О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений

Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 06.01.2015, 6/1455
РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
24 декабря 2014 г. № Р-958/2014
О соответствии Конституции Республики Беларусь
Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений
и изменений в некоторые законы Республики Беларусь»
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего –
Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя
Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П.,
Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г.,
Чигринова С.П.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца
второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе
судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь
«О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного
предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении
дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь».
Заслушав
судью-докладчика
Карпович Н.А.,
проанализировав
положения
Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь
«О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» (далее –
Закон), Бюджетного кодекса Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и иных
законодательных актов, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики
Беларусь 17 декабря 2014 г., одобрен Советом Республики Национального собрания
Республики Беларусь 18 декабря 2014 г. и представлен Президенту Республики Беларусь
на подпись.
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из
следующего.
1. В Конституции установлено, что Республика Беларусь – демократическое
социальное правовое государство; единственным источником государственной власти и
носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ; народ осуществляет свою
власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах,
определенных Конституцией (часть первая статьи 1, часть первая статьи 3).
Положения Закона направлены на реализацию указанных и иных конституционных
принципов и норм.
2. Согласно Конституции граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в
решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных
представителей; местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через
местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы
территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и
другие формы прямого участия в государственных и общественных делах; местные
Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административнотерриториальных единиц сроком на четыре года (часть первая статьи 37, статьи 117
и 118).
На создание необходимых условий для исполнения депутатом местного Совета
депутатов (далее – депутат Совета) своих полномочий по участию в осуществлении
государственной власти местным Советом депутатов (далее – Совет), представлению
своих избирателей в государственных органах и других организациях, осуществлению
иных полномочий, предусмотренных Конституцией, Законом Республики Беларусь
«О статусе депутата местного Совета депутатов» и другими актами законодательства
1
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 06.01.2015, 6/1455
Республики Беларусь, направлены вносимые статьей 1 Закона дополнения и изменения в
Закон «О статусе депутата местного Совета депутатов».
2.1. Пунктом 5 статьи 1 Закона предусматривается освобождение депутата Совета,
работающего на основании трудового договора (контракта), от выполнения трудовых
(служебных) обязанностей (но не более одного дня в месяц) по его заявлению по месту
работы (службы) с сохранением средней заработной платы (денежного довольствия) для
осуществления деятельности в избирательном округе, а также компенсация расходов
депутата Совета в случае его выезда за пределы места жительства (района, города) для
осуществления своей деятельности в избирательном округе по нормам возмещения
расходов при служебных командировках.
Конституционный Суд отмечает, что указанные нормы Закона закрепляют
дополнительные гарантии для депутата Совета с учетом форм его деятельности в
избирательном округе и согласуются с положениями Конституции об осуществлении
власти народом через представительные и иные органы и местного самоуправления –
гражданами через Советы.
2.2. Пунктом 4 статьи 1 Закона в качестве одной из форм деятельности депутата
Совета в избирательном округе определяется его участие в работе комиссий по
общественному обсуждению в области архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности. При этом изменением, вносимым статьей 3 Закона в пункт 1 статьи 17
Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности в Республике Беларусь», устанавливается, что в состав этих комиссий
депутат Совета может быть направлен Советом.
Конституционный Суд считает, что данные нормы Закона направлены на
реализацию прав физических лиц на благоприятную среду обитания при осуществлении
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, повышение
эффективности общественных обсуждений, проводимых перед принятием Советами,
местными исполнительными и распорядительными органами решений по вопросам
планирования и застройки населенных пунктов, жилищного строительства. Такое
законодательное регулирование согласуется с конституционными положениями,
предусматривающими, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации
являются высшей ценностью и целью общества и государства; местные Советы,
исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы
местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения,
проживающего на соответствующей территории (часть первая статьи 2, статья 120
Конституции).
2.3. В Конституции установлено, что все равны перед законом и имеют право без
всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов; ограничение прав и
свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах
национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья
населения, прав и свобод других лиц; никто не может пользоваться преимуществами и
привилегиями, противоречащими закону (статьи 22 и 23).
Положениями Закона определяется, что депутат Совета не вправе получать от
иностранных государств документы, предоставляющие права на льготы и преимущества в
связи с политическими, религиозными взглядами или национальной принадлежностью,
а равно пользоваться такими льготами и преимуществами, если иное не вытекает из
международных договоров Республики Беларусь; депутат Совета, имеющий указанные
документы, обязан передать их на время осуществления своих полномочий в
соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган. Перечень
оснований досрочного прекращения полномочий депутата Совета дополняется указанием
на несоблюдение депутатом Совета этих ограничений (пункт 1, абзац пятый пункта 2
статьи 1).
Конституционный Суд полагает, что предусматриваемые Законом ограничения и
меры по обеспечению их соблюдения обусловлены особыми функциями депутата Совета,
уполномоченного участвовать в осуществлении государственной власти Советом,
2
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 06.01.2015, 6/1455
представлять своих избирателей в государственных органах и других организациях,
осуществлять иные полномочия, предусмотренные Конституцией, Законом «О статусе
депутата местного Совета депутатов» и иными актами законодательства. Получение
каких-либо льгот и преимуществ от иностранных государств может поставить депутата
Совета в определенную зависимость от этих государств и вызвать конфликт интересов.
Рассматриваемые положения Закона основываются на конституционном принципе
равенства, который предполагает защиту от всех форм дискриминации, но не исключает
возможности при осуществлении законодательного регулирования в отношении лиц,
принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, предусматривать
для них различия, исключения, предпочтения, если они объективно оправданны,
обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям. При этом законодателем
учтена правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в решении от 7 апреля
2011 г. «О позиции Конституционного Суда Республики Беларусь по Закону Республики
Польша «О Карте поляка» и подтвержденная в ряде других решений.
3. На реализацию положений Конституции, устанавливающих, что Республика
Беларусь – социальное государство; государство ответственно перед гражданином за
создание условий для свободного и достойного развития личности (часть первая статьи 1,
часть вторая статьи 2); гарантирующих гражданам Республики Беларусь право на
получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной
информации о деятельности государственных органов (часть первая статьи 34);
определяющих, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные
органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из
общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на
соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных
органов (статья 120), направлены дополнения и изменения, которые вносятся статьей 5
Закона в Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
3.1. Законом расширяется компетенция местных органов власти в области
социальной поддержки населения. В частности, статьей 5 Закона Советы наделяются
полномочиями утверждать региональные программы, концепции (Советы первичного
уровня – планы мероприятий) по вопросам социальной поддержки не только детей,
молодежи, ветеранов, инвалидов и пожилых людей, но и иных категорий граждан в
соответствии с законодательными актами (абзац второй пункта 3); предусматривается
более широкий круг категорий граждан, для которых областным Советом могут быть
определены меры социальной поддержки, а также закрепляется новое полномочие
Советов базового уровня по определению мер социальной поддержки детей, молодежи,
ветеранов, инвалидов, пожилых людей и иных категорий граждан в соответствии с
законодательными актами (пункты 4 и 5).
С учетом принципа правовой определенности новым полномочиям Советов
корреспондирует дополнение Законом компетенции исполнительных комитетов в части
разработки ими программ, концепций, планов, предусматривающих социальную
поддержку и иных категорий граждан, кроме установленных Законом «О местном
управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а также осуществления контроля в
области социальной поддержки иных категорий граждан (пункт 7 статьи 5).
Указанные положения Закона отвечают социальному характеру белорусского
государства, проявляющемуся, в частности, в обеспечении государством направления и
координации государственной и частной экономической деятельности в социальных
целях (часть пятая статьи 13 Конституции). Особая забота о социально уязвимых
категориях населения, расширение мер их социальной поддержки согласуются также с
такими основными принципами местного управления и самоуправления, как социальная
справедливость, сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов
местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и
законные интересы граждан (статья 3 Закона «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь»).
3
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 06.01.2015, 6/1455
3.2. Положениями Закона Советам первичного уровня предоставляются полномочия
по взаимодействию со средствами массовой информации, обеспечению их информацией о
своей деятельности и содействию реализации государственной информационной
политики на соответствующей территории, а исполнительным комитетам базового
уровня – по организации размещения на своих официальных сайтах или других
государственных информационных ресурсах глобальной компьютерной сети Интернет
информации о Советах базового и первичного уровней, об их депутатах, исполнительных
и распорядительных органах базового и первичного уровней, о коммунальных унитарных
предприятиях, в том числе информации о руководстве исполнительных и
распорядительных органов базового и первичного уровней и коммунальных унитарных
предприятий (пункты 6 и 8 статьи 5).
Данные нормы Закона направлены на получение заинтересованными лицами
полной, достоверной и своевременной информации об органах местного управления и
самоуправления, а также повышение эффективности реализации полномочий этих
органов по решению вопросов местного значения.
3.3. В соответствии с Законом исполнительные комитеты первичного уровня
наделяются полномочиями разрабатывать и вносить в Совет и соответствующий
исполнительный комитет базового уровня предложения по инвестиционным программам
и проектам органов местного управления и самоуправления первичного уровня, а также
создавать коммунальные унитарные предприятия по оказанию гражданам, проживающим
на соответствующей территории, услуг (выполнению работ), связанных со
строительством и ремонтом одноквартирных и блокированных жилых домов и
хозяйственных построек на предоставленных гражданам земельных участках (абзацы
третий и шестой пункта 9 статьи 5). Одновременно пунктом 2 статьи 4 Закона в
Бюджетном кодексе закрепляется возможность финансирования из бюджетов первичного
уровня расходов на инвестиционные программы и проекты органов местного управления
и самоуправления первичного уровня в соответствии с функциональными видами
расходов, установленными пунктом 3 статьи 46 Бюджетного кодекса.
Данные нормы Закона направлены на развитие инвестиционной деятельности на
территории городских (городов районного подчинения), поселковых, сельских
исполнительных комитетов, повышение их активности в удовлетворении нужд населения,
проживающего на соответствующей территории, укрепление финансовой основы
деятельности органов местного управления и самоуправления по решению вопросов,
отнесенных к их компетенции. Такое правовое регулирование соответствует
конституционному принципу осуществления государством регулирования экономической
деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13 Конституции).
4. Принцип верховенства права, устанавливаемый в Республике Беларусь (часть
первая статьи 7 Конституции), и вытекающий из него принцип правовой определенности
предполагают создание такой правовой системы, в которой нормативные правовые акты
находятся во взаимосвязи, согласованы между собой и не противоречат друг другу.
На
реализацию
указанных
принципов
направлены
нормы
Закона,
предусматривающие согласование норм Бюджетного кодекса, законов «О статусе
депутата местного Совета депутатов», «Об административно-территориальном устройстве
Республики Беларусь» и «О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь» с нормами иных законодательных актов (пункт 3 статьи 1, пункты 1, 3 и 4
статьи 2, пункты 1 и 3 статьи 4, пункты 1, 2, 10 статьи 5 и др.).
В частности, положения об основаниях досрочного прекращения полномочий
депутата Совета и гарантиях трудовых прав председателя Совета, закрепляемые Законом
«О статусе депутата местного Совета депутатов», согласовываются с соответствующими
положениями Указа Президента Республики Беларусь от 17 марта 2014 г. № 128
«О некоторых вопросах, связанных с изменением административно-территориального
устройства Республики Беларусь» (абзац третий пункта 2, пункт 6 статьи 1 Закона). Закон
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» дополняется нормами
о созыве сессий Советов при изменении административно-территориального устройства
4
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 06.01.2015, 6/1455
Республики Беларусь и о порядке принятия решений Совета, являющегося правомочным
после реорганизации Совета (пункты 1 и 2 статьи 5 Закона). Тем самым обеспечивается
правовая определенность в регулировании правового статуса депутатов Совета,
являющихся уполномоченными представителями граждан, председателя Совета,
осуществляющего свои полномочия на профессиональной основе, а также порядка
функционирования Советов как представительных государственных органов, создаваемых
на территории соответствующих административно-территориальных единиц.
Закон принят Палатой представителей в пределах полномочий, предоставленных
пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики в
соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по
содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики
Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и
статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном
судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в
некоторые законы Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики
Беларусь.
2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательными актами.
Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь
П.П.Миклашевич
5