КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Трофимов Максим Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель директора Юридического института
Северо-Кавказского федерального университета
(тел.: 89054913219)
Теоретические вопросы закрепления
обязательного характера
мнения населения на уровне
местного самоуправления
Настоящая статья посвящена анализу таких форм прямой демократии, как общественные собрания и голосование граждан, влиянию мнения общественности на решения муниципальных
образований. В статье поддерживается идея об обязательном характере мнения населения, выраженного на общественных собраниях и голосованиях, для закрепления в законодательных
актах органов местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальное право, муниципальные образования, местное самоуправление, мнение населения.
M.S. Trofimov, Candidate of law, assistant professor, vice-director of Law Institute of North Caucasian Federal University; tel.: 89054913219.
Theoretical questions of fixing of a binding character of opinion of the population at the level
of local government
The article is devoted to examination of such forms of direct democracy in local authority as public
sessions and civil polls, influence of population’s opinion on decisions of municipal units. This article
suggests that compulsory character of population’s opinion expressed at public sessions and civil polls
should be consolidated in legislature in exceptional cases.
Key words: municipal law, municipal units, local authority, population’s opinion.
П
ринципиально важно, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ местное самоуправление понимается как форма народовластия. Именно население самостоятельно осуществляет местное самоуправление через
формы непосредственной демократии и опосредовано участвует в управлении, реализуя
свое право на самоуправление с помощью
форм представительной демократии. Население муниципального образования определяет
структуру и формирует органы местного самоуправления, делегируя им часть своих полномочий по осуществлению муниципального
управления.
Следовательно, для наиболее эффективного и успешного осуществления местного самоуправления в законодательстве должны быть
закреплены различные формы как прямой, так
и опосредованной демократии.
В настоящей статье речь пойдет о некоторых формах непосредственной демократии в
системе местного самоуправления, их месте в
системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, о характере
мнения населения, выясненного с помощью
консультативных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и гарантировании эффективного осуществления
местного самоуправления в России, в частности, через повышение значения мнения населения, выявленного на основе публичных слушаний и опросов граждан.
Итак, В.В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении
местного самоуправления на: 1) императивные
формы прямого волеизъявления граждан –
местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и
депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход),
съезд (конференция) населения муниципального образования; 2) регулятивные формы
прямого волеизъявления граждан – гражданская инициатива; обращения граждан; наказы
избирателей; отчeты; территориальное общественное самоуправление; 3) консультативные
формы прямого волеизъявления граждан –
77
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан;
консультативный референдум; народное обсуждение [1, c. 585].
При этом в Федеральном законе «Об общих
принципах…» нашли свое закрепление не все
из указанных выше форм прямой демократии в
системе местного самоуправления. Соответственно, дополнительные формы, в силу открытого перечня форм участия населения в
осуществлении местного самоуправления гл. 5
Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ, могут предусматриваться конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации или уставами муниципальных образований.
Определенный интерес представляет исследование всех форм участия населения в
осуществлении местного самоуправления, т.к.
именно с их помощью граждане реализуют
свое право на самоуправления, а их закрепление в законодательстве России рассматривается как правовая гарантия организации и
осуществления местного самоуправления [2,
c. 239-240]. Однако в настоящей статье мы
коснемся только анализа влияния мнения
населения, выявленного путем проведения
публичных слушаний и опросов граждан, на
осуществление местного самоуправления в
части принятия органами местного самоуправления управленческих решений.
Такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как
публичные слушания и опрос граждан, закрепленные в ст. 28, 31 Федерального закона от
6 октября 2003 г., играют, хотя и не ведущую,
но весьма важную роль в системе местного
самоуправления. Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного
значения с участием жителей муниципального
образования. В соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…»
на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового
акта о внесении изменений и дополнений в
данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его
исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил
землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления
разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов
капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2012 ● № 4 (41)
строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения
одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального
строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил
землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
При этом мы поддерживаем точку зрения
ряда исследователей о том, что перечисленные в законе случаи обязательного вынесения
на публичные слушания проектов муниципальных правовых актов, могут быть дополнены
законодателями субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того,
муниципальные нормативные правовые акты и
правоприменительная практика в течение последних лет шли именно по этому пути (см.,
например: Постановление Волжской городской
Думы Волгоградской области «Об утверждении
положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования «Город Волжский» от
31 декабря 2002 г.; Положение об общественных слушаниях в городе Красноярске от
6 июля 2000 г. № 24-265).
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части
его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления, а также
органами государственной власти (ч. 1 ст. 31
ФЗ «Об общих принципах…»). Следовательно,
для выявления мнения населения на опрос
может быть вынесен любой вопрос или вопросы, которые непосредственно затрагивают
интересы населения муниципального образования (части территории муниципального образования), относящие к компетенции местного самоуправления. На опрос не могут выноситься вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум, относящие к
исключительной компетенции представительных органов муниципального образования, а
также противоречащие законодательству Российской Федерации.
Несомненно, что опрос граждан и публичные
слушания включены в новый федеральный
закон о местном самоуправлении в целях
предоставления населению больших возможностей для участия в принятии управленческих
решений органами местного самоуправления.
Мнение населения, выявленное с помощью
опросов граждан и публичных слушаний, по
общему правилу носит рекомендательный
характер. И в большинстве случае это справедливо. Работа органов и должностных лиц
местного самоуправления по решению вопро-
78
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО сов местного значения и принятию связанных с
этим управленческих решений связана с целенаправленной деятельностью в сфере муниципального управления и должным уровнем
профессиональной подготовки (в особенности
для муниципальных служащих). То есть выборные должностные лица органов местного
самоуправления, муниципальные служащие,
привлекаемые органами местного самоуправления представители различных учреждений и
организаций, участвуют в разработке и принятии управленческих решений, применяя имеющиеся у них специальные познания и навыки
в той области, в которой лежит проблема. Тогда как общественность в лице населения не
всегда объективна и далеко не всегда способна компетентно судить о технических и иных,
требующих специальных познаний, сторонах
принимаемых решений.
В тоже время, мы считаем возможным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
2003 г., законодательных актах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы
организации и осуществления местного самоуправления, закрепить в исключительных случаях не рекомендательный, а обязательный
характер выявленного мнения населения для
всех субъектов муниципально-правовых отношений.
Такое предложение делается нами на основе следующих доводов:
рекомендательный характер мнения населения в Федеральном законе «Об общих принципах…» 2003 г. указан только для опроса
граждан, тогда как в отношении публичных
слушаний такого указания нет;
обязательный характер мнения населения,
выявленного путем опросов граждан или публичных слушаний, является дополнительной
гарантией прав граждан в области местного
самоуправления;
местное самоуправление не противопоставляется государственной власти, но, по нашему
мнению, нуждается в довольно жесткой опеке
со стороны государства с одновременным
предоставлением населению больших возможностей участия в принятии управленческих
решений.
В тоже время, нельзя не признать, что существуют и серьезные контраргументы:
в Федеральном законе «Об общих принципах…» 2003 г. нет указания на возможность
придания мнению населения, выявленного с
помощью опросов граждан и публичных слушаний, обязательного характера;
существует достаточное количество императивных форм непосредственного осуществления населением самоуправления, чтобы создавать еще одну;
основную роль в муниципальном управлении играют органы местного самоуправления,
которые действуют на основе делегированных
населением полномочий по управлению, и
именно они правомочны принимать обязательные для исполнения нормативные правовые
акты;
население всегда разнородно, представлено
различными социальными группами, поэтому
крайне трудно выявить единое мнение населения по тому или иному вопросу, выносимому
на обсуждение.
Исходя из вышесказанного, вполне закономерен вопрос: насколько оправдано придание
результатам опроса граждан или результатам
публичных слушаний обязательного характера?
Конечно же, далеко не во всех случаях выявленное мнение населения может и должно
носить для органов местного самоуправления
обязательный характер. Придание в законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах обязательного характера мнению
населения, выявленного органами местного
самоуправления на основе проведения публичных слушаний и опросов граждан, должно
основываться на тщательном анализе необходимости такого подхода.
Дело в том, что не требуется, по нашему
мнению, просто закрепление обязательного
характера мнения населения в нормативных
правовых актах. В тоже время, есть смысл
обязать органы местного самоуправления учитывать мнение населения, в том случае, если
органам местного самоуправления не удается
наладить диалог с населением, население не
ощущает связи с органами местного самоуправления, условия жизни не улучшаются, и,
как следствие, в обществе нарастают протестные настроения.
В этой связи оговоримся, что существует такое понятие, как социальная диагностика. Согласно экоантропоцентрической концепции
Т.М. Дридзе, отношения человека со средой
обитания строятся как опосредуемые обстоятельствами его личной и социокультурной жизни многомерные пространственно-временные,
прямые и обратные связи с окружением. Одна
и та же ситуация может по-разному оцениваться отдельными людьми. Особенно это проявляется при возникновении проблемной (или
конфликтной) жизненной ситуации. Эта ситуация требует от человека повышенной целенаправленной активности, выработки жизненно
важных решений, а также выбора той или иной
стратегии деятельности, средств и способов
достижения желаемого результата [3, c. 20-21].
Следовательно, при возникновении конфликтной ситуации, требующей при принятии
органами местного самоуправления управлен-
79
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО ческого решения (издании правового акта),
учета мнения населения, необходимо анализировать также различные социальные факторы (социальный состав участников согласительных процедур, их уровень жизни, доходы,
доступность различных благ и услуг, т.к. большинство из них предоставляются именно на
местном уровне, и т.д.). Такой подход к проблеме при принятии управленческого решения
требует от органов местного самоуправления
напряженной работы по повышению уровня
жизни населения, деятельности во благо населения, хотя бы с целью снизить уровень социальной напряженности и свести к минимуму
блокирование населением инициатив органов
местного самоуправления в области муниципального управления [4, c. 173-174].
Но и только цели уменьшения уровня социальной напряженности в обществе будет недостаточно для придания на законодательном
уровне мнению населения, выявленного на
основе публичных слушаний и опросов граждан, обязательного характера.
По нашему мнению, такая мера должна также служить защитным механизмом приоритетных направлений развития муниципальных
образований, устанавливаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации, в
той или иной области деятельности местного
самоуправления и связанных с решением вопросов местного значения.
В том случае, если деятельность органов
местного самоуправления или проект нормативного правового акта органа муниципального
образования может нанести ущерб приоритетам развития муниципального образования,
население вполне может «блокировать» реализацию такого решения или нормативного
правового акта.
В частности, в качестве приоритетов развития территорий муниципальных образований в
градостроительной сфере можно предусмотреть:
строительство школ, детских садов, поликлиник, спортивных сооружений, детских площадок и других объектов социальной инфраструктуры;
развитие торговой сети, строительство
предприятий бытового обслуживания и общественного питания;
строительство социального жилья, гостиниц,
мотелей;
развитие инженерной и транспортной инфраструктуры, в том числе тепловых узлов,
телефонных станций;
строительство и реконструкцию театров, кинотеатров, клубов и других учреждений культуры;
реконструкцию и реставрацию памятников
истории и культуры, восстановление церквей и
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2012 ● № 4 (41)
других объектов недвижимости богослужебного назначения;
расчистку завалов и пустырей, ликвидацию
свалок, комплексное благоустройство территории;
вывод на периферию муниципальных образований складских помещений и оптовых торговых предприятий;
вывод автостоянок из дворов жилых домов,
скверов, детских площадок и иных земельных
участков;
охрану лесных массивов, создание парков,
скверов, клумб и иных природных объектов в
границах муниципального образования;
строительство сооружений газо-, электро- и
водоснабжения населения.
Таким образом, обязательный характер
мнения населения при обязательности проведения согласительных процедур будет играть
охранительную функцию, служить гарантией
осуществления местного самоуправления.
В тоже время, население муниципального
образования не должно иметь возможности
блокировать деятельность органов местного
самоуправления по реализации управленческих решений. Здесь главенствующее место
занимают приоритетные направления развития
муниципального образования, и мнение населения может и должно быть учтено, но не станет решающим.
Закрепление в законодательстве субъектов
РФ приоритетов развития муниципальных образований и доведение их до общественности
позволит органам местного самоуправления
реализовывать свои планы в указанных
направлениях, принимая мнение населения
лишь в качестве рекомендательного.
В свою очередь, закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации
приоритетных направлений развития муниципальных образований, а также допущение возможности придания мнению населения обязательного характера, должно стимулировать
органы местного самоуправления максимально
информировать население о предполагаемой
реализации управленческих решений, максимально аккуратно подходить к формулированию, разработке и принятию управленческих
решений, максимально учитывать интересы
граждан, проживающих на территории муниципального образования.
Как справедливо отмечает А.С. Карпов,
огромное значение во взаимодействии органов
местного самоуправления и населения в области принятия управленческих решений имеет
информирование населения и общественные
обсуждения. Также он пишет, что «граждане,
получившие возможность ознакомиться с полной информацией по проекту, далее сами выбирают форму своего участия, в том числе –
80
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО такие варианты как проведение общественной
экспертизы или судебный процесс» [5, c. 9-12].
По нашему мнению, обязательный характер
мнения населения не должен явиться препятствием для деятельности органов местного
самоуправления. Как отмечает Н.Д. Сорокина,
исследовавшая отношение жителей г. Москвы
к строительству ряда объектов, «результаты
опросов также показали, что, несмотря на достаточно большой протестный потенциал жителей, определенная часть из них готова
участвовать в процессе согласования интересов. Более того, наряду с негативными последствиями строительства рационально мыслящая категория населения видит и позитивные
результаты, прежде всего в решении проблемы благоустройства близлежащей территории.
К тому же достаточно большая часть опрошенных не видит ущемления своих интересов в
случае застройки. Эту часть жителей также
можно рассматривать как потенциально готовую к процессу согласования интересов» [6].
Еще одним необходимым условием придания мнению населения, выявленного с помощью публичных слушаний и опросов граждан,
обязательного характера, является внесение
изменений в ст. 28 и ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 6 октября 2003 г., указывающих на возможность для регионального законодателя или
органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать обязательность мнения
населения для органов местного самоуправления.
Таким образом, использование региональным законодателем закрепления обязательного характера мнения населения, выявленного с
помощью публичных слушаний и опросов
граждан, способно положительным образом
сказаться на возможности участия населения в
принятии органами местного самоуправления
управленческих решений и гарантировать такую сторону осуществления местного самоуправления, как принятие органами местного
самоуправления управленческих решений в
интересах населения.
При этом, опросы граждан и публичные
слушания необходимо рассматривать не иначе
как способы (инструменты) согласования общественных интересов в муниципальных образованиях.
В завершение отметим, что институт согласования общественных интересов и учета мнения населения является одним из важнейших
демократических институтов реализации местного самоуправления во всем мире. Только
путем согласования интересов населения,
органов публичной власти и третьих лиц,
участвующих в муниципально-правовых отно-
шениях, можно избежать в будущем конфликтов в принятии и реализации управленческих
решений на уровне местного самоуправления
и снизить социальную напряженность, свойственную некоторым муниципальным образованиям, вызванную отсутствием поддержки со
стороны населения принимаемых органами
местного самоуправления управленческих
решений [7, c. 61-66].
1. Муниципальное право / Под ред.
Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
2. Муниципальное право России. 4-е изд. /
Под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. М.,
2009.
3. Дридзе Т.М. Две новые парадигмы для
социального познания и социальной практики // Социальная коммуникация и социальное управление в экоантропоцентрической
и семиосоциопсихологической парадигмах.
Кн. 1. М., 2000.
4. Трофимов М.С. Об обязательном учете
мнения населения при реализации градостроительных решений // Моя законотворческая
инициатива. М., 2007.
5. Карпов А.С. Реализация технологии учета мнений заинтересованной общественности в законодательстве // Экологическая
безопасность: природа и общество. СПб.,
2004.
6. Сорокина Н.Д. Место социальной диагностики в технологии согласования интересов при реализации градостроительных
решений // Социальное управление, коммуникация и социально-проектные технологии. М.,
2005.
7. Трофимов М.С. О создании правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений
органами местного самоуправления // Труды
юридического факультета Ставропольского
государственного университета. Вып. 13.
Ставрополь, 2006.
1. Municipal Law / Edited by Yu.A. Dmitriev. M.,
2005.
2. Russian Municipal Law. 4th edition / Edited
by A.S. Prudnikova, I.A. Alexeev. M., 2009.
3. Dridze T.M. Two new paradigms for social
cognition and social practice // Social communication
and
social
management
in
ecoanthropocentric and semio-socio psychological
paradigms. Vol. 1. M., 2000.
4. Trofimov M.S. On duty concordance of population opinion for city-making decisions’ realization // My law-making initiative. M., 2007.
5. Karpov A.S. Realization of technology of taking into account of interested societies in legislature // Ecological security: nature and society.
SPb., 2004.
81
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 6. Sorokina D.N. The place of social diagnostic
in technology of interests concordance for citymaking decisions realization // Social management, communication and social-project technologies. M., 2005.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2012 ● № 4 (41)
7. Trofimov M.S. On making of law mechanism
for public interests’ concordance during management decisions taking by municipalities // Works of
Law Faculty of Stavropol State University. Vol. 13.
Stavropol, 2006.
82