень. Он должен найти свою реализацию в конституциях, уставах субъектов Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации. Однако, самостоятельно устанавливая полномочия органов государственной власти, субъект Федерации не может выйти 1 Иную позицию высказывает Г. В. Атаманчук. Институт совместной компетенции им рассматривается как институт «неделимой, неразграниченной и неразграничиваемой компетенции». Иная позиция, по его мнению, «воспроизводит традиции союзного, т. е. конфедеративистского регулирования… и приводит к деформации связи административного и конституционного законодательства» [1, с. 105–106]. 200 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной... за рамки конституционного пространства, определенного основами конституционного строя, с учетом верховенства федеральной Конституции и приоритета федеральных законов. Что касается собственных полномочий субъектов Федерации, то российская Конституция об этом упоминает в нескольких статьях. К ним следует отнести право: –– на собственное законодательство (п. 2, 3 ст. 5), собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов (п. 4 ст. 76); –– на установление государственного языка (п. 2 ст. 68), право иметь своих представителей в Совете Федерации (п. 2 ст. 95), обращаться в Конституционный суд по спорам о компетенции и с запросом о толковании Конституции (п. 3 и 5 ст. 125), самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (п. 1 ст. 77); –– делегировать полномочия органов исполнительной власти федеральным органам исполнительной власти (п. 2 и 3 ст. 78); –– согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (п. 3 ст. 129); –– одобрять поправки к гл. 3–8 Конституции Российской Федерации (ст. 136) и др. Остальные полномочия субъект Федерации определяет самостоятельно в процессе сравнительного правового анализа ст. 73 с нормами ст. 71 и 72, а также нормами федерального отраслевого законодательства. Это играет решающую роль в разграничении полномочий между Россией и ее субъектами, определяя их конкретные полномочия. Что касается текущего регионального законодательства, в том числе конституций и уставов субъектов Федерации, то по мере насыщения федеральным законодателем отраслевых федеральных законов новыми материальными нормами и процессуальными подробностями они все более утрачивают свой регулятивный потенциал. Искать здесь какой-то специально заложенный умысел со стороны федерального законодателя представляется делом весьма непродуктивным. Продолжая анализ конституционных норм, обращенных к органам исполнительной власти субъектов Федерации, нельзя обойти главу 6 «Правительство Российской Федерации». Нормы этой главы определяют состав высшего органа исполнительной власти Российской Федерации (ст. 110), порядок его формирования (ст. 111–112), основы компетенции (ст. 113–115) и порядок прекращения деятельности (ст. 116–117). Конституция ставит Правительство Российской Федерации на высший уровень в системе исполнительной власти, которую оно возглавляет. Не вытекает ли из этого вывод о том, что Правительство может нормативно регулировать 201 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации? Обратим внимание на то, что в тексте федеральной Конституции не содержится положений, предоставляющих право Правительству непосредственно регулировать в нормативном порядке деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Однако средства правового воздействия Правительства на региональные органы исполнительной власти связаны с его возможностями руководить единой системой исполнительной власти по вертикали и предусмотрены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»1, а также рядом указов Президента Российской Федерации2. Конституция РФ возлагает на Правительство ответственность за повседневное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством. Успешное решение этой задачи возможно лишь при условии, что оно направляет работу региональных органов исполнительной власти. В этом отношении роль Правительства Российской Федерации исключительно велика. Правительство совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации определяет порядок и степень участия субъектов Федерации в выполнении федеральных программ и совместных проектов; на них также возлагается содействие организации процессов управления и развития местного самоуправления в российских регионах. С нашей точки зрения, Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации, способствует взаимодействию указанных органов; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Воздействуя своими актами на деятельность региональных органов исполнительной власти, Правительство использует разные методы правового регулирования: метод прямого регулирования, связанный с закреплением прав и обязанностей за органами исполнительной власти субъектов Федерации, либо предложения (рекомендации) по их участию в решении конкретных вопросов, применительно к установленному правительством или 1 См.: О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (с изменениями на 19.06. 2004. № 4-ФКЗ). 2 Так, утверждая Положение о МЧС, Президент Российской Федерации указом от 11 июля 2004 г. № 868 предоставил ему право издавать нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, обязательные для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями. 202 Старовойтов А. А. Конституционный характер административной... федеральным законом порядку, а также метод косвенного регулирования через посредничество федерального органа исполнительной власти. И, наконец, сама организация работы Правительства РФ как коллегиального органа и регламентация работы его аппарата являются примером для органов государственной власти субъектов Федерации, которые ориентируются на этот опыт и используют его в правовой регламентации деятельности высших органов исполнительной власти российских регионов. Однако Правительством правовое воздействие федеральных органов исполнительной власти на региональные не заканчивается. Будучи включенными в единую систему исполнительной власти и в соответствии со сложившейся практикой государственного управления, органы исполнительной власти субъектов Федерации в своей работе должны руководствоваться также актами иных федеральных органов исполнительной власти: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Такое вертикальное подчинение региональных исполнительных органов федеральным органам исполнительной власти объективно необходимо и в соответствии с Конституцией развивается в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения России и ее субъектов. Говоря об объективности этого процесса, мы имеем в виду не только сущностную схожесть и идентичность выполняемых на разных уровнях исполнительной вертикали управленческих функций, но и тот аспект, что на региональном уровне они взаимодополняются и уточняются и посредством этого формируется единая система управления обширным многонациональным государством. Следует согласиться с А. Ф. Ноздрачевым, что «существует необходимость постоянного и эффективного взаимодействия исполнительных органов Федерации и ее субъектов. В этом смысл государственного требования об укреплении „вертикали исполнительной власти”» [4, с. 55] и наиболее болезненная точка административной реформы. Подводя итог краткой статье, следует сделать вывод о том, что Конституция РФ содержит немало конкретных указаний по поводу основных направлений административной реформы. Задача государственных служащих, ответственных за административную реформу, заключается в том, чтобы осмыслить их и сформировать конкретные механизмы реализации. 1. Административное право / под ред. Г. В. Атаманчука. М., 2003. 2. Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. 203 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 3. Меркулов В. М. Координация в политической и административной деятельности // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 52–63. 4. Ноздрачев А. Ф. Министерская система управления в истории и современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. 5. Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 4–5. С. 64–71. 6. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1983. 7. Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. C. 15–25. Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного контроля: понятие и система По мере утверждения правовых начал в отношениях между гражданами и государством в орбиту ответственности публичной власти включается ответственность за убытки, наступившие в результате не только совершения противоправных действий и принятия актов правоприменительного характера, но и издания нормативных правовых актов – актов правотворчества. В России такие подходы стали в полной мере реализовываться после принятия Конституции Российской Федерации и кардинального обновления законодательства. И в теории, и на практике было признано, что нарушение гарантированных Конституцией РФ прав российских граждан может осуществляться не только незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих или в результате принятия актов правоприменения, но и в процессе правотворческой деятельности, издания нормативных правовых актов, содержащих противоправные положения или не соответствующих актам, обладающим большей юридической силой. В таком случае 204 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... масштабы нарушения прав частных лиц могут многократно увеличиваться и соразмерно возрастать размеры возмещения за счет казны причиняемых при этом убытков. Нормативные правовые акты имеют целый ряд особенностей: –– принимаются носителями публичной власти, что придает им властный потенциал, сообщает способность непосредственно воздействовать на развитие отношений в обществе; –– разрабатываются и утверждаются на основе соответствующих правомочий, в пределах предметов ведения и компетенции властных структур, с соблюдением ими установленных процедур; –– вводятся в действие, приобретают и утрачивают юридическую силу в установленном порядке; –– служат важнейшим элементом механизма правового регулирования, определяя вектор развития общественных отношений в задаваемом ими направлении; –– имеют правотворческую направленность, закрепляют нормы объективного (позитивного) права – веления (требования, предписания, запреты) или дозволения, исходящие от органов публичной власти; –– порождают возможность установления (изменения, прекращения) правоотношений, возникновения субъективных прав и юридических обязанностей (их коррекции, пресечения); –– носят неперсонифицированный, общий характер, распространяются на все множество охватываемых ими отношений; –– являются общеобязательными, рассчитаны, как правило, на неоднократное применение; –– обеспечены системой государственных гарантий и санкций, включая возможность применения к нарушителям мер государственного принуждения. Таково предлагаемое доктринальное понимание нормативных правовых актов. Как будет показано далее, при адаптации его к решению вопросов судопроизводства в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах необходимо выделить такие признаки, которые могут быть использованы в качестве необходимого и достаточного формального критерия для их отграничения от актов применения права. От этого зависит, каким судебным органом должно рассматриваться заявление о его оспаривании и в каком порядке (по правилам 24 или 25 главы Гражданского процессуального кодекса РФ). Верховный суд РФ признал существенными признаками нормативного правового акта: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или 205 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения1. С нашей точки зрения, издание акта «в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом» является не признаком нормативности правового акта, а показателем его легитимности, правомерности издания и как следствие – законности его содержания. О. А. Бек полагает, что «среди признаков нормативного правового акта достаточно сохранить лишь: 1) принятие акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом указанных органов; 2) установление актом правовых правил поведения, обязательных для их адресатов, рассчитанных на неоднократное применение и действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» [1, с. 55]. Признавая целесообразным минимизировать количество признаков нормативного правового акта, используемых в качестве формальных критериев разграничения подсудности дел, мы должны отметить, что первый из указанных автором признаков не всегда позволяет отграничить такие акты от актов применения права, нередко принимаемых теми же органами, о которых он пишет. Кроме того, нет необходимости указывать и на то, что нормативный правовой акт действует независимо от того, «возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Квалифицирующим признаком нормативного правового акта альтернативное положение быть не может. Только индивидуальный правовой акт всегда порождает правоотношение (изменяет, прекращает его). Поэтому применительно к таким актам этот признак можно считать существенным. Нормативный же акт, как правило, требует для возникновения (изменения, прекращения) на его основе правоотношений необходимых юридических 1 См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 П. 9 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1; О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 4. 206 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... фактов. Непосредственно из нормативного акта правоотношения могут возникать лишь в особых случаях и при этом довольно редко. Иногда в основе определения нормативного правового акта лежит указание на то, что это «официальный документ государственного или муниципального органа, их должностных лиц» [4, с. 43]. Однако этот критерий также не позволяет отграничить нормативный правовой акт от ненормативного, так как индивидуально определенный акт тоже является официальным документом, актом власти. Нормативный акт содержит правила поведения – как обязательного, требуемого, должного, предписываемого, так и возможного, желательного, допустимого, – рассчитанные на персонально не определенный круг лиц, являющихся участниками социально значимых общественных отношений. По большому счету, достаточным признаком нормативного правового акта (в контексте рассматриваемой проблематики, то есть для определения подсудности дел по его оспариванию, решения ряда других процедурных вопросов) является наличие в нем неперсонифицированных общеобязательных правил поведения, регулирующих определенный вид (подвид) общественных отношений. Как правило, он рассчитан на неоднократное, длительное применение, однако могут быть и нормативные правовые акты, ориентированные на однократное применение, если речь идет о регулировании с их помощью длящихся общественных отношений. При этом нормативным следует считать любой правовой акт, содержащий хотя бы одну норму права. Если, в нарушение правил законодательной техники, такая норма появляется в правоприменительном акте, то она должна оспариваться по правилам главы 24 ГПК РФ, установленным для оспаривания нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты Российской Федерации представляют собой субординированную систему, элементы которой находятся в строго определенной иерархической зависимости друг от друга, соподчиненности, занимая свое место в структуре источников права. Эта система включает в себя акты федерального, регионального1 и муниципального уровня, исходящие соответственно от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и действующие в пределах Российской Федерации в целом, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. 1 Понятие «региональный» в контексте данной статьи означает «относящийся к субъекту Российской Федерации». 207 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Высшую ступеньку иерархической лестницы законодательных актов Российской Федерации занимает Конституция Российской Федерации1, которой принадлежит исключительное место в системе нормативных правовых актов. Конституция – учредительный акт государства, его основной закон. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Стабильность Конституции обеспечивается, прежде всего, невозможностью пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции Федеральным Собранием, которые могут быть пересмотрены только в порядке, установленном для принятия новой Конституции РФ (ст. 135 Конституции РФ), а также особым порядком внесения в нее поправок, то есть изменений и дополнений положений глав 3–8 (ст. 136 Конституции РФ). В соответствии с этой статьей поправки «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». Законодатель счел необходимым использовать для законов, которыми вносятся поправки, специальное наименование «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации», однако придал такому закону статус федерального конституционного закона2. Подобный подход представляется не вполне корректным: во-первых, поправки рассчитаны на инкорпорирование в текст Конституции, в силу чего указанные законы имеют юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции, во-вторых, не случайно в Конституции такие законы нигде не именуются федеральными конституционными законами; в-третьих, в ст. 136 Конституции РФ говорится о том, что они принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона». Все отмеченное позволяет прийти к выводу об особом статусе рассматриваемых законов. По нашему мнению, это должно найти отражение и в их наименовании. Их можно было бы назвать, например, учредительными законами, имея в виду учредительный характер Конституции, либо основными Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 г. В ред. от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1, 2. 2 Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ; О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1, 2. 1 208 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... государственными законами, поскольку Конституция – Основной закон государства, и по аналогии с терминологией первой отечественной Конституции – Основных государственных законов Российской империи 1906 г. Использование понятия «Закон Российской Федерации» неудачно еще и потому, что такое название имели законы, издаваемые в Российской Федерации после провозглашения ее суверенитета, – вплоть до принятия в 1993 г. на референдуме Конституции Российской Федерации. В то же время количество таких законов должно быть минимальным, ибо, как правильно отметил С. Л. Сергевнин, Конституция является «сложным системным образованием, и неосторожная частая модернизация нормативного текста может повредить устойчивости глобальной конституционной конструкции» [7, C. 72]. Федеральные конституционные законы занимают особое место в системе нормативных правовых актов России. По юридической силе они непосредственно примыкают к Конституции РФ и имеют следующие особенности: –– издаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ); –– для их принятия требуется квалифицированное большинство каждой из палат Законодательного собрания Российской Федерации – не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего количества депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ); –– подлежат подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение четырнадцати дней со дня их принятия (п. 2 ст. 108 Конституции РФ). На них не может быть наложено «вето» Президента РФ. Отражением суверенитета российского народа, высшим выражением его воли, проявлением народовластия служат федеральные законы, которые в соответствии с Конституцией имеют верховенство на всей территории страны (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Они принимаются с соблюдением специальных процедур, которые четко прописаны в Конституции РФ, иных правовых актах и регламентах палат Законодательного собрания Российской Федерации – Государственной Думы и Совета Федерации. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются (пп. 1 и 3 ст. 15 Конституции РФ). Процедуры подписания законов, их обнародования (опубликования) и вступления в силу также жестко урегулированы и являются юридически обязательными. В правовой литературе выделяется ряд характерных черт законов, отличающих законы от иных нормативных правовых актов. 209 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Законы: –– принимаются законодательным органом государственной власти, представляющим весь народ, или непосредственно самими народом на референдуме; –– имеют верховенство и являются главенствующей формой права; –– обладают высшей юридической силой по сравнению с остальными нормативными правовыми актами; –– выражают волю и интересы всего общества или народа; –– издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; –– принимаются, изменяются и дополняются в особом строго установленном законодательном порядке1. Федеральный закон обеспечивает единство правового пространства в пределах всей страны. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 120) «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». В этом проявляется одна из гарантий обеспечения верховенства и прямого действия закона в Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Важнейшее требование, предъявляемое к федеральному закону, – его непротиворечие основному закону государства – Конституции Российской Федерации. Реализация этого требования обеспечивается судебным контролем Конституционного суда Российской Федерации, которому предоставлено исключительное право определять соответствие федерального закона Конституции (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»)2. Конституционный суд РФ вправе дезавуировать федеральный закон, признав его полностью или в определенной части неконституционным. Никакие иные суды не правомочны давать оценку федеральных законов. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанцией в любой стадии рассмотрения дела. При этом с момента вынесения решения суда об обращении в Конституционный суд РФ и до принятия этим судом постановСм., например: [9, С. 597–600]. См.: О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. В ред. от 28.12.2010 // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2011. № 1. Ст. 1. 1 2 210 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... ления производство по делу или исполнение вынесенного по делу решения приостанавливаются (ст. 103 ФКЗ о КС). Правотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по изданию федеральных законов осуществляется в рамках Конституции Российской Федерации. При этом невозможно издание федеральных законов по вопросам, которые по прямому указанию Конституции должны быть урегулированы федеральными конституционными законами. Обладая высшей среди всех нормативных правовых актов (после Конституции РФ и конституционных законов) юридической силой, федеральные законы определяют правомерность принятия этих актов и законность их содержания. Поэтому все остальные акты являются подзаконными и не могут противоречить закону. Если такое противоречие выявляется, то коллизия разрешается в пользу закона, применению подлежит закон. В кодифицированных отраслях права (законодательства) среди федеральных законов выделяются кодексы, которые являются основополагающими актами соответствующей отрасли. Все остальные акты должны соответствовать кодексам, не могут им противоречить. Так, в Земельном кодексе Российской Федерации1 закреплено положение о том, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать кодексу (ч. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ). В Гражданском кодексе РФ также указывается, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать (ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ). Приоритет норм ГК и других законов проявляется и в случае противоречия указа Президента или постановления Правительства РФ Гражданскому кодексу или закону. В таких случаях применяется кодекс или соответствующий закон (п. 5 ст. 3 ГК РФ). В цивилистической литературе распространено мнение, что формально ГК, как и все другие кодексы, является обычным федеральным законом. «От других законов он отличается не своей юридической силой, а своим содержанием, которое придает ему системообразующее значение для гражданского законодательства. Оно заключается в том, что, во-первых, кодекс в систематизированном виде содержит все основополагающие правила гражданского права; во-вторых, именно в нем предусмотрено принятие ряда конкретизирующих его правила федеральных законов (большая часть из которых уже принята, причем именно в развитие правил ГК), то есть 1 Земельный кодекс Российской Федерации. Утв. Федеральным законом от 25.10.01 № 136-ФЗ. В ред. от 05.04.2011 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Российская газета. 08.04.2011. 211 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы система гражданского законодательства» [3, С. 98]. Но ведь все это и делает кодекс не обычным, а особым законом, которому не должны противоречить все остальные акты. Отведенная законодателем кодексу роль приподнимает его над остальными законами, придает ему большую юридическую силу, делает незаконными все акты, противоречащие кодексу. Вместе с тем следует признать неоправданными встречающиеся иногда в литературе попытки приравнять кодекс по его юридической силе к федеральным конституционным законам1. Тот факт, что он по отношению к любым другим федеральным законам, действительно, занимает положение «первого среди равных», еще не уравнивает кодекс с федеральным конституционным законом. Кодекс утверждается федеральным законом. Поэтому он не может противоречить федеральному конституционному закону (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, ни о какой равной юридической силе кодекса и федерального конституционного закона не может быть и речи. В то же время, как представляется, было бы неточным ставить кодекс на одну линейку со всем другими федеральными законами, в том числе и принятыми непосредственно на основе прямого указания кодекса2. Кодексы призваны выполнять роль своеобразной оси, вокруг которой должно формироваться все остальное законодательство, обеспечивая его целостность, стабильность и устойчивость. Поэтому сами кодексы должны характеризоваться особой стабильностью. Совершенно недопустимо постоянное их изменение многочисленными федеральными законами, как это происходит в современных условиях в нашем государстве. Нельзя игнорировать закономерности развития самой правовой системы, требования законодательной техники, недооценивать системообразующую роль кодексов, нестабильность которых влечет нестабильность законодательства в целом. Для преодоления сложившейся ситуации, как представляется, важно, прежде всего, повысить уровень процедурных гарантий, рассчитанных на обеспечение более высокого качественного состояния кодексов. Необходимо установить особый порядок разработки и принятия кодексов. Эти акты должны приниматься и одобряться квалифицированным большинством голосов депутатов Государственной Думы членов Совета Федерации. Необходимо вернуться к идее разработки федерального закона о нормативных правовых актах, в котором следует предусмотреть специальный раздел, посвященный «статусу» кодексов в системе законодательства. Кодексы вместе с федеральными законами образуют федеральное законодательство. Если регулирование соответствующего вида отношений 1 2 212 См.: [6, с. 32]. См.: [2, с. 31]. Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или составляет предмет самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, то в состав законодательства входят также законы субъектов Российской Федерации, которые в полной мере должны соответствовать федеральному законодательству. Все остальные нормативные правовые акты понятием «законодательство» не охватываются и образуют массив подзаконных актов, которые в некоторых кодексах именуются «иные нормативные правовые акты». Сами эти акты неоднородны и различаются по их юридической силе: указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти. В ст. 3 ГК РФ понятием «иные нормативные правовые акты» охватываются только указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти, хотя и могут содержать нормы гражданского права, выведены за пределы «иных». Их принятие осуществляется только по прямому указанию, содержащемуся в актах более высокого уровня – федеральном законе, указе Президента или постановлении Правительства РФ. Тем самым определены и пределы нормотворчества федеральных органов исполнительной власти (п.7 ст. 3 ГК РФ). Признавая важность ограничить ведомственное нормотворчество, мы не можем не выразить несогласия с тем, как это сделано в ст. 3 ГК. Она именуется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Такое название статьи предполагает распространение понятия «иных» актов на все акты, перечисленные в ней, но не относящиеся к гражданскому законодательству. Нарушив логику изложения правовых норм и правила законодательной техники, требующие единообразия в юридической терминологии, составители кодекса отнесли к иным правовым актам только указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (п. 6 ст. 3 ГК). Исключение актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти из их числа создало условия для разночтения, юридических казусов, различного толкования положений закона. Юридически корректнее было бы во всех случаях, когда в соответствующих статьях ГК РФ (например, ст. 136) имеются в виду только акты, принимаемые Президентом РФ и Правительством РФ, прямо говорить об указах Президента и постановлениях Правительства, а не об «иных» актах. Некоторые авторы для обоснования вывода, что «президентские указы и постановления федерального Правительства охватываются понятием иные правовые акты» [3, с. 97], наряду с которыми существуют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обращаются к ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Однако закрепленная в ч. 1 ст. 15 Конституции 213 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы правовая норма, предусматривающая, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны соответствовать Конституции Российской Федерации», касается всех актов, кем бы они ни принимались, а не только указов Президента и постановлений Правительства. В полной мере она распространяется и на акты федеральных органов исполнительной власти. Они тоже подпадают под нормоконтроль Конституционного суда, который проверяет их на соответствие Конституции РФ и может признать неконституционными, если они ей противоречат. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции1. Это, однако, не означает, что такие акты, будучи нормативными, не являются правовыми. По нашему мнению, нет никаких оснований понятие «правовой акт» связывать только с законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ и называть акты федеральных органов исполнительной власти просто «нормативные акты» или «акты, содержащие нормы права» [6, с. 33]. Разве наличие в акте, исходящем от органа государственной власти, норм права, не делает его нормативным правовым актом? Тот факт, что эти акты должны приниматься на основе законов, указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, ничего в этом плане не меняет. Будучи элементами единой системы, органы исполнительной власти всех уровней находятся в постоянном взаимодействии, разрешая конкретные вопросы государственного управления в рамках закрепленной за ними компетенции и принимая по ним соответствующие нормативные правовые акты [8, с. 16]. «Соподчиненность» нормативных правовых актов нередко определяется законодателем. Так, в Трудовом кодексе Российской Федерации2 отмечается, что нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны ему соответствовать. В случае противоречий между кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применению подлежит Трудовой кодекс. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит кодексу, то этот 1 П. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа1997 г. № 1009. В ред. от 17.03.2009 № 242 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. 2 Трудовой кодекс Российской Федерации. Утв. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 23.12.2010 № 387-ФЗ). М., 2011. Далее: ТК РФ. 214 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в кодекс (ст. 5 ТК РФ). Среди актов субъектов Российской Федерации особое место занимают Конституции республик и Уставы краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов. Все конституции и уставы субъектов РФ имеют одинаковую юридическую силу и не находятся в соподчинении друг с другом. Встречающиеся иногда попытки поставить конституции республик выше уставов других субъектов РФ1 должны быть признаны несостоятельными как противоречащие конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации (ч. 1 и ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Соответствие Конституции РФ конституций (уставов) субъектов Федерации, их законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивается конституционным контролем Конституционного суда РФ (п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституционный суд РФ признал не соответствующей Конституции Российской Федерации норму ст. 26 ГПК РФ, наделявшую суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, в той мере, в какой она допускала разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ2. Конституция (устав) субъекта РФ обладает более высокой юридической силой по сравнению с остальными региональными законами и другими нормативными актами субъекта, которые не должны противоречить ей (ему). Так, п. 1 ст. 5. Устава Санкт-Петербурга3 предусматривает: «Устав СанктПетербурга имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам Санкт-Петербурга, правовым актам органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образован1 См.: Завидов Б. Д. Комментарий к закону «О статусе судей в Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». С.16. 2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101. 3 Устав Санкт-Петербурга. Принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. (в ред. от 03.06.2010 № 311-76). 215 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы ных на территории Санкт-Петербурга. В случаях противоречия указанных актов Уставу Санкт-Петербурга действует Устав Санкт-Петербурга». Федеративное устройство Российской Федерации обусловило необходимость принятия нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях с учетом разграничения предметов ведения, определенных Конституцией РФ: –– по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) нормативные правовые акты могут приниматься только исключительно на федеральном уровне. Это, прежде всего, федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют прямое действие на территории всей Российской Федерации (ч. 1. ст. 76 Конституции РФ); –– по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) принимаются акты на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. По этим предметам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ); –– по предметам ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ) принимаются региональные акты. Они имеют приоритет перед федеральными актами, если таковые, в нарушение установленных норм, затрагивают предметы ведения субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, а также Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует, по прямому указанию Конституции РФ, нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае такого рода противоречий действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В пределах своих полномочий органы местного самоуправления, хотя и не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), также издают нормативные акты, которые имеют правовой характер. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 предусматривает, что: 1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2011. № 17. Ст. 2310. Далее: ФЗ-131. 216 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... –– по вопросам местного значения, относящимся к предметам ведения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; –– по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принимаются муниципальные правовые акты «на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации». Муниципальный нормативный правовой акт – это решение, принимаемое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, «документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила» (ст. 2 ФКЗ-131). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 7 ФЗ-131). Учитывая самостоятельность местного самоуправления, следует признать, что органы государства не должны вторгаться в сферу ведения местного самоуправления и осуществлять нормотворческую деятельность по вопросам местного значения. В соответствии с ФЗ-131 систему муниципальных правовых актов образуют: Устав муниципального образования; акты, принятые на местном референдуме; акты представительного органа муниципального образования; акты главы муниципального образования; акты главы местной администрации; акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральное законодательство не разграничивает юридическую силу Устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан). Они являются «актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования» (ч. 1 п. 2 ст. 43 ФЗ-131). А как же должны разрешаться возможные коллизии между этими актами? По нашему мнению, преимущественную юридическую силу имеют положения Устава, ибо он регулирует «вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов 217 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Российской Федерации» (п. 2 ст. 44 ФКЗ-131), подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава могут быть только его противоречие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; а также нарушение установленного законом порядка принятия устава (п.п. 6, 7 ст. 44 ФКЗ-131). Поэтому следует признать, что акты, принимаемые на местном референдуме (сходе граждан), не должны противоречить Уставу, кроме тех случаев, когда они направлены на внесение изменений и дополнений в Устав муниципального образования (п. 3 ст. 44 ФКЗ-131). Хотя в федеральном законе не определяется иерархия и остальных правовых актов местного самоуправления, она, как представляется, с учетом статуса принимающих их субъектов выглядит следующим образом: акты главы муниципального образования, акты главы местной администрации, акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Все эти акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ч. 1 п. 2 ст. 43 ФЗ-131). Их субординация должна, по нашему мнению закрепляться в уставе муниципального образования. Это предотвратит многочисленные нарушения законодательства в сфере местного нормотворчества. Основные критерии определения юридической силы нормативных правовых актов, а также преодоления возникающих между ними коллизий иногда устанавливаются непосредственно федеральным законом или кодексом. Так, в ст. 5 ТК РФ предусматривается, что не должны противоречить: –– федеральные законы, содержащие нормы трудового права, – Трудовому кодексу РФ; –– указы Президента Российской Федерации – Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам; –– постановления Правительства Российской Федерации – Трудовому кодексу РФ, законам и указам Президента Российской Федерации; –– нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти – Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации; –– законы субъектов Российской Федерации – Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам; –– нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – Трудовому кодексу РФ, иным федеральным 218 Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного... законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти; –– нормативные правовые акты органов местного самоуправления – Трудовому кодексу РФ, другим федеральным законами, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае противоречий между рассматриваемыми нормативными актами применению подлежат нормы Трудового кодекса РФ, иных федеральных законов, а также актов более высокой юридической силы. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить не только кодексу и иным федеральным законам, но и подзаконным актам – указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации и даже нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. А вот законы субъектов Российской Федерации выведены из-под подчинения подзаконным актам федерального уровня, включая акты Президента и Правительства Российской Федерации. Это принципиально важный подход к определению правовых основ правотворчества в Российской Федерации. В отсутствие правового акта, регулирующего данные вопросы применительно к системе нормативных правовых актов страны в целом, нормы, зафиксированные в Трудовом кодексе РФ, имеют, по нашему мнению, не только отраслевое значение. Они дают ключ к решению подобного рода вопросов применительно и к другим отраслям права, имеют, по сути дела, конституционный характер и должны быть закреплены в конституционном законодательстве. Рассматривая дела о соответствии оспариваемого нормативного правового акта (полностью или частично) акту, обладающему большей юридической силой, суды уже сейчас должны учитывать позицию законодателя по данному вопросу, тем более, что не только ГК РФ (п.п. 1, 2 ст. 6), но и ГПК РФ (п. 4 ст. 1) и АПК РФ (п. 6. ст.13) допускают использование аналогии закона и аналогии права1. 1. Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. СПб.: Издательский дом СПбГУ, 2009. 1 О роли суда в осуществлении контроля нормативных правовых актов см.: [5, с. 107–113]. 219 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 2. Гражданское право / под ред. С. С. Алексеева. 2-е изд. Екатеринбург: Изд-во «Проспект», 2009. 3. Гражданское право / под ред. Е. А. Суханова. в 4-х т. Т. 1. М.: Волтерс Клувер, 2004. 4. Дивин И. М. Оперирование понятием нормативного правового такта в судебной арбитражной практике // Российская юстиция. 2009. № 9. 5. Есенова В. П. Некоторые проблемы судебной власти в осуществлении судебного нормоконтроля // Управленческое консультирование. 2009. № 2. С. 107–113. 6. Комментарий части первой Гражданского кодекса для предпринимателей / ред. В. Кузнецов, Т. Брагинская. М.: Фонд «Правовая культура», 1995. 7. Сергевнин С. Л. О некоторых аспектах современного конституционализма // Управленческое консультирование. 2009. № 4. 8. Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 15–25. 9. Теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Изд-во «Зерцало»; Изд-во МГУ, 2005. Ескина Л. Б. Правовое государство в России: современная интерпретация, условия реализации Наличие писаной конституции, принятой в России в ходе демократических преобразований, обязывает общество и государство строить свои взаимоотношения в соответствии с ее принципами. Основополагающий из них характеризует Россию как правовое государство. Совершенно очевидно, что данная норма не констатирует факт, а лишь определяет ориентир на будущее. Это обстоятельство следует учитывать при планировании государственного и общественного развития на всех уровнях, в том числе научноисследовательских и научно-проектных работах. Современный уровень разработанности идеи правового государства можно считать достаточным, для того чтобы объективно оценить возможность ее реализации в современных условиях, в том числе в российском обществе, а также подвести итоги и учесть уроки двух десятилетий практики реформирования отечественной политико-правовой системы. 220 Ескина Л. Б. Правовое государство в России... Наиболее важными в этой связи представляются проблемы реализации данного конституционного принципа и его корреляция с институтом ответственности государства за свою деятельность. Среди типов понимания правовой государственности нам представляется более качественно-определенным тот, что выделяет такое свойство власти, как ее содержательное наполнение, которое одновременно является ограничителем его деятельности. Проще говоря, государство, которое провозглашает себя правовым, берет на себя обязательство осуществлять свою деятельность (законодательную, исполнительную, судебную, международную и др.) исключительно в рамках права, а общество берет на себя обязательство контролировать исполнение этой обязанности. В понимании принципа правового государства принципиальную роль играет единообразная трактовка права, которая отсутствует как на уровне законодательном, так и практико-политическом, и тем более научном. Многообразие подходов к пониманию и трактовок правового феномена в науке не должно заводить в тупик или уводить от цели конкретно политическую деятельность в силу размытости предмета, а должно использоваться для обогащения представлений о сложном социальном явлении. Однако применительно к интересующему нас вопросу о конституционном принципе правового государства – наиболее приемлемо представление о праве как о нормативном порядке, который вырабатывается и устанавливается самим обществом, соответствует его потребностям, уровню развития, поэтому легитимен, то есть признается и поддерживается населением. В рамках этого порядка обязано действовать и само государство. Цель введения данного принципа во взаимоотношения власти и общества – ограничение государственного административного потенциала интересами личности и общества; обуздание бюрократизма государственного аппарата, в руках которого сосредоточены не только важнейшие функции управления, но значительная часть материальных ресурсов общества, организационный и принудительный механизмы. Правовой механизм, состоящий как минимум из материальнонормативного, процессуально-нормативного, организационно-нормативного сегментов, позволяет поддерживать государственно-властную деятельность в определенном содержательном русле, ориентированном на нужды, продиктованные компромиссом различных социальных интересов. Поскольку государственный и правовой механизмы достаточно сложны, их взаимоналожение должно давать конкретные социальные результаты, которые можно рассматривать как признаки правового государства. Современная наука исходит из того, что они как минимум следующие: 221 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 1. Признание, что приоритет в системе социальных ценностей, защищаемых и охраняемых государством, имеет человек и его основные права, характеризующиеся неотъемлемостью. Дело в том, что признание правовым субъектом любого человека, во-первых, есть отправной момент правового порядка, основанного на компромиссной гуманистической гомогенной основе. Отсюда возникает и идея равноправия. Во-вторых, данный принцип соединяет идеи права и правового государства с идеей естественных прав человека, то есть объективной (социальной) естественности свободы личности (член сообщества есть обладатель социальной свободы – необходимое условие поступательного развития этого сообщества), и позволяет использовать потенциал всех в интересах всех. Водораздел между свободой индивида и властью государства отражается известной формулой: «человеку позволено все, что прямо не запрещено законом; властному субъекту позволено только то, что ему прямо законом предписано». 2. Признание и реализация принципа равноправия личности как основа правового и политического порядков. Общество, признавая естественный характер прав человека, тем самым исходит из того, что в этом своем качестве члены социального общения равнозначны; государство вынуждено и обязано считаться с этим порядком вещей и проецируя его на политические отношения – провозглашая принцип равноправия граждан как членов политической корпорации. Природная уникальность каждого индивида – антизез равноправия, который вызывает необходимость социальноправовых льгот (дополнительных прав). Отсюда проистекает идея социального государства, хотя экономическая ее основа в другом. 3. Верховенство правового закона, признание правомерности главным свойством закона. Правомерность – соответствие как минимум принципам права и правам человека. Закон как повсеместно признанный формальный нормативный источник права, принимаемый верховным органом власти (в демократическом обществе – представительным), не единственная, но официально признанная универсальная форма права. Форма может искажать содержание, отделяясь от него. То же происходит с законом, в котором закрепляется неправовое содержание (по причине юридической ошибки, политического самоуправства и др.). Совпадение правового содержания и его законодательного оформления – наиболее оптимальная модель. С одной стороны, этот принцип реализует идею об иерархии правил, составляющих правовой порядок в обществе и ориентированных на законодательную основу, с другой – служит наполнению этих формализованных абстрактных поведенческих ориентиров определенным социальным смыслом, рассчитанным на определенное понимание, применение и последствия. 222 Ескина Л. Б. Правовое государство в России... Верховенство закона предотвращает засилье и фактическое господство ведомственного нормотворчества, которое в административнобюрократических системах подменяет действие закона, видоизменяя государственное регулирование в угоду конкретным бюрократическим интересам: в результате правит не закон, а определенные круги госаппарата. Обеспечение правления правового закона непосредственно связано с необходимостью формализации правовых критериев, созданием и отлаживанием механизма применения этих критериев в рамках общественного и государственного контроля. Отсюда еще два важных признака правовой государственности: конституционный закон и конституционный контроль. 4. Конституционное оформление публичной власти (писаная либо неписаная конституция) необходимо прежде всего для официальной, от имени всего общества фиксации правового содержания, которому должна соответствовать публичная властная деятельность. С точки зрения социальнополитической, конституционный строй – это официальный механизм ограничения государственной власти в общественных интересах. С точки зрения правовой – официальное закрепление принципов права, которые должны выступать ограничителем деятельности всех социальных субъектов. Конституционный механизм соединяет публичную власть (государство) с обществом и правом, не противопоставляя, а объединяя их благой целью – создание режима взаимодействия социальных субъектов, в котором на основе компромисса возможно относительно свободное и безопасное социальное развитие. Для установления таких условий создается базовый юридический документ или система документов как своеобразный договор, где формулируется система принципов – ориентиров деятельности, целей, механизмов, которым придается официальное юридическое свойство – высшая юридическая обязательность для всех без исключения субъектов права, подпадающих под юрисдикцию этого государства. Именно границами территории и властными механизмами конкретного государства очерчивается и обеспечивается такой порядок. 5. Правовой порядок провозглашается с помощью конституционного механизма, который в определенных знаковых формах (закон, юридическая сила) фиксирует содержательное описание желательного поведения тех или иных субъектов социального общения. Но порядок в социуме – его длящаяся во времени характеристика, поэтому важным моментом выступает необходимость его поддержания. Она реализуется через механизм государственно-правового контроля, и прежде всего конституционного. Такой контроль может принимать разные формы. И чем эти формы системнее и 223 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы разнообразнее, тем устойчивее правовая культура общества и правовое содержание публичной власти. Конституционный контроль фиксирует уровень понимания конституции и принципов права (толкование) и обеспечивает изъятие неконституционных актов из правовой системы. 6. Правовая государственность ассоциируется с еще одним политическим механизмом, без которого усложняется постоянная связь общественных потребностей с властью и правом, в результате – и с правопорядком. Это механизм демократии – особой формы публичной власти, постоянно соединяющий государственный аппарат с населением. Демократический механизм, в первую очередь, включает в себя представительный компонент во власти; хотя практика деятельности представительной власти, имея достаточно сложную историю, свидетельствует о том, что представительные формы – не панацея правовой государственности. Однако без представительной системы власть вообще лишается общественного и внутреннего контроля, что создает благоприятные условия для расцвета бюрократии, коррупции, перерастания в тиранию, тоталитаризм – нарастанию антиправовых механизмов. Представительная демократия непосредственно связана с парламентаризмом, сохранение и укрепление которого обеспечивает постоянную ротацию властной элиты и представление во власти широкого спектра социальных интересов. Разграничение и согласование интересов во власти, а также механизм внутреннего контроля обеспечивается за счет разделения властей в функциональном разрезе на законодательную, исполнительную и судебную ветви, в территориальном (федерализм) – на центральную, региональную и местную. И, наконец, вряд ли полностью исчерпала свой демократический потенциал непосредственная демократия. Практика развития современных государств, стремящихся к деятельности в правовом режиме, доказывает популярность этой формы выявления мнения населения и решения важнейших государственных вопросов. Всенародные референдумы в 2011 году проведены, например, в Исландии, Латвии. Итак, правовое государство в современной интерпретации – это характеристика публичной власти с точки зрения характера и содержания ее деятельности. Эта деятельность должна удовлетворять определенным параметрам – соответствовать легитимным и компромиссным представлениям общества об общественном порядке, в рамках которого и общество, и каждый его член могут относительно стабильно и безопасно существовать и развиваться. Правовая государственность как реальность и как идея – продукт развития общества, поэтому ее существование возможно лишь при определенных параметрах или свойствах самого общества. Отсутствие таковых не дает реальных надежд на формирование и функционирование такой 224 Ескина Л. Б. Правовое государство в России... государственности. Это предупреждение для тех, кто считает возможным после конституционного провозглашения ввести этот принцип административными мерами. Любая реформа реализуется в заданном направлении и оказывается эффективной, если для планируемых изменений имеются не только потребности, но и созревшие предпосылки. Их отсутствие делает этот процесс трудоемким, неэкономичным, а зачастую не приводящим к ожидаемым последствиям. Это с лихвой доказали, например, реформы, проводимые большевиками-коммунистами в России ХХ в. Правовая же государственность – как реализующий определенные социальные потребности политико-правовой механизм, вызревает в обществе, которое характеризуется следующими параметрами: 1. Наличие рыночного сектора в экономике, основанного на частной собственности как превалирующего, а следовательно, и наличие объективных потребностей общества в определенном объеме свободы действий индивида, необходимых для экономической деятельности и ее защиты от какихлибо социальных угроз. Рыночная экономика, частнособственнические отношения рождают индивидуалистическое сознание, ориентированное на ответственный труд, преумножение его результатов, защиту и неприкосновенность своей собственности и своего дела. С точки зрения правового регулирования, любой собственник заинтересован в официальном признании за ним реальной возможности свободно заниматься предпринимательством, владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью и защищать ее, в том числе в суде, свободно трудиться и жить в благоприятных природных условиях, влиять на публичную власть. Такие потребности вряд ли жизненно необходимы для крепостного, основные параметры жизни которого зависят от хозяина или члена общины (артели), уровень существования которого зависит от результатов общего труда. Лишь экономические отношения, основанные на частной собственности, объективно рождают потребность собственника в индивидуальной свободе и правовом режиме, а значит и правовой власти, соблюдающей и защищающей эту свободу. 2. Наличие признаков гражданского общества, то есть сообщества социально активных и экономически самостоятельных граждан, способных объединяться с целью защиты и лоббирования групповых интересов и представления своей позиции во власти. Формирование в обществе признаков «гражданского» предопределено экономическими предпосылками и непосредственно связано с рыночными отношениями. Именно такой экономический уклад имеет главным своим субъектом индивидуального собственника, использующего свой капитал и труд для создания каких-либо социальных благ, которые могут стать товаром, востребованным на рынке. Такой субъект экономических отношений, объективно нуждающийся 225 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы в социальной свободе – правах гражданина, не менее заинтересован в поддержании и сохранении порядка, при котором возможно нормальное развитие рыночных отношений и власть не мешает их функционированию. Такой субъект готов использовать свои силы на создание и поддержание механизма влияния на власть, лоббирование своих интересов при принятии политических решений. Создание профессиональных союзов, политических партий, союзов промышленников, аграриев, творческих работников и т. п. есть признаки формирования гражданского общества. Профессиональные, творческие, религиозные и политические объединения граждан создаются для аккумулирования, формулирования и представления на социально-политической арене своих групповых интересов, а также борьбы за их реализацию. Объединения граждан становятся игроками на социально-политической арене. Представляя различные групповые интересы, они способны взаимодействовать и противопоставлять свой потенциал государству, если бюрократический аппарат отворачивается от населения, сосредоточивается на сугубо властно-элитарных проблемах. Устанавливая через общественные формирования диалог с государством, гражданское общество способно контролировать деятельность власти, обращать ее внимание на возникающие социальные проблемы, вырабатывать позицию населения по актуальным назревшим вопросам. Гражданское общество плюралистично: оно отражает пеструю палитру социальных интересов, представляемых многочисленными социальными общностями, и создает социально-политические механизмы их формулирования и учета. Важнейший из них – демократическое правовое государство. Демократические процедуры устанавливают постоянные прямые и обратные связи публичной власти с населением и механизм контроля гражданского общества за государством. Принцип правового государства – также продукт гражданского общества: он позволяет главным социальным субъектам – членам общества, социальным группам и государству на компромиссной основе вырабатывать общие правила игры – правовые принципы и нормы – соблюдение которых всеми игроками позволяет обеспечивать социальную стабильность и порядок – важнейшие условия безопасности. Итак, определив позицию по вопросу о сущности, признаках правовой государственности и условиях ее формирования, обратимся к России и перспективам ее преобразования в гражданское общество и правовое государство. Современная Россия – общество с переходной смешанной экономикой, в которой обнаруживаются элементы натурального хозяйства, государственно-капиталистического, социалистического и рыночного ха226 Ескина Л. Б. Правовое государство в России... рактера. Большинство населения страны не участвует своим капиталом в производстве товаров и услуг, не является частными собственниками, а значительная часть по материальным показателям уровня жизни находится на грани выживания. Таким гражданам, в первую очередь, нужна материальная поддержка, а не свобода деятельности и невмешательство государства в частные дела. Такая материально-экономическая основа не формирует в самом обществе насущную потребность в правовом порядке и правовом государстве. Переходный период, в рамках которого развивается российское общество, равен двум десятилетиям. За это время создана достаточно объемная юридическая база, в целом дающая основу для развития механизмов правовой государственности. Тем ни менее, базовые социально-экономические условия еще не сформировались. Им соответствует и политическая система российского общества. Создание многопартийной системы осуществлялось сверху, то есть самим государством, и привело к образованию партии власти, поддерживающей монополию в государственной жизни. Реальное руководство страной осуществляется вне правового диалога с оппозицией. Из всех официально зарегистрированных партий лишь КПРФ имеет действительную поддержку среди части населения. Партия власти ориентирована на командно-административный аппарат и беднейшее население, нуждающееся в материальной помощи. В этих условиях значительная часть населения оторвана от политической жизни. Базовые социальные условия для формирования в России гражданского общества и правового государства складываются под воздействием как внешних, так и внутренних факторов. Внутренние факторы объективного характера – это собственные природо-ресурсные, пространственные, климатические, трудовые, финансовые, инфраструктурные возможности подъема и развития экономики. Наиболее проблемными для России среди этих факторов считаются – трудо-ресурсный, инфраструктурный, научнотехнологический. Важнейшим внутренним фактором субъективного свойства выступает правосознание, традиционные стереотипы поведения, деятельность публичной власти и последовательная государственная политика, основанная на всестороннем научном прогнозе и системном контроле. Внешние факторы объективного и субъективного свойства – международное окружение и международная обстановка, международный рынок и международное разделение труда, глобальные проблемы, влияние международного права, внешняя политика России, динамика ее политических и экономических отношений с зарубежными странами. 227 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Действие обозначенных факторов определяет перспективы становления гражданских начал и правовой государственности в российском обществе. Исследование влияния этих и иных факторов – задача отечественной науки, в том числе и конституционно-правовой, а учет такого влияния на процессы становления гражданского общества и правового государства – важная часть государственной политики. Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование вооруженных сил для защиты своих граждан на территории зарубежных государств В числе функций государства, как внутренних, так и внешних, наиболее важной является обеспечение национальной безопасности, то есть защита народа, территории и государственных институтов от внешних угроз. Данная функция включает в себя осуществление мер, во-первых, по достаточному обеспечению обороны государства и, во-вторых, по установлению такого состояния международных отношений, которое способствует решению задач обороны. Ограниченность ресурсов, доступных для обеспечения вовлечения России в конце XX в. в события глобального масштаба, сводила задачи вооруженных сил, главным образом, к обеспечению предотвращения агрессии. Например, «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» 2000 г. определяла, что: «Национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства»1. По прошествии ряда лет, когда России удалось преодолеть последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX в. и сохранить суверенитет и территориальную целостность, когда были решены первоочередные задачи в экономической сфере, руководством страны в «Стратегии национальной безопасности» были сформулированы иные, более широкие задачи в сфере национальной обороны: –– предотвращение глобальных и региональных конфликтов; –– осуществление стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны2. 1 О концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (ред. от 10.01.2000) // Российская газета. 26 декабря 1997 г. № 247. См.: Раздел II. 2 О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Российская газета. 19 мая 2009. № 88 (4912). С. 15–16. См.: Раздел IV п. 26. 228 Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование... Кроме того, в законодательство Российской Федерации об обороне были внесены положения, предусматривающие возможность оперативного использования формирований вооруженных сил «...для решения следующих задач: 1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации; 2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой; 3) защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них; 4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства ...»1. «Концепция внешней политики Российской Федерации»2, принятая ранее, также в качестве высших приоритетов национальной безопасности установила защиту интересов личности, общества и государства и определила, что главные внешнеполитические усилия должны быть направлены на достижение основных целей, в том числе: –– «обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации …; –– всесторонняя защита прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом …»3. Новая Военная доктрина Российской Федерации к основным внешним военным опасностям4 в ряду других отнесла: –– применение военной силы на территориях сопредельных с Российской Федерацией государств в нарушение Устава ООН и других норм международного права5; 1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороне»: Федеральный закон Российской Федерации от 9 ноября 2009 г. № 252-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/211046/ (дата обращения: 15.11.2010). См.: П. 1. 2 Концепция внешней политики Российской Федерации: Документ № Пр 1440. 12 июля 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.president.kremlin.ru/texts/ docs/2008/07/204108.shtml (дата обращения: 10.06.2011). 3 Там же. Раздел I. 4 О Военной доктрине Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/ printable/2010/02/10/doktrina-dok.html (опубликовано 10.02.2010; дата обращения: 10.06.2011). См. п. 8. 5 О Военной доктрине Российской Федерации. П. 8 пп. З. 229 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы –– наличие (возникновение) очагов и эскалация вооруженных конфликтов на территориях сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств1. Для мирового сообщества было заявлено, что: «Российская Федерация считает правомерным применение Вооруженных Сил и других войск для отражения агрессии против нее и (или) ее союзников, поддержания (восстановления) мира по решению Совета Безопасности ООН, других структур коллективной безопасности, а также для обеспечения защиты своих граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации …»2. А к основным задачам Вооруженных Сил и других войск в мирное время в ряду других отнесена «защита граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации от вооруженного нападения на них ...»3. В Российской Федерации обеспечение прав человека является приоритетным направлением во внутренней и внешней политике государства. Российская Федерация также гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами4. Конкретные формы и способы защиты граждан, их прав и интересов, установлены консульскими конвенциями и иными соглашениями, но в тех случаях, когда консульские и дипломатические усилия не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к другим мерам защиты, допускаемым международным правом. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации решает вопрос о соотношении норм международного и внутригосударственного права, но в то же время она не содержит определения общепризнанных принципов и норм международного права, источниками которых могут быть, по смыслу статьи 38 Статута Международного суда ООН5, международные конвенции общего и специального характера, международный обычай – как доказательство общей практики, признаваемой в качестве нормы права, и общие принципы права, признанные цивилизованными народами. О Военной доктрине Российской Федерации. П. 8 пп. И. Там же. П. 20. 3 Там же. П. 27 пп. К. 4 Ст. 61 п. 2 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445. 5 Статут Международного суда ООН. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ ru/icj/statut.shtml (дата обращения: 10.06.2011). 1 2 230 Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование... Ни прецедент, ни обычай не признаются российской доктриной международного права как источники права государства. Но в то же время Конституционный суд Российской Федерации, при рассмотрении конкретных дел очень часто обосновывает свои решения ссылками на общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности, относящихся к правам и свободам человека, ссылками на международно-правовые документы рекомендательного характера – резолюции и декларации Генеральной Ассамблеи ООН, – которые не всегда могут рассматриваться в качестве источников правовых обязательств государств1. Правоприменительная практика высших органов судебной власти России показывает, что включенные в национальную правовую систему принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, таким образом, имеют различный статус – кодифицированные нормы права имеют преимущество над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы, реализуемые в форме международных обычаев, – не имеют такого преимущества. Однако эта судебная практика затрагивает действие норм и принципов международного права, – как кодифицированных, так и обычных, – исключительно во внутреннем правовом пространстве Российской Федерации, и совершенно не затрагивает действий государства вне пределов государственной территории. В законодательстве Российской Федерации отсутствует четкая правовая регламентация использования Вооруженных Сил за пределами государственной территории (отсутствует закон, регламентирующий основы применения вооруженной силы вне пределов государственной территории). В то же время такая необходимость может возникнуть, если граждане России оказались в зоне чрезвычайной ситуации на территории других государств. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. № 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»2 определяет «чрезвычайную ситуацию» для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находяПостановление по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике от 31 июля 1995 г. // Ведомости Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 3–18. 2 О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом: Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. № 2058. [Электронный ресурс]. URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1179534 (дата обращения: 10.06.2011). 1 231 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы щихся за рубежом, как угрозу жизни и здоровью российских граждан в случае: крайнего обострения международных отношений и возникновения непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации; агрессии против Российской Федерации; осуществления вооруженного нападения на страну пребывания; участия страны пребывания в вооруженных конфликтах; ведения военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания; крайнего обострения внутриполитической обстановки в стране пребывания; экстремистских проявлений, террористических актов в отношении загранучреждений и отдельных граждан Российской Федерации в стране пребывания; возникновения стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах; иных экстремальных случаях. В случаях возникновения чрезвычайных ситуаций в трактовке вышеупомянутого Указа Главой государства могут быть приняты решения: –– об эвакуации российских граждан; –– об использовании сил и средств для обеспечения эвакуации российских граждан; –– о временном прекращении (ограничении) деятельности загранучреждений Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что эвакуация граждан из района конфликта с использованием формирований вооруженных сил государства является едва ли не самым действенным средством защиты прав и основных свобод человека, когда обстоятельства чрезвычайной ситуации не оставляют государствам иного выбора, как обеспечить физическую защиту с помощью военной силы. Данная норма формировалась уже в период действия институтов Лиги Наций, но полностью она завершила свое развитие уже в период действия Устава ООН, когда Совет Безопасности ООН предоставил трибуну для заявления своих позиций всем сторонам конфликта [1, с. 86–94]. В ходе дискуссий в Совете Безопасности ООН, когда обсуждались действия по защите своих граждан и граждан третьих государств Соединенными Штатами Америки (в Гренаде [Документ ООН S/PV.2487], в Панаме [S/PV.2899]), Израилем (в Уганде [Документы ООН S/PV.1939, S/PV.1941, S/PV.1942, S/PV.1943]), Бельгией (в Конго [Документ ООН UN SCOR, 15th Yr 873rd mtg: 34]) и в ряде других случаев, международным сообществом были выработаны достаточно общие критерии для обоснования правомерности таких действий. Во многих случаях государства заявляли, что они предпринимали силовые действия исключительно для защиты жизни своих подданных. Но в то же время вмешивающиеся государства оправдывали свое обращение к силе 232 Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование... существованием множества причин. Эта последняя тенденция, в действительности, отражает, по меньшей мере, три фактора: –– сложные, либо нечеткие данные об обстоятельствах, которые часто являлись предпосылкой для вмешательства; –– желание государств представить благовидные оправдания как юридического, так и политического характера; –– различные цели, которые зачастую преследуются государствами при вмешательстве. Так, например, во время Суэцкого кризиса, Великобритания оправдывала свои действия не только ссылкой на свои права по защите подданных, но также заявлением о необходимости сохранения свободы судоходства по каналу и прекращением военных действий между Египтом и Израилем. Подобным образом, в октябре 1983 г. Соединенные Штаты Америки заявили, что их вторжение на Гренаду являлось «юридически оправданным»1 по трем причинам: защита подданных; коллективные действия в рамках Организации Американских Государств; ответ на запрос законного правительства2 [1]. И в 1989 г. американское вторжение в Панаму оправдывалось условиями четырех первопричин: защитой жизни американцев; защитой панамской демократии; борьбой с транспортировкой наркотиков; защитой целостности Договора о Панамском канале. По нашему мнению, поскольку такого рода действия по защите граждан вне пределов своей государственной территории осуществляются достаточно часто и Советом Безопасности ООН по этому поводу не было принято ни одной осуждающей резолюции, то можно утверждать о существовании нормы обычного международного права, которая разрешает использовать военную силу для защиты своих граждан вне пределов государственной территории. Такая норма общего вида, подтверждающая право государства в строго оговоренных случаях распространять действия по защите своих граждан на территорию других суверенных государств, может быть сформулирована следующим образом: «Государство вправе использовать свои военные ресурсы для отведения опасностей, вызванных чрезвычайными ситуациями, возникшими вследствие военного конфликта, участником которого оно не является, а также вследствие иных причин социально-политического, техногенного или природного характера, от своих граждан, в том числе и вне своей государственной территории». 1 Генеральная Ассамблея ООН проголосовала 108 голосами против 9 с осуждением американской операции «как нарушения международного права». 2 Документ ООН A/RES/38/7. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/ ga/38/docs/38res.shtml (дата обращения: 22.06.2011). 233 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Однако, международное право, в том числе обычное, признавая за государством право на защиту своих граждан в районах военных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций на территории других государств, не предписывает те или иные конкретные механизмы реализации этого права. Тем самым решение вопроса защиты своих граждан предоставляется на усмотрение каждого отдельного государства в соответствии с его внутренним устройством и внешнеполитическими возможностями. Можно полагать, что существует некий стандарт выполнения гуманитарных задач на территории других государств, при наличии согласия «принимающего государства» и соответствующей договорной базы. Этот стандарт присущ только для случаев чрезвычайных ситуаций техногенного либо природного характера. В то же время ликвидация последствий внутренних военных конфликтов и чрезвычайных ситуаций социального характера не имеет в своем основании международной кодифицированной правовой базы и регламентируется нормами обычного права. С учетом этих обстоятельств можно утверждать, что при отсутствии конвенционного закрепления права нейтральных в конфликте государств на предоставление защиты своим гражданам, оказавшимся в зонах чрезвычайных ситуаций вне пределов национальной территории, государства вправе выбирать формы защиты своих граждан на территории других государств. Использование такого подхода, по нашему мнению, обеспечит не только признание права государства на предоставление защиты, но и повысит вероятность того, что у государства будет возможность принимать на себя конкретные обязательства по защите. И такие действия будут осуществляться не только в интересах национальной, но и международной безопасности. Общеизвестно, что действия Вооруженных Сил Российской Федерации в августе 2008 г. при отражении нападения на российских граждан и миротворцев на территории Южной Осетии, несмотря на негативное восприятие вооруженных мер рядом государств, не получили политического осуждения1 в резолюции Совета Безопасности ООН2. По нашему мнению, это также свидетельствует о существовании нормы обычного международного права, разрешающей государствам применять военную силу для защиты своих граждан на территории другого иностранного государства, когда оно неспособно выполнять свои обязательства по международному праву. 1 Обсуждение вопроса происходило в течение двух заседаний Совета Безопасности в 2008 г. и одного в 2009 г. 2 Документы ООН S/PV.5951, S/PV.5952, S/PV.6143. 234 Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование... Необходимо отметить, что в ходе использования Вооруженных Сил Российской Федерации были выявлены определенные сложности в организации деятельности российских органов государственной власти по защите граждан вне государственной территории. В связи с этим в развитие положений федерального закона № 61-ФЗ «Об обороне», Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 16 декабря 2009 г. принял постановление «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации», которое предоставило Президенту Российской Федерации возможность принимать решения об оперативном использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил РФ, в том числе для отражения вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации; и защиты граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них…»1. В связи с возрастающим вовлечением граждан России в международное разделение труда, интенсификацией различных обменов, ростом туризма и т. д., проблемы защиты граждан неизбежно будут возникать в деятельности органов государственной власти достаточно часто. Поэтому справедливым является заявление Президента России Д. А. Медведева о необходимости создания рабочих алгоритмов реагирования на происшествия, которые позволят защищать и наши представительства, и тех людей, которые находятся на территории этих представительств, а также в достаточно быстром темпе эвакуировать наших туристов, наших деловых людей, находящихся на территории тех или иных стран, где происходят такие, достаточно негативные события, которые могут причинить ущерб нашим интересам и даже повлечь гибель наших людей. Такие алгоритмы должны быть достаточно универсальными, хорошо проработанными, ориентированными на возможность их использования в самых разных ситуациях2. 1. Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях в период действия Статута Лиги Наций // Управленческое консультирование. 2010. № 3. С. 86–94. 1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 декабря 2009 г. № 456-СФ «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 21.12.2009. № 51. Ст. 6168. 2 Стенограмма совещания по вопросам безопасности. 11 мая 2011 года. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/11217 (дата обращения: 20.06.2011). 235 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений в процессе региональной кластеризации Недавно завершившийся экономический кризис еще раз наглядно показал, насколько тесно переплелись и интегрировались процессы глобализации мировой экономики с регионализацией хозяйственной жизни. При этом, в иерархии процессов глобализации и регионализации, применительно к условиям российской экономики, явно доминирует именно глобализация. Только те регионы, которые в какой-то мере адаптировались к требованиям глобальной экономики, смогли поддерживать необходимый уровень социально-экономического развития. Сформировавшаяся к настоящему времени содержательная дихотомия глобализации и регионализации во многом предопределяет пути дальнейшего развития и мирового хозяйства, и региональных социальноэкономических подсистем, а также формирует основные тренды усложняющейся многоуровневой системы хозяйственных связей. Одновременно региональные организационно-экономические формы внутренних хозяйственных связей создают особые центры глобальных процессов. Поэтому в ходе российской модернизации необходимы новые организационно-экономические формы внутренних связей региональных хозяйственных комплексов. В таких условиях основной целью региональной политики становится создание благоприятных условий для территориальной интеграции посредством усиления единства экономического, социального, правового и информационного пространств. Кроме того, необходимо самодостаточное развитие регионов, ориентированное на максимальное использование имеющихся у него преимуществ [6]. Все вышеотмеченные требования глобализационных процессов на региональном уровне органично интегрируются посредством развития кластерных форм хозяйствования. Поэтому, прежде всего, необходимо рассматривать регион с позиций выявления возможностей формирования и развития в нем кластеров. Вместе с тем, глобальный экономический кризис обострил многие функциональные проблемы российской экономики, в том числе и связанные с устойчивостью регионального развития. Усиливающаяся дифференциация в региональных составляющих национальной экономики создает реальные угрозы целостности и устойчивости экономического пространства страны. Если учитывать, что отставание российской экономики по критериям производительности от наиболее развитых стран достигает 236 Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений... трех- пятикратного уровня, то получается, что внутри территориальная разница в производительности по регионам превосходит данный уровень примерно в два раза. Превышение степени внутренней дифференциации над внешней – это прямая угроза целостности и устойчивости национальной экономики России. Таким образом, особенностью современного регионального развития становится явное преобладание уровня внутренней угрозы дезинтеграции страны над уровнем внешней угрозы. Регионы все более превращаются в воспроизводственные структуры, осуществляющие на каждой территории политику, обусловленную не только интересами государства, но и интересами самих регионов. Процесс регионализации стал более многообразным и адаптируется к воздействиям специфических условий развития региона, включая природно-географические, производственные, хозяйственно-территориальные, нормативно-правовые, культурно-этнические, демографические, экологические и другие факторы. Кроме того, регионы как территориальные субъекты имеют строго определенное место в территориальном разделении труда, развиваются специфически, с учетом природно-климатических характеристик, геологических условий, местоположения, сложившейся структуры производства, социальных условий и т. д. [5] В настоящее время наибольший вклад в ВРП страны дает Центральный федеральный округ – 37 %. Приволжский и Уральский федеральные округа дают порядка 16 % и 14 % ВРП всей страны соответственно. По 10 % ВРП Федерации создается Северо-Западным и Сибирским федеральными округами. 6 % принадлежат Южному федеральному округу, 5 % – Дальневосточному федеральному округу и 2 % – Северо-Кавказскому. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, с одной стороны, указывается, что сбалансированное территориальное развитие страны будет ориентировано на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономик регионов при обеспечении политического и правового единства страны. С другой стороны, в на среднесрочный период предусматривается, что региональное развитие будет определяться, в основном, уже сформировавшимися зонами опережающего экономического роста – крупнейшие столичные агломерации, крупные города-центры регионов с растущей долей обрабатывающих отраслей, территории, на которых сосредоточена добыча полезных ископаемых и их переработка, порты европейской части и территории юга России с развитой инфраструктурой, выходом к морскому побережью, уникальными рекреационными ресурсами. В последующие годы 237 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы существенный вклад в региональное развитие будут вносить перспективные центры опережающего экономического роста – агломерации и индустриальные центры большого Поволжья, южного и среднего Урала, города Сибири с более высоким уровнем развития человеческого капитала и потенциалом развития инновационной экономики, новые центры освоения и переработки природных ресурсов на Европейском Севере и Востоке страны, туристско-рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, богатым историкокультурным наследием. При этом Министерство экономического развития еще в предкризисный период планировало преодолеть отмеченную выше дифференциацию посредством создания сбалансированной модели развития регионов, в основу которой будет положено формирование сети промышленных кластеров. Предполагалось, что целенаправленная концентрация кластеров по регионам должна будет привести к их более эффективному развитию, формированию территориальных производственных и научных кластеров, развитию курортного потенциала российских регионов, созданию крупных логистических и транспортных узлов на территории России. С одной стороны, с данным подходом нельзя не согласиться, так как использование кластерного подхода может существенно обогатить межрегиональное экономическое сотрудничество, а кластеры, как добровольные объединения предприятий, являющиеся гибкими полиструктурными системами, могут способствовать эффективному воздействию государства на экономику, созданию региональных «точек роста» и стимулированию развития многих отраслей. С другой стороны, без преодоления отсталости ряда регионов по обеспеченности основными фондами, что, соответственно, потребует значительных дополнительных финансовых источников, вряд ли можно будет сформировать эффективное производство в высокотехнологичных кластерах, преодолеть разрушительную асимметрию. Эти противоречивые региональные особенности необходимо будет теперь учесть в предстоящих процессах модернизации, проблемы которой активно обсуждаются среди ученых и специалистов [2, 6]. Среди характерных признаков кластеров обычно выделяются: –– наличие конкурентных преимуществ, позволяющих занимать более выгодные позиции на международных и общероссийском рынках, а также высокого экспортного потенциала участников кластера; –– наличие необходимых базовых условий территории для формирования конкурентных преимуществ для создания кластера (выгодное географическое положение, доступ к сырью, наличие специализированных 238 Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений... кадровых ресурсов, наличие поставщиков комплектующих и связанных услуг, наличие соответствующих учебных заведений и исследовательских организаций, наличие необходимой инфраструктуры и другие факторы); –– возможность близкого расположения предприятий кластера в целях активного взаимодействия; –– объединение большого числа участников, направленное на достижение позитивного эффекта кластерного взаимодействия; –– создание системы эффективного взаимодействия между участниками кластера; –– более высокие показатели темпов роста новых рабочих мест, выручки и рентабельности участников кластера, чем на предприятиях аналогичных отраслей и сфер бизнеса в среднем по стране. Кластер представляет собой некую систему развития успешного бизнеса с необходимыми инструментами для его формирования1: –– организационно-коммуникативными, заключающимися в образовании кластеров и развитии коммуникативной среды; –– инвестиционными, позволяющими создать эффективную инфраструктуру для формирования кластера при главной роли государства, способствующего разработке инвестиционных проектов с целью привлечения все большего числа инвесторов; –– организационно-правовыми, основанными на разработке нормативноправовой базы. Применение вышеизложенных инструментов требует строгого определения приоритетов развития, поэтому следует соблюдать последовательность при разработке стратегии развития кластера. По мнению специалистов Министерства экономического развития Российской Федерации, для обретения определенности в направлениях развития кластерной политики необходимо выполнение ряда условий2. 1. Кластер необходимо развивать как целостный субъект. 2. Стратегия развития кластера должна быть представлена в виде кластерной инициативы. 3. Перманентная реализация мероприятий по повышению конкурентоспособности кластера, выраженных в проектах и программах помощи предприятиям и продвижению продукции на рынки. 1 Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://economy.samregion.ru/ klaster_rossia/ npa_klaster_ros/metod_klaster_ros/ (дата обращения: 20.06.2011). 2 Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации… 239 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Достижение успеха при развитии кластеров является совместной задачей бизнеса и органов власти соответствующего уровня, что зависит от взаимодействия между ними, гарантирующего получение положительных результатов. Важнейшим элементом кластерного принципа развития региона является постоянное проведение работ по установлению связей между всеми участниками процесса: малых и крупных предприятий, соответствующих властных структур, сервисных и научно-исследовательских организаций, систем профессионально-технического образования, средств массовой информации и др. Формирование и развитие кластеров позволяют создать эффективный механизм привлечения прямых иностранных инвестиций и активизации внешнеэкономической интеграции. В связи с этим включение кластеров страны в глобальные цепочки создания добавленной стоимости позволит существенно поднять уровень национальной технологической базы, повысить темпы и качество экономического роста за счет повышения международной конкурентоспособности предприятий, входящих в состав кластера1. Поэтому в рамках содействия организационному развитию кластеров предполагается оказание поддержки со стороны органов власти2: 1) наличие координирующих мероприятий позволяет формировать специализированные организации кластера, создаваемых в различных организационно-правовых формах; 2) разработка стратегии, проектов и мер развития кластера, направленных на формирование благоприятных условий его функционирования, основанных на анализе барьеров и возможностей для развития кластера; 3) установление эффективного информационного взаимодействия между участниками кластера; 4) реализация мер по стимулированию сотрудничества между участниками кластера (организация конференций, семинаров, рабочих групп, создание специализированных интернет-ресурсов). Заметим, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления отведена роль инициатора формирования организаций развития кластеров посредством предоставления субсидий на реализацию мероприятий по организационному развитию кластеров. 1 Эффективная реализация кластерной политики, опыт Баварии (Германия) и РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.yarsk.ru/it/?article=100009076 (дата обращения: 28.05.2011). 2 Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации… 240 Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений... Одним из направлений развития кластеров является реализация его участниками мероприятий по выявлению административных барьеров федерального, регионального и муниципального уровня, с выработкой предложений по их минимизации. Таким образом, наибольшая роль в процессе создания кластера принадлежит региональным органам власти, которым необходима информация о наличии в регионе отраслей с высоким уровнем потенциала кластеризации. Они должны выполнять координирующую роль начального этапа создания кластера. Наряду с этим следует предполагать возможность усиления общей тенденции дифференциации регионального развития в первые посткризисные годы, то есть в начале второго десятилетия двадцать первого века. В такой ситуации важнейшим условием устойчивого стратегического развития становится формирование новой кластерной структуры воспроизводства региональной экономики, которая наряду с высокими показателями по производству валового регионального продукта должна обеспечить и эффективную занятость. Объективные предпосылки для возникновения кластера были сведены М. Портером в знаменитый «ромб конкуренции» [3]. Помимо традиционных факторов – конкурентной среды, условий спроса и наличия поддерживающих производств – на конкретной территории должны быть созданы (а не унаследованы) такие специализированные факторы, как квалифицированные кадры, инфраструктура и капитал. Создание этих специализированных факторов требует длительных и устойчивых инвестиций, которые сложно повторить. Это и создает кластеру конкурентное преимущество, копирование которого затруднительно. Согласно портеровской теории, кластеры вырастают только там, где все необходимые факторы, ресурсы и компетенции сосредотачиваются, достигают определенного масштаба, некоторого критического порога и приобретают ключевую роль в определенной экономической сфере с решающим и устойчивым конкурентным преимуществом над другими регионами за счет более высокой производительности, развития инноваций и новых видов бизнеса. Классическими примерами считаются кластер компьютерных технологий в Силиконовой долине (США), логистический кластер в Роттердаме (Нидерланды), кластер оффшорного программирования в Бангалоре (Индия) и ряд других [1]. В таблице 1 произведено сопоставление показателей обеспеченности основными фондами и произведенным валовым региональным продуктом (ВРП) по федеральным округам в 2009 году. На основе этих данных построен график (см. рис. 1), отражающий зависимость между показателями 241 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы обеспеченности основными фондами и произведенным ВРП по федеральным округам в 2009 году. На график нанесена аппроксимирующая прямая y = 4,7631x – 124,21 с величиной достоверности аппроксимации R2 = 0,9008 (высокая достоверность). Также с помощью средств MS Excel между отраженными показателями был рассчитан коэффициент корреляции, который оказался равен 0,95 единицам, что согласно шкале Чеддока может быть охарактеризовано как весьма высокая степень связи. Таблица 1 Показатели обеспеченности основными фондами и произведенный ВРП по федеральным округам в 2009 году Наименование федерального округа Центральный ФО Северо-Западный ФО Южный ФО СевероКавказский ФО Приволжский ФО Уральский ФО Сибирский ФО Дальневосточный ФО Валовой региональный продукт на душу населения, тыс. руб. на человека Численность постоянного населения в трудоспособном возрасте1, тыс. чел. Наличие основных фондов в расчете на душу населения в трудоспособном возрасте, тыс. руб. на человека 308,3 Наличие основных фондов по полному кругу организаций по полной учетной стоимости, млрд руб. 26,8 22,9 1173,9 253,2 8,0 8,4 955,3 145,0 5,1 8,4 604,5 86,3 2,1 5,7 358,8 163,3 358,4 173,4 13,2 14,5 8,3 18,7 7,8 12,3 705,0 1864,3 672,9 268,3 4,3 4,1 1036,6 Анализируя полученные данные, следует сказать, что между показателями обеспеченности основными фондами в расчете на душу населения и произведенным ВРП по субъектам Федерации существует весьма высокая прямая связь. Следовательно, можно утверждать, что уровень результатов производства в значительной степени зависит и от уровня развития производственного капитала (в данном случае – основных фондов).1 1 242 Трудоспособный возраст: 16–54 – для женщин, 16–59 – для мужчин. Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений... ²Ï¿ÊÛÐÉÇȳ­ ÒÔ µÄÌÑÏ¿ÊÛÌÚȳ­ 3 £¿ÊÛÌÄÁÍÐÑÍÖÌÚȳ­ °ÄÁÄÏͦ¿Î¿ÃÌÚȳ­ °ÇÀÇÏÐÉÇȳ­ ®ÏÇÁÍÊÅÐÉÇȳ­ ½ÅÌÚȳ­ °ÄÁÄÏÍ©¿ÁÉ¿ÆÐÉÇȳ­ Рис. 1. Зависимость между показателями обеспеченности основными фондами и произведенным ВРП по федеральным округам в расчете на душу населения в 2009 году1 В таблице 2 произведено сопоставление показателей инвестиций в основной капитал и произведенным ВРП по федеральным округам в 2009 году, аналогично данным таблице 1. На основе этих данных был построен график, отражающий зависимость между показателями инвестиций в основной капитал и произведенным ВРП по федеральным округам в расчете на душу населения в 2009 году (см. рис. 2). Также на график была нанесена аппроксимирующая прямая y = 0,4118x –11,266 с величиной достоверности аппроксимации R2 = 0,4982 (высокая достоверность). А с помощью средств MS Excel между отраженными показателями был рассчитан коэффициент корреляции, который оказался равен 0,71 единицам, что может быть охарактеризовано как высокая степень связи. Анализируя полученные данные, следует сказать, что между показателями инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения и произведенным подушевым ВРП по субъектам Федерации существует высокая прямая связь. Следовательно, можно утверждать, что уровень результатов производства в значительной степени зависит и от уровня осуществляемых инвестиций в производственный капитал. 1 График построен на основе данных таблицы 1. 243 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Таблица 2 Показатели инвестиций в основной капитал и произведенный ВРП по федеральным округам в 2009 году1 Наименование федерального округа Валовой региональный продукт на душу населения, тыс. руб. на человека Центральный ФО 308,3 Северо-Западный ФО 253,2 Южный ФО 145,0 Северо-Кавказский ФО 86,3 Приволжский ФО 163,3 Уральский ФО 358,4 Сибирский ФО 173,4 Дальневосточный ФО 268,3 Инвестиции Численность Инвестиции в основной постоянного в основной капитал, населения капитал млрд руб. в трудоспособном в расчете на душу возрасте населения, тыс. руб. на человека 1870,0 22,9 81,8 911,2 8,4 108,3 682,4 8,4 81,5 261,1 5,7 45,5 1255,7 18,7 67,1 1279,9 7,8 164,3 831,5 12,3 67,5 838,5 4,1 202,6 Таким образом, основные слагаемые ромба конкурентоспособности непосредственно воздействуют на результаты российского регионального производства. Однако существенных изменений в состоянии регионального развития не происходит. Поскольку концепция кластерного развития представляет новый способ видения региональной экономики, она позволяет по-новому взглянуть на роли хозяйствующих субъектов и государства. Эффективно действующие кластеры должны обеспечивать крупные капиталовложения, концентрировать научные и технологические изобретения, формировать сети устойчивых связей между всеми элементами кластерной системы. Концепция кластерного развития берет начало от региональных теорий развития, разработанных в рамках социальной географии. Данные теории позволяют лучше понять проблему реконструкции региональной структуры и развития регионов [4]. 1 Таблица рассчитана и составлена автором на основе показателей центральной базы статистических данных Федеральной службы государственной статистики [9] и данных [5]. 244 Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений... £¿ÊÛÌÄÁÍÐÑÍÖÌÚȳ­ ²Ï¿ÊÛÐÉÇȳ­ ZY 3 °ÄÁÄÏͦ¿Î¿ÃÌÚȳ­ - ½ÅÌÚȳ­ °ÇÀÇÏÐÉÇȳ­ ®ÏÇÁÍÊÅÐÉÇȳ­ °ÄÁÄÏÍ©¿ÁÉ¿ÆÐÉÇȳ­ - µÄÌÑÏ¿ÊÛÌÚȳ­ Рис. 2. Зависимость между показателями инвестиций в основной капитал и произведенным ВРП по федеральным округам в расчете на душу населения в 2009 году1 С этих позиций интерес представляют следующие теории: 1. Полюсов роста и структуры с прямыми и обратными связями. Данная теория подчеркивает необходимость создания отраслей, связанных со многими другими отраслями. 2. Экономики агломераций. В литературе по экономике агломераций делается акцент на минимизации издержек, специализации, ставших возможными благодаря широте местного рынка, а также на преимуществе локализации вблизи рынков. 3. Экономической географии. Данная теория основное внимание уделяет географической концентрации компаний, работающих в определенной области. 4. Экономики городской местности и региона. В этой теории основное внимание уделяется обобщенной экономике городских агломераций, коммуникационных технологий, доступности инвестиций, разнообразию промышленной базы, а также рынкам, доступным в городских регионах с высокой концентрацией. 5. Прочие теории, в том числе теории системы национального обновления, региональной науки, промышленных районов, социальных структур и др. Однако среди указанных теорий не хватает теории отношений в современных условиях, когда регион становится главным объектом экономического и политического пространства. В этой ситуации важно определить 1 График построен на основе данных таблицы 2. 245 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы специфику и приоритеты формирования региональной экономики, основанные на сравнительных преимуществах того или иного региона, особенностях его кластерного развития. Поскольку целью функционирования региональной экономики является обеспечение достаточно высокого уровня и качества жизни населения соответствующего региона, то региональная экономика должна базироваться на кластерной концентрации основных потребностей населения региона, состояния и динамики формируемых рынков, интересов государства и отдельных предприятий, создании условий для максимального приспособления структуры экономики региона к внутренним и внешним факторам, активной реализации региональных интересов. Вместе с тем, реализация этих принципов требует насыщения пространственных экономических форм все более сложным содержанием экономических отношений, концентрирующихся в кластерных образованиях. Поэтому региональное пространство предстает как многоуровневая система экономических отношений, концентрируемых и интегрируемых территориально-направленными кластерными организационно-экономическими формами. 1. Демидов Н. От сложения к умножению // Эксперт Северо-Запад. 2008. № 22. 2. Коалиции для будущего. Стратегии развития России. М.: Промышленник России, 2007. 3. Портер М. Конкуренция. М.: Вильямс, 2002. 4. Стеблякова Л. П. Подходы к исследованию возможностей создания региональных кластеров и их влияния на экономическую структуру // Региональная экономика. 2007. № 17. 5. Тарасов Н. А., Татуев А. А. Особенности, тенденции и проблемы социально-экономического развития регионов. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2010. 6. Ходачек В. М. Трансформация территориальной организации народного хозяйства // Управленческое консультирование. 2009. № 3. С. 137–153. 246 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических моделей При обосновании экономических решений следует учитывать не только прошлый опыт, но и результаты, полученные при концептуальном и математическом моделировании по моделям конкретной экономической ситуации. Согласно экономической теории в экономике действуют устойчивые экономические закономерности, для описания которых можно использовать формальный математический язык. Это значит, что экономику можно изучать, используя математические модели. Применение математических методов и моделей в экономике составляет суть различных специальных дисциплин, объединенных под общим названием «Математическая экономика». Такие дисциплины ориентированы на системный анализ экономики как сложной динамической системы с помощью математических моделей на макро- и микроуровнях. Для анализа общих закономерностей и тенденций экономики в целом можно ограничиться макроуровнем. В этом случае экономика рассматривается как целостная, неструктурированная единица. Известны линейные и нелинейные динамические модели макроэкономики с дискретным и непрерывным временем [1]. Из линейных динамических моделей макроэкономики с дискретным временем наибольшее распространение получили модели Кейнса, Самуэльсона-Хикса, Леонтьева, Неймана. Из линейных динамических моделей с непрерывным временем – модели Кейнса, Самуэльсона-Хикса. Экономическая система на макроуровне может рассматриваться как система, на вход которой поступают ресурсы, а на выходе получается результат функционирования в форме валового внутреннего продукта. И в этом случае математическую модель в виде зависимости валового внутреннего продукта от ресурсов называют производственной функцией: X = F(K,L), где Х – валовый внутренний продукт; К – производственные фонды (капитал); L – трудовые ресурсы. Если параметры производственной функции зависят от времени (дискретно или непрерывно), то можно проводить анализ динамики экономической системы. Как известно (см.: [2]), производственная функция составляет основу практически всех моделей макроэкономики. В свою очередь, производственные функции могут выбираться из класса линейных и нелинейных функций. В линейных моделях анализ проводится на основе традиционных 247 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы методов и не представляет серьезных проблем для моделирования. В нелинейных динамических моделях макроэкономики используются, как правило, нелинейные производственные функции. Такие модели макроэкономики представляются наиболее адекватными при исследовании экономических процессов на всех уровнях, включая уровни региона. Известны модели с различными модификациями производственных функций, учитывающими научно-технический прогресс, инновации, человеческий капитал и т. д. (модели Рамсея-Касса-Купманса, Узавы, Ромера, Лукаса). Исследования социально-экономических процессов на основе использования производственных функций ведутся широким фронтом, и в научной литературе представлен широкий спектр моделей. Условно их можно разделить на два класса. Это наиболее представительный класс экзогенных моделей и менее представительный класс эндогенных моделей. Эндогенные модели обладают известным преимуществом и, как правило, используют специально сконструированные простые производственные функции. Из наиболее известных можно указать АК-модель, используемую в оценках МВФ, и FK�������������������������������������������������� ���������������������������������������������������� -модель [3]. ������������������������������������� FK����������������������������������� -модель Матвеенко хорошо согласуется с данными по российской экономике переходного периода. Хотя эндогенные модели обладают известным преимуществом, их разработка оказывается довольно серьезной научной проблемой и здесь не рассматривается. Наиболее простой и известной из экзогенных нелинейных динамических моделей макроэкономики с непрерывным временем является модель Солоу. Эта классическая модель Солоу может быть взята за основу при анализе динамики макроэкономики региона или же в масштабе государства. Посуществу, это есть модель экономического роста, которая может записываться как в абсолютных, так и в удельных показателях. В основу модели положено представление скорости приращения фондов в виде суммы износа и инвестиции. Это представление в зависимости от постановки задачи записывается в форме разностного или дифференциального уравнения для дискретного и непрерывного времени соответственно. В исследованиях удобнее использовать модель с непрерывным временем, то есть с применением записи в форме дифференциального уравнения. Однако ограничения модели Солоу слишком существенны и не позволяют считать модель достаточно адекватной. К этим ограничениям относятся: 1. Экономическая система рассматривается как однородная система, то есть как единое целое. 2. Экономическая система замкнутая, то есть взаимообмен между системами отсутствует. 3. Описываемые процессы в системе детерминированные. 248 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... 4. Последействие не учитывается. 5. Трудовые ресурсы однородные. 6. Не учитывается влияние финансовой составляющей на экономическую систему. При таких ограничениях модель оказывается слишком грубой, и трудно ожидать согласования результатов моделирования с реальными данными. Поэтому интерес представляют модели, в которых ограничения последовательно снимаются. Процесс развития экономики в регионе на уровне интегральных показателей можно описать и с помощью динамической модели на основе формальной схемы стохастических дифференциально-функциональных уравнений, или же схемы «пространство – состояние», в которой, по существу, возможен учет воздействий извне с принятием определенной структуры самой экономической системы. Более того, этот подход может позволить в процессе исследования проводить параметрическую адаптацию к складывающейся реальной ситуации. Исследования можно проводить на моделях макроэкономики, рассматривая экономику региона как единую однородную систему, либо с разделением ее по укрупненным группам – секторам. В настоящей работе сделана попытка сформулировать математическую постановку задачи управления региональной экономикой с помощью моделей на основе указанных подходов и наметить пути их решения. Стохастическая модель однородной экономики Постановка задачи управления односекторной региональной экономикой с оценкой состояния в общем виде изложена в [4]. В указанной постановке требуется конкретизировать класс производственных функций. Экономическое состояние и развитие региона принято анализировать с применением известных макроэкономических показателей, а именно: региональным ВВП, основными фондами региона, трудовыми ресурсами, техническим прогрессом и фондом потребления. Связь между ними, как известно, выражается через производственную функцию F(K,AL). Экономическая система региона рассматривается как единое целое. Универсальный продукт этой системы может потребляться и инвестироваться. Если не учитывать в явном виде связи с другими регионами («экспорт – импорт»), то процесс воспроизводства, то есть экономический рост можно описать с помощью модели Солоу в абсолютных показателях [1]: 249 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы E, , а ' , "- EU , , 0 U - -0 F " " 0F U ´ ' , "- * а ´ $ а ´ где K – фонды; А – технический прогресс; L – число занятых; Х – региональный ВВП; I – инвестиции; С – фонд непроизводственного потребления; μ – норма амортизации (доля выбывших за год основных производственных фондов); ρ – норма накопления; а – коэффициент прямых затрат; ν – коэффициент роста рабочей силы; η – коэффициент технического прогресса. Последние пять параметров являются экзогенными и находятся в следующих границах: μ∈(0;1), ν∈(-1;1), η∈(0;1), а∈(0;1), ρ∈(0;1). Если перейти к удельным показателям, то модель принимает следующий вид: EL v LvB GL EU , L L "- ',"- , Y ' GL ""J vB GL D v vB GL , где L – фондовооруженность; "9 Y – народнохозяйственная производительность труда; "* – удельные инвестиции; J "$ – среднедушевое потребление. D "250 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... Развитие модели Солоу при учете различных ограничений на управление выполнено в [6], а учет запаздывания введения фондов приводит к модели Рамсея-Солоу, исследованной в [7]. В последней модели для анализа дифференциального уравнения с отклоняющимся аргументом используется формализм функций Ляпунова и оператора сдвига. Однако эти модели не учитывают случайный характер воздействий различных факторов, которые обычно называют «шоками». Для учета случайных воздействий модель должна быть модифицирована. Эта модификация приводит к более адекватной реальным условиям стохастической модели, где в исходные уравнения с абсолютными показателями внесена неопределенность, например, по трудовым ресурсам и техническому прогрессу. Это означает, что в абсолютных показателях модель Солоу может быть записана с помощью следующей системы стохастических дифференциальных уравнений: dK=ρ(1–a)F(K,AL)dt–μKdt; dL=νL(dt+A1(K,AL)dZ1); dA=hA(dt+A2(K,AL)dZ2), где Z(t) – винеровский процесс, dZ∈N(0,dt); A1(K,AL)dZ1 – неопределенность для трудовых ресурсов; A2(K,AL)dZ2 – неопределенность технического прогресса. Будем полагать, что cov(dZ1dZ2)=r. При переходе к модели в удельных показателях применяется правило стохастического дифференцирования Ито к фондовооруженности как к случайному процессу L , . Следующие допущения представляются "вполне оправданными: dZ1 dZ2=rdt, dZ1dt=dZ2dt=dt2=0, dZ12= dZ22=dt, dZ1 ,dZ2∈N(0,(dt)2). После преобразований [см.: 5], приходим к соотношению: ELvB GL v L1L EU3L E; , " - где введены обозначения: L L P(k)=k(A1ν2+A1A2νηr+A2η2), R (k)=k2(A12ν2+2A1A2νηr+A22η2). Полученное уравнение относится к диффузионному типу: dk(t)=b(t,k(t))dt+σ(t,k(t))dZ(t) 2 251 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы с коэффициентом сноса: b(t,k(t))=ρ(1–a)f(k)–(η+μ+ν)k+P (k) и коэффициентом диффузии: σ(t,k(t)) =R(k). Структура решения дифференциального уравнения (1) определяется производственной функцией f(k). Наибольший интерес для практики представляют однородные производственные функции, такие как: 1. Функция Кобба-Дугласа f (k)=Bkα 2. Линейная функция f (k)=Bk+D L v NJO v 3. Функция «затраты – выпуск» GL B C 4. CES-функция GL $L$ 5. Функция Солоу f (k)=A(kα+A1)β 6. Функция Мукерджи f (k1, k2,...,kn) = (b1k1a +...+bnkna )c. Исследование уравнения (1) при различных производственных функциях должно дать ответ на вопрос: «существует ли сильное решение стохастического дифференциального уравнения (1) и если существует, то единственное ли оно»? Очевидно, что коэффициенты сноса и диффузии при вышеуказанных производственных функциях удовлетворяют условию Липшица и условию линейного роста, поэтому полученное стохастическое дифференциальное уравнение имеет единственное сильное решение. При выбранном классе производственных функций их неизвестные параметры (коэффициенты) оцениваются методами математической статистики на основе данных реальной статистики, например, региона. Как известно (см., например: [5]), уравнение (1) можно рассматривать в качестве основного для постановки задач оптимального управления в любых динамических системах, включая экономические региональные. Управляющими параметрами в них могут рассматриваться удельные инвестиции и среднедушевое потребление, например, через коэффициенты а и ρ, а также другие интересующие исследователя параметры. 1 n Стохастическая модель открытой многосекторной экономики Содержательной является задача построения динамической модели для многосекторной экономики региона. В качестве основы для построения модели с полной очевидностью можно воспользоваться моделью Колемаева [1], согласно которой экономику условно можно разделить на три сектора: нулевой (материальный), производящий предметы труда; первый (фондосоздающий), производящий средства труда; второй (потребительский), создающий предметы потребления. Предполагается, что за каждым сектором закреплены основные производственные фонды, а труд и инвестиции 252 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... могут свободно перемещаться между секторами. Реальная экономика региона, безусловно, связана с товарообменом, то есть с ввозом и вывозом товаров. Другими словами, экономика не является замкнутой системой. Тогда в качестве модели роста используется та же модель типа Солоу, которая в удельных показателях для открытой многосекторной экономики преобразуется к виду [1]: Y J J GL J J TJ EL J YZ vJ L J EU J L J , J - J J J J J Y J J GL J J vB Y B YB YZ θ θ θθJ T T TTJ Z J J "-" -" -" - RZ Z Z RZR Z где LJ , J – фондовооруженность в i-м секторе; "J J 9J – народнохозяйственная производительность в i-м секторе; YJ "J J "- vB J GL J TJ * J J J J – доля инвестиций в i-м секторе в общем "-Y 9 : -Z объеме инвестиций; J " J -J – доля числа занятых в i-м секторе экономики в общем числе "занятых; Z : – вывоз материалов на одного занятого; - Z : – ввоз инвестиционных товаров на одного занятого; "Z : – ввоз потребительских товаров на одного занятого; "L – общее число занятых; 253 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Li – число занятых в i-м секторе; А – технический прогресс в целом по экономике; Аi – технический прогресс по отраслям; Кi – фонды (капитал) в i-м секторе; Хi – выпуск продукции в i-м секторе; f1 (k1) – производительность труда в i-м секторе; νi (t) – годовой темп прироста числа занятых по секторам; μi – норма амортизации (доля выбывших за год основных производственных фондов по секторам); ai – коэффициенты прямых материальных затрат по секторам; ρi – норма накопления по секторам; ηi – коэффициент технического прогресса по секторам. Как и ранее, последние пять параметров являются экзогенными и принимают значения: μi∈(0;1), νi∈(–1;1), ηi∈(0;1), αi∈(0;1), ρi∈(0;1). В динамической модели роста управляющими параметрами могут быть θi, si, y0, y1, y2. Поэтому далее возможны различные постановки задач на оптимальное управление. При переходе к стохастической модели снова используется правило стохастического дифференцирования Ито к фондовооруженности, что позволяет при тех же допущениях, что и при выводе уравнения (1), систему (2) преобразовать к виду: Y J J GL J J ELJ Y Z "- J vа J L J "- Y -Z J EU3J LJ E; GJLJ J LJ 1L J , J - J J J J J Y J J GL J J vа Y а Y а YZ J T T TTJ J J "-" -" -" - RZ Z Z RZR Z 254 Z Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... где Рi (ki ) и Ri (ki ) имеют тот же смысл, что и в обозначениях (1) по секторам. Схема исследования для стохастической модели аналогична предыдущей. Стохастическое дифференциальное уравнение относится снова к диффузионному типу. Коэффициенты сноса и диффузии при известных производственных функциях по секторам удовлетворяют условиям Липшица и линейного роста, поэтому существует единственное сильное решение. Стохастическая модель экономики с разделением трудовых ресурсов Однако в вышеприведенных моделях не учитывается различный состав и квалификационный уровень трудовых ресурсов. Трудовые ресурсы принимаются за однородное множество. В указанную постановку требуется внести коррективы в части учета различий в квалификации трудовых ресурсов для однородных производственных функций. Будем считать, что трудовые ресурсы разделены на три категории: лица с высшим образованием L1, со средним образованием L2 и все остальные L3. Это значит, что: L= L1 + L2+ L3 , νt ν t ν t где L1=L01e 1 , L2=L02e 2 , L3=L03e 3 , ν1,2,3∈(–1,1) Тогда удобнее перейти к удельным показателям, где абсолютные показатели следует отнести к фондам, а не к трудовым ресурсам. В таких показателях модель принимает следующий вид: ',"--- '"MMM G"MMM Y , J vB G"M M M Dv vB G" M M M EM EM EM MM M vvvB " EU EU EU U FMM M G"M M M M M "- , M M "- , M M "- , " - " - " - где M , M , M , – удельные фондовые трудозатраты; 255 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Y ' ,"--- – удельный (относительный) ре G"MMM , гиональный ВВП; J * – фондовая доля инвестиций; , D ° – фондовая доля потребления. , При переходе к стохастической модели неопределенность вносится, например, по трудовым ресурсам и техническому прогрессу. Снова при переходе к модели в удельных показателях применяется правило стохастического дифференцирования Ито к удельным фондовым трудозатратам как случайным процессам: M " - M " - M " - , , , С учетом тех же допущений: dZ1dZ2=rdt, dZ1dt=dZ2dt=dt2=0, dZ12=dZ22=dt, dZ1,dZ2∈N(0,(dt)2) после преобразований приходим к соотношению: EM EM EM 1 " F M M M U " F M M M M M t t B G " 0 F M M M EU 3 U " F M M M E; " - " " M M M M , , , где введены обозначения: 1 U S U F M M M F M M M S 3 U U F M M M F M M M Аналогично предыдущей модели полученное уравнение относится к диффузионному типу: dl (t)=b (t,l (t))dt+σ (t,l (t)) dZ (t) 256 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... с коэффициентом сноса: U 1 U B G" C UMU U FM M M "F M M M " F M M M и коэффициентом диффузии: UMU 3 " F M M M U Структура решения дифференциального уравнения (4) определяется функцией f(Al) с соответствующей модификацией. В частности, функция Кобба-Дугласа приобретает вид: f (Al)=A (l1α1+l2α2+l3α3). Коэффициенты сноса и диффузии при известных производственных функциях по трудовым ресурсам также удовлетворяют условиям Липшица и линейного роста, поэтому, очевидно, существует единственное сильное решение. Стохастические модели пп. 2, 3 и 4 могут рассматриваться без последействия и с последействием. В случае последействия за основу модели берется стохастическое дифференциально-функциональное уравнение Ито, а для его анализа применяется второй метод Ляпунова с использованием оператора Ляпунова-Красовского [9]. Динамическая модель макроэкономики «пространство – состояние» Другим подходом анализа уравнений роста с получаемой текущей статистической информацией является формализм «пространство – состояние». Вместе с моделью роста в условиях воздействия случайных факторов рассматривают модель наблюдения для получения фильтрованной оценки и оценки прогноза как фондовооруженности, так и трудозатрат. С этой целью в дополнение к исходным уравнениям добавляется уравнение наблюдения, которое на первом этапе можно взять линейным: y (t)=H (t) k (t)+ε (t) В уравнении наблюдения H(t) есть матрица наблюдения (матрица линейного преобразования ненаблюдаемого фактора), которую можно задавать из практических соображений; ε(t) – есть процесс типа «белый шум», который может задаваться по данным статистики. Используя принцип разделения, решаются две самостоятельные задачи. Задача фильтрации (слежения) связана с построением фильтра Калмана для линейного случая и фильтра Стратоновича для нелинейной правой части уравнения динамики (1)–(4). Находятся оценки состояния как условные средние с построением и решением нелинейных дисперсионных уравнений типа Рикатти. Фильтр и будет решением стохастического дифференциального уравнения. По плотности распределения начальных условий можно поставить задачу 257 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы нахождения закона распределения для искомой величины фондовооруженности и удельных трудозатрат. Полученная оценка состояния используется при решении второй задачи – оптимального управления. Задача оптимального управления обычно ставится на основе принципа Беллмана или же принципа максимума Понтрягина. В качестве критерия качества, например, при использовании последнего принципа за простейший критерий обычно принимают функционал: * F U V D U EU где δ– есть параметр дисконтирования; u((c)t) – есть функция полезности потребления. В макроэкономике, как уже отмечалось, чаще всего используются нелинейные производственные функции. Это значит, что даже самая простая модель Солоу описывает нелинейную динамическую систему. С учетом кейнсианского монетарного подхода эта модель должна быть дополнена соотношением для динамики количества денег при заданной динамике роста цен. Такая модель в принципе известна, и ее принято называть моделью Солоу-Тобина, или просто моделью Тобина [10]. С учетом случайного характера воздействия внешних факторов модель подлежит исследованию на наличие у нее «неподвижных» точек, точек бифуркации, и на поведение системы при потере устойчивости: dk = (1 – c) f (k) dt – (ν+(1–c) μ) kdt – c(f′ (k) – μ+z – u (k, x)) xdt + RdZ dx = (f′ (k) – μ+z – u (k,x)) xdt + QdZ, где х – количество денег на душу населения в реальных ценах; z – постоянная скорости роста номинальных денежных накоплений; u(k, x) – ожидаемый приток денег на капитал; RdZ и QdZ – случайные «шоки». При этом учет случайного характера воздействия внешних факторов приводит к необходимости дополнительного анализа на влияние этих факторов на предельные циклы, если они имеются, а также к необходимости подробного анализа структуры решений [10]. В неустойчивой экономической системе случайные отклонения могут увести систему далеко от первоначальной траектории. По Зангу «структурные изменения (или фазовые переходы) наблюдаются в системе именно как следствие малых сдвигов параметров». Объем исследований оказывается весьма значительным, тем более, если в этих исследованиях есть необходимость рассматривать различные производственные функции. Механизм исследований основан на концепции формализма фазового пространства, связан с анализом фазовых портретов, с применением показателей Ляпунова, анализом на наличие аттракторов и точек бифуркации, анализом «детерминированного 258 Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических... хаоса» с помощью фрактального подхода [10, 11]. Все это составляет большую самостоятельную область исследования. Заключение Таким образом, в настоящей работе сформулированы математические постановки задач для макроэкономических моделей экзогенного типа: 1) замкнутой однородной экономики со случайными воздействиями; 2) многосекторной экономики с взаимодействием в удельных показателях; 3) открытой многосекторной экономики со случайными воздействиями; 4) стохастической экономики с разделением общих трудовых ресурсов; 5) «пространство – состояние» с оптимальным управлением и нелинейной фильтрацией; 6) указаны направления исследований для анализа нелинейных динамических моделей макроэкономики на основе модели Тобина с использованием фазового концептуального подхода, концепции «детерминированного хаоса» и фракталов. Анализ и решение сформулированных задач управления и наблюдения для основных производственных функций в предложенных постановках представляют собой отдельный объект для исследований. Представляется, что строгость математических постановок в изложенных моделях макроэкономики достаточна для получения практических рекомендаций в результате исследований. 1. Колемаев В. А. Экономико-математическое моделирование. М., 2005. 2. Столярю Л. Равновесие и экономический рост. М., 1974. 3. Матвеенко В. Д. Модели экономической динамики. СПб., 2006. 4. Курзенев В. А., Лычагина Е. Б. Задача управления региональной экономикой с оценкой состояния // Управленческое консультирование. 2008. № 4. С. 62–70. 5. Курзенев В. А. Динамическая модель макроэкономических процессов с управлением в регионе // Материалы юбилейной научно-практической конференции СЗАГС «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность». 2002 г. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2002. С. 154–157. 259 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 6. Демин Н. С., Кулешова Е. В. Управление односекторной экономикой при ограничениях на накопление и ограничение // Проблемы управления. 2009. № 6. С. 9–17. 7. Хацкевич В. Л. Об устойчивости модифицированной модели РамсеяСолоу, учитывающей запаздывание при вводе фондов // Экономика и математические методы. 2010. Т. 46. № 1. С. 137–143. 8. Крайнов Д. Е., Матвеенко В. Д., Ущев Ф. А. Торговля, инновации и экономический рост // Экономическая школа. Альманах. 2011. Т. 7. С. 67–86. 9. Царьков Е. Ф. Случайные возмущения дифференциальнофункциональных уравнений. Рига: Зинатне, 1989. 10. Занг В. Б. Синергетическая экономика. Время и перемены в нелинейной экономической теории. М.: Мир, 1999. 11. Гринченко В. Т., Мацыпура В. Т., Снарский А. А. Введение в нелинейную динамику. Хаос и фракталы. М.: ЛКИ, 2007. Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы и евразийская интеграция Инновационное развитие является магистральным направлением современного движения мировой экономики. Отдельные страны и их интеграционные группировки стремятся максимально учитывать специфику своего уровня социально-экономического развития и продвинутости в научно-техническом состоянии для определения наиболее оптимальных форм и методов освоения инноваций. Такой подход основан на экономическом реализме и практицизме, желании не ограничиваться политическим декларированием различных союзов, стремлении получить действенный механизм ускорения экономического роста. Евразийское экономическое сообщество в данном плане представляет собой весьма специфическое образование. С одной стороны, несомненно, есть весомые объективные основания для интеграции стран в ЕврАзЭС. К ним можно отнести сложившиеся между ними за десятилетия пребывания стран-участниц в составе единого государства многочисленные хозяйственно-экономические связи. Даже несмотря на то, что за последние 20 лет эти связи существенно уменьшились. Здесь главная проблема заключается в придаче этим отношениям новых межгосударственных рыночных форм [1]. Для всех стран ЕврАзЭС является характерным высокий уровень участия государства в экономике и ее государственного регулирования. Это 260 Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы... может обеспечивать хорошие темпы интеграционных процессов, их целевую направленность и обязательность. Базой для евразийской интеграции служат и отдельные региональные рынки: энергетический, продовольственный, транспортных услуг, инвестиций, образовательных услуг. Мощным стимулом евразийской интеграции служит неотложность решения общих для стран ЕврАзЭС социальных задач: уровень жизни, здравоохранение, пенсионное обеспечение, ЖКХ и др. Однако особенности стран, входящих в состав ЕврАзЭС, накладывают серьезный отпечаток на возможные подходы к обеспечению инновационного развития. Эти различия носят глубокий и долговременный характер. Прежде всего, они состоят в разнице масштабов их экономик. Такая ситуация даже в условиях мощных и давно сложившихся интеграционных объединений вызывает большие сложности в обеспечении инновационного развития, что демонстрирует «проблема» стран ЮВЕ в составе ЕС. Экономики стран – членов ЕврАзЭС существенно отличаются друг от друга по структуре, по состоянию производственного аппарата, развитости инфраструктуры, научно-техническому потенциалу. Даже экономикогеографическое положение стран ЕврАзЭС кардинально различно. Отдельные из них по своему международному статусу относятся к развивающимся странам, не имеющим выхода к морю (РСНВМ), что считается крайне негативным фактором для включения в мировые инновационные процессы. Разительно отличаются и природно-ресурсные потенциалы государств ЕврАзЭС. Очевидно, что перечисленные различия диктуют необходимость особых подходов к формированию стартовых условий для обеспечения инновационного развития в рамках евразийской интеграции. Учитывая относительную слабость собственной финансовой базы, ЕврАзЭС необходимо особое внимание уделить согласованию действий по привлечению иностранных инвестиций и, прежде всего, прямых иностранных инвестиций (ПИИ). При этом, конечно, необходимо учитывать современные мировые тенденции в инвестиционной сфере. В глобальной структуре ПИИ прослеживается ряд крупных сдвигов, которые предшествовали мировому кризису и темп которых, по всей вероятности, будет нарастать в краткосрочном и среднесрочном плане. Во-первых, как ожидается, продолжится рост удельного веса развивающихся стран и стран с переходной экономикой и как объектов размещения, и как источников глобальных ПИИ. Эти страны, на которые в 2009 г. приходилась почти половина притока ПИИ, играют ведущую роль в процессе оживления ПИИ. 261 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Во-вторых, отмеченный в последнее время дальнейший спад ПИИ в обрабатывающей промышленности по сравнению с инвестициями в сферу услуг и сектор добывающих отраслей и сельского хозяйства вряд ли удастся переломить. В-третьих, несмотря на серьезные последствия для ПИИ, кризис не блокировал процесс дальнейшей интернационализации производства. §ÐÑÍÖÌÇÉ6/$5"%8PSME*OWFTÄUNFOU3FQPSU Рис. 1. Динамика глобального квартального индекса ПИИ, I кв. 2000 г. – I кв. 2010 г. Потоки ПИИ сократились по всем трем секторам: сектору добывающих отраслей и сельского хозяйства, сектору обрабатывающей промышленности и сектору услуг. Пострадали не только такие циклично развивающиеся отрасли, как автомобильная и химическая промышленность. В 2009 г. сократились ПИИ и в отраслях, которые на первоначальном этапе сопротивлялись влиянию кризиса, в том числе в фармацевтике и пищевой промышленности. Приток ПИИ увеличился в 2009 г. по сравнению с 2008 г. лишь в случае очень немногих отраслей, а именно электро-, газо- и водоснабжения, а также производства электронного оборудования, строительства и коммуникаций. В целом сильнее всего кризис ударил по ПИИ в секторе обрабатывающей промышленности, о чем свидетельствует падение трансграничных слияний и поглощений (СиП) против уровня 2008 г. на 77 %. В секторе добывающих отраслей, сельского хозяйства и услуг сокращение таких сделок было не столь кардинальным – соответственно на 47 % и 57 %. В результате продолжал повышаться их удельный вес в общемировом объеме СиП за счет обрабатывающей промышленности. Вместе с тем серьезно пострадали некоторые отрасли и в этом сегменте. Так, в частности, в случае финансовых услуг было зарегистрировано обвальное падение стоимостного объема трансграничных СиП на 87 %. 262 Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы... ¿ÆÍÁÚÈÐÕÄÌ¿ÏÇÈ ­ÎÑÇËÇÐÑÇÖÌÚÈÐÕÄÌ¿ÏÇÈ ®ÄÐÐÇËÇÐÑÇÖÌÚÈÐÕÄÌ¿ÏÇÈ Рис. 2. Глобальные потоки ПИИ, 2002–2009 гг., и прогнозы на 2010–2012 гг. (в млрд долл.)1 Половина глобального притока ПИИ теперь поступает в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Приток ПИИ в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой после шести лет непрерывного роста в 2009 г. упал на 27 % – до 548 млрд долларов. Несмотря на сокращение ПИИ, эта группа стран была более устойчива к воздействию кризиса по сравнению с развитыми странами, поскольку в их случае снижение было меньше, чем в развитых странах (–44 %). Их доля в глобальном притоке ПИИ продолжает расти: впервые в истории в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой теперь поступает половина глобальных ПИИ (рис. 3)2. После пяти лет повышательного тренда вывоз ПИИ из развивающихся стран и стран с переходной экономикой сократился в 2009 г. на 21 %. Однако в условиях повышения роли ТНК в этих странах сокращение ПИИ также было менее резким, чем в развитых странах, в случае которых вывоз ПИИ упал на 48 %. К тому же в развивающихся странах уровни ПИИ восстанавливаются быстрее. Доля вывозимых ими инвестиций по-прежнему гораздо ниже, однако при возрастающих темпах роста она приближается к четверти глобального объема вывозимых ПИИ (рис. 3). 1 Источник: World Investment Report 2010. [Электронный ресурс]. URL: http://www. unctad.org/en/docs/wir2010_presentation_en.pdf (дата обращения: 15.03.2011). 2 Там же. 263 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы ¡ÚÁÍÆ®§§ ¡ÁÍÆ®§§ Рис. 3. Доля развивающихся стран и стран с переходной экономикой в глобальных объемах ввоза и вывоза ПИИ, 2000–2009 гг. (в процентах) В 2009 г. Российская Федерация – безусловно крупнейший источник ПИИ, вывозимых из региона, – стала чистым внешним инвестором. Такие факторы, как укрепление цен на сырье, новый раунд приватизации и экономический подъем в странах, являющихся крупными экспортерами сырья (Казахстан, Российская Федерация), должны служить основой для умеренного оживления динамики ПИИ в регионе в 2010–2011 гг. Традиционно, 31 развивающаяся страна, не имеющая выхода к морю (РСНВМ), не слишком привлекательна как объект размещения ПИИ. В сочетании со структурными недостатками неблагоприятное географическое положение отрицательно сказывается на функционировании их экономики. Вместе с тем в результате проведения экономических реформ и либерализации инвестиционного режима, а также благодаря благоприятным глобальным экономическим условиям в период 2000–2008 гг. приток ПИИ неуклонно возрастал. Зафиксированное в 2009 г. падение ПИИ на 17 % до 22 млрд долл. было менее резким, чем в остальных странах мира. Из-за недиверсифицированного производственного потенциала ПИИ в РСНВМ по-прежнему сконцентрированы в добывающем секторе нескольких стран, обладающих богатыми природными ресурсами (в 2009 году только на Казахстан приходилось 58 % общего объема ПИИ). В случае РСНВМ быстрого роста ПИИ, размещаемых инвесторами преимущественно из развивающихся стран, не ожидается. Для преодоления трудностей неблагоприятного географического положения РСНВМ могли бы сконцентрировать внимание на отраслях с более высокой составляющей знаний и информации, которые в меньшей степени опираются на ввозимые ресурсы, предполагающие транспортные издержки. Региональная интеграция с охватом стран, не имеющих выхода к морю, позволяя увеличить размеры местных рынков, 264 Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы... также могла бы повысить привлекательность экономики этих стран для инвесторов. Эти общие мировые тенденции в области инвестиций могут служить ориентирами для скоординированных в рамках ЕврАзЭС действий по формированию инвестиционной привлекательности стран-участниц, по увеличению их инвестиционного экспорта и по обеспечению совместной инвестиционной безопасности. Такая координация поможет странам ЕврАзЭС избежать появления ненужной конкуренции на мировом рынке инвестиций и обеспечит эффективное инвестиционное партнерство между ними. Еще одно важное и доступное на данном этапе направление инновационного развития в условиях евразийской интеграции – это энергосбережение. Энергосбережение сегодня одновременно предполагает широкий спектр научных и технологических разработок, обновление производственных процессов, профессиональную переподготовку рабочих и инженеров, разрешение многих экологических проблем. При этом многие энергосберегающие инновации лежат, что называется, на поверхности, то есть могут быть осуществлены достаточно быстро и с приемлемыми затратами. Потенциал энерго- и материалосбережения огромен. По мнению директора Центра исследований постиндустриального общества Владислава Иноземцева, только в российской промышленности, строительстве и сфере ЖКХ он составляет 30–35 % от сегодняшних затрат. Выраженная в мировых ценах, эта экономия превышает 170 млрд долл. в год. Сэкономленные ресурсы могут быть направлены на внедрение инноваций более высокого порядка на всем пространстве ЕврАзЭС. Важной общей координатой инновационного развития в условиях евразийской интеграции, как показывает мировой опыт, может стать создание в рамках ЕврАзЭС определенных организационно-экономических структур. В этом качестве подразумеваются евразийские (по сути – региональные) транснациональные корпорации (ТНК). 265 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Таблица 1 Отдельные показатели ПИИ и международного производства, 1990–2009 гг.1 Показатель Стоимостной объем в текущих ценах (в млрд долл.) 1990 г. 2005 г. 2008 г. Приток ПИИ 208 Вывоз ПИИ 241 Объем введенных ПИИ 2 083 Объем вывезенных 2 087 ПИИ Доходы от ввезенных 74 ПИИ Доходы от вывезенных 120 ПИИ Трансграничные СиП 99 Объем продаж зарубежных 6 026 филиалов Валовое производство 1 477 зарубежных филиалов Совокупные активы 5 938 зарубежных филиалов Экспорт зарубежных 1 494 филиалов Занятость в зарубежных филиалах 24 476 (тыс. человек) 2009 г. Годовой прирост (в процентах) 1991– 1996– 2001– 2008 г. 2009 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 986 1 771 893 1 929 11 525 15 491 1 114 1 101 17 743 22,5 16,8 9,3 40,0 36,1 18,7 5,2 –15,7 –37,1 9,2 –14,9 –42,9 13,3 –13,9 14,5 12417 16 207 18 982 11,9 18,4 14,6 –16,1 17,1 71 113 941 35,1 13,4 31,9 –7,3 –15,5 902 1 182 1 008 20,2 10,3 1,3 –7,7 –14,8 462 707 250 49,1 64,0 0,6 –30,9 –64,7 21 721 31 069 29 298 8,8 8,2 18,1 –4,5 –5,7 4 327 5 812 6,8 7,0 13,9 –4,3 –5,7 13,9 19,0 20,9 –4,9 7,5 6 163 49 252 71 694 77 0571 4 319 6 663 5 186 8,6 3,6 14,8 15,4 –22,2 57 799 78 957 79 825 5,5 9,8 6,7 –3,7 1,1 22 121 45 273 60 766 55 005 5,9 1,3 10,0 10,3 –9,5 5 099 9 833 13 822 12 404 5,4 1,1 11,0 11,5 –10,3 29 129 177 14,6 8,1 14,6 8,6 7,9 3,7 14,8 15,4 Для справки ВВП (в текущих ценах) Валовое накопление основного капитала Поступления в виде роялти и лицензионных платежей Экспорт товаров и услуг 4 414 12 954 19 086 15 716 –21,4 1 Источник: World Investment Report 2010. [Электронный ресурс]. URL: http://www. unctad.org/en/docs/wir2010_presentation_en.pdf (дата обращения: 15.03.2011). 266 Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы... В настоящее время ТНК являются одной из самых активных форм инновационного развития. Например, глобальный кризис, при всем его влиянии на потоки ПИИ, не блокировал растущую интернационализацию производства. Масштабы снижения объемов продаж и добавленной стоимости зарубежных филиалов транснациональных корпораций (ТНК) в 2008 и 2009 гг. не достигали размеров спада мировой экономики. В результате доля зарубежных филиалов в общемировом валовом внутреннем продукте (ВВП) достигла рекордно высокого уровня 11 % (табл. 1). Несколько возросла в 2009 г. численность работников ТНК за рубежом, составившая 80 млн человек. В международных структурах производства четко прослеживается повышение удельного веса развивающихся стран и стран с переходной экономикой. В настоящее время в этих странах занята большая часть рабочей силы зарубежных филиалов. К тому же в 2008 г. на них приходилось 28 % из существующих в мире 82 000 ТНК, что на два процентных пункта выше, чем в 2006 г. Отметим, что в 1992 г. этот показатель не достигал и 10 %, что отражает растущее значение указанных стран и в качестве стран базирования. Такая устойчивость ТНК в условиях кризиса объясняется, в частности, их способностью быстро осваивать инновации и продвигать их на рынок. Региональные, в рамках ЕврАзЭС, ТНК с непременным участием государств смогут обеспечивать стратегию развития отечественных потенциалов для освоения и адаптации технологий и «ноу-хау». В этой связи важную роль может сыграть государственное финансирование в области передовых технологий. На базе таких ТНК могут быть созданы региональные технологические синергетические центры, которые бы преимущественно занимались вопросами актуальных технологий для стран ЕврАзЭС, а также промышленного и иного потенциала, необходимого для обеспечения отдачи этих знаний. Задачи поощрения распространений технологий могут также потребовать укрепления финансового и предпринимательского потенциала национальных компаний. В этой связи следует рассмотреть вопрос о создании инвестиционного банка ЕврАзЭС. Формирование региональных ТНК ЕврАзЭС будут способствовать созданию благоприятной рыночной основы для трансграничных потоков технологий. К числу ключевых элементов благоприятной среды для трансграничных потоков технологий относятся, в частности, наличие кадров требуемой квалификации, надлежащая инфраструктура (например, в некоторых странах создаются специальные (особые) экономические зоны), меры по определению и созданию рынков, адресные стимулы (например, для инвестиций в необходимые проекты НИОКР и технологической адаптации) и укрепление правовой системы. На практике конкретный набор вопросов 267 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы различается по странам; например, некоторые развивающиеся страны располагают ресурсами для стимулирования образования и подготовки кадров требуемой квалификации. Еще одной проблемой для трансграничного притока технологий является защита прав интеллектуальной собственности (ИС). В некоторых секторах иностранные инвесторы рассматривают наличие прочного режима охраны прав и обеспечения их реализации в качестве предварительного условия для распространения технологий, однако реальные последствия различаются по странам. Развивающиеся страны высказывают озабоченность относительно того, что режим ИС должен не только служить основой для защиты и обеспечения соблюдения прав ИС, но и гарантировать более широкий доступ к надлежащим технологиям. В рамках ЕврАзЭС эти противоречия могут быть успешно разрешены. Рассмотренные общие координаты инновационного развития в условиях евразийской интеграции не являются исчерпывающими, но наиболее доступны и быстро реализуемы в условиях реалий ЕврАзЭС. Они требуют в основном организационных межгосударственных мероприятий и соответствующей политико-административной поддержки. 1. Торопыгин А. В. Страны ЕврАзЭС: новый этап сотрудничества // Управленческое консультирование. 2009. № 4. С. 115–119. Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством в современных условиях Проблемы территориального управления и изменения его функций следует рассматривать как частный вопрос в контексте общей трансформации государственного управления в новых социально-экономических условиях. Во-первых, произошло существенное ограничение самого участия государства в управлении общественными процессами – как в силу чисто идеологических установок власти, так и по объективным причинам, связанным с развитием рыночных отношений. Кроме того, возросла неопределенность среды, в которой принимались управленческие решения. Общественные процессы, в том числе в сфере экономики, стали во все большей мере идти сами по себе и все менее контролировались самим обществом (и государством в том числе). В результате и горизонты, и объем государственного управления социально-экономическими процессами резко сузились. Оно все более приобретало характер вынужденного реагирования 268 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... на возникающие время от времени острые проблемы, осуществлялось как бы в системе «постфактум». Управление все более теряло конкретные объекты, концентрировалось с разной степенью эффективности преимущественно на формировании условий для осуществления экономической деятельности (что, как показала практика, оказалось недостаточным для эффективного развития). Роль государства как одного из участников экономического процесса и принятия экономических решений минимизировалась. Государственное планирование в этих условиях оказалось по существу ненужным и, более того, фактически не допущенным в сферу государственного управления, которое отчасти стало руководствоваться лишь прогнозами (подробнее см.: [1]). Вместе с тем в последние годы под воздействием реального развития социально-экономической ситуации стала проявляться противоположная, «возвратная» тенденция определенного роста роли государства как участника экономических процессов, вновь появились слова «план», «плановый период», хотя говорить о наличии какого-либо государственного планирования пока не приходится. Все это было характерным и для процессов, происходящих в территориальном управлении, определяло изменение его места и роли. В этой связи важно ответить на вопросы: насколько территориальное управление адекватно потребностям объекта управления (территории)? Какие задачи оно перед собой ставит? Существует ли оно как полноценное явление в жизни территориального социума? Или это своего рода «вещь в себе», мало связанная с реальной жизнью территории? Можно констатировать, что на федеральном уровне управленческий контроль за территориальным развитием в 1990-е гг. был практически утрачен, и в этом смысле территориальное управление со стороны центра, можно сказать, не имело места. Его отсутствие частично восполнялось развитием системы социальных трансфертов территориям за счет нефтегазовых доходов, которые позволяли удерживать в них социальную обстановку и системы жизнеобеспечения от распада. В результате возникли и стали углубляться опасные территориальные диспропорции в социально-экономическом развитии страны. В последние годы все же наметилась тенденция восстановления роли центра как субъекта территориального управления. Однако это лишь первые «нащупывающие» шаги. Территориальное управление на уровне субъектов Российской Федерации в этот период в полной мере испытало воздействие «свободной игры рыночных сил» и все еще продолжающей действовать монетаристской идеологической установки «ухода государства из экономики». В последние годы рассматриваемое управление функционировало в условиях общей 269 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы централизации и ведомственной бюрократизации государственного управления, налоговой и бюджетной политики. В связи с этим региональные администрации все более отходили от конкретного управления и экономикой региона, и, в значительной мере, социальной инфраструктурой (в связи с коммерциализацией последней). Экономическое управление оставалось в какой-то мере в отдельных секторах бюджетной сферы. Не имея возможности влиять на экономическое развитие и социальные результаты, региональные администрации теряли и заинтересованность в этом (тем более что 85 % налогов и сборов уходили из регионов). Потребность управлять развитием была все менее выраженной. Управление сосредоточивалось на вопросах приемки и распределения спускаемых сверху социальных трансфертов (и главной задачей территориальных управленцев было обосновать их получение), на попытках решения местных проблем, на безуспешной борьбе с жилищно-коммунальным вопросом и ином текущем реагировании на происходящее. Все меньше осуществлялось контактов с предприятиями. Другая половина территориальных управленцев (федеральные структуры на территории) занималась в основном администрированием, контрольно-надзорными функциями, разрешительной деятельностью и т. п. Как результат, территориальное управление все больше отрывалось от решения задач территориального развития, становилось все менее нужным в таком виде территориальному социуму и действительно превращалось в «вещь в себе». Исключение составляли некоторые крупные «успешные» регионы (в частности, Петербургский). В них администрация, сотрудничая с крупным отечественным и иностранным капиталом, более активно занималась экономическими вопросами, имея для этого средства и иные возможности. Основное внимание обращалось на развитие транспортной инфраструктуры и привлечение инвесторов, преимущественно иностранных (правда, без особого разбора, какие это инвесторы и что будут строить). В результате часто новые производственные объекты мало соответствовали потребностям комплексного эффективного развития регионов, ориентировались на привозную рабочую силу, создавали проблемы экологического характера. На муниципальном уровне территориальное экономическое управление характеризовалось теми же, но сильнее выраженными особенностями и тенденциями и еще большей зависимостью от трансфертного распределения бюджетных ресурсов. Двузвенная система муниципального устройства (муниципальный район – поселения), которой нет аналогов в мировой практике, пока не проявила своих возможных плюсов, но обозначила серьезные проблемы управленческого характера. Рычагов для проведения на территории муниципального района единой социально-экономической 270 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... политики практически не осталось, за исключением средств неформального характера. В едином территориальном социально-экономическом комплексе образовалось несколько независимых центров власти (глава района, глава администрации района, глава поселения – районного центра, глава администрации этого центра, главы и администраторы других поселений, плюс к этому бизнесмены – хозяева градообразующих предприятий). Проведенное разделение полномочий по уровням территориального управления, казалось бы, должно было принести эффект. Однако выявилось, что такого разделения недостаточно. Не были учтены величина и социально-экономические типы муниципальных образований. В стране насчитывается 25 тыс. муниципальных образований одного уровня (поселений) совершенно различных типов. Для них просто не может быть одинаковых полномочий. В результате поселения часто получают те полномочия, которые им несвойственны, не нужны, либо которые они не в силах реализовать, не получая нужных им полномочий. Как следствие, усиливается взаимное делегирование полномочий. Нередка такая картина: малое муниципальное образование делегирует основную часть своих полномочий «вверх» – району, который реализует их на территории этого муниципального образования, как говорится, выездным порядком. В то же время в муниципальное образование «опускаются», делегируются определенные государственные полномочия. Такие же отношения возникают по линии муниципальный район – область. Предел меры здесь во многих случаях уже превзойден. Образуются и растут встречные финансовые и бумажнобюрократические потоки. В итоге в ряде сфер социально-экономической жизни территорий фактически возникает вакуум управления, их население не получает необходимых услуг, неэффективно используются бюджетные средства. Трудно решаются вопросы землепользования, выделения площадок для инвесторов, согласования проектной документации. При том что в территориальном управлении происходили сложные и неоднозначные процессы поиска адекватных форм и моделей деятельности и что оно длительное время занималось своими собственными проблемами, реальное развитие территорий проистекало своим чередом. Возникло немало проблем территориального развития, которых как бы «не заметило» и на которые серьезно не отреагировало территориальное управление. Базовая проблема территориальной организации хозяйства – это прогрессирующая территориальная концентрация, предполагающая сосредоточение экономического и финансового потенциала, новых рабочих мест в ограниченном числе территориальных ареалов и отток трудоспособного населения из остальных территорий. Прогрессирующая территориальная концентрация происходит под влиянием рыночных факторов при 271 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы отсутствии встречной государственной политики. В данном случае можно применить термин «агломерация», который означает процесс сгущения, концентрации. В общероссийском масштабе этот процесс носит как центробежный (по отношению к Москве), так и центростремительный характер. Образуются своего рода приморско-приграничные дуги экономической активности на периферии страны. Наряду с этим происходит и локальная поляризация экономики и финансов – в рамках макрорегионов, субъектов Федерации и даже внутри муниципальных районов. В чисто экономическом плане этот процесс сам по себе выгоден для бизнеса, производства, ведет к росту его эффективности, и полностью остановить его в условиях рыночной экономики невозможно. Однако население не может встраиваться в этот процесс с той же скоростью, с которой перемещаются другие факторы производства. Оно задерживается на территориях своего традиционного проживания, зачастую не имеет возможности выехать, что в геополитическом плане абсолютно оправданно. Но возникают проблемы занятости, бюджета, демографии и др. Поэтому, конечно, необходимо регулировать эти процессы: стимулировать присутствие на этих территориях бизнеса, препятствовать чрезмерной «агломерации», предотвращать отток населения и т. д. В связи с этим вряд ли будут полезны рекомендации Евросоюза по региональной политике для России, в перечне которых на первом месте – рекомендация создавать условия для переезда населения из отстающих регионов в интенсивно развивающиеся. Напротив, главное – развивать экономику там, где живут люди, а не заставлять их бежать за производством. Перемещение же населения в зоны экономической активности, естественно, может быть, но это должен быть управляемый, постепенный процесс, не заменяющий главное направление – хозяйственную активизацию территорий традиционного проживания. И нужно ли создавать зоны роста и новые предприятия для того, чтобы приглашать затем туда иностранных рабочих? Не лучше ли их создавать в регионах России или, по крайней мере, в тех странах, где живут иностранные рабочие? Другая серьезная проблема – закрытие или существенное сворачивание мощностей градообразующих предприятий во многих городах и районах. Случаи восстановления деятельности таких предприятий единичны. Противоречивые процессы в территориальном развитии связаны с появлением в экономике России крупных холдинговых структур, промышленных групп, которые, имея штаб-квартиры в каком-либо одном регионе, распространяют свою деятельность на обширные территории. С одной стороны, входящие в холдинги предприятия обретают определенную устойчивость, сохраняются как элемент экономической базы той территории, 272 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... где они располагаются. С другой стороны, в регионы, где расположены штаб-квартиры, поступает значительная часть результатов деятельности предприятий, прибыли, налогов таких территорий. Это снижает заинтересованность территориальных администраций в развитии экономического и налогового потенциала своих территорий. Серьезной проблемой является нарушение комплексности развития местного хозяйства и социально-культурной сферы территориальных социумов. В первую очередь это касается объектов образования, здравоохранения, культуры, спорта и досуга, обслуживания. Здесь действуют 2 фактора. Рыночный сектор концентрируется, прежде всего, на торговле и индустрии питания, устройстве питейных и игорных заведений, тяготея к относительно крупным населенным пунктам, где есть какой-то оборот. Бюджетная сфера, имеющая управление по ведомственному принципу и руководствующаяся ведомственными инструкциями, в качестве приоритетов использует формализованные нормативы деятельности и показатели качества, эффективность расходов, далеко не всегда ориентируясь на реальные потребности населения территории. Социальные учреждения укрупняются, из малых населенных пунктов, несмотря на протесты жителей, в массовых масштабах закрываются школы, детские сады, библиотеки, иные социальные объекты. Компьютеризация школ и детских садов становится важнее решения задачи здорового воспитания детей без отрыва от семьи. В результате всего этого возникают существенные различия в уровнях социально-экономического развития территорий, ухудшается социальнодемографическая обстановка, миграционные процессы носят неуправляемый и социально неприемлемый характер, в сознании молодежи укрепляется стереотип «выезда во что бы то ни стало». Во многих таких регионах сформировался особый тип хозяйства, характеризующийся отсутствием современной рыночной экономики. Местная занятость концентрируется в сфере государственного и муниципального управления и локальных естественных монополиях (это самые престижные рабочие места), в бюджетной сфере. Остальные сектора экономики играют подчиненную роль и представлены мелкой торговлей, частным транспортом (спрос на них поддерживается социальными трансфертами), малотоварным фермерством, а также так называемой «семейной экономикой», автономно функционирующими домашними хозяйствами полунатурального типа. На подобных территориях присутствуют оставленные без должного внимания сельскохозяйственные предприятия – бывшие совхозы и колхозы, которые по большей части находятся в сложном положении и не имеют серьезных перспектив развития, а также градообразующие промышленные 273 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы объекты, лишь небольшая часть которых «попала» в рынок и работает устойчиво. В сфере использования местных ресурсов (лес, рыбные ресурсы, полезные ископаемые) преобладает своего рода вахтовый метод, деятельность бригад из других регионов и иностранных субъектов. Наконец, в значительной степени спрос в летние месяцы определяют отдыхающие, приезжающие в массовом порядке в малые деревни, где ими скуплена основная часть пустующих домов. Все эти проблемы, которые должны определять задачи территориального управления и планирования, сегодня остаются вне эффективного управляющего воздействия. Можно констатировать серьезный отрыв практики территориального управления от решения этих проблем и иных важных вопросов территориального развития. Территориальная организация хозяйства представляет собой пространственное проявление общественной организации производства. Определяя понятие территориальной организации хозяйства, нужно исходить из того, что общественному разделению труда, основным формам общественной организации производства соответствуют их территориальные проявления – исторически складывающееся размещение населения и хозяйства, происходящие на территориальном уровне, концентрация общественной жизни, разделение труда, концентрация, специализация, кооперирование и комбинирование производства. Территориальная организация хозяйства, таким образом, включает как процессы пространственного развития и разделения труда во всем их разнообразии, так и результат этих процессов – систему размещения производительных сил. Неотъемлемой ее частью является и система расселения населения. Территориальная организация народного хозяйства предполагает формирование и поддержание оптимальных территориальных пропорций экономического и социального развития страны, а также внутрирегиональных пропорций, выравнивание уровней развития территорий – формирование в каждом регионе, муниципальном образовании эффективных социально-экономических комплексов. Планомерное решение вопросов территориальной организации хозяйства должно обеспечить достижение следующих важнейших целевых установок ее совершенствования. Во-первых, это получение существенного дополнительного экономического эффекта за счет лучшего размещения хозяйства на основе более полного и рационального использования территориальных факторов развития, оптимизации хозяйственной структуры регионов. Во-вторых, создание равных возможностей для всестороннего развития личности в каждой территориальной части района. 274 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... Задача совершенствования территориальной организации хозяйства имеет несколько уровней. Для страны в целом в качестве объектов территориальной организации общества выступают федеральные округа, народохозяйственные зоны, экономические районы. Следующий уровень – субъекты Федерации. Наконец, в рамках субъектов вопросы территориальной организации хозяйства решаются относительно муниципальных образований, на уровне которых также существует свой круг вопросов внутренней территориальной организации населения и хозяйства. Проблема учета территориальных задач связана с необходимостью решения вопросов более общего порядка, касающихся объема и типа региональной политики государства в условиях происходящих трансформаций и реализации его функций. Отсутствие в Конституции Российской Федерации четких положений о гарантиях устойчивости социально-экономического развития регионов не создает прочной нормативно-правовой основы учета территориальных задач в общегосударственной политике. Для Российской Федерации, где региональный фактор во многих сферах социальноэкономического развития является определяющим, этот учет, безусловно, необходим. Продолжается дискуссия и по поводу самого понимания государственной социально-экономической политики, ее исходных основ, концепции и объема, главных направлений. То есть, еще не сформулированы ответы на вопросы: что должно быть отражено в политике, каково ее назначение, что берет на себя государство. Напомним, что цели экономической политики региона включают обеспечение на данной территории реализации общегосударственной экономической политики, а также выполнения совокупности задач комплексного экономического и социального развития территорий, что вытекает из конституционных и уставных полномочий и обязанностей органов власти и управления субъектов Российской Федерации. Региональная политика должна отражать и те проблемы, которые характерны для регионов и муниципальных образований. Перечень приоритетных направлений территориального развития, требующих решения в ближайший период и в дальнейшей перспективе, может быть представлен в следующем виде: 1. Определение расходных полномочий муниципальных образований. Каждое муниципальное образование должно получить те расходные полномочия, которые оно в состоянии реализовать. Иначе не будет эффективного расходования бюджетных средств. Недостаточно распределить расходные полномочия по уровням муниципальных образований. Ключевым моментом здесь является разработка типологии муниципальных образований для целей эффективного управления и бюджетирования. В соответствии с этим 275 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы фактором и должны определяться расходные полномочия для каждого муниципального образования. 2. Разработка типовых структур муниципальных социально-экономических комплексов, стандартных перечней объектов местной инфраструктуры для каждого типа муниципальных образований. 3. Определение состава полномочий, передаваемых на вышестоящий уровень, для каждого типа муниципальных образований, в том числе перечней объектов финансирования. 4. Необходимая конкретизация полномочий будет происходить при формировании бюджетов по каждому муниципальному образованию. В этой связи особое значение приобретает составление типовых смет расходов муниципальных образований. 5. Высокий уровень точности социально-экономического обоснования муниципальных бюджетов и составление социально-экономических паспортов и картосхем размещения объектов, территориальных ресурсов, расселения для каждого муниципального образования. Разработка упрощенных типовых муниципальных программ на год и среднесрочный период на основе пожеланий жителей. 6. В связи с реформированием местного самоуправления, процессами политических, экономических и демографических изменений необходимо создание новой системы административно-территориального устройства, учитывающей эти изменения. 7. Формирование системы разделения доходных полномочий исходя из изменений в распределении расходов. Создание возможностей для выбора субъектом собственной модели регулирования доходов, учитывающей особенности его экономики. 8. Разработка мер по сокращению встречных финансовых потоков в ходе бюджетного регулирования как по линии центр – регионы, так и по линии регион – муниципальное образование. Встречные потоки стали характерны не только для дотационных регионов, где сумма доходов, идущих в центр, составляет в среднем 70–80 % от получаемого центрального финансирования, но и все в большей степени для в регионов-доноров. Рост встречных потоков обусловлен, в частности, таким фактом, как увеличивающееся ведомственное раздробление финансовой помощи регионам. В результате регионы, которые по финансовым, экономическим, организационным условиям сами в состоянии решить вопросы, вынуждены отдавать деньги, а затем получать ведомственные трансферты, которые принимают на местах разрастающиеся структуры федерального подчинения, нередко дублирующие функции территориальных органов. Преодоление ведомственного раздробления трансфертов превращается, таким образом, 276 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... в важную задачу и требует создания соответствующих компенсирующих механизмов и проведения экспериментов. 9. Повышение эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне. Это зависит, в первую очередь, от правильного определения самих расходных полномочий муниципальных образований. Преодоление же затратного подхода при формировании бюджетных смет и использовании уже выделенных ассигнований необходимо обеспечивать, прежде всего, за счет восстановления стимулов экономии бюджетных средств, совершенствования деятельности муниципальных учреждений, системы муниципального заказа. Внедрение же всех требований системы БОР (бюджетный процесс, ориентированный на результат) на муниципальном уровне следует отложить и вернуться к этому вопросу лишь после подробного анализа опыта и создания всех необходимых предпосылок и условий. Сейчас же подавляющее большинство муниципальных образований к этому не готово. 10. Нахождение новых форм организации учреждений образования, здравоохранения, культуры, торговли, социальной помощи в малых поселениях, в том числе путем организации социальных центров комплексного типа, выездных форм социального обслуживания. Обязательное сохранение малых школ. Критерий убыточности для бюджета и формальное применение принципа эффективности бюджетных расходов в этих случаях должны отойти на второй план. 11. С вышеуказанной задачей связана проблема ликвидируемых волостей и сельских округов, входящих в состав вновь образуемых муниципальных образований. Центры этих территорий, еще жизнеспособные деревни или села, в результате резко снижают свой социально-организационный статус и притягательность для населения. В них, в первую очередь, следует планировать и осуществлять меры по внедрению новых форм организации социокультурной сферы. 12. Изменение экономической, финансовой, налоговой политики в целях более полного учета задач и проблем развития территорий. Стратегической целью здесь должно быть максимальное сохранение экономики в местах проживания населения, с тем чтобы на этих территориях имелись рабочие места и доходная база бюджетов. Реализация принципа «экономика должна идти туда, где традиционно живет население», а не наоборот. В связи с этим необходима разработка стимулов и регуляторов для бизнеса, а также мер по обеспечению эффективного участия государства, регионов и местных органов власти в развитии экономики, по привлечению на территории филиалов и дочерних структур, по развитию кооперации в сфере фермерства и иного малого предпринимательства. 277 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 13. Создание на территории, в том числе в малых поселениях, специальных структур, обеспечивающих организационное, кадровое, материальнотехническое освоение выделяемых финансовых ресурсов. Это могут быть предпринимательские, в том числе кооперативные, структуры общего профиля или муниципальные хозяйственные центры комплексного типа (по аналогии с социальными центрами), либо предприятия совместного типа. Они могут формироваться на основе еще сохранившихся зданий и фондов с использованием организационного и трудового потенциала местного незанятого населения либо при организационной помощи извне. 14. Необходимо изменение сложившейся практики (здесь трудно говорить о порядке) учета финансовых результатов деятельности предприятия на территории, что определяет географию налоговых поступлений. Нередко производственная деятельность осуществляется в одном регионе или муниципальном образовании, а финансовая отчетность концентрируется в другом, куда перемещаются и налоги. Эта практика нарастает и связана, в частности, с развитием промышленных и финансово-промышленных групп, холдингов, деятельностью естественных монополий. Общий объем «перехлеста» финансовых потоков достигает 15–20 % российского валового внутреннего продукта. Это прямо сказывается на доходной части территориальных бюджетов. В результате появляются регионы-псевдодоноры и искусственно дотационные регионы (то же происходит с муниципальными образованиями). Регионы «гоняются» за плательщиками, плательщики выбирают себе регионы поудобнее, развивается нездоровая конкуренция. Низовые производственные структуры, местные администрации, население остаются пассивными наблюдателями. 15. Требуется упорядочение и в другой сфере, связанной с налогами. Уплата налога на доходы физических лиц осуществляется по месту их работы. Таким образом, налог концентрируется в тех районах, где сосредоточены предприятия. В результате этот главный налоговый источник территориальных бюджетов во многих регионах и муниципалитетах существенно сокращается, перемещается на соседние, и так более богатые территории. Необходима разработка порядка, обеспечивающего поступление данного налога в бюджеты территорий, где проживает работающее население, либо нормативное разделение его между взаимосвязанными территориями. 16. Наконец, нужно упомянуть еще об одной проблеме, может быть не столь масштабной, но очень чувствительной для населения, администраций, хозяйствующих субъектов муниципальных образований, расположенных в сельской местности, далеко от районных центров: сложность вызывает уплата налогов и иных платежей, когда жителю нужно ехать за 40–50 и более километров, инкассация торговой и иной выручки, получение 278 Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством... наличных денег и т. п. В этой связи следует рассмотреть вопрос организации выездных, полевых форм обслуживания на отдаленных территориях учреждениями федерального казначейства, банков и иных финансовых и административных институтов, восстановить в ряде случаев прием налогов и платежей местными администрациями. Каким образом можно обеспечить решение вышеуказанных задач территориального развития в государственной социально-экономической политике? Ответ может быть таким. Необходимо учитывать вышеизложенные требования при разботке конкретных политик. Во-первых, это налоговая политика, где основными идеями должны быть региональная дифференциация налогообложения, расширение рентного подхода к расчету налогов, изменение порядка территориального учета финансовых результатов деятельности предприятий и налоговых платежей, налоговые стимулирования бизнеса в отстающих регионах. В бюджетной политике необходимо более детальное распределение расходных полномочий не только по уровням бюджетной системы, но и – главное – в соответствии с социально-экономическими типами регионов и муниципальных образований. Кроме того, необходимо установление единого минимального уровня финансовых затрат и социальных нормативов на всей территории страны, сокращение встречных финансовых потоков при оказании финансовой помощи регионам, переход к разработке федеральных программ социального характера и национальных проектов по принципу «регионы – центр», когда каждая территория представляет свои расчеты, предложения и мероприятия в соответствии с реальными расходными полномочиями, социально-экономическим типом и актуальными местными проблемами. Государственная транспортная политика должна исходить из необходимости снижения негативного влияния транспортного фактора на развитие внутрироссийского рынка и межрегиональных связей, повышения транспортной доступности. Представляется целесообразным восстановить систему понизительных транспортных тарифов, что вызовет рост перевозок и соответствующего увеличения абсолютных доходов транспортных организаций. По такому же принципу следует выстраивать и инвестиционностроительную политику, направленную на выравнивание условий для инвестиций, снижение влияния природно-экономических факторов удорожания строительства в отдельных регионах страны. Особенно важно ориентировать на региональные интересы государственную энергетическую политику, учитывая и ее значимость для транспортных связей. Сильная локализованность энергоисточников создает 279 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы определенные угрозы для энергетической безопасности многих регионов, увеличивая энергозатраты. Перечень конкретных политик, где учет региональных интересов имеет определяющее значение, можно продолжить. Это, в частности, политика использования природных ресурсов, занятости и создания рабочих мест, миграционная и расселенческо-градостроительная политика, политика в сфере административно-территориального устройства государства, кадровая политика. «Регионализация» государственной социально-экономической политики, эффективный учет территориальных интересов в частных политиках требуют поиска новых механизмов их реализации. Одно из направлений – типологический подход, то есть проведение социально-экономической политики в отношении регионов в соответствии с типами регионов и муниципальных образований; выработка собственной политики для каждого типа регионов, для каждого типа муниципальных районов, городских округов, городов и поселений. Одинаковой политики для всех быть не может, так же как не может быть и индивидуализированной политики. Необходимо определить общие социально-экономические типы территорий России и частные варианты решения конкретных управленческих задач. Другая актуальная задача – координация государственной региональной политики с той политикой, которую проводят хозяйствующие субъекты. Речь идет о малоизученном еще явлении – региональной политике российских корпораций, холдингов, финансово-промышленных и промышленных групп. Они имеют свои интересы в конкретных регионах, ведут свою региональную политику, во многом определяют региональное развитие. Важно, чтобы эти региональные политики (государственная и корпоративная) не существовали отдельно друг от друга, а формировались в рамках сотрудничества. Огромные размеры государства и исключительная территориальная дифференциация условий жизнедеятельности населения и деятельности хозяйствующих субъектов предопределяет существенные различия между отдельными регионами России. Это обуславливает необходимость учета в экономическом управлении и регулировании, как со стороны федерального центра, так и со стороны территориальных административных единиц, специфических особенностей отдельных регионов (подробнее см.: [2]). Однако работать с каждым отдельно взятым регионом весьма затруднительно (даже по той причине, что регионов в России – большое количество). Целесообразнее иметь дело с их однородными группами. Это обеспечит экономию управленческого труда и будет способствовать установлению более справедливых и рациональных отношений центра с регионами, уменьшит 280 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры взаимные претензии регионов. Поэтому важным фактором эффективного территориального управления является четкое определение этих однородных групп, разработка типологических классификаций регионов России по различным критериям. 1. Ходачек В. М. Национальное стратегическое планирование как условие устойчивого развития российской экономики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 96–103. 2. Ходачек В. М. Трансформация территориальной организации народного хозяйства // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 137–153. Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры Мало кто из государственных деятелей советского периода – за исключением Ленина и Сталина – продолжает вызывать к себе столь пристальное внимание, как Ю. В. Андропов. Выходят биографии Андропова, написанные Ф. М. Бурлацким, Р. А. Медведевым, И. А. Минутко, Л. М. Млечиным, С. Н. Семановым, О. М. Хлобустовым, С. В. Чертопрудом, другими учеными, публицистами и политиками. В учрежденной Правительством Российской Федерации «Российской газете» 15 июня 2004 г. опубликована статья директора Федеральной службы безопасности РФ генерала армии Н. П. Патрушева (ныне – секретаря Совета Безопасности РФ), посвященная 90-летию Ю. В. Андропова, в которой он дал высокую оценку одному из их предшественников на посту руководителя отечественной службы безопасности, прежде всего его деятельности по укреплению этой службы. Введению ее в жесткие рамки Закона, повышению эффективности ее работы. В газете КП РФ «Правда» появилось большое интервью хорошо знавшего Андропова и работавшего долгое время под его руководством бывшего заместителя заведующего отделом ЦК КПСС, занимавшегося отношениями с социалистическими странами, О. Б. Рахманина1. В газете ассоциации ветеранов созданного Ю. В. Андроповым подразделения антитеррора «Альфа» опубликованы воспоминания генерал-майора Комитета госбезопасности в отставке, в прошлом заместителя начальника секретариата и на1 Правда. 2004. 11–16 июня. 281 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы чальника дежурной службы КГБ СССР А. Г. Сидоренко «Жизнь, отданная служению Отечеству. К 90-летию со дня рождения Ю. В. Андропова»1. Статью известного историка А. Уткина «Андроповский призыв» поместила газета «Военно-промышленный курьер»2. По различным федеральным каналам телевидения прошли документальные фильмы, посвященные Андропову. Особенно благожелательным был фильм, снятый известным кинорежиссером А. С. МихалковымКончаловским, показанный по первому каналу (ОРТ). Наконец, в 2005 г. в издательстве «Русь» вышла книга воспоминаний «Команда Андропова» с предисловием начальника Центра общественных связей ФСБ РФ А. А. Здановича. Вместе с тем Ю. В. Андропова вспоминали и недобрым словом. И не только записные «либерал-демократы», шарахающиеся, как черт от ладана, от любого действия, направленного на укрепление Российского государства, хотя, по-моему, опыт последних десятилетий показал, что проводить реформы при слабом, разваливающемся, разъедаемом метастазами коррупции государстве – все равно, что ехать по опасной крутой дороге на старой, проржавевшей автомашине, от которой ежеминутно готовы отвалиться колеса, в которой текут радиатор, топливный шланг и периодически отказывают тормоза. Именно укрепление, лучше сказать – налаживание работы, государственной машины, ее систематическое, даже каждодневное очищение от внешней и, самое главное, внутренней грязи представляло главное условие осуществления андроповского курса реформ и, как доказала жизнь, практика конца 1980–1990-х гг., условие абсолютно необходимое. Но с либералами российского разлива все ясно. В подавляющем большинстве случаев они отлично понимают, что делают и что говорят, а именно – отрабатывают свой паек, незабвенные и непреходящие «тридцать сребренников» от некоторых зарубежных спецслужб и международной финансовой олигархии, которым, особенно последней, не нужно появление – в результате грамотного проведения экономических и политических реформ – в лице нашей страны сильного, равноправного игрока на мировой арене, обладающего конкурентоспособной экономикой и эффективной демократической политической системой. 1 Сидоренко А. Жизнь, отданная служению Отечеству. К 90-летию со дня рождения Ю. В. Андропова // Спецназ России. 2004. № 06 (93). С. 20–21.; Он же. Жизнь, отданная служению Отечеству. К 90-летию со дня рождения Ю. В. Андропова // Спецназ России. 2004. № 07 (94). С. 20—21.; Он же. Жизнь, отданная служению Отечеству. К 90-летию со дня рождения Ю. В. Андропова // Спецназ России. 2004. № 08 (95). С. 20–22. 2 Уткин А. Андроповский призыв. 15 июня исполняется 90 лет со дня рождения легендарного Председателя КГБ СССР // ВПК. Военно-промышленный курьер. 2004. 9–15 июня. 282 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры Но жесткой критике и даже оскорблениям, причем уже не в первый раз, Ю. В. Андропов подвергся и в ряде средств массовой информации, претендующих на звания социалистических и патриотических. Так, в газете «Завтра», имеющей претенциозный подзаголовок «Газета Государства Российского», ее главный редактор А. Проханов даже выступил с передовой статьей, посвященной 90-летию со дня рождения Андропова, характерно озаглавленной: «ФСБ учредила „Орден Бакатина”» (с намеком на учрежденную ФСБ «Премию имени Андропова»). «Почему именно этот благообразный, с вывернутыми губами, в очках из морской черепахи, с единственной почкой, выславший за кордон Солженицына, принудительно, через кишку, кормивший Сахарова, пославший войска в Афганистан, пригласивший Горбачева в Москву, – почему этот чекист подарил свое имя престижной стипендии?.. Не обыграв американцев в состязании разведок, не отвратив приближающийся крах государства, не обеспечив развитие политической и социальной науки, не преградив проникновение в советскую элиту «агентов» противника, он, тем не менее, достиг грандиозных, с точки зрения чекистов, результатов. Взял реванш над партией, которая опрокинула Берия, а вместе с ним госбезопасность, и установила партийный контроль над „отвязанными”, склонными к репрессиям органами. В итоге этого реванша – после долголетних кропотливых интриг, невидимых спецопераций, политического и физического устранения конкурентов – Андропов возглавил страну, привел на вершины государственной власти госбезопасность. Этот триумф КГБ повторил теперь Путин. И вторая, после „стипендии Андропова”, будет „стипендия Путина”»1. Белорусский корреспондент газеты «Завтра» Е. Ростиков вновь – причем безо всякой связи с остальным содержанием своего материала – повторил клеветнический вымысел, будто бы (прошу прощения за лексику цитируемого автора) «андроповский крысятник … уничтожил белоруса Петра Машерова»2. Ранее тему причастности главы КГБ СССР к кончинам советских партийных и государственных деятелей А. А. Гречко (26 апреля 1976 г.), Ф. Д. Кулакова (17 июля 1978 г.), П. М. Машерова (4 октября 1980 г.) – действительно, страшная трагедия, когда из жизни ушел выдающийся политик, находившийся в расцвете сил и занимавший последовательно государственно-патриотические и одновременно реформаторские позиции, М. А. Суслова (25 января 1982 г.) и, наконец, Л. И. Брежнева (10 ноября 1982 г.) в этой же газете «разрабатывал», сколь цинично, столь и бездоказательно, бывший помощник члена Политбюро, секретаря ЦК КПСС 1 2 Завтра. 2004. № 26. Там же. № 30. 283 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Е. К. Лигачева В. Легостаев1. Полностью обошла «круглую» годовщину со дня рождения бывшего Генерального секретаря ЦК КПСС «Советская Россия», претендующая на роль ведущей газеты левой оппозиции, хотя не так давно – в феврале 2004 г. – она откликнулась большой статьей, посвященной 100-летию со дня рождения другого выдающегося государственного деятеля советского периода – А. Н. Косыгина. В опубликованной в газете «Завтра» через три года – в августе 2007 г. – статье, посвященной 16-й годовщине августовских событий в Москве в 1991 г. и озаглавленной «КГБ и ГКЧП», А. Проханов вновь обрушивается с обвинениями – не только на Ю. В. Андропова, но и на КГБ СССР в целом. «Кто же был демиургом развала? Кто обладал стратегическим мышлением и организационными возможностями, сломившими хребет СССР? Этим демиургом был КГБ СССР. Только КГБ стратегическими операциями мог разрушить социалистический лагерь, объединить Германию, убить Чаушеску, организовать «бархатные революции» в Восточной Европе. Только КГБ мог координированно создавать «народные фронты» в Прибалтике и на Кавказе, управлять конфликтами на всей территории СССР. Только он мог строить многопартийную систему, рождавшую партии типа ЛДПР. Только КГБ мог учреждать совместные предприятия с западными фирмами, закачивая в них государственные деньги, создавая новый экономический уклад. В недрах КГБ велись закрытые дискуссии, на которых обсуждалась возможность «сброса» национальных окраин, отказ от «имперского пути развития», переход к «национальному государству», что на практике означало разрушение СССР. Госбезопасность была представлена в ГКЧП Председателем КГБ В. А. Крючковым, на которого возлагалась задача ареста Ельцина, создание информационного сопровождения ГКЧП, реализация серии оргмероприятий, стабилизирующих положение в республиках. Но «Альфа» так и не получила приказа, оставив Ельцина на свободе. Молча1 Легостаев В. Гебист магнетический. Заметки о Ю. В. Андропове // Завтра. 2004. № 5–8. Странно, если следовать логике Легостаева, то почему Ю. В. Андропов не устранил члена Политбюро ЦК КПСС, первого секретаря ЦК Компартии Украины В. В. Щербицкого, которого, по версии В. А. Легостаева, а также А. И. Байгушева, С. Н. Семанова, Н. А. Зеньковича, ссылавшихся на В. В. Гришина (члена Политбюро ЦК КПСС, первого секретаря Московского горкома партии) и И. В. Капитонова (секретаря ЦК КПСС, при Л. И. Брежневе заведующего отделом организационно-партийной работы ЦК КПСС), планировали избрать в ноябре 1982 г. на пост Генерального секретаря ЦК КПСС, причем по инициативе самого Брежнева, который, опять же по версии упомянутых мемуаристов и историков, должен был занять пост Председателя ЦК партии (не беда, что такого поста не предусматривал Устав КПСС, а чтобы внести изменения в партийный устав, нужно было бы собирать съезд партии, что сделать за месяц было бы просто невозможно) [3, c. 378–379, 381; 19, с. 332–333; 8, с. 605]. Однако В. В. Щербицкий на шесть лет пережил Ю. В. Андропова и умер 16 февраля 1990 г. в Киеве. 284 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры ли кремлевские телевидение и пресса. А Крючков в дни ГКЧП ездил на тайные свидания с Ельциным. Со времен Андропова КГБ захватил власть в стране, одолев КПСС. Тогда же началась «конвергенция разведок» СССР и Америки, в недрах которой возник проект устранения социализма с мировой арены. Андропов, умирая, нашел исполнителя этого проекта, ставропольского карьериста, который стал агентом двух объединенных спецслужб. Его поездка к Тэтчер была «великими смотринами». Восторженные приемы в цитаделях капитализма были признаком включения его в «мировой клуб». Его встреча с Рейганом в Рейкьявике была сдачей СССР стратегическому противнику. И не надо верить пропаганде либералов о естественном конце СССР. Это было убийство продолжительностью в десять лет»1. Эту мысль в сжатой форме А. А. Проханов высказал и в телепередаче по каналу НТВ, посвященной 20-летию августовских событий 1991 г. Конечно, тяжело опровергать этот «поток сознания» плодовитого писателя и журналиста. Тут, как писал Лермонтов, «смешались в кучу кони, люди». Заметим одно. КГБ, как и другая спецслужба, не играла и не должна играть самостоятельной игры. Он – комитет – выполнял задачи, поставленные на том или ином этапе политическим руководством государства. И, конечно, когда это политическое руководство возглавлял Ю. В. Андропов, ни о каком проекте «устранения социализма с мировой арены», тем более в рамках «конвергенции разведок» СССР и Америки, не могло быть и речи. Правда, полив грязью КГБ СССР и его многолетнего руководителя Андропова, а также и одного из его преемников (кстати, через двух руководителей – В. В. Федорчука и В. М. Чебрикова) В. А. Крючкова, Проханов все-таки снизошел до осторожной похвалы в адрес нынешних руководителей России и, в частности, ФСБ. «Сегодня наследница КГБ – Федеральная Служба Безопасности – владеет страной. Офицер КГБ является Президентом России. Антиимперская концепция «национального русского государства» провалилась. Америка не сдержала своих обещаний: инспирировала восстание в Чечне, управляет деградацией промышленности и ВПК, окружает Россию базами НАТО, высасывает из России ресурсы. Политика Путина – признак возвращения России на имперский путь развития. Парадокс истории в том, что спецслужба, разрушавшая империю, теперь занимается ее реставрацией. Что это – исторический грех влечет за собой историческое искупление? Киллер оказывает медицинскую помощь подстреленной жертве? Сколько было пролито крови и слез, сколько случилось невосполнимых потерь… Об этом наши мысли в черные дни ГКЧП»2. 1 2 КГБ и ГКЧП // Завтра. 2007. № 34. Там же. 285 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Чем же можно объяснить такое отношение деятелей, позиционирующих себя как политиков и публицистов социалистической и левопатриотической ориентации, к Ю. В. Андропову? На мой взгляд, ответ кроется в двух или даже трех причинах, связанных с личностью, мировоззрением и деятельностью Андропова. Первая, которая лежит на поверхности, – то, что именно в бытность Андропова во главе партии и государства и при его непосредственной поддержке усилились позиции в Политбюро ЦК КПСС М. С. Горбачева, что позволило последнему в марте 1985 г. успешно претендовать на пост Генерального секретаря ЦК, а сразу после кончины Андропова, при К. У. Черненко, фактически исполнять обязанности второго секретаря ЦК. В этом, в первую очередь, упрекают Ю. В. Андропова – причем с ярко выраженным обвинительным уклоном – видный деятель Компартии Российской Федерации, председатель Центральной контрольно-ревизионной комиссии КПРФ, депутат Государственной Думы РФ В. С. Никитин и известный историк И. Я. Фроянов, на труды которого Никитин ссылается в своей книге «Заговор против человечества», посвященной деятельности глубоко законспирированного клуба наиболее богатых и влиятельных людей мира – «комитета трехсот», о существовании которого миру поведал британский разведчик Джон Колеман в нашумевшей, но скорее публицистической и сенсационной, чем научной книге «Комитет 300. Тайны мирового правительства» (1992 г.). Фроянов издал в 1999 г. работу «Погружение в бездну: (Россия на исходе ХХ века)», посвященную событиям 1980–1990-х гг. в нашей стране, где главы 1–4 полностью посвятил Ю. В. Андропову, а 5 главу озаглавил весьма символически: «Андропов и Горбачев». Однако следует напомнить, что решение об избрании М. С. Горбачева вначале секретарем ЦК (27 ноября 1978 г.), затем кандидатом в члены (27 ноября 1979 г.) и, наконец, членом Политбюро ЦК КПСС (21 октября 1980 г. и 3 марта 1981 г., по итогам ХХVI съезда партии) принимал не Андропов или, во всяком случае, не только Андропов, поскольку Генеральным секретарем ЦК КПСС в это время был Л. И. Брежнев, а в Политбюро вопросы функционирования партийного аппарата и, в том числе, выдвижения партийных кадров решали, в первую очередь, генсек и члены Политбюро, секретари ЦК – М. А. Суслов (фактически, второй секретарь ЦК), А. П. Кириленко, К. У. Черненко (курировал организационно-партийную работу, включая кадры партаппарата). Председатель КГБ СССР лишь должен был информировать своих коллег по высшему политическому руководству страны о наличии или отсутствии какой-либо компрометирующей кандидата на выдвижение 286 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры информации, хотя, разумеется, будучи членом Политбюро, Ю. В. Андропов мог высказать и свое мнение при обсуждении кадрового вопроса на заседании высшего органа политического руководства страны. Кстати, такого права не имели не входившие в состав Политбюро (Президиума) ЦК КПСС предшественники Андропова на посту председателя КГБ СССР И. А. Серов, А. Н. Шелепин (в составе высшего органа политического руководства он оказался, уже покинув пост главы Комитета госбезопасности, в 1964 г.), В. Е. Семичастный. И, разумеется, если бы у Андропова была бы какая-либо негативная информация о Горбачеве, он бы, безусловно, довел ее до сведения Л. И. Брежнева и других членов Политбюро. Но, очевидно, такой информации все-таки не было, что бы сейчас ни говорили и ни писали любители политической «клубнички». Горбачев был одним из самых молодых региональных руководителей. Возглавляемый им край занимал ведущие позиции в стране по сельскохозяйственному производству. Ставропольские экономические эксперименты в этой области были известны всей стране. Горбачев был «выдвиженцем» Ф. Д. Кулакова, занимавшего до избрания секретарем ЦК КПСС пост первого секретаря Ставропольского крайкома партии. Поэтому, естественно, что когда скончался отвечавший в Политбюро за сельскохозяйственную политику Кулаков, Брежневу, Суслову (кстати, тоже возглавлявшему еще в предвоенные и военные годы Ставропольский крайком) и их коллегам и пришло первым делом в голову рекомендовать на внезапно освободившуюся должность именно М. С. Горбачева, которому в 1978 г. было всего 47 лет. Кстати, судя по воспоминаниям помощника К. У. Черненко В. В. Прибыткова, рассматривались и другие кандидатуры, например, известный «целинник» первый секретарь Полтавского ОК Компартии Украины Ф. Т. Моргун [17, с. 74–76]. Так что Горбачев, что называется, «достался» Андропову в составе Политбюро «в наследство» от Брежнева. И поскольку он был самым молодым членом Политбюро (в марте 1983 г. М. С. Горбачеву исполнилось 52 года), вполне логично, что обремененный болезнями Андропов стал активно присматриваться к своему более молодому и, судя по всему, здоровому коллеге на предмет его дальнейшего служебного роста, в том числе – а почему бы и нет? – вплоть до высшего партийного и государственного поста в Советском Союзе. Ю. В. Андропов поручал М. С. Горбачеву решение различных задач, включая и не связанные с курируемыми им сельским хозяйством и агропромышленным комплексом. И каждый, кто когда-либо работал или работает с людьми, «кадрами», знает, что именно таким образом испытываются кандидаты на выдвижение. 287 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Но самое главное – и об этом «забывают» критики Андропова, – находясь на посту Генерального секретаря ЦК КПСС, он выдвинул на ответственные посты в ЦК партии целый ряд других политических деятелей – Г. В. Романова (избран 14 июня 1983 г. секретарем ЦК и, таким образом, стал, наряду с К. У. Черненко и М. С. Горбачевым, одним из трех членов одновременно и Политбюро, и Секретариата ЦК), Г. А. Алиева (избран 22 ноября 1982 г. членом Политбюро ЦК КПСС, а 24 ноября того же года утвержден первым заместителем Предсовмина СССР), Н. И. Рыжкова (избран 22 ноября 1982 г. секретарем ЦК, одновременно назначен заведующим Экономическим отделом ЦК), В. И. Воротникова (избран 14 июня 1983 г. кандидатом в члены Политбюро, а 26 декабря 1983г. – членом Политбюро ЦК, 24 июня 1983 г. назначен Председателем Совета Министров РСФСР), Е. К. Лигачева (избран 26 декабря 1983 г. секретарем ЦК, а еще ранее – в самом начале 1983 г. – назначен заведующим Отделом организационно-партийной работы ЦК), В. М. Чебрикова (избран 26 декабря 1983 г. кандидатом в члены Политбюро ЦК, а еще 17 декабря 1982 г. назначен председателем Комитета госбезопасности СССР). И, очевидно, что эти новые на московском политическом Олимпе люди, в первую очередь уже имевший десятилетний опыт работы в Политбюро Г. В. Романов, также изучались с точки зрения возможности последующего служебного роста, вплоть до самого «верха», то есть поста руководителя партии и государства. То, что Романов и Горбачев рассматривались Андроповым в качестве «равноправных» претендентов занять в недалеком будущем должность генсека, может быть подтверждено несколькими символичными, «знаковыми» фактами. Еще в апреле 1983 г., то есть до избрания секретарем ЦК КПСС, Г. В. Романов был направлен в качестве главы советской партийной делегации в Берлин, на важную международную конференцию, посвященную 165-летию со дня рождения и 100-летию со дня смерти Карла Маркса, проходившую под председательством высшего руководителя ГДР Э. Хонеккера. Также в апреле 1983 г. (5–7 апреля) Г. В. Романов во главе советской правительственной делегации посещал Финляндию в связи с празднованием 35-летия советско-финляндского договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, где его принял президент Финляндии М. Койвисто. Очевидно, подобные поручения – особенно визит в Финляндию – можно рассматривать как «приобщение» Романова к руководству внешней политикой Советского государства. Доклады на ежегодных торжественных заседаниях в Кремлевском Дворце съездов, посвященных очередным годовщинам со дня рождения В. И. Ленина и Октябрьской революции 1917 г., поручались, соответственно, М. С. Горбачеву и Г. В. Романову. На проходившей 15 августа 1983 г. встрече 288 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры Ю. В. Андропова и других секретарей ЦК КПСС с ветеранами партии слева от него сидел М. С. Горбачев, а справа – Г. В. Романов. Именно Романов представлял советское руководство на праздновании в январе 1984 г. 40-летия освобождения Ленинграда от нацистской блокады. Кроме того, есть свидетельства ряда видных партийных и государственных деятелей, таких как В. И. Воротников, В. М. Чебриков, А. И. Лукьянов, об усилении интереса Андропова к дальнейшему выдвижению Романова, причем именно в последние месяцы жизни Юрия Владимировича [10, с. 54]1. Интересные сведения привел в недавно опубликованной книге воспоминаний бывший зам. и. о. Генерального прокурора Российской Федерации О. И. Гайданов. Ссылаясь на беседу с Генеральным прокурором СССР А. М. Рекунковым, состоявшуюся в апреле 1988 г., Гайданов пишет о намерении Ю. В. Андропова «иметь компрометирующий материал на своих возможных преемников – Романова и Горбачева» [6, с. 348]. Вряд ли следует говорить о стремлении Андропова любой ценой собрать компрометирующие Романова и Горбачева материалы. Однако, сама инициатива детальной, независимой, проводимой «в условиях чрезвычайной секретности» проверки возможных кандидатов на высший в государстве пост на предмет причастности к злоупотреблениям служебным положением, вовлеченности в коррупцию представляется – особенно с учетом многочисленных грехопадений, казалось бы, надежных кадров в 1990-е гг. – весьма плодотворной и даже необходимой. Вторая причина критики Андропова «слева» – его последовательный интернационализм. В условиях многонационального государства, коим, вне всяких сомнений, был Советский Союз, интернационалистическое мировоззрение должно, на мой взгляд, лежать в основе внутренней политики, если конечно, не стремиться – вольно или невольно – к развалу государства. И Андропов это прекрасно понимал. Именно этим объясняется его резко отрицательная позиция в отношении русского национализма, получившая концентрированное выражение в адресованной в ЦК КПСС записке председателя КГБ СССР «Об антисоветской деятельности Иванова А. М. и Семанова С. Н.». Бывший член Политбюро, секретарь ЦК КПСС А. Н. Яковлев, относившийся к Андропову весьма холодно и критически, тем не менее признавал, что тот «особенно усердствовал» «в борьбе с нерусским инакомыслием, равно как и русским», то есть старался соблюдать баланс, и поддержал позицию самого Яковлева в отношении «агрессивнонационалистического крыла» в среде партийно-государственного чиновничества и русской интеллигенции [23, с. 213, 570; 24, с. 275–276, 614]. 1 См. также интервью А. И. Лукьянова телепрограмме «Два против одного» по Региональному телевидению 15 апреля 2007 г. 289 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Характерно, что одного и того же человека – Юрия Владимировича Андропова – политики и публицисты, относящиеся к разным идеологическим «лагерям», упрекают за меры, принимавшиеся в отношении так называемых «диссидентов». Но если либералы обвиняют Андропова в том, что он диссидентов репрессировал, то национал-патриоты, «почвенники» утверждают обратное – что он лишь создавал видимость репрессий в отношении диссидентов, на сам деле сохраняя их для последующих нужд – «работы» по разрушению Советского Союза. Видимо, поклонники «вождя русского народа» Сталина хотели бы, чтобы Андропов действовал теми же методами и с таким же опустошительным эффектом, что и его предшественники на посту руководителя органов безопасности в 1930–1940-х гг., выполнявшие указания «вождя», а впоследствии обрекавшиеся им на уничтожение, как отработанный материал, или же, употребляя выражение самого Сталина, «никому не нужный хлам». А либералам, наверное, пришлась бы по душе полная свобода действий на территории Советского государства любых экстремистских группировок, включая и самые «антилиберальные», – раздолье для агентов зарубежных спецслужб. Чего, к слову, не допускает никакое уважающее себя государство, включая и гордящееся давними демократическими традициями. К моему глубокому сожалению, в 1990-е гг. и по сей день левопатриотическое движение в России в значительной мере оказалось пораженным вирусами национализма и вульгарного антисемитизма. Идеологическим рупором этих так называемых «почвеннических» кругов левой оппозиции в основном стали газета «Завтра» (до событий октября 1993 г. – «День») и, в известной степени, «Советская Россия». Поэтому-то в этих газетах трудно найти добрые слова в адрес резко критиковавшего идеологию и жестко пресекавшего практические действия (обычно выражавшиеся в устройстве общественных беспорядков) русских и любых других националистов председателя КГБ СССР Ю. В. Андропова. Зато находится место для, на мой взгляд, патологических, имеющих некрофилический оттенок, рассуждений В. Легостаева, который, вспоминая о минутах прощания с Андроповым в Колонном зале Дома Союзов в феврале 1984 г., пишет: «Но вслед за этим в мозгу вдруг вспыхнула удивительная догадка, что человек, чье лицо в круге яркого света лежало сейчас передо мной на гробовой подушке, при жизни, вне всяких сомнений, был евреем. Это показалось мне тогда настолько неправдоподобным, что я невольно замедлил перед гробом шаг, стараясь получше рассмотреть открывшуюся взору картину»1. Честно говоря, трудно представить, чтобы один человек, будучи в здравом уме, глядя на тело скончавшегося другого человека, думал о том, 1 290 Легостаев В. Гебист магнетический // Завтра. 2004. №5. Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры кем тот был – при жизни! – по национальности. Такое возможно либо у криминалистов, которые исключительно по долгу службы обязаны дать возможно более полную характеристику личности покойного, либо у психически ненормальных людей, «свихнувшихся» на националистической почве. Очевидно, что криминалистом работник аппарата ЦК КПСС В. Легостаев не был. Необоснованные критические высказывания в адрес Ю. В. Андропова позволяют себе такие известные деятели КПРФ как Председатель Центральной контрольно-ревизионной комиссии КПРФ В. С. Никитин в книге «Заговор против человечества» и член Президиума ЦК КПРФ (до декабря 2008 г.) А. К. Фролов в ряде статей, опубликованных в «Советской России». В то же время Председатель ЦК КПРФ Г. А. Зюганов, многолетний руководитель Ленинградской и Санкт-Петербургской партийной организации, в 1993–2004 гг. член Президиума ЦК КПРФ Ю. П. Белов, старейшины партии Е. К. Лигачев и А. И. Лукьянов всегда подчеркнуто уважительно отзываются о Юрии Владимировиче. Более того, в Программе КПРФ 1995 г. особо подчеркивалось: «При широкой поддержке партийных масс и общества в 1983 г. Ю. В. Андропов начал перестройку управления народным хозяйством, демократизацию государственной и общественной жизни. Данные начинания благотворно сказались на жизни народа. От таких направлений этой политики, как самоуправление на производстве, демократизация выборов, свобода слова и политических объединений, коммунисты не вправе отказываться и сегодня»1. Правда, к сожалению, этот абзац исчез в новой редакции Программы КПРФ, проект которой был опубликован для обсуждения весной 2008 г., принятой XIII съездом партии2. В 30-м номере «Завтра» за 2004 г. Александр Проханов опубликовал передовую статью, посвященную оценке современного положения в России, где сравнил его с тем, что было бы, если бы нацистской Германии удалось победить Советский Союз во II Мировой войне. Естественно, что один из идеологов оппозиции приходит к неутешительным выводам о том, что се1 Программа Коммунистической партии Российской Федерации. Дополнения и изменения приняты IV съездом КПРФ 20 апреля 1997 года. М.: Время, без года. С. 9–10. Оценки руководителей и «старейшин» КПРФ см.: [4, с. 14–15; 9, с. 60; 7, с. 93–1034 14, с. 174–175]. См. также: Белов Ю. Предводитель и заложник. К 100-летию со дня рождения Л. И. Брежнева // Советская Россия. 2006. 12 декабря; Лигачев Е. К. В Кремле и на Старой площади // Ветеран. 1991. № 4. С. 10–13; Лукьянов А. И. Современные геростраты. За кулисами перестройки // Правда. 1995. 22 марта; Интервью А. И. Лукьянова в телепередаче «Два против одного» по региональному телевидению 15 апреля 2007 г. 2 Правда. 2008. 11–14 апреля. Вариант, окончательно вынесенный на партсъезд программной комиссией, см.: Правда. 2008. 14–17 ноября. Новую редакцию Программы КПРФ, принятую XIII съездом КПРФ, см.: Правда. 2008. 9–10 декабря. 291 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы годняшняя Россия почти ничем не отличается в геополитическом, экономическом, духовном и других отношениях от того, что осталось бы после поражения во II Мировой войне. Конечно, это явный «перебор», но оппозиция на то и оппозиция, что обязана сосредотачивать огонь на провалах и слабых местах в политике (и ее результатах) правящих кругов. Однако далее следует явно «запрещенный прием», недопустимый в цивилизованной критике. Проханов пишет, что между современной, «путинской», по его выражению, Россией и той гипотетической, которая прозябала и гибла бы, потерпев поражение в войне, есть одно отличие: «Картина отличается тем, что немцы бы сожгли всех евреев в крематориях, и не было бы Фрадкова в правительстве, Швыдкого в культуре, Абрамовича в бизнесе, Сванидзе в эфире»1. Конечно, никто не заставляет, да и не может заставить, любить политических противников, тем более, что, например, к Абрамовичу имеются вопросы и у правоохранительных органов, но желать – а, как можно понять, Проханов не возражает против такой их участи – их уничтожения, да и не только их, но и всего этноса, к которому они принадлежат, в нацистских лагерях смерти, это уже – по меньшей мере кощунство. Гитлеровские репрессии против еврейского населения оккупированных стран признаны международным сообществом, прежде всего Нюрнбергским трибуналом, преступлениями против человечности, не имеющими ни каких-либо «смягчающих обстоятельств», ни сроков давности. Эту оценку последовательно отстаивали представители Советского Союза на Нюрнбергском процессе (А. Я. Вышинский, Р. А. Руденко и др.), согласовывавшие, кстати, все свои действия с И. В. Сталиным, буквально боготворимым газетой «Завтра». Видимо, не случайно Сталин, ничего не делавший непродуманно и руководствовавшийся всегда своей собственной логикой, включил в изданный в 1952 г. 13-й том собрания своих сочинений, написанный 12 января 1931 г. «ответ на запрос Еврейского телеграфного агентства из Америки» «Об антисемитизме», где охарактеризовал антисемитизм как крайнюю форму расового шовинизма, являющуюся наиболее опасным пережитком каннибализма. Сталин напомнил – в 1952 г., – что «в СССР строжайше преследуется законом антисемитизм, как явление, глубоко враждебное Советскому строю. Активные антисемиты караются по законам СССР смертной казнью» [21, с. 28]. Как известно, сочинения вождя издавались не для того, чтобы им пылиться на полках библиотек и кабинетов партпросвещения. Так что, если бы Проханов выступил с подобной филиппикой при жизни И. В. Сталина, хотя бы в годы имевшей явный антисемитский подтекст кампании борьбы 1 292 Завтра. 2004. № 30. Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры с «космополитами», а затем – «врачами-вредителями», ему бы пришлось серьезно объясняться в Комитете партийного контроля или даже давать показания следователям МГБ СССР. Тем более не одобрил бы подобного муссирования так называемого «еврейского вопроса» Ю. В. Андропов, совершенно не взирая на то был ли он евреем, и в какой степени, или не был им вовсе (фамилия его деда – выходца из Финляндии – Флекенштейн, а звали его Карл Францевич1, так что был он, скорее всего, финским шведом, а бабушку Юрия Владимировича, супругу К. Ф. Флекенштейна, вообще звали чисто по-русски – Евдокией Михайловной. Причем – по семейной легенде, не подтвержденной и не опровергнутой, – мать Ю. В. Андропова была не родной дочерью супругов Флекенштейн, а происходила из Рязанской губернии и, потеряв родителей в младенческом возрасте или будучи брошенной ими, была удочерена Флекенштейнами). И, наконец, третья причина, упоминания о которой я нигде до сих пор не встречал, только некоторые намеки, прежде всего в книгах С. Н. Семанова «Юрий Владимирович: зарисовки из тени», «Семь тайн генсека с Лубянки» и «Председатель КГБ Юрий Андропов». Семанов пишет, что на формирование личности Андропова как партийного и государственного деятеля большое влияние оказал О. В. Куусинен, начинавший свой путь в политику в рядах финской социал-демократии [18, с. 28–35, 43]. Куусинен олицетворял в руководстве КПСС «международную» ориентацию – понимание единства мира, жизненной необходимости мирного сосуществования и сотрудничества государств с различными социальными системами, поиска точек соприкосновения с социалистическими и социал-демократическими партиями и «подпитки» идеологической платформы советской компартии новыми идеями, выдвигаемыми социалистами и социал-демократами. Об этом пишет, в частности, хорошо знавший Куусинена академик Г. А. Арбатов [2, с. 49–63; 5, с. 24–35]. Семанов относится к влиянию Куусинена на Андропова с подозрением. Но, полагаю, на самом деле такое влияние было благотворным. Ведь фактически до направления в 1953 г. в МИД, сразу же – советником посольства и послом в Венгрию, Андропов никуда не выезжал за пределы Советского Союза и работал по сути дела исключительно в России – существование Карелии с 1940 по 1956 гг. в форме самостоятельной Карело-Финской ССР было, скорее, дипломатическим жестом, направленным в адрес соседней Финляндии, поскольку карелы и, тем более, финны никогда не составляли в этой республике большинства населения, хотя до войны были в ней существенным меньшинством. Поэтому для всесторонней подготовки Андропова как политического руководителя ему было необходимо усвоить 1 Бабиченко Д. Легендарная личность // Итоги. 2005. 3 октября. 293 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы и международный, как сейчас говорят, глобальный подход к решению стоящих перед нашей страной задач, выработать понимание того, что она существует не изолированно, а в сложной системе международных отношений, во взаимовлиянии различных противоречивых факторов, находящихся зачастую далеко за ее пределами. И работа под руководством О. В. Куусинена, а также в Венгрии, затем в отделе ЦК КПСС, занимавшемся связями с социалистическими странами, наконец, в должности секретаря ЦК КПСС по вопросам отношений с этими странами позволили Андропову стать глубоким знатоком международных отношений, мировой политики, по сути – профессиональным дипломатом. Он четко уяснил реально существующее единство мировой цивилизации, наличие общечеловеческих ценностей и интересов, необходимость при решении внутриполитических задач никогда не забывать об их международных условиях и ограничениях. Такой широкий, глобальный подход чужд представителям «почвенного» направления в левопатриотической оппозиции, что, на мой взгляд, существенно обедняет их представление и о мире в целом, и о нашей стране в частности. Напротив, для «почвенников» характерно стремление изолироваться от остального мира, который они зачастую рассматривают через прорезь прицела, как глубоко чуждую, враждебную силу. Но такое черно-белое видение мира чрезмерно упрощает его и, безусловно, мешает принятию не топорных, а всесторонне взвешенных и обоснованных, продуманных политических решений. Семанов ставит в упрек Андропову то, что в его выступлении на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС, рассматривавшемся в качестве программного, «никакого упоминания этих слов (Отечество, Родина) нет (хотя бы и с малой буквы), зато есть: «особенности переживаемого человечеством исторического периода» (а где же классовый подход?), «единая научнотехническая политика» (что такое?), даже обращение к «другим политикам более реалистично учитывающим положение» (к каким же, интересно?). Речи Ю. В. Андропова Семанов противопоставляет доклад К. У. Черненко на этом же Пленуме, в котором «есть слова о «защите социалистического Отечества», о «служении социалистической Родине» (отметим, что оба слова написаны с прописной). … Черненко говорил о большом значении русского языка для межнационального общения в СССР, Андропов полностью обошел этот вопрос, хотя перед тем были приняты соответствующие решения и напечатана установочная статья в «Правде». Наконец, Черненко критиковал (очень умеренно) ряд ведомств и учреждений за бездеятельность 294 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры в выступлении Андропова критика была в самой общей форме, и никаких конкретных предложений не имелось» [20, с. 88]1. Но доклад Черненко был посвящен конкретным задачам идеологической, воспитательной работы партии, и среди этих задач важное место заняло и воспитание патриотизма у советских граждан. Речь же Андропова была обращена «стране и миру», в ней первый руководитель партии и государства выдвигал стратегические направления политики в целом, как внутренней, так и внешней, в их нерасторжимом единстве. И патриотизм, на мой взгляд, заключается не в бесконечном повторении лозунгов, призывов и напыщенных деклараций, а в нахождении путей к такому состоянию общества, которое отвечало бы самым требовательным представлениям об уровне и качестве жизни в нем. А поиском таких путей речь Андропова на июньском Пленуме, равно как и другие его статьи и выступления, была буквально пронизана. Наиболее ярким примером понимания Ю. В. Андроповым единства мировой цивилизации и существования общечеловеческих интересов и ценностей было его послание Саманте Смит, 10-летней американской девочке, ставшей символом «народной дипломатии», ломающей кривые стены непонимания и враждебности, нагроможденные в годы «холодной войны». В этом письме советский лидер напомнил, что во Второй мировой войне, «которая закончилась нашей победой, мы были в союзе с Соединенными Штатами, вместе боролись за освобождение от нацистских захватчиков многих народов. … И сегодня мы очень хотим жить в мире, торговать и сотрудничать со всеми своими соседями по земному шару – и с далекими, и с близкими. И, конечно, с такой великой страной, как Соединенные Штаты Америки». Символичны завершающие строки андроповского письма, разбивающие завалы лжи в сознании американцев: «Мне кажется, что это – достаточный ответ на твой второй вопрос: «Почему вы хотите завоевать весь мир или по крайней мере Соединенный Штаты?» Ничего подобного мы не хотим. Никто в нашей огромной и прекрасной стране – ни рабочие, ни крестьяне, ни писатели и врачи, ни взрослые и дети, ни члены правительства не хотят ни большой, ни «малой» войны. Мы хотим мира – нам есть чем заняться: выращивать хлеб, строить и изобретать, писать книги и летать в космос. Мы хотим мира для себя и для всех народов планеты. Для своих детей и для тебя, Саманта»2. Ю. В. Андропов – и в этом он тоже расходится с «почвенниками» – полагал, что основой жизни нашей страны, всех ее граждан, государственных 1 Доклад члена Политбюро, секретаря ЦК КПСС К. У. Черненко на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС так и назывался: «Актуальные вопросы идеологической, массово-политической работы» (см.: [22, с. 345–373]). 2 Комсомольская Правда. 1983. 27 апреля. 295 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы органов и должностных лиц должен стать Закон. Его строжайшее и безусловное соблюдение должно войти в привычку, стать нормой для всех и каждого. «Почвенники» же утверждают, что культ Закона характерен для стран Запада, но никак не для России. Вот что пишет, например, в «Завтра» А. Савин: «Для Запада Россия была и остается воплощением хаоса, одновременно уничтожающего и животворящего, несводимого к причинноследственным закономерностям. Иными словами, страна беззакония. И это действительно так. Отношение к закону в России, по меньшей мере, несерьезное. Его не воспринимали и не воспринимают, как основу чего бы то ни было. Хождение на красный свет у нас в порядке вещей. И это идет именно от понимания условности, в скобках стоило бы добавить, – необходимой условности закона. Причем на всех уровнях бытия: как сугубо прикладном („Закон что дышло – как повернешь, туда и вышло”), так и принципиально-оперативном („Строгость наших законов вполне искупается необязательностью их исполнения„), и даже идейном (не случайно одним из первых оригинальных произведений русской литературы является „Слово о законе и благодати” митрополита Иллариона). Россия – не страна закона. Россия – страна благодати: „Закон строг, да милостив Бог” – в этой поговорке фактически заключен принцип „жизни по-русски”»1. А. Савин дает несоблюдению законов в России чуть ли не теологическое обоснование. Но, на мой взгляд, дело здесь совсем не в Божественной воле, позволяющей русским жить, не соблюдая законы. Многие годы, даже столетия, жители России были полностью «отключены» от участия в управлении государством, обсуждении и принятии законов. Затянувшиеся в России абсолютная монархия, «самодержавие» и крепостное право – вот главные причины отношения россиян к закону как к чему-то чуждому, навязанному сверху, от чего нужно убежать, спрятаться под всесильную защиту Бога. Но ведь сказано: «Отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу» [Марк, 12: 17]. Свои земные дела люди должны обустраивать сами, создавая – безусловно, на основе морали, традиций, благотворных обычаев – законы и исполняя их. Без этого жизнь в обществе, действительно, превращается в уничтожающий, но отнюдь не животворящий хаос, а регулирующим началом становится «право сильного», афористически описанное Н. А. Некрасовым в поэме «Кому на Руси жить хорошо»: «Кого хочу – помилую, кого хочу – казню… Закон – мое желание! Кулак – моя полиция! Удар искросыпительный, Удар зубодробительный, Удар скуловорррот!...» [16, с. 225]. Позже подобный образ жизни получил аллегорическое выражение в «зэковской» поговорке: «Закон – тайга, медведь – хозяин (другой вариант – прокурор)». 1 296 Савин А. Дошло и до дышла // Завтра. 2004. № 30. Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры Однако кому же сегодня захочется жить по правилам зоны или в шкуре бесправного крепостного? Да и сколь эффективным и конкурентоспособным в современном мире может быть государство с такими порядками? Ведь не случайно, крепостное право было отменено, а давно назревшие государственные реформы начали проводиться после тяжелого поражения России в Крымской войне, показавшей катастрофическую отсталость феодального общественного устройства, всевластия Оболт-Обалдуевых и прочих «диких помещиков». Тем более что современная экономика становится все более технически и технологически сложной системой, составляющие которой могут эффективно и безаварийно работать только при условии неукоснительного, доведенного до автоматического соблюдения различных правил, выраженных в законах и подзаконных нормативных актах. Характерно, что подавляющее большинство технологических катастроф в современном мире вызвано пренебрежительным отношением к этим правилам, привычкой полагаться «на авось». Достаточно сравнить управление такими «транспортными средствами», как лошадь или упряжка собак – животные, если хозяин уснет, скорее всего и сами вывезут, найдут дорогу – и, с другой стороны, автомобиль или самолет, чтобы стало ясно, что ностальгическое стремление «почвенников» заменить холодный, строгий, бездушный, но четкий Закон на живую, трудно объяснимую, понимаемую скорее интуитивно Благодать, решать спорные вопросы не по Закону, правилу, а по Совести, наитию, интуиции, вполне соответствовало условиям древней или средневековой крестьянской общины, традиционного общества. В современном постиндустриальном, да и в предшествующем ему индустриальном обществе подобный способ ведения общественных дел приводит к хроническому отставанию в международном соревновании, а то и к параличу механизма управления экономикой, обществом в целом. Да и вряд ли, подобно озорным мальчишкам, стоит бахвалиться тем, что «хождение на красный свет у нас в порядке вещей». Такое может привести и приводит только к росту количества несчастных случаев на дорогах. Видимо, философ А. Савин недостаточно прилежно относился к занятиям по безопасности дорожного движения, проводимым в начальной школе или даже еще раньше, в детском саду. Другое дело, что законы должны быть глубоко продуманными и политическая, да и просто жизненная интуиция отнюдь не будет лишней при их подготовке, обсуждении и принятии. Я уж не говорю о том, что Бог, Совесть, нравственность вообще никогда не должны покидать законодателей, людей, облеченных властью принимать и проводить в жизнь государственные решения. 297 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Есть и некоторое, на наш взгляд, весьма странное и опасное для судеб нашей страны течение в потоке критики Ю. В. Андропова и осуществлявшейся им политики. С. Н. Семанов противопоставляет Андропову министра внутренних дел СССР Н. А. Щелокова, снятого с работы вскоре после избрания Ю. В. Андропова Генеральным секретарем ЦК КПСС, в декабре 1982 г.: «Судьба Щелокова по-своему чрезвычайно характерна для эпохи, в которой довелось жить и действовать Андропову. Ранняя жизненная закалка, тяготы военных и послевоенных лет, упорство и способности в достижении цели – все сделало их, бесспорно, сильными политическими личностями. А затем наступило слабое брежневское время с его легкими и такими доступными соблазнами. Андропов оказался этому чужд, сжигаемый честолюбием, он сосредоточился только на карьере. (И тут автор «проехался» по объекту своего исследования: его аскетизм и бессребреничество свел к честолюбию и примитивному карьеризму – А. Л.). Щелоков не выдержал и пустился во все тяжкие. И в конце такой удачной жизни перечеркнул все свои действительно полезные дела. Но характерно: старые менты чтут своего давнего, такого хваткого министра. Он был лих даже в своих грехах» [18, с. 239]. Как видно из этого отрывка, отношение к министру внутренних дел, то есть главе организации, чьей задачей является предотвращение и пресечение преступности и коррупции в том числе, допустившему серьезнейшие злоупотребления властью именно коррупционного свойства, весьма снисходительное. Либаральный критик Андропова писатель и публицист И. Минутко вкладывает в уста безымянного Маэстро, дающего интервью зарубежному корреспонденту (очевидно, подразумевается выдающийся режиссер и актер Ю. П. Любимов) такую оценку действиям Юрия Владимировича. Противопоставляя его другим членам возглавлявшегося Л. И. Брежневым Политбюро ЦК КПСС и выделяя в качестве главной черты характера «аскетизм в личной жизни» и «безупречную честность на бытовом уровне», Маэстро неожиданно для своего американского собеседника говорит: «Лучше бы этот человек свою, безусловно, недюжинную энергию тратил, как его коллеги по Политбюро, тоже на достижение всего этого» (имеется в виду личное обогащение – А. Л.). И отвечая на изумленный вопрос американского журналиста: «Но … почему?», Маэстро отвечает: «Потому что сейчас эта могучая энергия употреблена только на одно … На достижение поставленной цели. А цель эта – верховная власть в стране» [15, с. 27]. Далее И. А. Минутко развивает свою критику и пытается доказать – на наш взгляд, неубедительно – что борьба Ю. В. Андропова с коррупцией была мифом. 298 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры «Да, он „боролся” с коррупцией. Но, во-первых, в тоталитарном государстве, где отсутствуют независимые суды и прокуратура, где статьи Уголовного кодекса не распространяются на «неприкасаемых» – членов Политбюро, правительства, высших чиновников-генералов в армии и военно-промышленном комплексе и т. д., где правит бал телефонное право,– в таком государстве окончательно, полностью победить коррупцию невозможно, и это, скорее всего, прекрасно понимал председатель КГБ». Конечно, понимал и поэтому и стремился к тому, чтобы в государстве не было «неприкасаемых» и не действовало «телефонное право». Именно в его год и три месяца пребывания на высшем партийном (и восемь месяцев – на высшем государственном) посту были приняты решения, направленные на расширение гласности в работе партийных и советских органов, стали публиковаться сообщения о заседаниях Политбюро ЦК КПСС, бюро республиканских, региональных и местных партийных комитетов, повысился спрос с ответственных работников, расширились полномочия трудовых коллективов, первичных партийных и профсоюзных организаций. «Во-вторых, и это главное, «борьба» с коррупцией для Андропова никогда не была самоцелью, а служила инструментом в борьбе за власть». Но такое обвинение может быть предъявлено любому человеку, желающему навести порядок на вверенном ему участке работы и убрать оттуда жуликов и мздоимцев. «Наконец, последнее, – в третьих: все кампании, проводившиеся на фронте борьбы с коррупцией – помимо политических целей – были не чем иным, как кадровыми чистками, сталинскими по задачам, но осуществляемыми в новых условиях, когда массовый террор, сопровождающий акции в верхних эшелонах власти как инструмент чисток, отпал (на стройках коммунизма уже не требовались миллионы «рабов КПСС», труд их стал нерентабельным). Однако и законными методами андроповские чистки проводить было и нецелесообразно, и невозможно» [15, с. 261]. Но сразу возникает вопрос: почему? Ведь если с порога отвергать необходимость жестких мер против коррупции, то можно – и нужно – прийти к модному утверждению 90-х годов прошедшего века, когда – в целях объяснения и оправдания массового разворовывания национального богатства, «прихватизации» государственной собственности – ссылаясь на стихи И. Бродского, говорили: «Но ворюги мне милей, чем кровопийцы». При этом не хотели видеть, что оба этих вида криминальных деяний неразрывно связаны друг с другом. Тогда – по логике – следует осудить и решительную борьбу администрации Ф. Д. Рузвельта с мафией, и операцию «Чистые руки» в Италии в 1990-е гг., и – в конце концов – деятельность любой полиции в мире. 299 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы И национал-патриотические, и либеральные критики Ю. В. Андропова, смыкающиеся, кстати, и в неприятии политики Президента (ныне – Председателя Правительства РФ) В. В. Путина, рассматриваемого в народном мнении как продолжателя в принципиально изменившихся условиях линии Андропова и неоднократно выказывавшего знаки уважения памяти Юрия Владимировича, подчеркивают свою приверженность православным ценностям. Похвально. Но православные, то есть придерживающиеся «правой, правильной веры», «правого, правильного славия Бога», христиане должны в совершенстве знать Евангелие. А вот что говорит священная Книга о мздоимстве, «сребролюбии», стремлении к богатству: «Никакой слуга не может служить двум господам: ибо или одного будет ненавидеть, а другого любить; или одному станет усердствовать, а о другом нерадеть. Не можете служить Богу и маммоне [богатству]» (Лук. 16: 13). «Имея пропитание и одежду, будем довольны тем. А желающие обогащаться впадают в искушение и в сеть и во многие безрассудные и вредные похоти, которые погружают людей в бедствие и пагубу. Ибо корень всех зол есть сребролюбие, которому предавшись, некоторые уклонились от веры и сами себя подвергли многим скорбям» (1. Тим. 6:8, 9, 10). «Послушайте вы, богатые: плачьте и рыдайте о бедствиях ваших, находящих (на вас). Богатство ваше сгнило, и одежды ваши изъедены молью. Золото ваше и серебро изоржавело, и ржавчина их будет свидетельством против вас и съест плоть вашу, как огонь: вы собрали себе сокровище на последние дни» (Иак. 5: 1, 2, 3). И, наконец, слова Спасителя: «И посмотрев вокруг, Иисус говорит ученикам Своим: как трудно имеющим богатство войти в Царствие Божие! Ученики ужаснулись от слов Его. Но Иисус опять говорит им в ответ: дети! Как трудно надеющимся на богатство войти в Царствие Божие! Удобнее верблюду пройти сквозь игольные уши, нежели богатому войти в Царствие Божие» (Мар. 10: 23, 24, 25). И, полагаю, нынешним мирским властителям следует прислушаться к совету Христа, особенно если они называют себя христианами, иначе на них вполне может быть обращен гнев Его, как на тогдашних фарисеев и книжников: «Не собирайте себе сокровищ на земле, где моль и ржа истребляют и где воры подкопывают и крадут; Но собирайте себе сокровища на небе, где ни моль, ни ржа не истребляет и где воры не подкопывают и не крадут; Ибо, где сокровище ваше, там будет и сердце ваше» (Мат. 6: 19, 20, 21). Юрий Владимирович Андропов вряд ли произносил всуе имя Господа. Но – судя по его образу жизни и по делам его – Андропов стоял ко Христу гораздо, неизмеримо ближе, чем те, кто ныне поносит его. 300 Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры Может возникнуть вопрос: а почему тематика, связанная с Ю. В. Андроповым, столь заинтересовала заведующего кафедрой бухгалтерского учета и аудита? Отвечу. «Андроповский» год – 1983 – вошел в историю не только поиском новых методов управления экономикой, отвечающих ставшей актуальной еще в то время задаче ее модернизации, не только стремлением включить с постепенным выходом на проектную мощность демократические институты. Об этом мы писали на страницах «Управленческого консультирования» в соавторстве с профессором В. В. Кругловым – видным историком-экономистом, советником ректора СПбГУ [11; 12; 13]. «При Андропове» четко прослеживалась линия на то, чтобы ввести в правовое поле большую часть сторон и объектов жизнедеятельности людей, их отношения в обществе. Значительная доля принятых тогда документов была посвящена регулированию хозяйственной деятельностью на уровне предприятий и учреждений, учету и отчетности. И качество их разработки было столь высоким, что они сохраняют актуальность и в наши дни. И еще. В 1949 г., работая вторым секретарем ЦК Компартии КарелоФинской ССР, в докладе на ее II съезде Ю. В. Андропов поставил вопрос о том, что честный бухгалтер, борющийся против злоупотреблений со стороны недобросовестных руководителей, стоящий на стороне закона, должен быть надежно защищен. Трудно переоценить значение этого положения, кстати, включенного Ю. В. Андроповым в оба прижизненных издания его избранных статей и речей (1979 и 1983 гг.) и в сборник, вышедший уже в 1984 г. после смерти автора, но сформированный еще им самим [1, с. 40]. Особенно в наши дни. 1. Андропов Ю. В. Ленинизм – неисчерпаемый источник революционной энергии и творчества масс. Избранные речи и статьи. М.: Политиздат, 1984. 2. Арбатов Г. А. Затянувшееся выздоровление (1953–1985 гг.). Свидетельство современника. М.: Международные отношения, 1991. 3. Байгушев А. И. Русская партия внутри КПСС. М.: Алгоритм, 2005. 4. Белов Ю. П. Отрезвление. М.: ЗАО «Информ-Знание», 1998. 5. Бурлацкий Ф. М. Никита Хрущев. М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2003. 6. Гайданов О. И. На должности Керенского, в кабинете Сталина. М.: Эксмо, 2006. 7. Житнухин А. П. Геннадий Зюганов. М.: Молодая гвардия, 2007. 8. Зенькович Н. А. Самые закрытые люди. Энциклопедия биографий. М.: ОЛМА-ПРЕСС; Звездный мир, 2004. 301 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 9. Зюганов Г. А. Россия – Родина моя. Идеология государственного патриотизма. М.: Информпечать, 1996. 10. Команда Андропова. М.: Русь, 2005. 11. Круглов В. В., Лабудин А. В. Иная стратегия реформ (к 95-летию Ю. В. Андропова) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 164–186. 12. Круглов В. В., Лабудин А. В. Стратегия экономических реформ Ю. В. Андропова // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 116–139. 13. Круглов В. В., Лабудин А. В. Формирование плана реформ (О попытках найти выход из тупика тоталитарного социализма) // Управленческое консультирование. 2007. № 2. С. 164–198. 14. Круглов В. В., Лабудин А. В. Стратегия экономических реформ Ю. В. Андропова // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 116–139. 15. Лукьянов А. И. Переворот подлинный и мнимый (ответы на вопросы, пришедшие в «Матросскую тишину»). М.: Независимое издательство «Манускрипт», 1993. 16. Минутко И. А. Юрий Андропов: Реальность и миф. М.: АСТ-Пресскнига, 2004. 17. Некрасов Н. А. Поэмы. М.: Художественная литература, 1970. 18. Прибытков В. В. Аппарат. СПб.: ВИС, 1995. 19. Семанов С. Н. Андропов. Семь тайн генсека с Лубянки. М.: Вече, 2001. 20. Семанов С. Н. Дорогой Леонид Ильич. М.: Алгоритм; Эксмо, 2006. 21. Семанов С. Н. Юрий Владимирович: зарисовки из тени. М.: Столица, 1995. 22. Сталин И. В. Сочинения. Т. 13. М.: Госполитиздат, 1952. 23. Черненко К. У. Народ и партия едины: Избранные речи и статьи. М.: Политиздат, 1984. 24. Яковлев А. Н. Омут памяти. М., 2001. 25. Яковлев А. Н. Сумерки. М.: Материк, 2003. 302 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания, виртуалии и реалии Идея этой публикации возникла еще тогда, когда началось обсуждение перспектив перехода отечественной системы высшего образования на «рельсы» Болонского процесса. В тот момент вспомнился заголовок статьи в одном из номеров газеты «Известия» за июль 2003 г.: «Без науки нация становится второсортной». Как известно, одним из аргументов (на мой взгляд, крайне важным) в пользу нововведения была установка на возрождение пошатнувшегося механизма научно-исследовательской подготовки студентов. Уже тогда было очевидно, что без науковедческого подхода, без «привязанной» к запросам практики научно-исследовательской работы бакалавров, магистрантов, аспирантов, преподавателей, без действующих научных школ система образования в высших учебных заведениях России будет медленно и уверенно деградировать. Как известно, везде в мире традиционным стержнем становления магистрантов является науковедческая парадигма, обеспечивающая формирование научного мировоззрения обучающегося и, в силу этого, позволяющая выпускнику-магистру занимать руководящие посты в коммерческих и государственных организациях. В развитых странах без магистерской степени даже самый талантливый менеджер не может претендовать на должности топ-уровня. Представители мирового менеджмента оправданно полагают, что решение сложных управленческих и технических задач невозможно без технологической и научной подготовки, осуществляемой в рамках системы высшего образования (магистратуры, повышения квалификации, переподготовки и т. д.). Легитимизация двухуровневой системы (бакалавриата и магистратуры) высшего образования в России инициировала деятельность вузов в направлении усиления (или создания) научно-исследовательской составляющей учебного процесса и заставила провести поверку состояния дел. Оказалось, что, несмотря на значительный за последние десятилетия рост числа защищаемых в вузах кандидатских и докторских диссертаций, состояние вузовской науки достаточно плачевное. Многие ведущие ученые безвозвратно покинули Отечество. Престиж преподавательского труда упал настолько, что даже магистранты-аутсайдеры отвергают предложения о педагогической деятельности в вузе. О какой подготовке эффективных (креативных, информированных, принимающих правильные решения и т. д.) бакалавров и магистров может идти речь при отсутствии высококвалифицированных (и талантливых) педагогов? Проблемы вузовского образования можно 303 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы перечислять долго, но очевидна их сопряженность с преодолеваемыми в последние годы социально-экономическими катаклизмами в государстве. При оценке состояния науки в системе отечественного высшего образования возникает аналогия с больным. Очевидно, что многие научные школы разрушаются, научная подготовка обучающихся становится хуже, приток молодых сотрудников в учебные и научно-исследовательские учреждения ослабевает, однако попытки что-либо изменить пока еще недостаточно эффективны. Используя медицинский лексикон, можно сравнить эти попытки с фельдшеризмом, когда вместо выявления причин, изучения и уяснения этио-патогенетических механизмов заболевания с последующим эффективным лечением «эскулап», обнаружив патологический симптом, с помощью паллиативных средств пытается его устранить. Такая тактика обычно приводит к «залечиванию»: признаки болезни ретушируются, возникает состояние мнимого благополучия, а причина соматической или психологической проблемы не устраняется. Естественно, очередной рецидив напоминает о проблеме и вновь инициирует жалкие попытки ее разрешения. В этой связи вспоминается вопрос одного из юмористов – «будем лечить или сам умрет?». Однако останемся оптимистами. В последнее время научный потенциал некоторых вузов, пусть и медленно, но возрождается. Во многих вузах появились средства для финансирования научных разработок. Государство, пусть еще не очень эффективно, но стремится поддерживать молодых ученых и научные школы. Появились «наукоградческие» проекты и «нанотехнологические» программы. Будем надеяться, что мы «медленно запрягаем, но быстро едем». Возможно ли что-то сделать и какие способы реанимации нужны для возрождения вузовской науки? На эти и некоторые другие вопросы предпринята попытка ответить в этой публикации. Целью настоящей статьи является стремление проанализировать тенденции современной науки в целом и проблемы вузовской науки в частности, обсудить перспективы развития науки в вузах и программы становления научных школ в системе высшего образования. Вначале представляется оправданным рассмотреть различия между научным и обыденным познанием, затем – высветить роль высшей школы и системы образования в целом в формировании научного мировоззрения учащихся. Следующим шагом представляется целесообразным отметить основные тенденции развития мировой науки и, исходя из них, перспективы и направления развития науки в современном отечественном вузе. Вне зависимости от профессиональных, этнических или конфессиональных предпочтений человек перманентно познает мир, получает 304 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... и перерабатывает информацию, усваивает ее, накапливает, хранит и воспроизводит. Процесс познания можно трактовать как смену функциональных состояний познающего, сопровождаемую трансформацией старых или возникновением новых психических образований (изменение старых или возникновение новых знаний). Смена психических состояний познающего обусловлена как изменениями объекта познания (например, в ходе развития организации изменяется ее структура, функции, кадровый состав и т. д.), так и «дрейфом» задач, мотивов, потребностей, интересов у самого субъекта познания (например, состояние осмысления цели и планирования сменяется состоянием выбора методик исследования, которое в свою очередь трансформируется в состояние сбора и последующего анализа данных). Очевидно, что смена состояний познающего сопряжена со сменой мыслей, чувств, ожиданий, настроений, физиологической активности органов и тканей и т. д. В процессе познания происходит накопление и переосмысление знаний, что можно трактовать как знаниевые трансформации человека, то есть как изменение существующих и возникновение новых психических образований. Последние следует расценивать как наиболее сущностное в процессе познания. Процесс познания протекает постоянно, хотя осознание его не всегда возможно. Сейчас уже очевидно, что познание осуществляется также и на неосознаваемом уровне. В рамках предмета настоящей статьи нас не может не интересовать различие между обыденным и научным познанием. На уровне обыденного познания действительности основным инструментом является здравый смысл. Результатом обыденного познания становится мнение, которое можно трактовать как субъективное представление и умозаключение конкретного индивида о конкретной жизненной ситуации. Причем субъективизм этого мнения тем больше, чем меньше жизненный опыт и уровень образованности индивида, чем существенней эмоциональное напряжение и деструктивней характерологические и темпераментальные особенности личности, чем мощнее доминанты притязаний и ожиданий, чем ниже пороги фрустрации. Перечень личностных особенностей, влияющих на восприятие человека и, таким образом, субъективизирующих мнение (то есть бытовое знание), можно дополнить многочисленными социальными стимулами, вносящими свой вклад в механизмы оценки и интерпретации усваиваемой человеком информации. Здравый смысл и мнение в науке так же необходимы и незаменимы, как и в быту. Однако наука, в отличие от обыденного познания, стремится выйти за пределы частного мнения, сделать знания общезначимыми. В стремлении к общезначимости ученый стремится обосновать свое мнение эмпирически, при помощи принятых в науке процедур (а не просто на основе 305 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы здравого смысла), возводя свое мнение в ранг научной теории [3, с. 14]. Научный подход обеспечивает возрастание надежности полученных знаний, рост их объективности и совершенствование прогнозов. Обыденное познание осуществляется на житейском, религиозно-мифологическом, художественном (эстетическом) и философском уровнях. Цель житейского познания – удовлетворение биологических, социальных и идеальных потребностей человека, что в целом обеспечивает выживание человека. К примеру, познание ребенком агрессивных проявлений окружающих способствует поведенческому дистанцированию от лиц, воспринимаемых как агрессивные, а познание сладкой еды, доставляющей удовольствие, способствует формированию побуждений, направляющих поведение ребенка на употребление сладких продуктов. Религиозно-мифологическое познание характеризуется персонификацией, олицетворением сложных понятий в образах богов и антропоморфизмом1. Объектом религиозного познания в монотеистических религиях (иудаизм, христианство, ислам) является Бог. Цель религиозного познания в монотеизме – не создание или уточнение системы представлений о Боге, а спасение человека, для которого открытие бытия Бога одновременно оказывается актом самооткрытия, самопознания и формирует в его сознании требование нравственного обновления. Источником эстетического2 знания является искусство. В искусстве результаты познания неотделимы от случайного, единичного, индивидуальнонеповторимого личностного элемента. Художественные произведения нередко инициируют научное мышление ученых. Так, первые шаги К. Маркса в понимании социально-экономической сущности денег в буржуазном обществе опирались, в частности, на анализ произведений И. В. Гёте и У. Шекспира [2, с. 616]. Спецификой философского познания является стремление выйти за пределы фрагментарной действительности и найти фундаментальные принципы и основы бытия, определить место человека в нем. Философия всегда в той или иной мере выполняет по отношению к науке функции методологии познания и мировоззренческой интерпретации его результатов. Философию объединяет с наукой также стремление к построению знания в теоретической форме, к логической доказательности своих выводов. В процессе философского познания субъект стремится не только понять 1 Антропоморфизм (греч. ανθρωπος – человек, μορφή – вид) – уподобление человеку, наделение человеческими свойствами (например, сознанием) предметов и явлений неживой природы, небесных тел, животных, мифических существ. 2 Эсте́тика (от др.-греч. – чувственное восприятие) – учение о сущности и формах прекрасного в художественном творчестве, природе и жизни, об искусстве как особом виде общественной идеологии. 306 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... бытие и место человека в нем, но и показать, какими они должны быть, то есть стремится создать идеал, содержание которого будет обусловлено избранными философом мировоззренческими постулатами. Философское познание основано на двух мировоззренческих предпосылках: гносеологии и онтологии. Гносеологическая1 предпосылка рассматривает процесс познания с точки зрения отношений субъекта познания (исследователя) к объекту познания (исследуемому явлению) или в категориальной оппозиции «субъект – объект». Основная гносеологическая схема анализа познания включает субъекта, наделенного сознанием и волей, и противостоящий ему объект природы, независимый от сознания и воли субъекта и связанный с ним только познавательным (или праксеопознавательным) отношением. Центральную позицию в рамках гносеологии занимает методология науки и эпистемология2. Онтологическая предпосылка исходит из того, что философия и наука содержат познанное и еще не познанное. Предметом рассмотрения онтологии3 в отличие от метафизики4 являются познаваемые, постижимые аспекты бытия. Итак, в системе среднего и высшего образовании человек усваивает различные виды обыденного знания на житейском, религиозно-мифоло1 Гносеология (греч. gnosis – знание, logos – учение) – учение о познании – раздел философии, изучающий источники, формы и методы научного познания, условия его истинности, способности человека познавать действительность. 2 Эпистемология (греч. episteme – знание, logos – учение) – раздел гносеологии, изучающий знание как таковое, его строение, структуру, функционирование и развитие. В неклассической философии имеется тенденция к различению эпистемологии и гносеологии, которое основано на исходных категориальных оппозициях. Если гносеология разворачивает свои представления вокруг оппозиции «субъект – объект», то для эпистемологии базовой является оппозиция «объект – знание». Эпистемологи исходят не из «гносеологического субъекта», осуществляющего познание, а скорее из объективных структур самого знания. Основные эпистемологические проблемы: Как устроено знание? Каковы механизмы его объективации и реализации в научно-теоретической и практической деятельности? Какие бывают типы знаний? Каковы общие законы изменения и развития знаний? 3 Онтология (от греч. on – род. п., ontos – сущее) – раздел философии, учение о бытие, о познанном (в отличие от гносеологии – учении о познании), в котором исследуются всеобщие основы, принципы бытия, его структура и закономерности. 4 Метафи́зика (от др.-греч. τα μετα τα φυσικά – «то, что после физики») – раздел философии, занимающийся исследованиями первоначальной природы реальности, мира и бытия. В переносном смысле указывает на изучение непознанного, того, что лежит за пределами физических явлений, в основании всего сущего, считающегося неизменным, духов­ным и недоступным чувственному опыту началом. Основные метафизические проблемы: Что есть причина причин? Каковы начала начал? Что мешает этим началам и мешает ли им что-то быть видимыми «непосредственно», без дополнительных «операций»? Каковы требования к «операциям», исполнение которых могло бы гарантировать получение достоверных ответов? 307 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы гическом, художественном и философском уровнях. Азы научных знаний обучающийся усваивает еще в школе, осваивая, например, определенные разделы математики. Однако с системным научным подходом к познанию учащийся впервые встречается в высшей школе. Система высшего образования является не просто «хранителем», но и источником знания, местом его зарождения, становления и развития, поскольку именно здесь воссоединяется мудрость и опыт преподавателей с задором и мотивированностью молодежи. В системе высшего образование как социальном институте обеспечивается, прежде всего, формирование научного мировоззрения личности, вовлечение индивида в освоение научных технологий, ознакомление с предметом и целями науки. Именно в высшем учебном заведении возможна целенаправленная и систематическая подготовка ученого, ориентирование его в спектре научных проблем, мотивирование к научно-исследовательской деятельности. Подтверждением вышеуказанному являются данные о научном потенциале зарубежных вузов. В США, например, насчитывается 14 университетов и учебных институтов, в каждом из которых работают более 20 нобелевских лауреатов. В Великобритании, Германии и Франции деятельность большинства ученых – лауреатов Нобелевской премии – прямо или косвенно связана с вузами1. Образовательный (и в том числе научный) потенциал человека в бытовом сознании всегда ассоциировался с потенциальной успешностью, перспективностью, высоким социальным статусом. Однако научные доказательства важности образования как основы эффективной практики были получены только в 80-х годах XX века, после признания идей Теодора Шульца, американского экономиста, получившего Нобелевскую премию 1979 г. «за новаторские исследования экономического развития в приложении к проблемам развивающихся стран». Шульц исследовал причины быстрого послевоенного восстановления ФРГ и Японии. По сравнению с этими странами в Британии, например, после войны гораздо дольше использовались карточки на еду. По мнению Шульца [10], скорость восстановления экономики прямо коррелирует с состоянием здоровья и уровнем образования населения. Созданная Шульцем концепция человеческого капитала инициировала в 1980-х годах активные инвестиции в профессиональное и техническое образование со стороны Международных финансовых системных институтов, таких как МВФ и Всемирный банк. Последователь Шульца американский экономист Гэри Беккер2 (лауреат Нобелевской пре1 Тенденции развития российской и зарубежной науки. [Электронный ресурс]. URL: http: // www.treko.ru/show_article_2071 (дата обращения: 15.03.2011). 2 Федеральная службы государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi?pl=2409022; http://www.gks.ru/dbscripts/ 308 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... мии 1992 г. «за распространение сферы микроэкономического анализа на целый ряд аспектов человеческого поведения и взаимодействия, включая нерыночное поведение») первым корректно рассчитал экономическую эффективность образования, оценив ее на уровне 12–14 % годовой прибыли. Сейчас очевидно, что в современном мире важнейшим условием преуспевания человека, семьи, организации, компании, отрасли, региона, государства и т. д. становится эффективная система формирования и использования человеческого капитала, понимаемого как накопленные знания, умения и навыки (в современном менеджменте предпочитают термин «компетентности»), полученные человеком в процессе обучения и позволяющие успешно осуществлять свою профессиональную деятельность. В широком смысле под человеческим капиталом нужно понимать систему, включающую знаниевую компетентность (образовательно-научный капитал), состояние физического и психического здоровья (психосоматический капитал), творческие способности (креативный потенциал) и степень мотивированности (интенциональный потенциал) человека. В совокупности перечисленные составляющие человеческого капитала обеспечивают высокий уровень профессиональной работоспособности и поступательного (в том числе научного) развития человека. Показательно, кстати, что в ситуации систематических умственных и адекватных физических нагрузок в процессе старения человеческий капитал личности не только не снижается, но по некоторым параметрам (например, образовательнонаучному и креативному) даже возрастает. Очевидно, что образовательный (научный) капитал, как системное качество личности, формируется длительно, требует значительных инвестиций и не всегда, говоря экономическим языком, обеспечивает быструю окупаемость. В формирование человеческого капитала каждого индивида вовлечены многочисленные индивидуальные и коллективные субъекты, в число которых входят родители и другие «парэнтеральные фигуры», все известные институты социализации (детские сады, школы, вузы, организации и пр.), неформальные малые, средние и большие социальные группы, средства массовой информации. Основным же институтом формирования и развития человеческого (и, в особенности, образовательно-научного) капитала была, есть и, вероятно, всегда будет система формального и неформального образования. Современная парадигма менеджмента гласит: «Менеджмент существует ради результатов, которые учреждение достигает во внешней среде» [6]. Менеджмент системы высшего образования обязан четко понимать, Cbsd/DBInet.cgi?pl=2409025; http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi?pl=1002002 (дата обращения: 15.03.2011). 309 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы о каком результате идет речь и какой «продукт» ожидает заказчик. В отечественной высшей школе сформировалось устойчивое мнение, что таким «продуктом» должен быть компетентный выпускник, то есть молодой специалист, имеющий актуальные знания, технологичные умения и устойчивые навыки профессиональной деятельности. Чаще всего именно об этой, предметно-профессиональной составляющей образовательного капитала идет речь, когда рассуждают о качестве образования. Не следует, однако, забывать, что только науковедческая (исследовательская) подготовка учащихся (особенно это касается магистрантов) позволяет формировать инновационно-креативный потенциал, так необходимый руководителям и топ-менеджерам при решении нестандартных задач. Важным аспектом развития вузовской науки следует считать механизм контроля ее качества. В настоящее время сложилось три подхода к оценке качества образования: оценка результатов образовательной деятельности вуза (читай, оценка выпускников); оценка состояния образовательной организации; оценка потенциальных возможностей учебного заведения [7]. Все три подхода с полным правом могут комплексно использоваться при оценке качества вузовской науки. Соотносясь с ними, в первом случае необходима оценка научно-исследовательской подготовленности выпускника, во втором – анализ состояния «наукопроизводящей» системы вуза (например, количество грантов, выигранных или выполненных вузом в текущем году), в третьем – выяснение характеристик невостребованного научного потенциала. Без квалифицированной оценки на «входе» и «выходе» невозможно оценить состояние научного потенциала вуза и, что особенно важно, невозможно сформировать бизнес-план его становления и развития. Анализ реалий и перспектив развития российских вузов невозможен без понимания современных тенденций развития науки и практики, без определения их места в системе подготовки перспективных сотрудников, без уяснения далеко не очевидных взаимовлияний и взаимопереплетений этих сфер жизни современного развивающегося человека. Для начала вспомним одну из классификаций, в соответствии с которой все науки разделяют на классы исходя из ответов на три вопроса: что изучается? (предметный подход); как, какими способами изучается? (методологический подход); зачем, ради чего, с какой целью изучается? (телеологический подход). В современных реалиях соотношение между объектнопредметным, методологически-технологическим и практически-целевым акцентами науки изменяется в пользу последнего, то есть в направлении нарастания удельного веса субъективно-прикладного, прагматичного использования результатов научного познания. Активизацию телеологических мотивов познания с закономерным ростом субъектно-прагматичного 310 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... акцента и дифференциацией наук (как результата запроса практики) можно рассматривать как одну из существенных тенденций современного научного познания. Если раньше доминировала «чистая» наука, выявляющая универсальные, всеобщие закономерности, принципы, взаимосвязи, то сейчас приоритетной становится прикладная, «технологическая» наука, ориентированная на запросы практики и нацеленная на удовлетворение ситуативных потребностей человека и общества. Создается иллюзия «обесценивания» вечного знания, незыблемых научных основ природы, общества и мышления. Во многом эта тенденция связана с осознанием зависимости познаваемого от парадигмальных установок и технологических возможностей субъекта познания. Нужно заметить, что факт влияния субъекта на сам процесс познания впервые отметили в теоретической физике. С легкой руки Нильса Бора это явление получило название принципа дополнительности. Включение фактора субъектности в контекст научного познания привело к изменению понимания предмета знания: им стала теперь не реальность «в чистом виде», а ее определенный срез, выявляемый через призму теоретических и эмпирических способов ее освоения познающим субъектом [4]. Отсюда различная проявляемость свойств объекта в ситуации его взаимодействия с исследователем и правомерность различных научных описаний объекта, различных его моделей. Отмеченный принцип дополнительности лишь подтверждает наметившуюся тенденцию к дифференциации научного знания, доминированию прикладной науки, ослаблению интереса к универсальным механизмам функционирования природы, общества и мышления. Тенденции к прагматизации и технологизации науки были отмечены еще в начале ХХ века, когда наряду с теориями возникли такие интеллектуальные явления, как проекты и программы1. В настоящее время деятельность по их созданию стала массовой и она обеспечивается не столько теоретическими знаниями, сколько аналитической работой. Наука породила многочисленные способы массового изготовления новых знаковых форм (моделей, алгоритмов, баз данных и т. п.), что создало основу для возникновения новых технологий вещного и знакового производства. Сейчас проекты и программы стали ведущими технологиями организации деятельности. Специфика современных технологий заключается в их сложности и полидисциплинарности. Сложная организация больших технологий приводит 1 Сейчас под проектом понимают план деятельности по целенаправленному созданию нового продукта (системы), имеющий ограничения в расходовании ресурсов и предполагающий специфическую организацию сил и средств. Проект может касаться как отдельного человека, так и коллектива, организации, предприятия. Программами называют особо крупные проекты. 311 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы к тому, что бывшие профессии обеспечивают лишь одну-две ступени технологических циклов, и для успешной работы и карьеры человеку важно быть способным эффективно перерабатывать информацию, создавая новые познавательные (научные гипотезы и теории) и прагматические (прикладные, технологические) инновационные модели. Такая деятельность предполагает развитое научное мышление и сформированные навыки научной работы. Процесс научного познания в вузе традиционно основывается на доминирующей роли кафедр (иногда факультетов), в рамках которых формируются научные школы. Научные школы как социальные образования возникли еще в глубокой древности (Академия Платона, пифагорейская школа и пр.), однако их статус непрерывно менялся. В древности любая научная школа объединяла последователей ученого, которые следовали его идеям, сакрализовали их и позиционировали себя в обществе как их хранители. Начиная с XVI–XVII вв. основной функцией научных школ стало уже не просто хранение, а дальнейшее развитие этих идей. В XIX в. научные школы приобрели новые функции: они позволяли решать задачи, которые отдельному ученому, сколь бы гениален он ни был, оказывались уже не под силу. И хотя школы все равно имели в качестве оси комплекс идей того или иного выдающегося мыслителя, подчас ученики нимало не уступали учителю. Так что для учителя лидерство в школе оказывалось связанным с поддержанием не столько интеллектуального авторитета, сколько морального, позволяющего уравновесить амбиции своих талантливых учеников и поставить для них служение школе выше самолюбия и собственных личных интересов. Наконец, XX в. ознаменовался превращением научного поиска в деятельность, по существу, производственную – с присущей ей кооперацией и разделением труда, деперсонификацией результатов, унификацией производимых процедур. В этих условиях в подавляющем большинстве случаев научная школа превращается фактически в научно-производственное объединение, в котором, помимо традиционных научных и идейных, значительную роль стали играть и организационно-управленческие функции. Таким образом, научная школа представляет собой исторически обусловленную форму организации научной деятельности группы исследователей по «производству» научных идей и ученых. Научная школа обеспечивает сохранение традиций, передачу «эстафеты знаний», а тем самым и существование науки в качестве социально-исторической системы. Очевидно, что школы в науке являются непременным фактором ее прогресса. Вместе с тем, существуют расхождения в трактовке термина «научная школа», который определяется и как феномен науковедения, и как форма познавательной деятельности, и как форма кооперации ученых, и как 312 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... коллективное творческое сознание [8]. В постановлении Правительства РФ «О грантах Президента Российской Федерации для поддержки научных исследований молодых российских ученых – докторов наук и государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации» (№ 633 от 23 мая 1996 г.) научную школу определили как исторически сложившуюся в России форму совместной научной деятельности коллектива исследователей разного возраста и квалификации, руководимых признанным лидером, объединяемых общим направлением работ, обеспечивающую эффективность процесса исследований и рост квалификации сотрудников. Главными признаками ведущей научной школы были определены [1, с. 151]: наличие нескольких поколений в связках «учитель – ученик», объединяемых общим, ярко выраженным лидером, авторитет которого признан научным сообществом; общность научных интересов, определяемых продуктивной программой исследований; в общем – единый, оригинальный исследовательский подход, отличающийся от других, принятых в данной области; постоянный рост квалификации участников школы и воспитание в процессе проведения исследований самостоятельно и критически мыслящих ученых; постоянное поддержание и расширение интереса (публикациями, семинарами, конференциями) к теоретико-методологическим проблемам данного направления науки. Наиболее подробный анализ характеристик научной школы дает Е. С. Рапацевич, который выделяет следующие основные черты [5, с. 667]: Исследовательская программа – необходимое условие существования научной школы и ее системообразующий фактор. Исследовательская программа обладает новизной и уникальностью безотносительно к масштабу ее задач (будь то создание новой теории или разработка определенного методического приема). Развитие научной школы возможно лишь в том случае, когда исследовательская программа обладает продуктивностью, то есть если в ней заключены возможности ее дальнейшего развертывания по мере освоения предмета исследования. Главная функция научной школы – исследовательская, однако необходимым условием ее существования и развития является функция «обучения творчеству», реализуемая не только главой школы. Научная школа вряд ли окажется воспитательным органом для входящих в нее молодых ученых, если старшие опытные сотрудники также не выступят в роли учителя. Условием продуктивной работы научной школы является такое построение ее организации, когда обеспечиваются прямые контакты между всеми членами научного коллектива. 313 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Исследовательский коллектив научной школы представляет собой относительно автономную группу ученых, характеризующуюся своим стилем межличностных отношений, нормами и стандартами научного исследования, самобытным стилем общения. Теоретико-методологические положения, составляющие основание исследовательской программы, разделяются всеми членами школы и определяют единый методологический строй мышления. Система межличностных отношений, стиль общения, распределение исследовательской работы между сотрудниками определяются научными способностями главы школы, как научного лидера и организатора коллективного исследовательского процесса. Кроме чисто исследовательских и педагогических задач перед каждым сотрудником и школой в целом стоит задача представления своего подхода во внешнем научном сообществе, связанная с обоснованием его продуктивности и защитой от критики. Рождение научной школы – исследовательского коллектива определяется моментом формирования группы ученых, реализующих исследовательскую программу. Прекращение ее существования может быть связано с несколькими обстоятельствами: –– во-первых, в связи с исчерпанием или дезактуализацией ее исследовательской программы, а также с обнаружением и признанием ее непродуктивности; –– во-вторых, в случае отсутствия организаторских способностей главы школы; –– в-третьих, в связи со смертью ее главы. В последнем случае деятельность школы продолжается, если находится достойный преемник. Нужно заметить, что сейчас, в век прагматизации и унификации понятие научной школы продолжает модифицироваться. В частности, в инструктивных материалах Роснауки оно определяется следующим образом: «Ведущей научной школой Российской Федерации считается сложившийся коллектив исследователей различных возрастных групп и научной квалификации, связанных проведением исследований по общему научному направлению и объединенных совместной научной деятельностью». Следовательно, понятие ведущей научной школы сузилось: исчез критерий наличия лидера школы, пропала отсылка к историческим традициям организации научных исследований в российской науке. Новое определение позволяет идентифицировать в качестве научной школы практически любой коллектив, совместно (в том числе временно) работающий над научным проектом. 314 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... Очевидно, что научная школа в вузе формируется не сразу. Однако на определенном этапе организации научных исследований становится ясно, что школа уже есть. В качестве примера можно рассмотреть этапы формирования научной школы кадрового менеджмента в Северо-Западной академии государственной службы. Первым шагом в этом направлении было объединение научных усилий нескольких преподавателей кафедры управления персоналом и кафедры психологии управления и педагогики, связанных идеей исследования механизмов аксиологической детерминированности успешности профессиональной деятельности руководителей. В рамках этой концепции научная работа развернулась по следующим направлениям: –– изучение ценностей и смысложизненных ориентиров успешных руководителей органов государственных властей; –– анализ психологических и профессиональных компетентностей эффективных менеджеров коммерческих организаций; –– выявление социально-психологических детерминант конфликтного поведения сотрудников; –– разработка технологий управления конфликтами в организации; –– исследование интенциональных предпосылок успешной адаптации молодых сотрудников к условиям организации; –– разработка и апробация методов оптимизации и адаптации студентов к условиям обучения в вузе; –– создание научно-обоснованных систем мотивирования и стимулирования сотрудников; –– обоснование методик обучения и развития сотрудников, включенных в кадровый резерв организации; –– создание и апробация инновационных технологий формирования эффективных команд. Достаточно быстро приверженцы концепции аксиологической детерминированности профессиональной деятельности осознали необходимость организационного обеспечения научной работы, в связи с чем инициировали создание при вузе аспирантуры и диссертационного совета по специальности 19.00.13 «Психология развития, акмеология» (по психологическим и педагогическим наукам). Аспирантура была открыта в 2008 г., а с декабря 2009 г. начал работу диссертационный совет, в котором к настоящему времени проведено 8 защит кандидатских и докторских диссертаций. Очередным шагом в формировании научной школы может стать создание при кафедрах научно-исследовательских лабораторий, работающих по принципу самоокупаемости за счет средств отечественных и зарубежных грантов. 315 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Систематизируя представления о научной школе в вузе, можно выделить ее основные элементы: –– объединяющая преподавателей научная концепция и установка руководства вуза на науковедческую подготовку учащихся; –– человеческие ресурсы, то есть субъекты научной методологии и генераторы идей – профессора и доценты кафедр вуза, магистранты, аспиранты, докторанты и внешние соискатели; –– формы организации – аспирантура, докторантура, внешнее и внутреннее соискательство, диссертационный совет, кафедры, научно-исследовательские лаборатории; –– виды научной деятельности – генерирование научных идей, планирование и организация исследований, проведение эмпирических исследований и презентация их результатов в виде публикаций (пособий, монографий, статей), докладов на конференциях, лекций, семинаров, тренингов; –– материальные и природные ресурсы – средства грантодателей и заказчиков НИР, помещения, коммуникационные сети, территория, энергоносители и т. д. Отработанный механизм взаимодействия с заказчиками (для нашего вуза – органы государственной власти), обеспечивающий уяснение их потребностей, разработку и реализацию действенных проектов, создание отвечающего запросу интеллектуального (методического) продукта. На основе представленных в статье материалов можно заключить: 1. Без науковедческого подхода, без «привязанной» к запросам практики научно-исследовательской работы бакалавров, магистрантов, аспирантов, преподавателей, без действующих научных школ система образования в высших учебных заведениях России будет медленно и уверенно деградировать. 2. Системный научный подход к познанию учащийся может освоить только в высшей школе. В системе высшего образование как социальном институте обеспечивается, прежде всего, формирование научного мировоззрения личности, вовлечение индивида в освоение научных технологий, ознакомление с предметом и целями науки. 3. Важнейшим условием преуспевания человека, семьи, организации, отрасли и даже государства становится эффективная система формирования и использования образовательно-научного капитала, понимаемого как накопленные знания, умения и навыки (компетентности), полученные человеком в процессе обучения и позволяющие успешно осуществлять свою профессиональную деятельность. 316 Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания... 4. Основной тенденцией современного научного познания можно считать активизацию телеологических мотивов познания с закономерным ростом субъектно-прагматичного акцента и дифференциацией наук. Доминирование в прошлом «чистой» науки, выявляющей всеобщие закономерности, принципы, взаимосвязи, в настоящее время замещается приоритетом прикладной, «технологической» науки, ориентированной на запросы практики и нацеленной на удовлетворение ситуативных потребностей человека и общества. 5. Научная школа представляет собой исторически обусловленную форму организации научной деятельности группы исследователей по «производству» научных идей и ученых. Научная школа обеспечивает сохранение традиций, передачу «эстафеты знаний», а тем самым и существование науки в качестве социально-исторической системы. Очевидно, что школы в науке являются непременным фактором ее прогресса, а научные школы в вузах – одним из основных факторов конкурентоспособности как вузов, так и их выпускников. 6. Важным аспектом развития вузовской науки следует считать механизм контроля ее качества, включающий триединую оценку результатов науковедческой подготовки выпускников, состояние актуального научного потенциала образовательной организации и научно-исследовательские возможностей учебного заведения. 7. Некоторые из приведенных в статье мыслей можно отнести к разряду ожиданий, то есть предвосхищений будущих ситуаций, явлений, событий и т. д. Но, как мы знаем, «надежда умирает последней», и пока человек жив, он надеется. Кое-какие рассуждения в статье определенно следует расценить как виртуалии, то есть представления о несуществующем в объективном мире, но неотделимом от мира субъективного. Виртуальное редко реализуется, но без стремления к нему жизнь скучна. И, наконец, некоторые из приведенных материалов отражают неоднозначные реалии сложной научной жизни современных отечественных вузов. 1. Левин А. С. Итоги семилетнего функционирования программы поддержки ведущих научных школ и туманные перспективы ее дальнейшего существования // Акустика неоднородных сред: сборник трудов семинара научной школы проф. С. А. Рыбака. М.: Российское акустическое общество, 2002. 2. Маркс К., Энгельс Ф. Из ранних произведений. М., 1956. 3. Наследов А. Д. Математические методы психологического исследования. Анализ и интерпретация данных. СПб.: Речь, 2008. 317 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы 4. Новиков А. М. О роли науки в современном обществе // Россия XXI века. 2006. № 2. С. 172–182. 5. Рапацевич Е. С. Педагогика. Большая современная энциклопедия. Мн.: Современное слово, 2005. 6. Соколовский А. К. Особенности построения системы менеджмента качества для проектно-строительного предприятия // Инновации в науке, образовании и производстве. Организация инновационной деятельности: Труды СПбГТУ. № 495. СПб., 2006. 7. Фокина В. В. Проблемы управления качеством образовательных услуг в российской высшей школе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 197–205. 8. Шестак Н. В., Астанина С. Ю. Роль научных школ в подготовке молодых ученых // Труды МГУ. Выпуск 95. Гуманитарные науки. Психология и социология образования. М., 2006. 9. Becker, Gary S. Human capital: theoretical and empirical analysis, with special reference to education. N. Y., 1964. 10. Schultz T. Investment in Human Capital. N. Y., 1971. Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС: история, перспективы развития В 2011 г. Северо-Западной академии государственной службы (СЗАГС) как высшему учебному заведению исполняется 20 лет. История становления и развития академии как центра подготовки управленческих кадров страны имеет богатую историю на протяжении почти века. Немалую роль в формировании специалиста-управленца играла и играет кафедра физической культуры. Кафедра физической культуры была создана в 1998 г. В конце 1990-х годов на кафедре работали фактически 2 преподавателя (в настоящее время из прошлого состава продолжает трудиться старший преподаватель С. К. Рукавишникова), а также тренеры – преподаватели по видам спорта (волейболу, баскетболу, футболу, аэробике, бадминтону). Как обязательная дисциплина учебного плана для студентов дневного отделения дисциплина «Физическая культура» была введена с 1999 г. За 20-летний период существования академии проблемами физической культуры и спорта занимались свыше 30 преподавателей. В настоящее время на кафедре трудятся специалисты с высоким уровнем профессиональной подготовленности (см. табл. 1). 318 Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС... Таблица 1 Кадровый состав кафедры в 2011/2012 учебном году Ученая степень, звание. Спортивные звания Доктор педагогических наук Кандидат педагогических наук Профессор Доцент Заслуженный тренер России Заслуженный мастер спорта СССР Мастер спорта России Количество 2 8 3 6 1 1 6 В настоящее время вектор направления в преподавании физической культуры как учебной дисциплины направлен на сбалансированное соотношение содержания физической и профессионально-прикладной видов подготовки. Учет материальной базы академии и возможности кадрового потенциала кафедры позволили сформулировать на ближайшее время следующие направления физкультурной деятельности в учебной программе кафедры: –– профессионально-прикладная физическая подготовка (основы самообороны и специальная физическая подготовка); –– спортивные игры (баскетбол, волейбол); –– легкая атлетика; –– виды аэробики и атлетической гимнастики. Большое внимание на кафедре уделяется работе со студентами специального учебного отделения (СУО), имеющими отклонения в состоянии здоровья (занятия посещают свыше 300 студентов). Работой этого направления руководят доценты Л. Б. Ефимова-Комарова, Л. А. Кирьянова, И. Б. Пилина, С. К. Рукавишникова. Соотношение количества студентов основного и специального учебного отделений на факультетах представлено в таблице 2. Таблица 2 Контингент занимающихся физической культурой на факультетах (1–4 курсы) Факультет Всего студентов Число студентов СУО % студентов СУО Государственного 819 167 20,3 и муниципального управления Менеджмент организации 196 36 18,3 Международных отношений 389 69 17,7 Социальных технологий 426 109 25,5 Экономики и финансов 352 62 17,7 Юридический 354 69 19,9 Всего 2536 512 19,9 319 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Одним из приоритетных направлений кафедра считает профессионально-прикладную физическую подготовку студентов, как будущих специалистов в управленческой сфере. Общеизвестно, что помимо приобретения профессиональных знаний (организационных, коммуникативных, прикладных и.др.), специалисту-управленцу требуется избирательно развивать важные для будущей профессии психофизиологические качества (эмоциональноволевая устойчивость, самоконтроль, решительность, выдержка, эффективность в принятии решений и т. д.). Большую работу в этом направлении проводят профессора Н. В. Колесников и П. П. Смолев, доценты В. В. Рябчук, В. В. Вольский, В. Ю. Ефимов-Комаров, К. М. Комиссарчик. На высоком профессиональном уровне проводят занятия профессора С. А. Важенин, С. Г. Гагонин, преподаватели С. Л. Емельянцев, О. Г. Морозов, О. П. Виноградова, Л. В. Морозова. Организационно-методической работой кафедры последние 2 года успешно занимается специалист кафедры И. И. Степанова. В связи с переходом к государственному образовательному стандарту третьего поколения, кафедра уделяет большое внимание разработке новых образовательных технологий. За последние два года на кафедре разработан и внедрен модульный подход в преподавании дисциплины «Физическая культура» с использованием балльно-рейтинговой системы контроля за уровнем знаний и умений студентов. Применительно к дисциплине «Физическая культура» понятие «модуль» используется нами как часть образовательной программы дисциплины, имеющей определенную логическую завершенность по отношению к целям и задачам обучения, и предусматривает освоение следующих учебных модулей: теоретического, методикопрактического, практического и контрольного. Отдельные модули учебного раздела «Физическая культура» – теоретический, методико-практический, практический, контрольный тесно взаимосвязаны и могут реализовываться в учебном процессе параллельно на всех этапах обучения. Трудоемкость каждого из указанных модулей, их обязательная и вариативная части, особенности освоения каждого модуля по годам обучения в зависимости от медицинских показаний и противопоказаний каждого студента и др., оговариваются в примерной образовательной программе по разделу «Физическая культура», утверждаемой Министерством образования и науки РФ. Распределение часов по модулям программы учебной дисциплины «Физическая культура» в СЗАГС представлено в таблице 3. 320 Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС... Таблица 3 Распределение учебных часов по физической культуре в СЗАГС Курс обучения 1 2 3 Всего часов Теоретический 8 8 2 18 Количество часов по модулям программы Методико-практический Практический 12 102 14 102 20 102 42 306 Контрольный 12 12 10 34 Освоение теоретического модуля позволяет сформировать мировоззренческую систему научно-практических знаний и отношение к физической культуре. Теоретические знания по физической культуре осваиваются студентами посредством лекционных и семинарских занятий. Реализация методико-практического модуля предполагает изучение основных методов и способов формирования учебных, профессиональных и жизненных умений и навыков средствами физической культуры и спорта. Каждое методико-практическое занятие согласуется с соответствующей теоретической темой. В содержание практического модуля первого и второго курсов входят занятия по общей физической подготовке (ОФП) с последовательным освоением базовых видов спорта: легкой атлетики, плавания, спортивных игр (баскетбола и волейбола), аэробики и атлетической гимнастики. По всем разделам учебной программы разработаны контрольные тесты по физической и спортивно-технической подготовленности. Студенты третьего курса изучают профессионально-прикладную физическую подготовку (ППФП), включающую разделы «Основы самообороны и самозащиты» и «Прикладная физическая подготовка работников умственного труда», в содержание которой входят составление и апробация упражнений утренней и производственной гимнастики работников умственного труда, комплексов профилактических упражнений на снижение риска гиподинамии и гипокинезии, профилактику остеохондрозов различных отделов позвоночника, развитие психофизических качеств, составление и апробация комплексов релаксационной и аутогенной гимнастики, развитие двигательных способностей круговыми и игровыми методами. Контрольный модуль используется для текущей и итоговой аттестации студентов с применением балльно-рейтинговой системы оценки знаний и умений. При определении рейтинговой стоимости каждого из модулей, мы старались, с одной стороны, сохранить преемственность с предыдущей, традиционной системой оценки знаний, умений и навыков, с другой – внести новые, современные тенденции в систему оценки. При этом сохранена 321 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы тенденция учета выполнения студентами двух важных показателей: систематического посещения занятий, а также выполнение нормативов по ОФП и технической подготовленности. Студенты должны быть заранее ознакомлены с содержанием и порядком введения в академии рейтинговой системы оценки по предмету «Физическая культура» и всем видам контроля во время аттестаций. В качестве примера в таблице 4 представлен рейтинг-лист для студентов 1 курса основного и подготовительного отделений в первом семестре. Аналогичные рейтинг-листы составляются для студентов 1–2 курсов специального учебного отделения и студентов 3 курса, изучающих ППФП. Далее, на основании данных рейтинг-листа, для каждой учебной группы составляется журнал учета текущей и итоговой аттестации c указанием фамилии и инициалов студентов, а также разделов теоретического, практического, контрольного и методико-практического модулей с максимальными и минимальными значениями баллов, а также их стоимости по каждому разделу. Пример такого учета успеваемости студента приведен в таблице 5 (студент Иванов А. В., набравший 70 баллов, получает зачет, оценку «С» в шкале ECTS и «4» по традиционной шкале). Таблица 4 Рейтинг-лист для студентов 1 курса (1 семестр) Компонент модуля Баллы по видам работ Теоретический модуль 6 2 2*3 2*3 6 6 Практический модуль Посещение занятий 3 балла занятие*15 Участие в Академиаде 2*3 Участие в городских соревнованиях 2*2 Участие в судействе Академиады 2*3 Контрольный модуль От 2 до 6 баллов за Выполнение нормативов по ОФП тест*8 Выполнение спортивно-технических нормативов по 2 балла за тест*4 базовым видам спорта Устный опрос Компьютерное тестирование Наличие конспектов Посещение лекций Написание рефератов Участие в НИР 322 Баллы по видам работ 6/12 30/45 26/44 Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС... Продолжение таблицы 4 Баллы по Компонент модуля Компонент модуля видам работ Методико-практический модуль (дополнительный) Составление конспекта и проведение подготовительной части занятия Составление УГГ Составление индивидуальной програм мы ОФП 2 4/10 2 4 Таблица 5 Форма журнала учета успеваемости студентов в EXСEL № п/п 1 n ФИО Модули программы Теор. Баллы, мин/макс. 6/12 Иванов А. В. 10 Баллы, Оценка Трад. Практ. Контр. М-прак. зачет ECTS оценка 30/45 26/44 4/10 30 28 2 70 С 4 Для получения зачета студенту необходимо выполнить соответствующий объем учебной работы и набрать количество баллов, соответствующее оценке «удовлетворительно» (D), то есть ≤ 61. Для стимулирования работы студентов предлагается в зачетных ведомостях также дублировать оценку «зачтено» оценкой по шкале ECTS и традиционной пятибалльной системе. Соотношение различных форм контроля представлено в таблице 6. Таблица 6 Соотношение шкал итоговых оценок успеваемости по дисциплинам, завершающимся зачетом Набранные баллы Зачет / незачет Оценка по шкале ECTS Традиционная оценка <50 Незачет F 2 51–60 Зачет E 3 61–67 D 4 68–84 С 5 85–93 В 94–100 А Балльно-рейтинговая система контроля за успеваемостью студентов позволяет осуществлять не только дифференцированную оценку различных видов учебной работы, но и соблюдать сроки выполнения разделов учебной программы. При наличии у студента, не набравшего или набравшего недостаточно баллов к моменту представления отчета, документально подтвержденной уважительной причины (болезнь, отъезд на спортивные сборы, соревнования), деканат может продлить ему сроки сдачи контрольных нормативов распоряжением по деканату с обязательным оповещением об этом студента и соответствующего преподавателя (кафедру). 323 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Применение балльно-рейтинговой системы оценки знаний и умений студентов позволяет повысить объективность выставляемых оценок в баллах с более высоким диапазоном (от 0 до 100), улучшить систему обратной связи преподаватель – студент и активность обучаемых. Это позволит также стимулировать самостоятельную работу студентов и уменьшить число занятий, пропускаемых ими без уважительной причины. Большое внимание в академии уделяется развитию и приумножению спортивных традиций. В 2003 году при активной поддержке ректора академии профессора В. А. Шамахова, был создан спортивный клуб «Виктория» (первый директор клуба – С. А. Важенин сейчас является председателем Комитета по физической культуре, спорту, туризму и молодежной политике Ленинградской области, доктором педагогических наук, профессором кафедры). В настоящее время спортивным клубом (председатель – О. Г. Морозов), совместно с кафедрой физической культуры, проводится работа по двум основным направлениям: спортивно-массовой работе со студентами и работе со спортсменами высшего спортивного мастерства. В рамках Академиады проводятся массовые спортивные соревнования по легкой атлетике, кроссу, лыжным гонкам, волейболу, баскетболу, шахматам, легкой атлетике, плаванию, бадминтону, настольному теннису, дартсу, футболу и туризму. Всего в массовых соревнованиях участвуют ежегодно свыше 700 студентов (25% от общего числа обучающихся). Победители и призеры Академиады среди факультетов за последние шесть лет представлены в таблице 7. Таблица 7 Победители и призеры Академиад СЗАГС в 2006–2011 гг. Год проведения 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1 ЭиФ ЭиФ ГиМУ ГиМУ ГиМУ ГиМУ Занятые места 2 ГиМУ ГиМУ МО МО МО МО 3 СТ МО Юр Юр СТ Юр Другим направлением работы спортивного клуба является развитие студенческого спорта. В клубе на постоянной основе проводятся учебнотренировочные занятия по 12 видам спорта (волейбол, баскетбол, футбол, бадминтон, легкая атлетика, плавание, скалолазание, аэробика, спортивнобоевые единоборства, настольный теннис, шахматы). К работе в клубе привлечены как ведущие специалисты кафедры физической культуры, 324 Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС... так и внешние совместители, тренеры по видам спорта (П. П. Смолев, С. Л. Емельянцев, О. Г. Морозов, Н. А. Королева, Л. В. Морозова). В спортивных секциях занимаются свыше 300 студентов 5 факультетов. Соревнования, в которых принимают участие студенты, мы делим на три уровня: первый (участие в городских, областных, российских и международных соревнованиях), второй (Спартакиада и Универсиада вузов города) и третий (соревнования Академиады и Спартакиада Василеостровского района Санкт-Петербурга). Динамика результатов выступлений сборной СЗАГС последних семи лет представлена в таблице 8. Таблица 8 Выступление спортсменов СЗАГС в 2005–2011 гг. Уровень соревнований Год выступления Спартакиада вузов Василеостровского района СПб (8 вузов) 2005 Занятые места 2006 2007 2008 2009 2010 2010 1 2 1 1 2 2 2 Спартакиада вузов Санкт-Петербурга (48 вузов) 22 14 8 8 7 8 8 Спартакиада РАГС Спартакиада РАНХиГС (10 вузов) 1 – 2 – 1 – 1 – 1 – 1 – – 1 Ежегодно отдел студенческого спорта Спорткомитета Санкт-Петербурга проводит подведение итогов календарного года по трем номинациям: –– итоговое общее место (в 2011 г. СЗАГС заняла 8 место); –– место по профилю вуза (в 2011 г. – 1 место); –– место по контингенту студентов (в 2011 г. – 2 место). В академии проходят обучение 3 гроссмейстера, 6 международных мастеров по шахматам, 2 мастера спорта международного класса, 31 мастер спорта. Успешно выступает в шахматах студент 5 курса ГиМУ, гроссмейстер Евгений Алексеев, входя в список 20 лучших игроков мира и являясь чемпионом России и победителем турниров Гран-при по шахматам. Сборная команда академии по шахматам – чемпион вузов в различных соревнованиях (классика, блиц, быстрые шахматы). Баскетболисты академии выступают за фарм-клуб супер-лиги «Спартак», а Артем Писарчук является членом молодежной сборной команды России. Волейболистки академии – неизменные победители Чемпионата вузов привлекаются к играм в командах мастеров «Ладога», «Экран» и «Ленинградка». Волейболисты СЗАГС находятся постоянно в тройке призеров среди вузов и играют в «Динамо» (Ленинградская область) и команде «Спартак». На всероссийском уровне выступают наши студенты в пляжном волейболе: мастера спорта Мария Браткова, Юлия Веселова, Наталия 325 Раздел III. Правовое государство, общество и реформы Степанова, Екатерина Сырцева и Евгений Васильков. Команда «СЗАГС – Ленинградская область» по мини-футболу – победитель вузовских соревнований Санкт-Петербурга играет в городской супер-лиге. Спортивная танцевальная пара Илья Бородько и Анна Анахина входят в число сильнейших танцоров Санкт-Петербурга. Роман Бестужев – Чемпион Европы по карате, победитель кубка мира, Сергей Смышляев – Чемпион Европы по тхеквондо. Полина Михайлова – мастер спорта по настольному теннису, член сборной России, серебряный призер Всемирной Универсиады – 2009. Александра Богомазова – Чемпионка Европы по эстетической гимнастике. В плавании – мастер спорта международного класса Александр Воробьев – призер этапа Кубка Мира-2011; мастера спорта Евгений Долбнев, Анна Изотова, Ирина Дудник, Анастасия Каргина – неоднократные чемпионы и призеры С-Петербурга. Особенно следует отметить участие академии на первой городской Универсиаде, проводившейся в 2009 г., где сборная команда стала серебряным призером (1 место – в волейболе (мужчины и женщины), мини-футболе; 2 место – в шахматах, 3 место – в мужском баскетболе, 4 место – в плавании) и имела представительство в 10 видах спорта из 13 по регламенту Универсиады. В первой Универсиаде приняли участие 32 вуза Санкт-Петербурга. В 2011 г. в Москве состоялась первая студенческая Спартакиада РАНХиГС по мини-футболу, волейболу (девушки), теннису и плаванию. Во всех видах соревнований, а также в общекомандном зачете академия заняла первые места. В личном зачете победителями стали: Александр Воробьев и Анна Изотова (плавание); Рената Бакиева и Виктор Рогатых (теннис). Сборные академии по различным видам спорта принимали участие в международных студенческих соревнованиях, имеющих статус Мировых студенческих игр: в 2004 г. – 1 место в шахматах (Малайзия); в 2006 г. – 3 место в волейболе у мужчин (Ирландия); в 2007 г. – 2 место в мужском и 3 место в женском волейболе (Австрия); в 2008 г. – 2 место в мужском и женском волейболе (Венгрия). Перспективы совершенствования работы кафедры физической культуры и спортивного клуба «Виктория» видятся в следующем: повышение качества преподавания дисциплины «физическая культура»; сохранение и развитие спортивных традиций академии по различным видам спорта; повышение качества тренировочного процесса студентов в сочетании с выполнением учебного плана; улучшение материально-технической базы академии для полноценного проведения учебного процесса; дальнейшее развитие научного и кадрового потенциала кафедры; эффективное использование возможностей загородной спортивно-оздоровительной базы. 326 Публикации сотрудников Северо-Западной академии государственной службы в научных периодических изданиях СЗАГС в 2007–2011 гг., включенные в базу Российского индекса научного цитирования 1. Абрамова Л. П. Право и философия // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 222–225. 2. Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этические нормы в системе государственной службы // Государственная cлужба. Вестник Координационного Cовета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 2. С. 39–59. 3. Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 43–57. 4. Абрамова Л. П., Филиппов Г. Г. Опыт управленческой деятельности инвариантен // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 200–210. 5. Аветисян К. А., Алексеева И. А. Инновационные технологии преподавания иностранных языков в неязыковом вузе // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 139–152. 6. Акопов С. В. Основные подходы к построению политического сообщества в эпоху глобализации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. C. 123–134. 7. Акопов С. В. Первый сборник студенческих научных работ СЗАГС // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 236–237. 8. Акопов С. В. Принципы формирования транснационального сообщества в эпоху глобализации // Личность. Культура. Общество. 2010. Вып. 4. С. 277–282. 327 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 9. Акопов С. В. Социальный капитал как основание скандинавской социальной общности (на примере Швеции и Дании) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 117–125. 10. Акопов С., Прошина Е. «Неоконченное приключение» образа врага: от теории секьюритизации до концепции «далеких местных» // Власть. 2011. № 1. С. 89–92. 11. Акопов С. В. Теория мимов, социальный дарвинизм и проблема гуманизма в общественных науках // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 122–132. 12. Акопов. С. В. Вопрос Морено // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 121–130. 13. Александров В. Б. Народ перед лицом власти в «Истории одного города» М. Е. Салтыкова-Щедрина // Научные труды СЗАГС. 2011. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 148–156. 14. Александров В. Б. Научная картина мира как основание формирования культуры мышления специалиста в сфере управления // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 52–58. 15. Александров В. Б. О «Декларации прав культуры» // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 235–237. 16. Александров В. Б. О формировании у студентов научного мышления // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2010. С. 12–19. 17. Александров В. Б. Русская философия ХХ века об истоках власти, государства и права // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 211–220. 18. Александров В. Б. Творчество Гоголя в свете парадигмы постмодерна // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 5–13. 19. Александров В. Б. Тема социальной реальности в русской философской мысли // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 208–219. 20. Александров В. Б. Формы существования и природа культуры // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 191–221. 328 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 21. Александров В. Б., Михайлова Л. Е. Философия творчества А. Н. Скрябина // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 4 (39). С. 167–175. 22. Александров В. Б., Тюлина А. В. Антропология К. Д. Кавелина // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 3–4 (42–43). С. 203–208. 23. Александров В. Б. Психологические основы провинциализма // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 199–206. 24. Александрова С. П. «Десять предложений» – первая попытка английского парламента установить контроль над исполнительной властью в июне 1641 г. // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 2 (41). С. 324–330. 25. Александрова С. П. Борьба парламентской оппозиции с короной против усиления королевской власти в период 1673–1681 гг. // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 1 (46–47). С. 352–358. 26. Александрова С. П. Доверительное управление общим фондом банковского управления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 71–85. 27. Александрова С. П. Особенности применения договора доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческой организации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 58–67. 28. Александрова С. П. Становление конституционной монархии в Англии // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 1. (53–54). С. 266–273. 29. Алексеев А. А., Курзенев В. А. Методы оценки финансового состояния предприятий на основе МСА (на примере Калужской области) // Управленческое консультирование Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 127–136. 30. Алесковский В. В., Козырев А. А., Ушаков М. В. Использование информационных технологий при рецензировании и оценке письменных работ студентов // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 46–49. 31. Алесковский В. В., Козырев А. А., Ушаков М. В. Роль коммуникативного контакта со студентами в процессе обучения // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2010. С. 49–56. 32. Алушкин Ю. А., Васецкий А. А. Инновационная экономика: поиски эффективных решений в сфере финансового развития 329 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 народного хозяйства // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Спец. вып. 3 (37) С. 242–250. 33. Алякринская М. А. «Назначенье человека – служить, и вся жизнь наша есть служба»: идеи служения и службы в книге Н. В. Гоголя. Выбранные места из переписки с друзьями // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 20–27. 34. Алякринская М. А. Власть, общество и искусство:к проблеме культурной нормы // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 262–271. 35. Алякринская М. А. Губернские администраторы в цикле М. Е. Салтыкова-Щедрина «Помпадуры и помпадурши» // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 157–166. 36. Алякринская М. А. Инновативность и традиционность в преподавании гуманитарных наук: роль книги компьютера // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 50–55. 37. Алякринская М. А. Вопросы административного руководства и подчинения в русской культурной традиции (на материале творчества М. Е. Салтыкова-Щедрина) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 183–189. 38. Андрейченко И. Н. Проблемы качества образования: понятие, показатели, перспективы // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 8–17. 39. Анискин А. А. Компетентностный подход к формированию установок толерантности специалистов в области международных отношений // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 59–72. 40. Анискин Ал. Ан. Проблема эффективности государственной правозащитной деятельности (на примере деятельности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге в 2010 году) // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 14–21. 41. Анискин Ан. А., Анискин Ал. А. Принцип толерантности как основа формирования цивилизованных взаимоотношений Российской Федерации с мировым сообществом // Научные труды СЗАГС. 2010. Т. 1. Вып. 1. С. 118–125. 42. Анискин Ан. Ал. Концепт международной информационной безопасности в структуре внешнеполитического дискурса современной России // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 21–26. 330 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 43. Антонова Л. И. Революционная кодификация законодательства РСФСР (1920–1930-е гг.) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 136–155. 44. Антонова Л. И., Шакунова Н. Е. Правовой режим служебных произведений // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 126–131. 45. Антонова Л. Необходимость совершенствования структуры Трудового кодекса Российской Федерации // Власть. 2010. № 6. С. 80–83. 46. Апон М. Официальная печать как инструмент взаимодействия власти и общества в пореформенной России // Власть. 2010. № 4. С. 102–105. 47. Апон М. Работа Г. П. Данилевского по изданию газеты «Правительственный вестник» (1869–1881 гг.) // Власть. 2011. № 2. С. 144–147. 48. Апон М. Формирование редакционного состава газеты «Правительственный вестник» // Власть. 2010. № 10. С. 125–127. 49. Аркадьева О. Ю., Курзенев В. А. Применение тендерной процедуры в системе управления недвижимостью // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 120–125. 50. Асотова А. В., Филиппов Г. Г. Политические элиты малых и средних городов России: перепутье или застой // Власть. 2009. № 6. С. 12–15. 51. Афонин П. Н. Учебный имитационно-моделирующий комплекс по дисциплине «Практикум по применению экономико-математических методов и моделей в таможенной статистике» // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 6–14. 52. Ачкасова В. А. «Коммуникационный» уровень политического маркетинга: особенности продвижения имиджа государства // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 26–33. 53. Бабкина Л. Н., Дробин М. Е. Ожидаемая продолжительность жизни в регионах Российской Федерации как показатель качества жизни населения // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. С. 115–139. 54. Баклановская Д. И. Влияние информационных технологий на методику преподавания и содержания курсов по оценке // Информационно331 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 15–23. 55. Барышников Н. И. На страже Ленинграда – семьдесят второй... // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 30–42. 56. Бастракова Л. Б. Предприимчивость как прогрессивный элемент экономического поведения личности // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 1. (53–54). С. 257–260. 57. Бастракова Л. Б. Экономическая проекция предприимчивости // Экономика и управление. 2009. № 3/6. С. 48–50. 58. Башкеева Н. В., Горшков А. С., Токарев В. С., Кудрявцев В. Г., Михеева Е. Е., Прасолова В. В. О результатах применения методики определения численности персонала исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 5–20. 59. Белобородова И. Исторический опыт государственного управления лесопользованием на Русском Севере (XIX – начало XX в.) // Власть. 2010. № 12. С. 156–160. 60. Белова О. А. Система факторов развития приграничного сотрудничества на Северо-Западе России // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 2. (55–56). С. 288–293. 61. Белякова Л. Ю. Проблематика свободы в образовательном пространстве в классической немецкой философии // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 1 (46–47). С. 251–257. 62. Белякова Л. Ю. Профессиональное развитие специалиста в контексте деятельностно-этологического подхода к развитию личности // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. № 2(36). С. 308–318. 63. Белякова Л. Ю. Свобода, ограничение, насилие в социальнофилософском дискурсе XVII–XVIII вв. // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 1 (40). С. 319–327. 64. Белякова Л. Ю. Социально-философская аналитика педагогического насилия // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 2. № 4 (39). С. 186–195. 65. Белякова Л. Ю., Анисимова С. Ф. Дети и труд: социально-педагогический аспект // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 2. № 3 (37). С. 249–257. 332 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 66. Борщенко В. В. Коммуникативные аспекты обучения иностранному языку // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 153–160. 67. Бочаров А. Б. Некоторые методологические аспекты теории управления в контексте философии постмодернизма // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 3. C. 274–279. 68. Бочаров А. Б. Непредсказуемость как стратегия управления в управленческой парадигме XX в. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 217–223. 69. Бутакова Н. А. Обычаи и обыкновения в коммерческой деятельности // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 140–149. 70. Быстрова М. Н., Яренгина В. П. Политическая борьба в ходе избирательной кампании в Петроградскую городскую думу 1916 года // Власть. 2009. № 9. С. 127–129. 71. Васецкий А. А. Лоббизм в политическом процессе современной России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 1. С. 79–97. 72. Васецкий А. А. Медаль «Золотая Звезда» // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2007. № 2. С. 78–79. 73. Васецкий А. А. Медаль Суворова // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 64–65. 74. Васецкий А. А. Орден «За военные заслуги» // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2011. № 1. С. 74–75. 75. Васецкий А. А. Орден «За заслуги перед Отечеством» // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 1. С. 62–63. 76. Васецкий А. А. Орден Дружбы // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе 333 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 57. 77. Васецкий А. А. Орден Мужества // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 1. С. 78–79. 78. Васецкий А. А. Орден Почета // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 2. С. 74. 79. Васецкий А. А. Орден Святого Георгия // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2008. № 2. С. 78–79. 80. Васецкий А. А. Политическое развитие России в контексте глобальных вызовов современности // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 1. (53–54). С. 361–364. 81. Васецкий А. А., Зуев С. Э. Пути трансформации региональной политики России // Власть. 2009. № 12. С. 81–84. 82. Васецкий А. А., Зуев С. Э. Северная политика России: арктические перспективы // Экономика и управление. 2010. № 3. С. 45–48. 83. Васецкий А. А., Башкеева Н. В., Кириллов А. Л., Кудрявцев В. Г., Токарев В. С. Учебные ситуационные центры как информационноаналитическая база подготовки управленческих кадров // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 6–16. 84. Васецкий А. А., Малькевич А. А. «Новые СМИ» в процессе политической социализации молодежи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 43–48. 85. Васецкий А. А., Мурланов С. П. Взаимодействие гражданского общества и государства как источник развития политической системы // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 12–27. 86. Васецкий А. А., Прядко Н. В. Автономные округа в системе федеративных отношений полиэтничной России // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 1 (40). С. 361–370. 87. Васецкий А. А., Хайкин М. М. Методологические основы управления сферой услуг образования // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Спец. вып. 4 (39) С. 282–286. 334 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 88. Васецкий А. А., Шубина Н. В. Законодательство Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 4. С. 5–29. 89. Васецкий А. А., Шубина Н. В. Компетенция и структура исполнительнораспорядительных органов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 68–87. 90. Васецкий А., Зуев С. Государственная региональная политика: основные направления оценки эффективности // Власть. 2010. № 7. С. 4–8. 91. Васецкий А., Зуев С. Культурные индустрии как значимый фактор политики // Власть. 2010. № 4. С. 65–69. 92. Васецкий А. А. Корпоративизм и политическая составляющая его развития // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 44–58. 93. Васецкий А. А., Левина С. А. Мониторинг муниципальных средств массовой информации (на примере печатных изданий муниципальных образований Санкт-Петербурга) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2007. № 2.С. 97–106. 94. Васецкий А. А., Левина С. А., Ястребова Е. Ю. Формы информационного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 152–167. 95. Васильева Т. В. Методика обучения студентов-экономистов с применением информационных технологий // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 56–60. 96. Васильева Т. В. Роль интернет-технологий в обучении студентов вуза на современном этапе развития информационной (новой) экономики // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 57–66. 97. Васильева Н. А., Виноградова С. М. Глобализация как дисфункция универсальности // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 33–41. 98. Вдовенко Т. В., Ганц Н. В. Пути оптимизации и повышения качества процесса обучения иностранным языкам // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 161–165. 335 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 99. Вдовенко Т. В., Ганц Н. В. Формирование языковой компетенции в процессе подготовки специалистов, бакалавров и магистров // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 117–120. 100. Вертешин А. И., Филиппов Г. Г. Легитимация и делигитимация политической власти средствами журналистики – конструкт исторического развития политической культуры общества // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 2 (41). С. 310–316. 101.Вовенда А. В. Перспективы взаимодействия РФ и ЕС в контексте заключения нового Соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве: анализ основных направлений // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 41–46. 102.Волков В. А. Две книги воспоминаний о войне // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 217–219. 103.Волков В. А. Книга воспоминаний о войне // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2010. № 2. С. 66–74. 104.Волков В. А. Методологические основания разрешения социальных конфликтов // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 87–93. 105.Волков В. А. Некоторые результаты научно-издательской деятельности академии в 2006 г. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 211–232. 106.Волков В. А. Новый журнал для профессионалов государственной службы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 224–229. 107.Волков В. А. Организация публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 226–233. 108.Волков В. А. Надежный инструмент реформы государственной службы (по страницам научно-практического журнала СЗАГС «Государственная служба») // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 223–226. 336 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 109.Волков В. А. О результатах научно-издательской деятельности СЗАГС в 2007 г. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 212–235. 110.Волков В. А. О совершенствовании научно-педагогической деятельности СЗАГС // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 6–11. 111.Волков В. А. Повышать оценку творческого труда // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 8–10. 112.Волков В. А., Чириков Е. П. Профессия и профессионализм как предмет отечественных и зарубежных исследований // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 32–42. 113.Воловец М. Я. Повышение эффективности при обучении лексике (на примере сопоставительного анализа латинского и французского языков) // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 166–174. 114.Воронцов А. С. Современное состояние и перспективы развития двусторонних российско-литовских отношений // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 47–57. 115.Востряков Л. Е. Государственная культурная политика: когнитивные модели и страновые различия // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 166–178. 116.Востряков Л. Е. Имидж в структуре коммуникативного пространства // Государственная служба. Вестник Координационного совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 65–73. 117.Востряков Л. Е. Культурная политика: подходы и концепции западных исследователей // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 42–52. 118.Востряков Л. Е. Оценка престижности государственной гражданской службы региональными чиновниками // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2008. № 2. С. 43–50. 119. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Организационные и методические проблемы преподавания дисциплин социологического профиля в системе дополнительного профессионального образования СЗАГС (на примере специальности «Государственное и муниципальное 337 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 управление») // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 89–96. 120.Востряков Л. Е., Тургаев А. С. Издательская поддержка учебной деятельности в Северо-Западной академии государственной службы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 214–219. 121.Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Администраторы культуры об управленческом профессионализме: некоторые результаты компаративного исследования // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 137–144. 122.Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Американские и российские администраторы культуры о критериях успешности управления: формирование нового профессионализма // Власть. 2010. № 5. С. 108–111. 123.Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Региональный администратор культуры: социально-профессиональные характеристики и ценностные ориентации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 159–171. 124.Востряков Л. Е., Чириков Е. П. Современный управленец культуры: групповой портрет // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 116–135. 125.Вульфович Р. М. Перспективы развития системы управления СанктПетербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 140–151. 126.Вульфович Р. М., Гимельштейн Я. Г. Публичное управление: механизмы и закономерности // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 98–107. 127.Вульфович Р. М., Лобко В. Н. Бургомистры Берлина конца XIX– начала XX в. // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 1. (53–54). С. 274–277. 128.Вульфович Р. М., Лобко В. Н. Становление системы муниципального управления в Берлине // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 187–199. 129.Вульфович Р. М., Щербакова М. Д. Социально ориентированная жилищная политика в городах Европы и России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 41–55. 338 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 130.Гагонин С. Г., Агеевец А. В. Профессионально-прикладная физическая подготовка студентов СЗАГС на основе спортивно-боевых единоборств а рамках дисциплины «Физическая культура» // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 24–31. 131.Ганц Н. В. Система высшего образования государственных служащих в США // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 2. С. 48–53. 132.Ганц Н. В., Бунина Т. И. Актуальность формирования кросскультурной компетенции у студентов-переводчиков в процессе профессиональной подготовки в вузе // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 121–128. 133.Ганц Н. В., Бунина Т. И. Обучение иностранному языку для специальных целей. Методика сопреподавания языка и перевода // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 17–22. 134.Ганц Н. В., Вдовенко Т. В. Специфика обучения иностранным языкам в условиях современной социально-педагогической ситуации // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 32–41. 135.Герасимов Р. М. Проявления идей коммунитаризма в современном российском обществеи их отражение в СМИ // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 258–262. 136.Герасимова С. А. Телевидение как средство формирования и управления общественным сознанием // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 142–147. 137.Гольцов В. Б., Канюков С. К. Об особенностях страхования в системе силовых структур государственной службы России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 3. С. 26–38. 138.Голянич В. М. Чувство неполноценности и психологические комплексы в генезе конфликтов у сотрудников организации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 137–148. 339 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 139.Голянич В. М., Грачев С. С. Представления о себе и противнике в системе ценностных ориентиров молодежи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 160–182. 140.Горбатова Н. В. Использование интернет-ресурсов в преподавании дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью» Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 56–61. 141.Горбатова Н. В., Полях Л. И. Новые технологии в системе высшего профессионального образования // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 222–225. 142.Горбатова Н. В., Полях Л. И. Профессиональное образование как фактор конкурентоспособности страны // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 221–224. 143.Горбатова Н. В., Полях Л. И. Традиционный научный форум СЗАГС собрал ученых со всей России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 221–222. 144.Горшков А. С. В целях интеграции в научно-информационное пространство. // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. № 1. С. 350–353. 145.Горшков А. С. Приказ «26» ноября 2007 г. № 163-п // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 202–216. 146.Горшков А. С. Формировать новое качество власти // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 5–14. 147.Горшков А. С., Башкеева Н. В., Токарев В. С., Кудрявцев В. Г., Михеева Е. Е., Прасолова В. В. О результатах применения методики определения численности персонала исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 5–20. 148.Горшков А. С., Бирюкова Г. М., Чжен Ж., Чжао Ш. Государственный служащий: психологическая и профессиональная компетентность // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 5–9. 340 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 149.Горшков А. С., Васецкий А. А. О властной вертикали в системе политического устройства России (к 10-летию создания СЗФО) // Личность. Культура. Общество. 2010. Вып. 4. С. 184–192. 150.Горшков А. С., Кириллов А. Л. Принципы управления по результатам деятельности органов власти // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. C. 5–13. 151.Горшков А. С., Кириллов А. Л. Проблемы оптимизации организационной структуры исполнительных органов государственной власти // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 2. С. 9–16. 152.Горшков. А. С. О дополнительном профессиональном образовании государственных служащих в Северо-Западном федеральном округе // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 25–39. 153.Горшков. А. С. О едином подходе к определению численности государственных служащих исполнительных органов власти: методика расчета // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 5–13. 154.Горшков. А. С., Яновский В. В. Приоритеты профессионального образования государственных и муниципальных служащих // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. C. 5–13. 155.Григорьев М. Н., Озолинг А. Е. Логистические подходы к организации борьбы с нелегальным наркотрафиком // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 193–145. 156.Гуркина Н. К. Земства и формирование провинциальной интеллигенции в России (на материалах Вологодской и Олонецкой губерний) // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 178–196. 157.Гуркина Н. К. Сельская медицина Европейского Севера дореволюционной России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. С. 204–222. 341 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 158.Гуркина Н. К., Чистиков А. Н. Партийно-советская бюрократия 1920‑х гг.: кадровая политика (на примере Северо-Западного региона Советской России) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 190–198. 159.Гусева Г. А., Макаров Е. В. Молодежные когорты региона как источник развития трудового потенциала промышленного предприятия (на примере филиала федерального государственного унитарного предприятия концерна «Росэнергоатом» «Ленинградская атомная станция») // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 107–117. 160.Дементьев Е. М. Проблемы формализации оценки знаний студентов в условиях балльно-рейтинговой системы // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 129–136. 161.Дементьев Е. М. Учебно-информационная система в высшей школе // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 62–66. 162.Демидов Д. Г. К вопросу о формировании и организации деятельности избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 5–14. 163.Дергачева Е. И., Евдонин Г. А. Научные методы исследования распределения продолжительности жизни населения // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 196–206. 164.Дергачева Е. И., Евдонин Г. А. Принятие решений в управленческой деятельности: возможности количественного моделирования // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 140–147. 165.Десятниченко Д. Ю. О некоторых направлениях совершенствования образовательного процесса в СЗАГС // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 67–74. 166.Десятниченко О. Ю. Управление инвестиционными процессами и инвестиционным потенциалом региона // Экономика и управление. 2009. № 7. С. 51–55. 167. Дмитриева И. И. Из опыта применения балльно-рейтинговой системы на семинарах по отечественной истории // Современное 342 Публикации сотрудников Северо-Западной академии образование: опыт, проблемы, качество: материалы научнометодической конференции. 2009. С. 61–68. 168.Дмитриева И. И. Проблемы применения инновационных педагогических технологий в условиях перехода к Болонской системе // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 30–36. 169.Древаль И. В. Денежное содержание региональных государственных гражданских служащих: региональная, должностная, профессиональная дифференциация // Государственная служба. Вестник Координационного совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 1. С. 34–47. 170.Древаль И. В. Практика взаимоотношений регионального и муниципального уровней управления глазами муниципалов (по материалам экспертного исследования в рамках программы TACIS) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 15–20. 171.Древаль И. В., Кашина М. А. Аттестация государственных служащих как инструмент оценки и развития кадрового потенциала государственного органа // Государственная служба. Вестник Координационного совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 1. С. 53–71. 172.Древаль И. В., Кашина М. А. Сочетание политического и карьерного принципов замещения должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации (на примере Северо-Западного федерального округа) // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 52–61. 173.Древаль И. В., Москвина А. Ю. Необходимость развития деловых и личных качеств государственных и муниципальных служащих в целях успешной реализации административной реформы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 28–33. 174.Дунаева Н. В. Правовые взгляды М. Н. Муравьева на решение крестьянского вопроса в России // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 5–6 (44–45). С. 396–402. 175.Дунаева Н. В. Правовые средства модернизации аграрного общества в России: к 150-летию «Великой реформы» // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 202–210. 343 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 176.Дунаева Н. В. Принудительная «крестьянская приватизация» земли и ее правовые последствия для российского модернизационного процесса // Власть. 2009. № 12. С. 144–148. 177.Дунаева Н. В. Кадровое обеспечение органов государственной власти Северо-Западного федерального округа РФ // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 230–231. 178.Евдокимов П. А. О необходимости и возможности повышения уровня математической подготовки студентов вузов // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 73–78. 179.Евдокимова А. В. Российская политика в Болгарии в конце 70-х гг. XIX в. после завершения русско-турецкой войны // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 57–66. 180.Евдокимова А. В., Полохало Ю. Н. Российская гражданская администрация в становлении системы управления в Болгарии в конце 1870-х гг. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 198–203. 181.Евлампиев И. И. Основные модели государства в философии Б. Н. Чичерина и их мировоззренческая и культурная обусловленность // Научные труды СЗАГС. 2011. Вып. 2. Т. 2. С. 196–206. 182.Егоров А. Г. Анализ понятия «выбор» с точки зрения концепции бинера // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 3. С. 335–341. 183.Егоров А. Г. Борьба как один из видов взаимодействия полюсов бинера // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 1 (46–47). С. 316–322. 184.Егоров А. Г. Генезис и эволюция разума // Личность. Культура. Общество. 2011. Т. 12. Вып. 1. С. 195–200. 185.Ежова Г. В. Государственный Комитет Обороны – орган чрезвычайного управления в годы Великой Отечественной войны // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 274–277. 186.Елсуков М., Кашина М. Комплексный подход к разработке и реализации региональной демографической политики // Власть. 2010. № 10. С. 31–33. 187.Елфимов Г. М. Категория нового: от элеатов до Гассенди // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 4 (51–52). С. 175–182. 188.Елфимов Г. М. Понятие «нового» в теории эмерджентной эволюции // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 187–222. 344 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 189.Елфимов Г. М. Предпринимательство через призму общественного сознания // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 4. С. 91–104. 190.Елфимов Г. М. Содержание категории нового: от элеатов до начала XX в. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 203–229. 191.Елфимов Г. М., Колинько Н. П. Штрихи к социологическому портрету сотрудника современной российской уголовно-исполнительной системы (по материалам исследования сотрудников учреждений УИС Санкт-Петербурга) // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Спец. вып. 2 (36) С. 272–281. 192.Елфимов Г. М., Лобко В. Н. Местное самоуправление как субъект публичного управления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 20–27. 193.Елфимов Г. М., Сергеев А. И. Предпринимательство и общественное сознание // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 3–4 (42–43). С. 275–283. 194.Еременко В. И. Государство и глобальная безопасность // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 5–9. 195.Есенова В. Основные концепции защиты субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации // Власть. 2010. № 2. С. 145–149. 196.Есенова В. П. Некоторые проблемы судебной власти в осуществлении судебного нормоконтроля // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 107–113. 197.Есенова В. Проблемы совершенствования судебного механизма обеспечения законности в сфере осуществления публичной власти // Власть. 2010. № 10. С. 120–123. 198.Ефимов-Комаров В. Ю., Ефимова-Комарова Л. Б. Новые технологии в многоуровневой системе образовательного процесса по физической культуре как важного фактора сохранения здоровья студента и специалиста // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 67–72. 345 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 199.Запорожан А. Я. Управление пакетами акций, входящими в состав государственной собственности // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 1. С. 136–144. 200.Запорожан А. Я. Экономическая основа местного самоуправления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. С. 132–140. 201.Засядь-Волк В. В. Обеспечение реализации инвестиционных стратегий в крупных городах // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 136–140. 202.Засядь-Волк В. В. Организационные формы реализации эффективной земельной политики в регионе // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 1 (34). С. 287–291. 203.Засядь-Волк В. В. Факторы эффективной земельной политики в регионе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2007. № 2. С. 62–82. 204.Зверинцев А. Б., Прошина Е. М. Коррупция: парадоксы восприятия // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 149–156. 205.Зеленцова Е. В., Мельвиль Е. Х. К вопросу об оценке экономической эффективности культурной деятельности // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 206–216. 206.Зерчанинова Т. Е. Социологическая диагностика социальной эффективности деятельности местной администрации // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 61–68. 207.Зотова Т. И., Коробова Т. Л. Компьютерное тестирование в процессе обучения иностранным языкам // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 175–183. 208.Зуев С. Э., Васецкий А. А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 52–70. 209.Зуев С. Э., Васецкий А. А. Кластеризация территорий – новые принципы региональной политики России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 94–109. 210.Зуев С. Э., Васецкий А. А. Культурные индустрии в условиях глобализации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 76–89. 346 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 211.Иванова В. И. Корпоративная социальная ответственность: внутренний аспект // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 215–224. 212.Иванова В. И. Модернизация ценностного сознания государственных служащих в условиях административной реформы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 22–33. 213.Иванова В. И. Развитие кадровых аут-технологий // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 162–176. 214.Иванова Д. В., Чесноков Е. А. Зависимость экономической эффективности высшего образования в России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 207–214. 215.Иванова М. К. Лингвистические методы поиска основной и дополнительной информации в текстах информационно-аналитических жанров (на материале испанской газеты «El País») // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 184–192. 216.Иванчук И. А. Гоголь – «Колумб реалистического стиля диалога» // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 38–45. 217.Иванчук И. А. Поэт и город // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 225–226. 218.Иванчук И. А. Поэтика «сниженного» как маркер языковой политики (на материале анализа публичной речи деятелей литературы и искусства, публицистов рубежа XX–XXI веков) // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 216–233. 219.Измайлов А. Ф. Категория меры универсальна (о книге воспоминаний ветеранов войны и труда Северо-Западной академии государственной службы «Дни и ночи ленинградской блокады. 1941–1944 гг.») // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 283–286. 220.Измайлов А. Ф. Пособие по муниципальному управлению в учебном процессе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 230–232. 221.Измайлов А. Ф. Система заработной платы как инструмент управления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 233–236. 347 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 222.Измайлов. А. Ф. За мир без нацизма: современный взгляд на события в Литве // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 131–139. 223.Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 48–56. 224.Ильина Ю. В. Продвижение по службе и повышение квалификации государственных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в СевероЗападном федеральном округе. 2010. № 2. С. 46–51. 225.Ипатов Ю. М., Яновский В. В. Современный механизм управления инновационными процессами в мегаполисе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 107–121. 226.Кавеев К. А. О взаимодействии региональных органов власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 14–19. 227.Кавеев К. А., Пазинич Н. В. Политика гендерного равенства в скандинавских странах // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 210–217. 228.Капустина Л. Б. Глобализация и глобальная культура: два десятилетия под прицелом аналитиков // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 161–175. 229.Капустина Л. Б. Культурный опыт современной России и концепция «креативного управления» // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 233–244. 230.Капустина Л. Б. Парадоксы «глокальных культур»: глобализация в экономике, политике и культуре // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. C. 178–189. 231.Каранатова Л. Г. Блочно-модульный подход к построению программ в Центре повышения квалификации государственных и муниципальных служащих СЗАГС // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования 348 Публикации сотрудников Северо-Западной академии в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 73–78. 232.Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении государственных заказов // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 122–132. 233.Каранатова Л. Г. Государственный заказ как один из способов реализации приоритетов экономической политики Российской Федерации // Экономика и управление. 2010. № 4. С. 17–19. 234.Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. C. 145–160. 235.Каранатова Л. Г. Использование механизмов государственночастного партнерства для реализации инновационных процессов // Экономика и управление. 2010. № 12. С. 143–146. 236.Каранатова Л. Г. Основные задачи государственного управления в экономике России на современном этапе // Личность. Культура. Общество. 2010. Вып. 3. C. 280–286. 237.Каранатова Л. Г. Особенности размещения публичных заказов ведущими международными организациями // Научные труды СЗАГС. 2010. Т. 1. Вып. 1. С. 167–177. 238.Каранатова Л. Г. Роль государственного заказа в развитии инновационной политики страны // Экономика и управление. 2009. № 12. С. 70–71. 239.Каранатова Л. Г. Функции и особенности государственного заказа как экономической категории // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 68–81. 240.Каранатова Л. Г. Государственный заказ как механизм регулирования экономики современной России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 99–115. 241.Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 140–158. 242.Кашина М. А. Гендерно ориентированная социальная политика как проект публичной гендерной социологии // Личность. Культура. Общество. 2011. Т. 13. Вып. 2 (63–64). С. 235–241. 349 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 243.Кашина М. А. Государственные гарантии на гражданской службе как элемент социально-правового статуса региональных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 51–65. 244.Кашина М. А. Класс и гендер: цена профессиональной самореализации // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 3–4 (42–43). С. 294–299. 245.Кашина М. А. Повышение престижности государственной гражданской службы как важнейшее условие эффективного формирования кадрового потенциала // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 1. С. 48–61. 246.Кашина М. А. Роль организации в механизме политической жизни // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 1 (53–54). С. 496–500. 247.Кашина М. А. Хочешь иметь власть – создавай организацию! // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 219–224. 248.Кашина М. А., Дмитрикова Е. В. Гендерный аспект образа политика в российских СМИ: опыт контент-анализа петербургской прессы // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 3. С. 393–401. 249.Кашина М. А., Дмитрикова Е. В. Образ политика в российских СМИ: гендерный аспект // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 122–136. 250.Кашина М. А., Древаль И. В. О программах дополнительного профессионального образования в системе профессионального развития госслужащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2011. № 1. С. 45–55. 251.Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в контексте Болонского процесса // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 8–17. 350 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 252.Кашина М. А., Емельянова Ю. Н. Совет муниципальных образований субъекта РФ как механизм горизонтальной и вертикальной координации деятельности органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 129–148. 253.Кашина М. А., Осипова Д. В. Гендер и пространство жизненных возможностей: исторические параллели // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 1. С. 182–202. 254.Кашина М. А., Осипова Д. В. Реклама как механизм воспроизводства гендерной стратификации (по материалам анализа телевизионных рекламных роликов) // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 5–6 (44–45). С. 376–387. 255.Кашина М. А. Гендерно ориентированная социальная политика // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 145–165. 256.Кашина М. А. Взаимодействие государства и гражданского общества в реализации политики гендерного равенства в России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 226–232. 257.Кашина М. А. Женщины в российской пенитенциарной системе: к вопросу о необходимости гендерной юстиции // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 99–111. 258.Кашина М. А. Россия в поисках своего пути общественного развития: централизация власти плюс вдохновляющая идеология // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 41–62. 259.Кашина М. А., Морозова Ю. А. Лакуны и новеллы федерального и регионального законодательства по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере Санкт-Петербурга) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 83–97. 260.Кириллов А. В. Использование обучающего потенциала компьютерных тестовых заданий в подготовке и профессиональной переподготовке государственных и муниципальных служащих // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 79–85. 351 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 261.Кириллов А. Л. Управление по результатам: возможные подходы (на примере реализации «Программы реформирования региональных финансов в Ленинградской области») // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. 262.Кириллов А. Л., Башкеева Н. В., Прасолова В. В. Персонал государственной службы: методы определения численного состава // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2010. № 2. C. 58–74. 263.Клоков В. И., Кичко С. И. Оценка влияния стоимости нефти на курсы валют // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 132–138. 264.Клюев А. В. О переходе к компетентностной подготовке бакалавров по направлению «социальная работа» // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 23–30. 265.Клюев А. В. Приоритеты социальной сферы в условиях современного российского общества // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2006. № 4. С. 169–177. 266.Клюев А. В., Макаров Е. В. Социально-трудовой потенциал общества: структура и ресурсные возможности // Личность. Культура. Общество. 2008. Вып. 2(41). С. 294–300. 267.Клюев А. В., Орлова И. С. Опыт Швеции в подготовке специалистов для социальной сферы (на основе материалов международного проекта Северо-Западной академии государственной службы и Гетеборгского университета) // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 97–104. 268.Клюев А. В., Пастарнакова О. А. Приграничное сотрудничество в контексте государственной политики: теоретические и прикладные аспекты // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. № 2 (36). С. 282–291. 269.Клюев А. В., Приятелева Л. Г. Типология общественно-политического участия работников сферы образования (региональный аспект) // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 2 (48–49). С. 356–361. 270.Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 50–58. 352 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 271.Клюев А. В., Урсу И. С. Структура ценностных ориентаций современной учащейся молодежи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 188–197. 272.Клюев А. В., Урсу И. С. Ценностные и профессиональные ориентации современной студенческой молодежи: социологический аспект // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 165–174. 273.Клюев А. В., Урсу И. С., Анисимова С. Ф. Динамика качественных изменений в системе ценностных ориентаций и социальных установок учащейся молодежи // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. XII. Вып. 2 (55–56). С. 299–304. 274.Клюев А. В., Усачева Е. А. Матричный анализ качества деятельности органов государственного управления по оказанию услуг // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 17–25. 275.Козырев А. А. Система мотивации трудовой деятельности государственных служащих // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 30–37. 276.Козырев А. А., Дешко А. К. Проблемы оценки эффективности управления системой взаимодействия государства и бизнеса в СанктПетербурге // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 157–163. 277.Козырев А. А., Навроцкая Т. Г., Ушаков М. В. Роль самооценки студента в учебном процессе // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2011. С. 79–86. 278.Козырева Л. Д. Проблемы формирования методологической культуры у студентов. // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 105–108. 279.Козырева Л. Д., Козырев А. А. Онлайновые исследования в системе компетенций специалиста // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2010. С. 137–142. 280.Козырева Л. Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 136–144. 281.Кокшарова А. М. Политическая коммуникация как фактор публичной политики // Власть. 2009. № 7. С. 63–65. 282.Колесников В. Н. Российский парламентаризм: извлекая уроки // Власть. 2009. № 1. С. 60–63. 353 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 283.Колесников В. Парламентаризм и политическая стабильность: факторы влияния // Власть. 2010. № 3. С. 30–33. 284.Колесников Н. В., Смолев П. П. Модульный подход к физической культуре: стратегия реализации в СЗАГС // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 68–72. 285.Колесников Н. В., Смолев П. П. Некоторые особенности социального портрета студента-спортсмена академии // Информационнометодическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 86–93. 286.Колесников Н. В., Смолев П. П., Рябчук В. В. Профессиональноприкладная физическая подготовка как основа адаптации студента к избранной сфере деятельности // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 143–150. 287.Корольков Н. Д. Проблемы оптимизации документооборота в процессе подготовки к защите выпускных квалификационных работ студентов // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 94–98. 288.Королькова Н. Д. Местное самоуправление как ресурс развития публичной политики в современной России // Власть. 2009. № 9. С. 31–33. 289.Коростелев С. В. Правовое регулирование применения силы в международных отношениях в период действия Статута Лиги Наций // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 86–94. 290.Коростелев С. В. Современное состояние регулирования коллективной безопасности в нормативных рамках Устава ООН // Личность. Культура. Общество. 2011. Т. 13. Вып. 1. (61–62) С. 240–246. 291.Косов Ю. В. Взаимосвязь энергетической и экологической безопасности в условиях современного мирового экономического кризиса // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 87–95. 292.Косов Ю. В. Методологические основы компетентностного подхода // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 18–24. 293.Косов Ю. В. Методологические основы компетентностного подхода // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 27–32. 354 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 294.Косов Ю. В. Особенности геополитических процессов в Центральной Европе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 91–97. 295.Косов Ю. В. Роль Римского договора в европейской интеграции // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 3. С. 46–50. 296.Косов Ю. В., Лилеин Ю. И. Первое председательство России в «Группе восьми»: анализ основных результатов // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Спец. вып. 3 (37). С. 213–224. 297.Косов Ю. В., Михеева Н. М. Выбор модели модернизации для России и СНГ // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 225. 298.Косов Ю. В., Торопыгин А. В. Российско-шведские отношения в контексте европейских интеграционных процессов // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 61–66. 299.Косов Ю. В., Торопыгин А. В. Три конференции мира // Управленческое консультирование Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 214–221. 300.Краснолуцкий Г. Н. Интеллигенция и перестройка: крушение или обретение надежд? // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 93–104. 301.Краснолуцкий Г. Н. Политическая альтернатива России: элитизм или элитаризм? // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. C. 89–99. 302.Краснолуцкий Г. Н. Правовое и социальное государство: политологические исследования и пути становления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 81–106. 303.Краснолуцкий Г. Н. Формирование мотивации к изучению дисциплины «Политология» у студентов СЗАГС: инновационная и традиционная составляющие в организации учебного процесса // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 75–82. 304.Круглов В. В., Лабудин А. В. Иная стратегия реформ (к 95-летию Ю. В. Андропова) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 164–186. 355 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 305.Круглов В. В., Лабудин А. В. Стратегия экономических реформ Ю. В. Андропова // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 116–139. 306.Круглов В. В., Лабудин А. В. Ю. В. Андропов: Формирование плана реформ (О попытках найти выход из тупика тоталитарного социализма) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 164–198. 307.Кугай А. И., Прошина Е. М. Болонский процесс и национальная традиция: достоинства и издержки // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 194–201. 308.Кугай А. И., Прошина Е. М. Болонский процесс и отечественная традиция: преимущества и недостатки // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 151–158. 309.Кудрявцева Е. И. Компетенция как ключевое понятие актуальной теории и практики менеджмента // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 140–148. 310.Кудрявцева Е. И. Проблемы управления персоналом на предприятиях и в организациях малого и среднего бизнеса // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 89–98. 311.Кузьмин А. Е., Волков В. А. Политика в сфере образования: категориальное восприятие и современные направления ее реализации в России // Власть. 2009. № 8. С. 21–23. 312.Кузьмина А. М. Формирование публичной политики в Российской Федерации: региональный аспект (на примере Санкт-Петербурга) // Личность. Культура. Общество. 2010. Вып. 4. С. 315–322. 313.Курзенев В. А. О некоторых направлениях исследований экономической динамики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 115–122. 314.Курзенев В. А., Глухих И. Ю., Рубцова Ю. Ф. Модель ограничения стимулов к коррупционным проявлениям в государственном управлении // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 27–37. 315.Курзенев В. А., Исакова М. В. Индекс влияния групп и фракций на принятие решений в Законодательном собрании Ленинградской 356 Публикации сотрудников Северо-Западной академии области // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 1 (40). С. 371–378. 316.Курзенев В. А., Кузьменко Н. Н. Роль и место неденежных взаиморасчетов в современной российской экономике // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Спец. вып. 3 (37). С. 192–197. 317.Курзенев В. А., Лычагина Е. Б. Задача управления региональной экономикой с оценкой состояния // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 4. С. 62–70. 318.Кусжанова А. Ж. Роль научной методологии в деятельности вуза в свете целей Болонского процесса и нового этапа реформы российского образования // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2011. С. 86–93. 319.Кучерявый М. М. Геополитические противоречия между Россией и Западом в воздушно-космической сфере // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 43–49. 320.Кучерявый М. М. Космическое измерение военной безопасности РФ // Власть. 2009. № 1. С. 3–7. 321.Кучерявый М. М. Международные процессы и обеспечение безопасности России // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 197–203. 322.Кучерявый М. М. Проблемы обеспечения военной безопасности РФ в воздушном и космическом пространстве // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 1 (46–47). С. 323–329. 323.Лабудин А. В., Ткачева В. А. Образовательные стандарты и программы в области государственного и муниципального управления как институт подготовки кадров государственных и муниципальных служащих // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 81–90. 324.Лагунова А. И. Политика обеспечения экологической безопасности России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 85–92. 325.Ланко Д. А. Региональное измерение внешнеполитических стратегий России и США: сравнительный анализ // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 66–73. 326.Левина С. А., Васецкий А. А. Мониторинг муниципальных средств массовой информации (на примере печатных изданий муниципальных образований Санкт-Петербурга) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 97–106. 357 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 327.Левина С. А., Васецкий А. А., Ястребова Е. Ю. Формы информационного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. 328.Литвенюк А. М. Продовольственный рынок – проблемы дефицита в оптовом звене // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 163–171. 329.Лихоманова Л. Ф., Мельник Е. Ю. Мультикультурализм как государственная политика на федеральном уровне (канадский опыт) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 50–61. 330.Лихоманова Л. Ф., Мельник Е. Ю. Направления развития системы государственного управления в США (мнение американских экспертов) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 48–53. 331.Лихоманова Л. Ф., Серышева И. Л. Возможности использования видео в процессе обучения иностранному языку // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 193–200. 332.Лобко В., Вульфович Р. Функциональный и территориальный аспекты проблемы развития местного самоуправления // Власть. 2010. № 1. С. 25–29. 333.Лушин А. И. К вопросу о роли ГУЛАГа в Великой Отечественной войне // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 277–283. 334.Лычагина Е. Б. Использование современных математических пакетов в учебной и научно-исследовательской работе в условиях многоуровневой подготовки специалистов // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 99–103. 335.Любчиков Ю. А. К вопросу об определении административной ответственности должностных лиц // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 46–52. 336.Макаров Е. В., Гусева Г. А. Молодежные когорты региона как источник развития трудового потенциала промышленного предприятия (на примере филиала Федерального государственного унитарного предприятия концерна «Росэнергоатом» // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 107–117. 358 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 337.Макогоненко М. В. Новые технологии информационного обеспечения в преподавании иностранного языка // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 83–91. 338.Макогоненко М. В. Социокультурная компетенция в преподавании профессионального иностранного языка и роль Интернета в ее формировании и развитии // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 201–212. 339.Максиянова Т. В. Практический опыт организации и управления распределенной системой интернет-обучения студентов-экономистов СЗАГС // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 213–221. 340.Маликова И. А., Улитина Л. Е. Инновационные технологии в преподавании иностранного языка // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 222–229. 341.Мась Л. В. Инновационные формы развития творческого потенциала студентов // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 92–95. 342.Матвеев А. А., Хренов А. Е. Неоинституциональный анализ генезиса взаимоотношений центра и регионов в практике российского федерализма в конце ХХ – начале ХХI вв. // Власть. 2009. № 8. С. 46–49. 343.Меликян А. Б., Кириленко В. П. Правовое регулирование государственного финансирования политических партий в федеративных государствах // Власть. 2009. № 5. С. 76–79. 344.Меркулов В. М. Координация в политической и административной деятельности // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 52–63. 345.Миронов Д. Ф. Изменение функций преподавателя в современный период // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 31–41. 346.Миронов Д. Ф. Роль метафоры в процессе изучения информационных технологий // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 166–172. 347.Миронов Д. Ф. Техническая реализация теоретических разделов УМК учебной дисциплины // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научнометодической конференции. 2008. С. 104–107. 359 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 348.Мирошников И. С., Яновский В. В. Особенности регионального стратегического планирования // Экономика и управление. 2009. № 8. С. 26–29. 349.Михеева Н. М. Внешние связи Северо-Запада России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 224–226. 350.Михеева Н. М. Россия – Китай – Индия: трансформация национальных интересов // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 240–249. 351.Михеева Н. М. Эволюция тенденций в развитии представительства центральной власти в регионах России // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 73–84. 352.Молчанова С. Ю., Усачева Е. А. Методика организации лекциидискуссии (на примере материалов лекции по дисциплине «Благотворительность в социальной работе») // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 94–103. 353.Морозов В. И. Гражданин современной России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 211–213. 354.Морозов В. И. М. М. Сперанский и реформы образования в начале XIX в. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 156–170. 355.Морозов В. И. Пять мифов в военной истории Финляндии 1940–1944 гг. // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 238–239. 356.Москвина А. Ю. Использование проектного подхода в преподавании управленческих дисциплин при подготовке государственных служащих // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 230–239. 357.Мысин Н. В. Стратегическое развитие в современном мире // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 171–183. 358.Назарова Н. К. Роль электронной информационно-справочной базы в процессе перевода при обучении студентов высшей школы // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 240–246. 359.Наумов В. Н. Количественные методы в управлении социальноэкономическими процессами // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2010. № 3. C. 223–226. 360 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 360.Наумов В. Н., Наумов С. В. Математическая модель сглаживания временного ряда при решении задач прогнозирования // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 160–168. 361.Наумов В. Н., Ульзетуева Д. Д. Сценарный подход к прогнозированию системы высшего профессионального образования для учебных заведений, осуществляющих подготовку государственных служащих // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 18–33. 362.Начкин А. И. Теория и практика обучения и современная социологическая полипарадигмальность в образовательном процессе // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 104–108. 363.Нещерет А. К. Общие координаты инновационного развития в условиях евразийской интеграции // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 77–86. 364.Нещерет А. К., Одинцова Л. В. Кластерная политика региональных властей: теория и особенности практики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. С. 169–178. 365.Нещерет А. К., Холодов В. В. Взаимодействие государства и бизнеса в кризисных условиях // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 128–136. 366.Нещерет А. К., Шматко А. Д. Вопросы организации научно-исследовательской работы студентов // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 247–250. 367.Новикова И. Н. Финляндия и НАТО: «гражданский брак»? // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 85–94. 368.Овчинников В. А., Барбарова Н. Г. Реформирование местного самоуправления в России (на примере Ленинградской области) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 32–40. 369.Овчинников В. А., Демидов Д. Г. Принципы права: принципы легальности и легитимности в избирательном законодательстве Российской Федерации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 63–74. 370. Овчинников В. А., Космина И. А. Органы местного самоуправления: проблемы формирования // Управленческое консультирование. 361 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 46–54. 371.Овчинников В. А., Соколов Е. П. Дискуссия о вопросе референдума субъекта Российской Федерации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 114–125. 372.Овчинников В. А., Соколов Е. П. Насколько нужен сегодня России региональный референдум? // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 72–80. 373.Овчинников В. А., Таровик С. С. Современное регулирование принципа равенства в российском избирательном праве // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 114–126. 374.Овчинников В. А., Таровик С. С. К вопросу о реформе основного избирательного закона // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 59–73. 375.Оль П. А. От парламентаризма к конституционному правлению: эволюция политико-правовых идей и институтов власти // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 5–11. 376.Орлова И. С. Взаимосвязь теории и практики в социальном образовании // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 173–178. 377.Орлова И. С. Новые задачи высшего профессионального образования // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 115–122. 378.Осипова Д. В. Непрерывность исторической традиции в гендерных отношениях: «работающая мать» в советской и постсоветской России // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 244–256. 379.Осипова Д. В. Неформальные практики воспроизводства гендерной стратификации (на примере телевизионной рекламы) // Власть. 2010. № 11. С. 16–18. 380.Осипова Д. В. Социокультурные особенности гендерных представлений современной молодежи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 200–209. 362 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 381.Оськин С. А. Применение дистанционных технологий в преподавании общественных наук в системе высшего образования // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 115–122. 382.Оськин С. А. Система кредитных единиц и балльно-рейтинговая система оценки знаний студентов в современном вузе // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 179–186. 383.Пастарнакова О. А. Изучение социологии для формирования современного управленца // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 199–201. 384.Пастарнакова О. А. Проектный подход в организации приграничного сотрудничества на местном уровне // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 203–215. 385.Периль Б. В., Хайкин М. М. Книжный продукт как особого рода товар информационного общества // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 2 (38). С. 251–256. 386.Песковец И. Д. Регулируемая многополярность как модель перспективной системы глобальной стратегической стабильности // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 135–144. 387.Питулько Г. Н. Карл фон Клаузевиц и его роль в международных отношениях периода наполеоновских войн в Европе // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 260–264. 388.Питулько Г. Н. Отражение раннелиберальных идей в спорах о методах экономической политики Англии в первой половине XVII в. // Власть. 2010. № 9. С. 71–74. 389.Плиева А. А. Когнитивный подход в профессионально ориентированном обучении иностранному языку // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 251–257. 390.Плиева А. О. Внешнеполитическая составляющая политического поля ЕС // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 105–114. 391.Плиева А. О. Технология применения балльно-рейтинговой системы для текущего контроля за учебной деятельностью студентов по овладению иностранным языком // Современное образование: опыт, 363 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 73–76. 392.Плиева А. О., Волков В. А. Проблемы эволюции политического поля ЕC // Власть. 2009. № 4. С. 116–120. 393.Плотников В. А. Опыт разработки тестовых материалов по спецкурсам в области международных отношений // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 187–193. 394.Плотников В. А. Политика России по поддержанию региональной безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 264–273. 395.Плотников В. А. Теоретические основы прикладных исследований международной безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 94–105. 396.Плотников В. А., Шумилов М. М. Специфика методических рекомендаций по подготовке и защите выпускных квалификационных работ по специальности «международные отношения» // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 109–117. 397.Полохало Ю. Н., Косов Ю. В. Российское высшее образование в условиях глобализации: проблема сохранения национальных традиций и использования зарубежного опыта // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 112–121. 398.Полякова Т. М., Сергевнин С. Л. Организация научной и учебной деятельности кафедры теории и истории права и государства СЗАГС: традиции и инновации // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 103–109. 399.Полянская С. В. Некоторые методологические аспекты современного преподавания математики для студентов социально-экономических специальностей // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 96–102. 400.Попов В. Р. Высшее учебное заведение как социальная система // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 126–135. 401.Попов С. А. Стратегия инновационного развития в Украине: региональный аспект // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 183–188. 402.Прияткина Е. В. Иностранный язык как средство гуманизации, гуманитаризации и профессионализации высшего образования // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 258–266. 364 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 403.Прощёнок-Кальнина О. Р. Методы и приемы дистанционного обучения французскому языку в сфере профессиональной коммуникации // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 267–274. 404.Пылин В. В. Проблемы противодействия коррупции среди лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 33–47. 405.Пылин В. В. Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 25–38. 406.Разуваев Н. В. Liber Memorialis Луция Ампелия: время создания и личность автора // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 4. С. 402–408. 407.Разуваев. Н. В. Государство как философско-правовая категория // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 66–76. 408.Разуваев Н. В. Диархия как форма правления традиционного государства // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 2 (41). С. 317–323. 409.Разуваев Н. В. Об историческом развитии государства // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 2. (55–56). С. 324–330. 410.Разуваев Н. В. Понятие и признаки традиционного государства // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 51–71. 411.Разуваев Н. В. Эволюция политической организации общества в контексте социальной эволюции // Личность. Культура. Общество. 2011. Т. 13. Вып. 1. (61–62) С. 253–259. 412.Русак Е. С. Государственно-частное партнерство как важное условие развития региональной экономики // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 188–196. 413.Савинкова Т. В. Юбилей Гоголя и проблемы национальной идентификации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 14–19. 414.Cавинкова Т. В. Мифологема царя в романе М. Горького «Жизнь Клима Самгина» // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 256–267. 365 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 415.Сагалова А. Л. Европейская идея «антиевропейской» партии: британские лейбористы о способах и целях создания федеративного государства в Европе (1930–1940-е годы) // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 105–114. 416.Сагалова А. Л. СССР в лейбористских проектах международной организации в период и после окончания Второй мировой войны // Научные труды СЗАГС. 2011 Т. 2. Вып. 1. С. 286–294. 417.Садыхова А. А. Арабские сетевые медиа в системе этноконфессиональных отношений Западной Европы // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 196–206. 418.Садыхова А. А. Евроислам: миф или реальность? // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 90–98. 419.Садыхова А. А. Из истории взаимовлияний западноевропейской и арабо-мусульманской культур // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 5–6 (44–45). С. 321–331. 420.Садыхова А. А. Исламизация Европы: история и современность // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 4. С. 438–445. 421.Садыхова А. А. Основные концепции и подходы к пониманию исламизации и реисламизации в зарубежной науке (обзор Интернетресурсов) // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 3. С. 362–369. 422.Садыхова А. А. Становление арабской публицистики в Европе (XIX в.) // Личность. Культура. Общество. 2009. Т. 11. Вып. 1 (46–47). С. 402–407. 423.Садыхова А. А. Роль современной арабской прессы Западной Европы в практике этноконфессиональных отношений // Научные труды СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 282–290. 424.Самылов П. В. Проектный подход в формировании профессиональных компетенций будущих менеджеров // Информационнометодическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 123–132. 425.Самылов П. В., Хомутова О. Ю. Компетентностный подход и интерактивные образовательные технологии в подготовке менеджеров // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 25–35. 426.Семенова Г. П. Русский патриотизм: культурная традиция и современность // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 267–282. 366 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 427.Сергевнин С. Л. Конституционные права и свободы граждан как основной контекст и смысл функционирования системы государственной власти // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 90–96. 428.Сергевнин С. Л. О некоторых аспектах современного конституционализма // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 71–82. 429.Серебряков Л. Г., Яновский В. В. Проблемы стратегического планирования транспортной инфраструктуры региона – инновационный подход // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 206–215. 430.Серебряков Л. Г., Яновский В. В. Современная инфраструктура и устойчивое социально-экономическое развитие региона // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 113–130. 431.Сибирев Ю. В., Яновский В. В. Приоритеты организационного обеспечения образования государственных и муниципальных служащих // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 140–146. 432.Сибирев Ю. В. Государственное управление: новые проблемы и поиски решений // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 190–195. 433.Сидорчук И. П. Правовое регулирование ассоциаций Советов, Национальной ассоциации местных Советов депутатов в Республике Беларусь // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 215–225. 434. Сикацкий В. А., Журавлева Н. Ю. Критерии и статус малого инновационного предпринимательства в России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 81–87. 435.Сикацкий В. А., Курепина Е. А. Инновационная бизнес-модель как фактор достижения конкурентных преимуществ фирмы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 133–145. 436.Сикацкий В. А., Курепина Е. А. Формирование предпринимательской модели поведения при подготовке будущих менеджеров // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научнометодической конференции. 2009. С. 109–113. 367 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 437.Скляр А. В., Цацулин А. Н. Анализ структурных изменений налоговых доходов бюджета региона // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 142–160. 438.Слободина О. А., Ходяченко В. Б. Проблемы и способы повышения эффективности проведения практических занятий в вузе // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 147–152. 439.Смирнова Г. Ю. Слово «взятка» и его производные в историколитературном контексте // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 282–289. 440.Со А. А., Муру Р. Н. Правовое определение понятия «секта» и его использование в современном российском законодательстве // Власть. 2009. № 5. С. 85–88. 441.Соловьёва A. К. Государственно-служебные споры на гражданской службе // Власть. 2009. № 10. С. 145–148. 442.Соловьева А. К. Административно-процедурные нормы в системе антикоррупционного законодательства Российской Федерации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. C. 86–92. 443.Соловьева А. К. Вопросы правового регулирования отношений на государственной гражданской службе, связанных с заключением служебного контракта // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2009. № 1. С. 48–60. 444.Соловьева А. К. Информационные технологии в преподавании курса «Административное право» в СЗАГС // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 110–116. 445.Соловьева А. К. О проблемах становления системы управления государственной службой в современных условиях // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 1. С. 64–76. 446.Соловьева А. К. Служебный контракт государственного служащего: правовое регулирование // Управленческое консультирование. 368 Публикации сотрудников Северо-Западной академии Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. C. 28–45. 447.Соловьева А. К. Цели и направления кодификации российского административного права // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 96–102. 448.Соловьева А. К., Сиволобова А. А. Проблемы формирования законодательства Российской Федерации о нормотворчестве органов исполнительной власти в условиях административной реформы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 104–116. 449.Соловьева Е. О. «Государственная власть и местное самоуправление в России – история и современность»: обзор материалов V международного научного форума СЗАГС // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 196–199. 450.Станкевич Л. Т. Использование обучающих презентаций в коммуникативных дисциплинах // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научнометодической конференции. 2008. С. 153–158. 451.Старовойтов А. А. Взаимодействие административной реформы и науки административного права: теоретико-правовые аспекты // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 98–107. 452. Старовойтов А. А. К вопросу о конституционном характере административной реформы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 15–25. 453.Старовойтов А. А. Резервы административной реформы: проблемы науки и практики // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 102–106. 454.Степанов А. И. Оптимизация массовых представлений о социальных классах в современной России // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 179–189. 455.Стецкевич Е. Методические и организационные проблемы преподавания исторических дисциплин в негуманитарном вузе // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 159–163. 369 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 456.Стецкевич Е. С. Канцлер Российской империи М. И. Воронцов (материалы к биографии) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2008. № 4. С. 171–183. 457.Тарасов Н. А. Исследования понятия и особенностей экономического пространства региона // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 225–228. 458.Токарев В. С., Башкеева Н. В., Кудрявцев В. Г., Михеева Е. Е., Прасолова В. В. Основные направления повышения эффективности функционирования государственной гражданской службы регионального уровня на основе совершенствования организационноправового и ресурсного обеспечения // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 106–117. 459.Торопыгин А. В. Страны ЕврАзЭС: новый этап сотрудничества // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 115–119. 460.Трушина И. А. Оптина Пустынь в жизни и творчестве Гоголя // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 28–37. 461.Тулупьева Т. В Психологические аспекты подготоавки электронных презентаций, используемых в образовательном процессе // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 173–178. 462.Тургаев А. С. Любанская операция: оптимистическая трагедия непрерывных атак // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. C. 5–29. 463.Тургаев А. С. Учебно-методическому обеспечению учебного процесса в СЗАГС – новый уровень // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 121–125. 464.Тургаев А. С., Шпирина Н. Ю. Любанская операция: подготовка наступления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. C. 5–30. 465.Ушаков Б. Г. Качество образования и /или образование качества (проблемы методологии, практики и оценки) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 149–161. 370 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 466.Ушаков Б. Г. Поведение человека и персонала (персонала) как проблема методологии и практики: системный анализ // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 148–163. 467.Ушаков Б. Г. Профессорско-преподавательский состав вуза: актуальные проблемы повышения квалификации // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 36–44. 468.Фаязова С. С. Актуальные проблемы новейшей истории Марокко в отечественной и зарубежной литературе // Информационнометодическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 185–191. 469.Фаязова С. С. Сравнительный анализ социально-политических процессов в Египте и Марокко в контексте демократизации // Личность. Культура. Общество. 2008. Т. X. Вып. 5–6 (44–45). С. 411–417. 470.Федорков А. И. Особенности подготовки специалистов, бакалавров и магистров в условиях перехода на двухуровневую систему высшего профессионального образования и новые Федеральные государственные образовательные стандарты // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 37–48. 471.Федорков А. И. Управление процессами обеспечения качества подготовки специалистов в СЗАГС // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2011. С. 42–51. 472.Федоров К. М. Основные особенности внешнеполитического курса Великобритании при премьер-министре Э. Блэре // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 114–120. 473.Федорова И. М. Социально-психологический облик местной партийно-советской бюрократии первой половины 1920-х гг. (на материалах Калужской, Смоленской и Тульской губерний) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 216–225. 474.Филина Л. Н., Гавров С. Н. Семья в эпоху модерна: экономические и социокультурные аспекты // Экономика и управление. 2010. № 8. С. 57–60. 475.Филиппов Г. Г. Методика подготовки студентов к правильным ответам на тесты, или Как обучить студентов удачно отвечать на тесты // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. Вып. 1. 2010. С. 194–201. 476.Филиппов Г. Г. Новые организационные технологии – управляемая дезорганизация // Управленческое консультирование. Актуальные 371 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 189–199. 477.Филиппов Г. Г. О способах предотвращения негативных последствий перехода на систему образования, построенную на принципах Болонского процесса // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научнометодической конференции. 2008. С. 192–197. 478.Филиппов Г. Г. Опыт классификации технологий социального манипулирования // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 1. С. 112–122. 479.Филиппов Г. Г. Социальная организация в докапиталистическую эпоху // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 173–202. 480.Филиппов Г. Г. Пора двигаться дальше // Власть. 2010. № 9. С. 160. 481.Филиппов Г. Г. На пути к закату и заходу // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 203–213. 482.Филиппов Г. Г. Неиспробованный еще вариант общественного развития // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 34–40. 483.Фокин В. И., Фокина И. И. Нюрнбергский трибунал и международная защита прав человека // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 120–131. 484.Хаванских А. М. Использование информационных компьюторных технологий в учебном процессе и проблемы его методического обеспечения // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 198–210. 485.Хаванских А. М. Текущие проблемы применения дистанционных технологий в учебном процессе СЗАГС // Современное образование: опыт, проблемы, качество: материалы научно-методической конференции. 2009. С. 77–80. 486.Ходачек В. М. Трансформация территориальной организации народного хозяйства // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 137–153. 487. Ходачек В. М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления // Управленческое консультирование. 372 Публикации сотрудников Северо-Западной академии Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 117–126. 488.Ходяченко В. Б., Слободина О. А. Маркетинг в инновационной экономике // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 81–90. 489.Хренов А. Е., Тургаев А. С. Сетевые формы дистанционного обучения // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 211–213. 490.Цацулин А. Н. Методический аспект изучения индекса совместных изменений // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 118–130. 491.Цацулин А. Н. О некоторых специальностях экономического направления при уровневой подготовке кадров // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 145–164. 492.Цацулин А. Н., Скляр А. В. Совершенствование анализа налогообложения как залог устойчивого развития российской экономики // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 228–245. 493.Цинченко Г. М. Институционализация государственной политики в области защиты детей, лишившихся попечения родителей // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 118–126. 494.Цинченко Г. М. Подготовка специалистов по социальной работе в рамках Болонского образовательного процесса // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. C. 173–178. 495.Цинченко Г. М. Социальная политика в отношении молодой семьи // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 180–187. 496.Чекмарева О. И. Проблемы формирования системы показателей муниципального социально-экономического развития // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 49–55. 497.Чигарева И. В. Современные информационные технологии библиотеки для образовательного процесса // Информационнометодическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 214–221. 373 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 498.Чимаров С. Ю. Воспитание гражданина // Личность. Культура. Общество. 2010. Т. 12. Вып. 2. (55–56). С. 475–477. 499.Чимаров С. Ю. Настольная книга патриота и гражданина современной России // Экономика и управление. 2010. № 4. С. 108–109. 500.Чимаров С. Ю. Российский опыт организации связей с общественностью в условиях экономического кризисаначала ХХI в // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 245–258. 501.Чимаров С. Ю. Нейролингвистическое программирование: история и инструментарий // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 170–178. 502.Шакунова Н. Е. Ограничения исключительных патентных прав // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 59–70. 503.Шамахов В. А. Образование и наука – ресурсы модернизации // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 9–10. 504.Шамахов В. А. Преодолевать дисциплинарные границы между науками // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 8–11. 505.Шамахов В. А. Соответствовать вектору модернизации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2011. № 2. С. 5–7. 506.Шарабаева Л. Ю. Методы и модели создания средств контроля знаний в электронной обучающей системе // Материалы научнометодической конференции СЗАГС. 2010. Вып. 1. С. 202–209. 507.Шарабаева Л. Ю. Моделирование и оптимизация образовательного процесса в вузе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. C. 169–179. 508.Шарабаева Л. Ю. Теоретические основы и ключевые технологии построения системы управления знаниями вуза // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 147–161. 509.Шарабаева Л. Ю. Технологии WEB 2.0: реализация современных образовательны тенденций // Материалы научно-методической конференции СЗАГС. 2011. Вып. 1. С. 131–138. 510.Шаробаева Л. Ю. Система управления знаниями вуза – основа организации дистанционного обучения // Информационно-методическое и организационное обеспечение профессионального образования в условиях многоуровневой подготовки специалистов: материалы научно-методической конференции. 2008. С. 222–229. 374 Публикации сотрудников Северо-Западной академии 511.Шаскольская Е. А., Мелькишев С. В. Проблемы интеграции в европейское образовательное пространство: СЗАГС и Ассоциация институтов и школ государственной службы Центральной и Восточной Европы (NISPAcee) // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 3. С. 234–239. 512.Широков Н. В. Опыт Михайловской военной артиллерийской академии в вопросах проведения контроля учебных занятий // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 131–136. 513.Шишкина Л. И. Споры о культуре. У истоков культурной политики советской власти // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 2. С. 289–308. 514.Шумилов М. М. Несостоятельность теории и практики однополярного мира // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 294–302. 515. Шумилов М. М., Павлов А. А. Политика США в постсоветской Центральной Азии // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: 2010. № 3. C. 38–46. 516.Юдина А. Особенности организации связей с общественностью в контексте виртуальной реальности // Власть. 2010. № 12. С. 36–38. 517.Ющенко Н. В. С. А. Муромцев о доктрине естественного права // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 205–220. 518.Ямурзин Р. Ф. Особенности формирования медико-экономических стандартов при реализации управления, ориентированного на результат // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. C. 175–189. 519.Яновский В. В. Проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. C. 218–221. 520.Яновский В. В. Туннельный эффект для барьеров инновационной экономики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 71–80. 521.Яновский В. В. Предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг органами местного самоуправления Российской Федерации // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 118–141. 375 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 522.Янченко Л. Конференция студентов и аспирантов // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 237–239. 523.Ястребова Е. Ю. От «Статута королевы Анны» (1710 г.) к Бернской конвенции (1886 г.): историко-правовой аспект развития авторского права в Западной Европе // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 2. С. 199–205. 524.Ястребова Е. Ю. Правовая компетенция органов местного самоуправления по размещению наружной рекламы // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 97–105. 376 Аннотированный список статей Александров В. Б. Профессионализм государственного служащего: основные измерения. В статье уточняется понятие профессионализма, которое, по мнению автора, должно обрести статус культурной универсалии. Профессионализм субъекта деятельности рассматривается в трех основных отношениях: к предмету, на который направлена его активность, с профессиональной и непрофессиональной средами по поводу осуществляемой деятельности, и к самому себе. На этой основе исследуется профессионализм государственного служащего. Ключевые слова: категория культуры, профессионализм, рациональность, государственный служащий. Alexandrov V. B. Professionalism of a State Servant: Basic Dimensions. The concept of professionalism is clarified in the article which, in the author’s opinion, should find the status of cultural universal. Professionalism of an actor is considered in three basic relations: to the objects of his activity, to the professional and non-professional environments associated with his activity, and to the actor himself. On this basis the professionalism of a state civil servant is investigated. Keywords: Category of culture, professionalism, rationality, state civil servant. Антонова Л. И. Нормативные правовые акты как объект судебного контроля: понятие и система. Статья посвящена теории нормативных правовых актов, которые являются в России основным источником права. Автор выделяет характерные признаки нормативных правовых актов, устанавливает систему таких актов, их субординацию и юридическую силу. Это необходимо для определения судебных процедур, используемых при оспаривании актов нормативного характера, а также для решения вопроса о признании таких актов по суду недействующими в случае установления их несоответствия актам, обладающим более высокой юридической силой. Ключевые слова: нормативный правовой акт, конституция, федеральный закон, подзаконный акт, правовые коллизии. 377 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Antonova L. I. Normative Legal Acts as an Object of the Judicial Control: the Concept and the System. The article deals with some problems of the theory of normative legal acts, which are the main legal sources in the Russian Federation. The author distinguishes the specific attributes of normative legal acts, determines the system of such acts, their subordination and legal force. All these procedures are necessary to find legal foundation for questioning the normative acts by court, and as well for recognizing their incompatibility with the acts of higher legal force. Keywords: the normative legal act, the constitution, the federal law, subordinate legal act, legal collisions. Васецкий А. А. Педагогическая система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. В статье рассматриваются проблемы роста и совершенствования профессионализма государственных служащих, отвечающего современным требованиям. Устаревание прежних специальных знаний в связи с обновлением законодательной и нормативной баз, внедрением инновационных технологий государственного и муниципального управления накладывают все более жесткие требования к системе подготовки кадров публичной власти. Особое внимание в статье уделено модернизации процесса профессионального развития государственных служащих в Северо-Западном институте Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ключевые слова: государственная служба, кадровый резерв, профессионализм, педагогика, система дополнительного профессионального образования, переподготовка, повышение квалификации, Российская академия народного хозяйства и государственной службы, Северо-Западный федеральный округ. Vasetsky A. A. Pedagogical System of Vocational Training of State Civil Servants. The problems of growth and perfection of civil servants’ professionalism that should meet modern requirements are considered in the article. Obsolescence of former special knowledge in connection with updating of legislative and normative bases, introduction of innovative technologies in the state and municipal management is imposed by more and more rigid requirements to system of professional training of the members of public power. The special attention in the article is given to modernization of the process of professional upgrowth of civil servants at the Northwest institute of Academy of national economy and public service under the President of the Russian Federation. Keywords: State service, personnel reserve, professionalism, pedagogics, system of vocational training, retraining, improvement of professional skill, the Russian academy of national economy and public service, Northwest Federal district. Волков В. А. Идея политики как предмет политической философии. В статье развивается исторический аспект и определяется понимание идеи политики. Анализируются с общефилософской точки зрения такие понятия, как политическое знание, власть и свобода, понятие власти как категории, характеризующей сущностное противо378 Аннотированный список статей речие в организации общества, понятие свободы как общественной ценности. Историческое понимание политической терминологии сопоставляется с современной их трактовкой и с вновь возникшими категориями, такими как либерализм, политические силы и политические субъекты, государство, независимость, суверенитет, справедливость. Подвергается подробному анализу «феноменология» политики, которая распадается на три момента: ресурсы, организацию, коммуникацию. Высказывается мнение о справедливом правовом и государственном устройстве. Ключевые слова: политика, политическая философия, общественно-политическая практика, философия истории, суверенность, справедливость, свобода, либерализм, либеральная демократия, политический конфликт, государство. Volkov V. A. The Idea of Polity as a Subject of Political Philosophy. The historical aspect is developed and the understanding of idea of polity is defined in the article. Such concepts as political knowledge, the power and freedom, concept of the power as the category characterizing the intrinsic contradiction in the organization of a society, the concept of freedom as a public value are analyzed from the philosophical point of view. The historical understanding of political terminology is compared with their modern treatment and with newly arisen categories, such as liberalism, political forces and political subjects, the state, independence, the sovereignty, justice. "Phenomenology" of a policy which breaks up to the three moments is exposed to the detailed analysis: resources, the organization, communications. The opinion about fair legal state system is expressed. Keywords: Policy, political philosophy, political practice, philosophy of history, the sovereignty, justice, freedom, liberalism, liberal democracy, a political conflict, the state. Востряков Л. Е., Кашина М. А. Имидж политиков и чиновников: специфика и проблемы «конструирования». В статье всесторонне рассматривается понятие имиджа политиков и государственных служащих, а также коллективного имиджа и престижа государственной службы. Выведена специфика российской политической культуры при формировании взглядов на индивидуальные характеристики личности. Отмечается роль и негативное воздействие СМИ на общественное сознание при восприятии имиджа политиков. Выдвигаемые авторами положения аргументируются данными социологических исследований по проблемам формирования имиджа публичных деятелей. Утверждается, что сегодня создание коллективного позитивного образа чиновничества как особой социально-профессиональной группы общества – задача, в том числе, и специализированных подразделений государственных органов по связям с общественностью. Ключевые слова: имидж, имиджелогия, имиджмейкинг, индивидуальный имидж, коллективный имидж, престиж государственной службы, формирование имиджа в СМИ. Vostriakov L. Ye., Kashina M. A. Image of Politicians and Civil Officers: Specificity and Problems of “Constructing. The concept of image of politicians and civil servants, and also of collective image and 379 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 prestige of public service is comprehensively considered in the article. Specificity of Russian political culture is deduced in formation of sights at individual characteristics of the persons. The role and negative influence of mass-media on public consciousness in perception of image of politicians is marked. The position points put forward by the authors are reasoned by the data of sociological research on problems of formation of public figures’ images. It is affirmed that today creation of a collective positive image of officials as special social professional group of society is a problem to be solved by, particularly, specialized divisions of state structures on public relations. Keywords: Image, imageology, image making, individual image, collective image, prestige of public service, image formation in mass-media. Ганц Н. В. Инновации и традиции в преподавании иностранных языков для государственных служащих. В работе рассматривается анализ современных подходов и методик в обучении иностранному языку для особых целей. Утверждается, что комбинация хорошо известных, традиционных методик с новыми инновационными приводит к повышению эффективности обучения. В статье обрисовывается в общих чертах формат адаптивного курса английского языка для профессиональной коммуникации, основанной как на традиционных, так и на инновационных методиках, и представлены результаты, полученные преподавателями, полагавшимися на вышеупомянутую методологию. Наконец, автор сосредоточивается на некоторых деловых и организаторских технологиях, которые успешно используются в обучении иностранным языкам государственных служащих. Ключевые слова: преподавание иностранных языков для общих и специальных целей, традиционные и инновационные технологии обучения, коммуникативные сопутствующие методики, индивидуализация, закрепление, оптимизация, интенсификация упражнений, функциональный деятельностный подход, компетентностный подход, SWOT анализ, клиенто-ориентированный подход. Gants N. V. Innovative and traditional approaches to the foreign language course for public administrators. The paper deals with the analysis of current approaches and techniques in teaching a foreign language for special purposes. It is claimed that the combination of wellestablished, traditional methods with new innovative ones results in teaching efficiency. The article outlines the format of an adaptive course of English language for professional communication based on both traditional and innovative techniques and presents the results obtained by the trainers relying on the above methodology. Finally the author focuses on some business and managerial techniques, which are successfully employed in teaching foreign languages to public administrators. Keywords: Foreign languages teaching for general, specialist aims, traditional, innovative teaching techniques, communicative participative methods, individualization, invigoration, optimization, intensification of training, functional, activity approach, competence approach, SWOT analysis, customer-driven approach. 380 Аннотированный список статей Голянич В. М. Наука и научная школа в современном вузе: ожидания, виртуалии и реалии. Целью настоящей статьи является стремление проанализировать тенденции современной науки в целом и проблемы вузовской науки в частности, обсудить перспективы развития науки в вузах и программы становления научных школ в системе высшего образования. Процессы научного познания анализируются как с общетеоретических позиций, так и с точки зрения психологии. Ключевые слова: наука, научная школа, вуз, Болонская система, научное мировоззрение, направления развития науки, познание, психология, человеческий капитал, компетентность. Golyanich V. M. Science and Schools of Sciences in Contemporary Higher Schools: Expectations, Virtual and Real Features. The purpose of the present article is an attempt to analyse tendencies of modern science in whole and problems of a higher school science in particular, to discuss prospects of development of a science in higher schools and programs of formation of schools of thought in higher education system. Processes of scientific cognition are analyzed both from general theoretical positions, and from the point of view of psychology. Keywords: Science, school of sciences, higher school, Bologna system, scientific worldview, directions of development of a science, knowledge, psychology, human capital, competence. Елфимов Г. М. Задачи профессионального развития управленцев и проблемы модернизации. В статье рассматриваются задачи модернизации процесса профессионального развития персонала государственных и муниципальных учреждений в современных условиях, которые стоят как перед органами власти, так и перед образовательными учреждениями. Рассмотрен опыт преподавания в институте дополнительного профессионального образования СЗАГС. Приведены данные социологических опросов чиновников разного уровня относительно характеристик содержания управленческого труда. Ключевые слова: органы государственной власти, государственное и муниципальное управление, государственный служащий, модернизация, профессиональное развитие. Elfimov G. M. The Targets of Managers Professional Upgrowth and the Problems of Modernization. The tasks of modernization of the process of personnel professional upgrowth of the state and municipal authorities in modern conditions are considered in the article. Those tasks stand both before authorities, and before educational institutions. Experience of teaching at the institute of additional vocational training in NWAPA is considered. The data of sociological polls of officials of different level concerning characteristics of the content of administrative work is given. Keywords: Public authorities, the state and municipal governance, the civil servant, modernization, professional upgrowth. 381 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Ескина Л. Б. Правовое государство в России: современная интерпретация, условия реализации. Рассмотрены проблемы реализации конституционного принципа правового государства и его корреляция с институтом ответственности государства за свою деятельность. Введено представление о праве как о нормативном порядке, который вырабатывается и устанавливается самим обществом, соответствует его потребностям, уровню развития, поэтому легитимен, т.е. признается и поддерживается населением. Детализированы признаки правового государства. Выделены базовые социальные условия для формирования в России гражданского общества и правового государства. Ключевые слова: Конституция, правовое государство, политическая система, демократия, гражданское общество. Eskina L. B. Law-Governed State in Russia: Contemporary Interpretation and Factors for Realization. The problems of realization of the constitutional principle of a law-governed state and its correlation with institute of the state responsibility for its activity are considered. The concept of right as a norm-subordinate order which is developed and established by a society is entered. Such order corresponds to the society requirements, level of development, and therefore, is legitimate, i.e. is admitted and supported by the population. Lawful state features are detailed. Basic social conditions for formation of a civil society and a law-governed state in Russia are specified. Keywords: Constitution, law-governed state, political system, democracy, civil society. Засядь-Волк В. В. Роль инвестиций в процессе формирования государственной земельной политики в крупных городах. В статье определяется понятие инвестиционно-ориентированной земельной политики, основанной на повышении стоимости земельных участков в городе, регионе. Описывается система инструментов земельной политики, способствующих увеличению стоимости земли и рентной доходности территории. Ключевые слова: земельная политика, инвестиции, крупный город, рентная доходность территории, инструменты земельной политики. Zasyad-Volk V. V. The Role of Investments in the Process of Defining the State Demesnial Policy in a Big Cities. The concept of the investment-focused demesnial policy based on increase of cost of the ground areas in either a city, or in a region is defined in the article. The system of tools for providing the ground policy that promotes increase of cost of the earth and rent profitableness of territory is described. Keywords: the demesnial policy, investments, a big city, rent profitableness of territory, tools of a ground policy. 382 Аннотированный список статей Исаев А. П. Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих и повышение их профессионализма. В статье рассматривается понятие «служба» и категория «государственная служба». Отмечается, что повышение квалификации – не только право, но и обязанность государственного служащего. Подробно анализируется нормативное регулирование процессов профессионального образования. Рассмотрена проблема совершенствования профессионального мастерства в Северо-Западном федеральном округе, на основе статистических данных анализируется состояние дел по прохождению профессиональной переподготовки и повышению квалификации государственных гражданских служащих субъектов СЗФО. Ключевые слова: гражданские служащие, профессионализм, компетентность, дополнительное профессиональное образование, нормативные акты, Северо-Западный федеральный округ. Isaev A. P. Vocational Training of Civil Servants and Upgrowth of Their Professionalism. The concept "service" and a category "public service" is considered in the article. It is noticed that improvement of professional skill is not only the right but also a duty of the civil servant. Normative regulation of processes of vocational training is analyzed in detail. The problem of perfection of professional skill in Northwest federal district is considered, on the basis of the statistical data the state of affairs on professional retraining and improvement of professional skill of the state civil servants in the subjects of Northwest federal district is analyzed. Keywords: civil servants, professionalism, competency, vocational training, normative acts, North-West federal district. Кириленко В. П. К вопросу о праве государств на использование вооруженных сил для защиты своих граждан на территории зарубежных государств. Статья посвящена праву государств на применение силы для защиты своих граждан, оказавшихся в зоне чрезвычайных ситуаций на территории зарубежных государств. Автор утверждает, что право применять силу для защиты своих граждан подтверждено практикой государств, и предлагает формулировку общей нормы международного обычного права. Свой вывод автор иллюстрирует примерами из практики Совета Безопасности ООН. Действия Российской Федерации в Южной Осетии в августе 2008 г. не вступают в противоречие с обычной практикой Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Бельгии и других государств. Ключевые слова: чрезвычайная ситуация; защита граждан на территории зарубежных государств; применение силы; обычное право; Совет Безопасности ООН. Kirilenko V. P. On the Issue of Claims of States to the Use of Force to Protect Nationals on Foreign Territories. This article explores the problem of justification of uses of force Protect Nationals endangered on Foreign Territories. Authors assert that the right to use force to protect nationals abroad is confirmed by states behavior, and propose the formulation of the general rule of customary international law. Authors do illustrate their inferences by some 383 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 samples of the United Nations Security Council activities. Actions of Russian Federation in South Ossetia in August of 2008 do not come in contradiction with the customary practice of the United States, Great Britain, Belgium, etc. Keywords: Emergency; protection of nationals on foreign territories; use of force; customary law; United Nations Security Council. Клюев А. В. Потенциальные и реальные возможности участия граждан в системе местного самоуправления. Статья посвящена перспективам развития местного самоуправления в условиях современного российского общества, а также выявлению потенциальных возможностей граждан участия в нем. Акцент сделан на определении местного сообщества как субъекта общественно-политической активности и выяснения причин его недостаточной самоорганизации и самодеятельности. Ключевые слова: местное самоуправление, самоорганизация, население территорий, мобилизационный потенциал, социальная активность. Kluev A. V. Potential and Real Opportunities of Citizens Participation in a System of Local Government. Article is devoted to the prospects of development of local government in the conditions of a modern Russian society, and also to revealing of potential possibilities of citizens participation in it. The accent is made on definition of local community as a subject of political activity and on finding out the reasons of its insufficient self-organization and self activity. Keywords: Local government, self-organizing, the population of territories, mobilization potential, social activity. Колесников Н. В. Кафедра физической культуры СЗАГС: история, перспективы развития. Рассмотрены история и перспективы развития кафедры физической культуры СЗАГС. Ключевые слова: физическая культура, кафедра, история, перспективы развития, СЗАГС. Kolesnikov N. V. The Board of Physical Culture in NWAPA: History and Prospects of Development. The history and prospects of development of the Board of physical culture in NWAPA is presented in the article. Keywords: physical culture, the board, history, prospects of development, NWAPA. Косов Ю. В. Феномен глобализации в современных международных исследованиях. Рассматривается глобализация как ведущая тенденция современного мирового развития, выявлены сущность и противоречия глобализации. Одним из главных направлений современной глобалистики является изучение эволюции мирового сообщества в условиях обострения глобальных проблем. Обсуждается концепция «ворот в глобальный мир». Последние представляют собой зоны высокого развития, формирующие транснациональную и надгосударственную технологическую и финансовую сеть глобального масштаба, разви384 Аннотированный список статей тую интеллектуальную инфраструктуру. Россия имеет реальную возможность стать страной, адаптированной к условиям современного глобального развития, и занять достойное место в современном, а главное – в грядущем мировом порядке. Ключевые слова: глобализация, мировое развитие, мировая политика, идеология антиглобализма, зоны высокого развития, международные исследования. Kosov Yu. V. Globalization Phenomenon in Modern International Researches. Globalization as a leading tendency of modern world development is considered, globalization essence and contradictions are revealed. One of the mainstreams of modern global studies is studying of evolution of the world community in the conditions of an aggravation of global problems. The concept of «a gates to the global world» is discussed. The latter represent the zones of high development forming transnational and supranational technological and financial network of global scale, and the developed intellectual infrastructure. Russia has real possibility to become the country adapted for conditions of modern global development and has all chances to take a worthy place in modern, and in a future world order. Keywords: Globalization, world development, world politics, ideology of antiglobalism, zone of high development, the international researches. Курзенев В. А. Управление макроэкономикой на основе динамических моделей. Рассматриваются вопросы математического моделирования социально-экономических процессов управления макроэкономикой на основе динамических моделей. Процесс развития экономики в регионе на уровне интегральных показателей можно описать с помощью динамической модели на основе формальной схемы стохастических дифференциальнофункциональных уравнений или уравнений в пространстве состояний. Подробно разбирается стохастическая модель однородной экономики. Ключевые слова: макроэкономика, модель, стохастическое дифференциальное уравнение, состояние, оптимальное управление. Kurzenev V. A. Control of Macroeconomics on the Basis of Dynamic Models. Issues of mathematical modeling of social and economic managerial processes of macroeconomic on the basis of dynamic models are considered in the article. Development of a regional economy in terms of integrated indicators can be described by means of dynamic model on the basis of the formal scheme of the stochastic differential-functional equations or by the state space equations method. The stochastic model of homogeneous economy is examined in detail. Keywords: macroeconomics, model, stochastic differential equation, state, optimal control. Лабудин А. В. Юрий Владимирович Андропов: неутихающие споры. Рассмотрена биография и деятельность одного из руководителей Советского государства и коммунистической партии Ю. В. Андропова. 385 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Ключевые слова: государственный деятель, биография, деятельность, государственные реформы. Labudin A. V. Yury Vladimirovich Andropov: Unremitting Disputes. The biography and activity of one of the heads of the Soviet state and Communist party Yu. V. Andropov is considered. Keywords: The statesman, the biography, activity, the state reforms. Миронов Д. Ф. Сетевое применение ГИС в практике муниципального управления (на опыте США). Статья посвящена рассмотрению вопросов повышения эффективности работы органов государственного и муниципального управления. Эффективность работы органов управления оценивается по качеству и скорости принимаемых решений, и по доступности информации о таких решениях для самой широкой публики. Рассматривается применение сетевых технологий и распределенных информационных систем для достижения прорыва в организации взаимодействия как населения с органами управления, так и между органами управления различных уровней. Ключевые слова: ГИС, геоинформационные информационные технологии, геоинформационные информационные системы, муниципальное управление, электронное правительство. Mironov D. F. Networking of GIS in Municipal Governing Practice (Best Practice of the USA). The article is devoted to consideration of issues of increase of performance of the state and municipal management bodies. Overall performance of governing bodies is estimated by quality and speed of accepted decisions, and by availability of the information of such decisions to the public. Application of network technologies and the distributed information systems for achievement of breakthrough in organization of the interaction as between the population and power organs, so between the power authorities of various levels is considered. Keywords: GIS, geographical information technologies, geographical information systems, municipal government, electronic government. Морозов В. И. М. М. Сперанский и административная реформа в Сибири (1819–1822). В статье рассматриваются реформы графа М. М. Сперанского – великого русского реформатора и кодификатора законов – в Сибири в первой четверти XIX в., связанные с административно-территориальным устройством Сибири, организацией центральных и местных органов управления. Ключевые слова: реформа, кодификация законов, административно-территориальное устройство, центральное и местное управление. 386 Аннотированный список статей Morozov V. I. M. M. Speransky and administrative reforms in Siberia (1819–1822). The paper deals with the reforms suggested and promoted by the count Michail M Speransky, an outstanding Russian innovator and law-maker. The author focuses on the reforms to be realized in Siberia in the first quarter of the XIX century. The reforms were concerned with the territorial and administrative organization in Siberia as well as establishing central and local administrative bodies. Keywords: reform, law-making, administrative and territorial organization, central local administration. Нещерет А. К. Мировые инвестиционные процессы и евразийская интеграция. В статье рассматриваются проблемы углубления и развития интеграции в рамках ЕврАзЭС в условиях меняющихся международных экономических процессов и, в первую очередь, мировой инвестиционной политики. Формируются предложения по конкретным межгосударственным действиям стран-участников данного интеграционного объединения. Ключевые слова: инвестиции, интеграция, инновации, транснациональные корпорации, трансграничные потоки, слияния и поглощения, инфраструктура, научно-технический потенциал. Neshcheret A. K. Global investment process and Eurasian Integration. The article deals with the problem of deepening and development of integration within the EEC in terms of the changing international economic processes and, above all, the world's investment policy. Generated proposals for concrete actions interstate countries participating in this integration association. Keywords: investment, integration, innovation, transnational corporations, cross-border flows, mergers and acquisitions, infrastructure, scientific and technical potential. Полякова Т. М. Суверенное государство и политика в информационном обществе. Рассматриваются вопросы взаимоотношения категорий суверенности и международной политики государств в современных условиях постиндустриального информационного общества. Отмечается, что в большинстве доктрин зарубежных авторов «идеал» информационного общества рассматривается как материальная основа цивилизации, или «информационная экономика». Информационная политика как средство развития информационнокоммуникационной, технико-технологической сфер является и механизмом выбора целей и средств развития современного информационного общества. Ключевые слова: политическая власть, информационное общество, коммуникации, информационная политика, постиндустриальное общество, суверенитет государства. Polyakova T. M. The Sovereign State and Policy in an Information Society. Issues of mutual relations of categories of the states sovereignty and their world policy in modern conditions of postindustrial information society are considered in the article. It is noticed that in the majority of doctrines of foreign authors "ideal" information society is considered as a material basis of a civilization, and of «information economy». The information policy as the means of development of information-communicational, and 387 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 technological spheres is also the mechanism of a choice of the purposes and means of development of a modern information society. Keywords: The political power, information society, communications, the information policy, postindustrial society, the state sovereignty. Сергевнин С. Л. Право на равный доступ к государственной службе в контексте конституционных прав и свобод граждан России. Автор рассматривает систему конституционных прав и свобод граждан, особое внимание уделяя значению права на равный доступ к государственной службе. Ключевые слова: Конституция, конституционные права и свободы человека и гражданина, политические права, государственная служба. Sergevnin S. L. The right of equal access to state service in the context of the constitutional rights and freedoms of the citizens of Russia. The author examines the system of the constitutional rights and freedoms of the citizens, concerning significance of the right of equal access to state service. Keywords: constitution, constitutional rights and freedoms of мan and citizen, political rights, state service. Старовойтов А. А. Конституционный характер административной реформы и проблемы модернизации региональной исполнительной власти. Статья посвящена теоретическому исследованию механизма административно-правового воздействия на сложившуюся систему государственного управления с целью ее приведения в соответствие с целями и задачами проводимой административной реформы. Автор утверждает, что административная реформа может достичь удовлетворяющих общество результатов только путем усиления влияния конституционно-правового режима на режим публичного администрирования. Ключевые слова: административная реформа, система государственного управления, конституционно-правовой режим, субъект Российской Федерации, Конституция Российской Федерации. Starovoitov A. A. Constitutional Character of the Administrative Reform and the Problems of Modernization of Regional Executive Power. The article is concerned with the theoretical investigation of the mechanism of administrative and legal impact on the existing system of public administration for the purpose of adjusting it with the aims and objectives of providing administrative reform. The author states that administrative reform is able to achieve results which could satisfy society only by increasing influence of constitutional and legal regime upon the regime of public administration. Keywords: administrative reform, system of public administration, constitutional and legal regime, subject of the Russian Federation, Constitution of Russian Federation. 388 Аннотированный список статей Тарасов Н. А. Формирование новых экономических отношений в процессе региональной кластеризации. В статье рассматриваются проблемы российского регионального развития в пореформенное время. Основное внимание уделено необходимости формирования новых экономических отношений на региональном уровне в процессе создания хозяйственных кластеров. Ключевые слова: региональная экономика, валовой региональный продукт, основные производственные фонды, создание кластеров, экономические отношения. Tarasov N. A. Formation of new economic relations in the process of regional clustering. Problems of the Russian regional development in post-reform time are considered in the article. Basic attention is given to necessity of formation of new economic relations at the regional level in the process of creating economic clusters. Keywords: regional economy, gross regional product, basic production funds, clustering, economic relations. Филиппов Г. Г. Философские вопросы нефилософских наук, или О пользе философии для отраслевых научных исследований и для подготовки управленческих решений. Существование философских вопросов отраслевых (частных) наук общепризнано. Но до сих пор не определены: критерии отнесения к такого рода вопросам, состав и объем их тематики; практическое значение решения таких вопросов для конкретных наук. В статье предлагается вариант решения указанных вопросов. Ключевые слова: философская проблема; философский аспект частнонаучного знания; практическое значение решения философских вопросов для частных наук. Philippov G. G. Philosophical Problems of Non-Philosophical Science. The existence of philosophical problems of specialized branches of science is universally recognized. But the following is not defined so far: criteria of relevancy to such problems; the contents and extent of their themes; practical significance of such problems solution for specialized branches of science. The Paper suggests a version of the problems mentioned solution. Keywords: philosophical problems; philosophical aspect of general scientific knowledge; practical significance of philosophical problems solution for specialized branches of science. Ходачек В. М. Территориальное управление народным хозяйством в современных условиях. В статье рассматриваются проблемы территориального управления народным хозяйством и изменения его функций в контексте общей трансформации государственного управления в новых социально-экономических условиях. Автор исследует вопросы, связанные с совершенствованием территориальной организации хозяйства, а также с необходимостью осуществления типологии регионов для целей территориального управления. В статье приведена таблица, характеризующая социально-экономические типы регионов Российской Федерации. 389 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Ключевые слова: территориальная организация, территориальное управление, народное хозяйство, социально-экономические условия. Khodachek V. M. Territorial Management of National Economy in Contemporary Conditions. The problems of the territorial management of national economy and transformation of its functions are considered in the article in the context of general transformation of state management in the new social and economical conditions. The author develops the issues connected with the perfection of the territorial economy arrangement and also with the necessity to provide certain typology of the regions for the purposes of territorial management. The article contains the table which characterizes social and economical types of regions of the Russian Federation. Keywords: territorial arrangement, territorial management, national economy, social and economical conditions. Чимаров С. Ю. Government Relations (GR): типология и технология деятельности. В статье рассмотрена специфическая область взаимоотношений управленческих, политических и хозяйственных структур: лоббизм в его различных проявлениях. В частности, специалист в области GR призван к тому, чтобы выстраивать эффективные отношения между своим работодателем и властными структурами. Рассмотрены различные формы продвижения выгодных управленческих решений и их особенности. Ключевые слова: взаимоотношения с властными структурами, типология, способы воздействия. Chimarov S. Yu. Government Relations (GR): Typology and Activity Techniques. The specific area of mutual relations of administrative, political and economic structures is considered in the article: lobbyism in its various aspects. In particular, the expert in the field of GR is called for building effective relations between the employer and the power structures. Various forms of promotion of beneficial administrative decisions and their features are considered. Keywords: government relations, typology. Шамахов В. А. Профессионализм на государственной гражданской службе: технологии достижения. В статье представлен комплексный анализ понятия профессионализма на гражданской службе, показаны пути его повышения, анализируется роль в этом процессе дополнительного профессионального образования. Ключевые слова: гражданская служба, государственные гражданские служащие, профессионализм, личностное и профессиональное развитие. 390 Аннотированный список статей Shamakhov V. A. Professionalism at the State Civil Service: Technologies of Achievement. The integrated analysis of the conception of public service professionalism is presented in this article. The ways of its increasing are shown. The role of vocational training for civil servants professional upgrowth is considered. Keywords: public service, state civil servants, professionalism, personal and professional upgrowth. Информация об авторах Александров Владимир Борисович Aleksandrov Vladimir Borisovich Санкт-Петербург Saint-Petersburg Северо-Западный институт РАНХиГС North-West Institute of the Russian Presidential Заведующий кафедрой культурологии Academy of National Economy and Public и русского языка Administration Доктор философских наук, профессор The professor, the Doctor of Philosophy E-mail: [email protected] The Head of the Chair of Culturology and Russian Language E-mail: [email protected] Антонова Людмила Ивановна Antonova Ludmila Ivanovna Санкт-Петербург Saint-Petersburg Северо-Западный институт РАНХиГС North-West Institute of the Russian Presidential Заведующая кафедрой гражданского Academy of National Economy and Public и трудового права Administration Доктор юридических наук, профессор Head of the Chair of Civil and Labour Law Заслуженный юрист РФ, почетный Doctor of Science (Juridical Science), Professor работник высшего профессионального E-mail: [email protected] образования РФ E-mail: [email protected] Васецкий Андрей Анатольевич Vasetskiy Andrei Anatolyevich Санкт-Петербург Saint-Petersburg Северо-Западный институт РАНХиГС North-West Institute of the Russian Presidential Заместитель директора Academy of National Economy and Public Доктор политических наук, профессор Administration E-mail: [email protected] Vice-director Doctor of Science (Political Science), Professor E-mail: [email protected] 393 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Волков Виталий Александрович Volkov Vitaly Alexandrovich Востряков Лев Евгеньевич Vostriakov Lev Evgenievich Ганц Наталия Всеволодовна Ganc Natalia Vsevolodovna Голянич Валерий Михайлович Golyanich Valery Mikhailovich Елфимов Геннадий Михайлович Elfimov Gennadiy Mikhailovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой политологии Доктор политических наук, профессор E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Профессор кафедры государственного и муниципального управления Доктор политических наук E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующая кафедрой иностранных языков, профессор Кандидат филологических наук, доцент E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой управления персоналом Доктор медицинских наук, профессор E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Доктор философских наук, профессор E-mail: [email protected] 394 Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Vice-rector Doctor of Science (Political Science), Professor E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Professor of the Chair of State and Municipal Management Doctor of Science (Political Science) E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of Foreign Languages Ph. D. in Philology, Professor E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of Human Management Doctor of Science (Medicine), Professor E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of State and Municipal Management Doctor of Science (Philosophy), Professor E-mail: [email protected] Информация об авторах Ескина Людмила Борисовна Eskina Ludmila Borisovna Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующая кафедрой конституционного права Доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of Constitutional Law Doctor of Science (Jurisprudence), Professor E-mail: [email protected] Засядь-Волк Владимир Валентинович Zasyad-Volk Vladimir Valentinovich Исаев Алексей Петрович Isaev Aleksey Petrovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Декан факультета экономики и финансов Кандидат географических наук, доцент E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Dean of the Faculty of Economy and finance PhD in Geography, Associate professor E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой таможенного дела и логистики Доктор исторических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Customs Affairs Doctor of Science (History), Professor E-mail: [email protected] Кашина Марина Александровна Kashina Marina Alexandrovna Кириленко Виктор Петрович Kirilenko Viktor Petrovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Доцент кафедры социологии и социальной работы Кандидат философских наук, доцент E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой международного и гуманитарного права Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Associate professor of the Chair of Sociology and social work PhD. In philosophy, associate professor E-mail: [email protected] St. Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Distinguished Lawyer of the Russian Federation Doctor of Science (Law), Professor, International and Humanitarian Law Chairperson E-mail: [email protected] 395 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Клюев Анатолий Владимирович Kluev Anatoly Vladimirovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой социологии и социальной работы Доктор философских наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of Sociology and Social Work Doctor of Science (Philosophy), Professor E-mail: [email protected] Колесников Николай Васильевич Kolesnikov Nikolay Vasilyevich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой физической культуры Кандидат педагогических наук, профессор Заслуженный мастер спорта, призер Олимпийских игр по легкой атлетике, чемпион Европы E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of Physical Training PhD in Pedagogic, Professor Merited Master of Sports, prizewinner of the Olympic Games in Track and Field Athletics, European champion [email protected] Косов Юрий Васильевич Kosov Yury Vasilyevich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой международных отношений Доктор философских наук, профессор E-mail: fmo@ szags.ru Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of Chair of International Relations Doctor of Science (Philosophy), Professor E-mail: [email protected] Курзенев Владимир Анатольевич Kurzenev Vladimir Anatolyevich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой математики и моделирования социально-экономических процессов Доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки и техники РФ E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of Mathematics and Modeling of Social and Economical Processes Doctor of Science (Technical Sciences), Professor E-mail: [email protected] 396 Информация об авторах Лабудин Александр Васильевич Labudin Alexander Vasilyevich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой бухгалтерского учета и аудита Доктор экономических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of accounting and audit Doctor of Science (Economy), Professor E-mail: [email protected] Миронов Дмитрий Феликсович Mironov Dmitry Feliksovich Морозов Виктор Ильич Morozov Viktor Ilich Нещерет Александр Карлович Nesheret Alexander Karlovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой информатики, профессор Кандидат технических наук, доцент E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой истории и мировой политики Доктор исторических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of Informatics Ph.D. in Technical Science, Professor [email protected] Sant-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Vice-dean Doctor of Science (Chistory Science), Professor E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой мировой и национальной экономики Кандидат экономических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of world and national economy PhD. In Economy, Professor E-mail: [email protected] Полякова Татьяна Михайловна Polyakova Tatiana Mikhailovna Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Ученый секретарь ученого совета Доктор политических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Academic secretary of the Academic Council Doctor of Science (Political Science), Professor E-mail: [email protected] 397 Научные труды СЗАГС. Том 2. Выпуск 3 Сергевнин Сергей Львович Sergevnin Sergey Lvovich Старовойтов Александр Александрович Starovoitov Alexander Alexandrovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного права Доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of the administrative law, dean of the Juridical faculty Doctor of Science (Juridical Science) E-mail: [email protected] Тарасов Николай Алексеевич Tarasov Nicolay Alekseevich Филиппов Герман Григорьевич Philippov German Grigoryevich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой теории и истории права и государства Советник Конституционного суда РФ Доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Декан факультета ГиМУ, заведующий кафедрой менеджмента, профессор Кандидат физико-математических наук, доцент E-mail: [email protected] Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой философии Доктор философских наук, профессор E-mail: [email protected] 398 Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of the theory and history of the state and law, Advisor of the Constitutional Court of the Russian Federation Doctor of Science (Juridical Sciense), Professor E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of management, Professor PhD. In Physics and Mathematics, Associate professor E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Department of Philosophy Doctor of Philosophy, Professor E-mail: [email protected] Информация об авторах Ходачек Владислав Михайлович Khodachek Vladislav Mikhailovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой финансов и государственного регулирования экономики Доктор экономических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration The Head of the Chair of Finances and State Regulation of Economy Doctor of Science (Economics), Professor [email protected] Чимаров Сергей Юрьевич Chimarov Sergey Yurievich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Заведующий кафедрой связей с общественностью Доктор исторических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Head of the Chair of public relations Doctor of science (History), Professor E-mail: [email protected] Шамахов Владимир Александрович Shamahov Vladimir Alexandrovich Санкт-Петербург Северо-Западный институт РАНХиГС Директор Доктор экономических наук, профессор E-mail: [email protected] Saint-Petersburg North-West Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Director Doctor of Science (Economy), Professor E-mail: [email protected] 399 Научное издание Научные труды Северо-Западной академии государственной службы 2011. Том 2. Выпуск 3 (4) Учредитель: ФГБОУ ВПО «Северо-Западный институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» Редактор О. А. Полковникова Корректор Л. Г. Тюльканова Верстка Н. Ю. Грибановой Аннотации статей и перевод В. В. Полях. Подписано в печать 14.11.2011 Формат 60х90 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная. Гарнитуры Newton, Century Gotic, Arial Narrow. Усл. печ. л. 25,00. Тираж 400. Заказ 821. Издательство СЗАГС. 199178, Санкт-Петербург, В. О., 8-я линия, д. 61. Тел.: (812) 335-42-10. Факс: (812) 335-42-16. E-mail: [email protected]. Комплекс издательско-полиграфических работ выполнен в ООО «БизнесОстров». 196105, Санкт-Петербург, ул. Рощинская, д. 36.
