AdRef_1

Административная реформа: российский вариант
Административная реформа, проводимая в нашей стране, - не российское изобретение. В конце
ХХ - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают
осуществляться
крупномасштабные
реформы,
направленные
на
преобразование
систем
государственного управления.
В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в
Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, новой
Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. странах. Движущим
мотивом административной реформы в большинстве названных стран являлось осознание
необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:
повышение эффективности системы государственных органов;
превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное
количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их
содержание;
повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Ключевыми областями административных реформ являются:
роль государства в обществе;
структура органов государственного управления;
повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
управление государственной службой;
реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности
правительств в решении самых разнообразных проблем, конечная цель современных
административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать
политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий, с
которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой
политики.
В одних странах административные реформы считаются экстремально радикальными (полная
перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия,
Соединенное Королевство), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и
постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными
подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание
позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более
целенаправленными частями), несмотря на значительные различия между сравнительно простыми
результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов
деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости
отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов и форм как основы
государственного управления.
В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы
административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и
государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ
и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие
мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных мероприятий (некоторые
аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В других странах, например в
Канаде, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его
политическая система и конституционный порядок.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения.
Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности,
прагматизма и экономичности. Их целью является не разрушение систем государственного управления,
а стремление применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий",
произошедших в мире в течение последних двадцати-тридцати лет. Все мероприятия в рамках
административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и
доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государства
более социально сплоченными и сильными, "приблизить" государство к гражданину и обеспечить
всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному
реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций,
корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и
другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся
планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.
Российское государство, если оно хочет остаться современным, обязано обеспечить
соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового
опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу
государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.
Предпосылки административной реформы
Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и
особенно в 2004-2005 гг. это словосочетание стало обозначать реальное, радикальное и масштабное
государственное дело. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента Федеральному
Собранию Российской Федерации 2005 г. охарактеризован следующим образом: "...В течение последних
пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных
институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия
вперед...".
Что имеется в виду под понятием "административная реформа"? Если обратиться к этимологии
терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменения,
переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний;
"административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению"*(1). С
учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс
мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата
государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.
Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, каковы ее содержание,
законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативно-правовые акты, результаты и ожидания
- таков круг вопросов, который требует сейчас научно-правового осмысления.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и
постепенно с 1991 г., с момента ликвидации советского общественного и государственного строя и
преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по
преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда
- формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая
продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и
прежде всего исполнительной власти.
Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и
громадного по своим масштабам, людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть
реформаторов выдвигала лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его
льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:
чиновник множит подчиненных;
чиновники работают друг для друга.
Но "бюрократы" нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих
должностных обязанностей зависит эффективность всего государственного управления. Поэтому
реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не
упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный
для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия
льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу в направлении
приспособления советского исполнительного аппарата к потребностям проводимых политических и
экономических реформ. Общий вектор этого приспособления характеризовался принципом: если что-то
менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь
государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых
общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и
структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг
Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской
Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в
течение четырех лет.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей
конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
определить существо органа исполнительной власти;
обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно.
Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования
исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики. Кто мог ответить на вопрос о том,
какой должна быть детальная организация исполнительной власти, отвечающая потребностям нового
экономического строя? В каких функциях государственного регулирования будет нуждаться
нарождающийся бизнес?
У законодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от
системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от
государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком
гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало
сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем,
требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций
регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию
конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
С самого начала проведения рыночных реформ решению этих проблем уделялось самое
серьезное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата,
соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом,
административная реформа с самого начала рассматривалась как существенный и самый трудный
элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды
- и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную
Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной
власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало
общего. В период с 1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру федеральных
органов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее изменение структуры федеральных
органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 662, от 27
июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453 *(2).
Изменение структуры органов исполнительной власти означает изменение функций
государственного регулирования, объектов и "объемов" регулирования, видов органов исполнительной
власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных
должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим
реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной
реформы. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры
по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ
Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа"
употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача:
"...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов
власти". И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится "...о необходимости административной
реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти,
охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".
Историческая справка о планах проведения административной реформы
Первый (начальный) этап - 1992-1993 гг.
Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их
реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе.
Исследователи четко выделяют несколько этапов проведения административной реформы, на каждом
из которых ставились и решались определенные задачи.
На первом этапе кроме мер по департизации государственного аппарата и формированию
конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции
ничем не отличались от советских министерств и ведомств, наиболее характерным является
консолидация группы специалистов во главе с Государственным секретарем Г. Бурбулисом вокруг идеи
создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление
общегосударственной политики в области государственного управления. Речь шла об образовании
государственного агентства, которое выполняло бы функции контроля над исполнительным аппаратом и
государственными служащими, а также разрабатывало концепции и программы совершенствования
государственного аппарата.
16 декабря 1991 г. такой орган был создан - Главное управление по подготовке кадров для
государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту
РФ.
Роскадры должны были решать следующие задачи:
подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур
отдельных государственных органов;
выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и
определения необходимой штатной численности аппарата;
создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки,
переподготовки и повышения квалификации.
Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки
кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его
функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так
завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.
Второй этап административной реформы - 1996-1998 гг.
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О
проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы
выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной
власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении.
Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента 1997 г. "Порядок во
власти - порядок в стране".
С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", на
котором обсуждались проблемы, необходимые для решения в ходе административной реформы.
Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по
подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. было
подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы.
В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
гражданин и власть;
исполнительная власть: новые функции;
проблемы государственной службы;
коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции
административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к практической
реализации Концепции приступать нецелесообразно.
Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В.
Кириенко с целью опубликования, но он канул в Лету вместе с Кириенко.
Третий этап административной реформы - 1999-2000 гг.
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из
Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный
штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в
себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений
между государственной властью и обществом.
В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и
особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя
Российской Федерации: демократическое, правовое, федеративное, социальное государство.
Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.
В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная
служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и
доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в
связи с выборами Президента РФ.
К осени 2000 г. действительная причина торможения стала проясняться: в качестве приоритетов
власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений,
изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.
Административная реформа была в очередной раз отложена.
Четвертый этап административной реформы - 2003-2005 гг.
В Послании Президента России Федеральному собранию РФ на 2003 г. отмечалось, что
"...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящиеся в ее руках количество
полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти..; такая власть в значительной степени
имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и
составляло фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена
задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть
просчитано очень точно".
В Послании Президента на 2004 г. также было уделено внимание вопросам оптимизации
функций федеральных органов исполнительной власти. Президент подчеркнул, что государственные
функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов
Федерации и муниципалитетов.
"При дальнейшем сокращении функций министерств и ведомств важно учитывать и
необходимость четкого урегулирования вопросов государственной и муниципальной собственности.
Каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения
закрепленных за ним публичных полномочий - и не более того."
В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим
направлениям:
оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
реформирование государственной службы;
совершенствование управленческих процедур;
создание административной юстиции.
В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые в СМИ именовались "указами об
административной реформе". В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению
административной реформы в 2003-2004 годах" выделен комплекс целей, которыми должна
руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ,
созданная во исполнение этого Указа.
Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 утверждено Положение о
Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления
Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248)*(3). Комиссия является координационным органом
Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной
реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов,
других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и
полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций,
касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления
государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и
юридическим лицам и др.
Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при правительственной комиссии по
проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры
и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных
государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных
казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования*(4).
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и
упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия
при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является
постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФРФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О
мерах по совершенствованию государственного управления"*(5)). При Комиссии образованы три
межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы:
реформирование государственной службы и структура федеральных органов исполнительной власти и
др.
Комиссия осуществляет координацию деятельности совещательных и консультативных органов
при Президенте РФ, а также координационных и совещательных органов, образованных
Правительством РФ, по вопросам совершенствования государственного управления.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение
системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и
эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и
хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан
объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует
новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с
другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного
обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти.
Поэтому правовое - конституционно-правовое и административно-правовое - обеспечение мероприятий
играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие
нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти,
самый необходимый "инструмент" проведения административной реформы.
Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность
своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного
функционирования административных институтов.
Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух
направлениях:
анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия
потребностям административной реформы;
подготовка новых нормативных актов;
исполнение норм вне зависимости от их содержания.
Однако пока еще неразрешенными, а во многом и непродуманными вопросами остаются
конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы.
Задача науки административного законодательства состоит в выработке предложений по
развитию административного законодательства в целях практического осуществления намеченных
мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо юридическое оформление
политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый
ответственный.
Пятый этап - Программа административной реформы
на период 2005-2010 г.
В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г.
Минэкономразвития России была разработана и представлена в Правительство РФ Концепция
Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа".
Концепция ФЦП предусматривала реализацию комплекса мер в области внедрения в
деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам проектного
управления, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение
административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы
закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов
регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и
административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра
избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного
государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие
системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности
взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
В соответствии с утвержденной концепцией Минэкономразвития России 3 ноября 2004 г.
разработало и внесло в Правительство РФ проект целевой программы (ФЦП) "Административная
реформа", рассчитанной на 2005-2010 гг.
Программа нацелена прежде всего на повышение способности исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в
экономике и социальной сфере, а также на повышение качества и доступности государственных и
муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.
Минэкономразвития России определено государственным заказчиком федеральной программы
"Административная реформа (2005-2010 годы)".
Реализация федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) будет
осуществляться в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации
Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", с
особенностями, установленными данной федеральной программой.
Финансирование федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы)
"осуществляется за счет средств федерального бюджета. Главной целью ФЦП является преодоление
разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим
социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и
результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения
качества государственного и муниципального управления.
Программу предполагается осуществить в четыре этапа. Первый этап реализации программы
(2005 г.) - разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и
дублирующие функции органов исполнительной власти, и другие мероприятия; второй этап (2006 г.) передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части
государственных организаций с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработка и
внедрение большинства административных регламентов в федеральных органах исполнительной
власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертый этап (2008-2010 гг.) корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; целевое
содействие реформированию органов исполнительной власти в наиболее проблемных регионах.
Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим
разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций
органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности
взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения
органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.
Предполагается, что реализация Программы позволит достичь следующих непосредственных
результатов:
1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых
измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не
менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер
экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти
Экономика и общество изменились. Окончательно сложились бизнес-структуры, сформировался
мощный класс предпринимателей. Они требуют от государства иного отношения - менее авторитарного
и более уважительного к их запросам и потребностям, а также "маленького", недорогого и эффективного
исполнительного аппарата.
Указом Президента РФ от 23июля 2003 г. N 314 оптимизация функций федеральных органов
исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной
реформы.
Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно
установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый
им в масштабах Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 установлено, что функции федерального органа
исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ,
определяются указом Президента РФ; функции федерального органа исполнительной власти,
руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, постановлением Правительства
РФ.
В административном законодательстве не существовала официально установленная типология
функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФРФ от 9 марта
2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной
власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы*(6),
принята следующая типология функций органов исполнительной власти:
1) функции по принятию нормативных правовых актов;
2) функции по контролю и надзору;
3) функции по управлению государственным имуществом;
4) функции по оказанию государственных услуг.
Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются
федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента РФ от 9
марта 2004 г. N 314 "политические" составляющие, такие как выработка государственной политики,
планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной
политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих
требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции
государственного управления презюмируются элементы политики, и именно поэтому данные виды
функций отнесены к числу государственных.
В контексте Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 под функциями по принятию
нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил
поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и
(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых
актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление
полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными
органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами
государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования,
здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными
законами.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов
исполнительной власти.
В контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 оптимизация функций федеральных
органов исполнительной власти означает:
упразднение функций избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым
организациям в области экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности,
надзора и контроля, управления государственным имуществом;
завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные
органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы
по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание
16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).
Проведением анализа функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их
дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г.
занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы, образованная
распоряжением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. в целях реализации Указа Президента РФ от 23
июля 2003 г.
Цель осуществления указанных мероприятий - адаптация функций исполнительной власти к
потребностям бизнеса. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. она определяется следующим
образом: ..".повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной
власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательской
деятельности своих прав и интересов".
При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного
аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно
отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы. Основное внимание уделяется
тщательному анализу и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их
адекватности требованиям развития рыночной экономики.
Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций
федеральных органов исполнительной власти состояли в том, чтобы на более веских основаниях:
избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;
четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив
их дублирование, параллелизм и "провисание";
упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.
Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию
государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех
определений" в организации исполнительного аппарата ("функции, структура, штаты") и приступить к
осуществлению эффективного государственного управления.
Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы
систематически обсуждались на заседании Правительства РФ, которое принимает окончательные
решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.
В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы
функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулирующимся организациям, либо
по-новому определить их содержание.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом
проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:
800 признаны полностью или частично избыточными;
500 - дублирующими;
в отношении 300 функцией предложено изменить масштаб исполнения.
Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства или
положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в
федеральных законах и указах Президента РФ и в принятых актах Правительства, по-прежнему
сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента, сотни постановлений Правительства и
актов ведомств).
Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной
комиссией и с других точек зрения:
их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности,
предоставления государственных услуг и т.д.;
возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти субъектам Федерации и муниципальным образованиям.
Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В
результате такой оценки определенные государственные функции были "рационализированы"определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным
организациям, приватизированы и т.д.
Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов
исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на
"нижние этажи" осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно
способствовать повышению эффективности их реализации.
В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено
приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.
Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы
поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций
государственного управления. В оценке функций важно не упустить главного: каков критерий оценки
реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете
привести к ослаблению публичных интересов, в частности в сфере стандартизации и строительного
контроля.
Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного
управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.
В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами:
"необходимость функции не очевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами
рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия",
"функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.
Приведем конкретные примеры. Скажем, функция по координации работ по размещению на
территории России объектов производственного назначения, осуществлявшаяся Минпромнауки России,
признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов
определяется собственником.
Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои
объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.
Другой пример. Функция установления топливных режимов топливопотребляющих установок
закреплена за Минэкономразвития России (постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N
832 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 21 января 2002 г. N 29). Эта
функция признана избыточной. Аргумент: необходимость наличия института получения
административных разрешений на использование тех или иных видов топлива не очевидна. Но разве об
этом идет речь? Использование видов топлива является предметом коммерческого выбора, и
Минэкономразвития не выдает разрешения на это хозяйствующим субъектам. Речь идет о
регулировании топливных режимов топливопотребляющих установок - котельных, ТЭЦ и т.д. - и надзоре
за их деятельностью. Это источники повышенной опасности, и кто-то в государстве должен за этим
наблюдать. Представляется, что аргумент избыточности данной функции вообще неприемлем.
Последний пример, близкий к юридической профессии. Функция Минюста России - учреждение и
ликвидация должности нотариуса, определение количества должностей нотариусов в нотариальном
округе. Функция, закрепленная федеральным законом, признана избыточной и упразднена. Аргумент:
указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению
профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на
занятие должности нотариуса.
Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, имеют
субъективный характер либо выражают групповые интересы. Кем эта избыточность определяется?
Должны быть научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их
упразднения.
В качестве критериев избыточности функций государственного регулирования можно
рекомендовать, например:
ограничение конституционных прав и свобод граждан;
значительные материально-технические и финансовые затраты государства;
сложную межведомственную координацию для исполнения функции;
коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает
необходимость и (или) целесообразность осуществления функции;
постоянное исполнение функции в массовом масштабе и т.д.
Я считаю, что должна быть официально утвержденная концепция упразднения функций
государственного регулирования, в которой следует определить:
параметры изучения функций регулирования, варианты их упразднения, прогноз принятия
решений об упразднении;
порядок принятия решений об упразднении функций внесения изменений и дополнений в
законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ;
сроки и финансовое, кадровое, информационное обеспечение упразднения функций.
В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым
организациям (СРО), аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной
власти, либо участникам рынка. Например, в сфере технического регулирования речь идет о таких
функциях, как:
функции стандартизации, сертификации, унификации;
функция аккредитации;
функции в области метрологии (проверка и калибровка);
функция лицензирования;
функция проведения экспертизы;
функция по проведению выставок и ярмарок;
функция маркетинговых исследований;
функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней;
функция по приостановлению или прекращению предпринимательской деятельности;
функция по взиманию штрафов за административные правонарушения с юридических лиц
(передать судам);
функция по подготовке и переподготовке работников и др.
20 мая 2004 г. Правительство РФ одобрило законопроект об отмене лицензирования отдельных
видов деятельности, предложенный Минэкономразвития России. В соответствии с законодательством
отмене подлежит лицензирование 53 видов деятельности из 123. Значительное уменьшение "объема"
функции лицензирования" оспаривалось многими федеральными министерствами (пятью). И не
случайно. Отмена лицензирования деятельности, связанной с авиационной техникой, с химически
опасными производствами, со строительством, эксплуатацией электрических, тепловых и газовых сетей
и др., связана с рисками нанесения общественного ущерба и вреда здоровью и даже жизни людей.
Отмена лицензирования пойдет на пользу потребителю, только в случае если произойдет
снижение монополизации на рынке товаров и услуг. Однако не исключено, что уменьшение
государственного контроля за частными компаниями может привести к появлению на рынке
недобросовестных производителей.
Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они
имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей. Поэтому
представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов этих двух групп субъектов в
процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.
Олицетворением рынка в данном случае являются СРО - некоммерческие организации,
создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых
товаров или объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект
федерального закона о них уже подготовлен.
В сфере технического регулирования указанные субъекты будут осуществлять оценку
соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и
безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д.
Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо
практически создать, зарегистрировать, аккредитовать и проч. Не окажутся ли они проводниками
частных, корпоративных интересов?
Выполняя публичные функции, они будут действовать в сфере гражданского законодательства и
в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет Гражданский кодекс РФ. А как же быть с
публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения
или самоликвидации СРО?
По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было
время огосударствления общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение
вмешательства государства в дела общества, и особенно экономики. Налицо полярность. А что нужно
гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя
рассчитывать нельзя. Только на функции социального государства.
Правовая позиция по вопросу о критериях оценки функций государственного управления состоит
в том, что оценка функций государственного регулирования должна проводиться с учетом положений
Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". За
федеральным аппаратом исполнительной власти должны быть сохранены все функции, связанные с
выработкой и реализацией политики в соответствующей отрасли, аналитического, регулятивного и
контрольно-надзорного характера. Это требование относится прежде всего к функциям государства
социального характера.
Передача функций государства вне управленческих структур государства - это конституционный
вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос
регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф
называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной
власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих
структур государства и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них:
управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами
публичной власти, только законом, либо на основании закона, если это необходимо для
целесообразного выполнения этих функций.
Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании
закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены
более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально
избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - это прерогатива
законодателя.
Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству"
и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам
Оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти мероприятия
административной реформы по совершенствованию системы и структуры, деятельности федеральных
органов исполнительной власти не ограничиваются. В рамках административной реформы особое
значение придается функции оказания гражданам и юридическим лицам государственных услуг.
Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения
потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид
материальной деятельности (ст. 8, 74); в Гражданском кодексе РФ - как объект гражданских прав (ст. 28,
129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в
Федеральных законах "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О
социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов" - как действия по оказанию
помощи клиенту социальной службы и т.д.
В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и
защите информации" регулируются услуги по информационному обеспечению, предоставляемые
пользователям информационных ресурсов на основе договоров.
В Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" установлен перечень
услуг почтовой связи, гарантии доступности и качества услуг. В нем закреплены обязанности операторов
почтовой связи информировать пользователей услуг через средства массовой информации о своей
деятельности, новых услугах, передовых достижениях в области техники и технологий почтовой связи.
Для этого они могут публиковать ежегодные отчеты, имеют право на подготовку и распространение
рекламных сообщений в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также учитывают в
своей работе предложения пользователей услуг почтовой связи, направленные на улучшение их
обслуживания.
Представляется, что приведенная норма имеет общее значение для всей системы
государственных услуг. Такого рода правовое положение необходимо сформулировать в базовом
нормативном акте о государственных услугах, поскольку информирование о качестве и порядке
предоставления услуг, их стоимости является необходимым условием соблюдения прав потребителей
услуг и позволяет институтам гражданского общества наилучшим образом осуществлять контроль за
качеством предоставляемых населению государственных услуг.
Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает
как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность
контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных
услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни
одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не
относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано Законом РФ от 7
февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" (с изм. от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001
г.), Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и др.
В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась
практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы
власти самостоятельно:
принимают решения о составе услуг;
решают вопрос платности услуг;
решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти.
Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги,
принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг,
являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему
ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.
В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое
распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.
В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения
государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на
образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, жилище, социальное обеспечение, участие в
культурной жизни и пользование учреждениями культуры, получение квалифицированной юридической
помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о
государственных услугах.
Федеральная программа "Реформирования государственной службы Российской Федерации"
(2003-2005 годы), утвержденная Указом Президента РФРФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, одним из
важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование
соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты
реализации Программы - достижение качественного уровня исполнения государственным служащими
своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям
государственных услуг.
С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего
понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти,
устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение, более чем
актуально.
Не следует опасаться аналогии в регулировании услуг, которые предоставляют населению
субъекты предпринимательской деятельности и органы государства, поскольку и в том и в другом
случае предметом регулирования выступает услуга, т.е. результат непосредственного взаимодействия
исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению
потребности потребителя. Не имеет значения, кто оказывает услуги - предприниматель или государство.
И в том и в другом случае она оплачивается потребителем (либо путем непосредственной оплаты, либо,
в случае оказания услуги государственным органом безвозмездно, путем уплаты налогов и сборов,
главным образом за счет которых государство и существует).
В отличие от государственного регулирования, правотворчества и т.д. государственная услуга
носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность и необходимость
ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента.
Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется разработка
терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, вообще отсутствует нормативное
определение государственных услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования. При этом сам
термин, как уже отмечалось, встречается в нормативных правовых актах довольно часто.
Для обеспечения полноты правового регулирования деятельности органов исполнительной
власти в сфере государственных услуг необходимо дать нормативное определение государственных
услуг исходя из того, что услуга - это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и
потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности
потребителя.
Государством должны быть установлены обязательные требования к качеству услуг, которые
можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять
установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц и качеству обслуживания,
т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение
установленных или предполагаемых потребностей.
Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых
государственных услуг важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области
образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания населения, жилищнокоммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).
Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти
(государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами
(физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.
В базовом законе об оказании государственных услуг возможно регламентировать все вопросы,
связанные со стандартами государственных услуг. Этот вариант регулирования данной сферы
отношений представляется наиболее обоснованным. Вместе с тем допустимо иметь помимо базового
закона об оказании государственных услуг и федеральные законы о стандартах государственных услуг,
о реестре государственных услуг и порядке его ведения и др.
Необходимо
регламентировать
не
только
порядок
установления,
предоставления
государственных услуг, но и порядок финансирования государственных услуг, ответственность за
непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.
К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести
отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует
понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик
государственной услуги и сравнения полученных результатов с установленными требованиями. Не
определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области.
В научной литературе обоснованно поставлен вопрос о содержании понятия "государственные
услуги".
Действительно, что отражает правовая категория "государственные услуги" в сфере
исполнительной власти: функции федеральных органов исполнительной власти, их полномочия,
обязанности граждан и юридических лиц в сфере исполнительной деятельности государства и т.д.?
Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями
государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них.
В процессе инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти,
проведенной в ходе административной реформы, из общего объема функций выделены в отдельную
группу функции по предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента
от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
определено содержание функции по оказанию государственных услуг и тип федерального органа
исполнительной власти, которому поручается выполнение данной функции.
В контексте Указа от 9 марта 2004 г. N 314 под функциями по оказанию государственных услуг
понимается добровольное или принудительное предоставление федеральными органами
исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами
государственной власти ценам услуг гражданам в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. В результате
предоставления государственной услуги происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента.
Упомянутыми Указами Президента РФ осуществление функций по предоставлению
государственных услуг возложено на федеральные агентства (наряду с функциями по управлению
государственным имуществом и правоприменительными функциями).
Однако в положениях об агентствах нет единообразия в регламентации функций по оказанию
государственных услуг в соответствующей сфере. Более того, в части принятых постановлений
Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь
обозначена, но не раскрыта.
Оправданным следует считать вариант, в котором дается открытый перечень видов
государственных услуг, оказываемых федеральным агентством.
Важной задачей применительно к государственным услугам, которая решается в ходе
административной реформы, является расширение доступности и повышение качества оказываемых
государственных услуг. Следующим этапом реформирования предоставления государственных услуг
можно считать вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и
негосударственным организациям.
Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам не
означает, что такого рода структуры приобретают качества органов исполнительной власти. Выполнение
отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг, как критерий для
включения в систему органов исполнительной власти негосударственных структур неприемлем. Ибо
такого рода структуры не приобретают статус государственного органа, властные полномочия, и
персонал такого рода структур, предоставляющий государственные услуги, не приобретает статус
государственных служащих. Передаются не сами государственные функции, а полномочия органа
исполнительной власти по их выполнению. Признание негосударственных структур или государственных
учреждений, организаций, которым передаются функции оказания государственных услуг, органами
исполнительной власти в широком смысле обернулось бы тяжелыми отрицательными последствиями
для системы исполнительной власти. "Квази-органы" исполнительной власти деформировали бы
государственный исполнительный аппарат.
Подытоживая рассмотрение правовых вопросов "производства" и предоставления
государственных услуг, следует сказать, что первоочередными задачами формирования правовой базы
государственных услуг является определение:
сущности государственной услуги;
перечня государственных услуг, исходя из положений главы 2 Конституции РФ об основных
правах и свободах;
стандартов государственных услуг;
круга органов, обязанных предоставлять государственные услуги;
порядка возложения или передачи функций по оказанию государственных услуг;
клиентов, имеющих право получать соответствующие государственные услуги;
процедур оказания государственных услуг;
критериев контроля качества государственных услуг и др.
Окончание следует
А.Ф. Ноздрачев,
доктор юридических наук, профессор
"Законодательство и экономика", N 8, август 2005 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Ожегов С.Н. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1984. - С. 589;
Современный толковый словарь русского языка / глав. ред. С.А. Кузнецов. - СПб., 2001. - С. 702.
*(2) СЗ РФ. - 2004. - N 21. - Ст. 2025; N 31. - Ст. 3238; N 38. - Ст. 3775; N 47. - Ст. 4635.
*(3) СЗ РФ. - 2004. - N 22. - Ст. 2192.
*(4) Там же.
*(5) СЗ РФ. - 2004. - N 29. - Ст. 3019.
*(6) Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. - 2003. - N 31. - Ст.
3150.