Соотношение контроля и надзора за принятием решения и

УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО Абрамов Александр Борисович
соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин
юридического института
Московской академии экономики и права
(е-mail: [email protected])
Соотношение контроля и надзора
за принятием решения
и осуществлением мер
государственной защиты участников
уголовного судопроизводства
В работе обращается внимание на несовершенство действующего законодательства в части
противоречия и отсутствия единообразного подхода правового регулирования компетенции
должностных лиц и органов, принимающих решение о мерах государственной защиты и их осуществляющих. Контроль и надзор за такой деятельностью должны осуществляться в единстве с
целью обеспечения повышения качества защиты участников уголовного процесса.
Ключевые слова: государственная защита, участники уголовного процесса, безопасность,
защищаемые лица, судебный контроль, прокурорский надзор.
A.B. Abramov, Post-graduate of a Chair of Criminal and Legal Disciplines of Lеgal Institute
of Moscow Academy of Economics and Law; е-mail: [email protected]
Ratio of control and supervision of decision-making and implementation of measures
of the state protection of participants of criminal legal proceedings
In work the attention to imperfection of the current legislation regarding a contradiction and lack of
uniform approach of legal regulation of competence of officials and the bodies making the decision on
measures of the state protection and their carrying out is paid. Control and supervision of such activity
have to be exercised in the unity, which purpose is to provide improvement of quality of protection of
participants of criminal trial.
Key words: state protection, participants of criminal trial, safety, protected persons, judicial control,
public prosecutor's supervision.
К
онтрольно-надзорная деятельность за
процессом применения мер безопасности участников уголовного процесса
включает ведомственный и судебный контроль, а также прокурорский надзор. Действующее отраслевое и иное законодательство
устанавливает специфику проверки законности
и обоснованности принятия решений о безопасности личности, содействующей уголовному судопроизводству. Исследование имеющихся проблем соотношения и непротиворечивости этих видов контроля и надзора, по
нашему мнению, представляется актуальным в
связи с повышением эффективности этого
вида правоприменительной деятельности государственных органов и обязанностью государства обеспечить безопасное участие граждан в сфере производства по уголовному делу.
Закон о государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного
судопроизводства [1], а также действующий
УПК РФ содержат правовые предписания о
таком контроле. Кроме этого, ведомственные
приказы также влияют на содержательную
сторону и различие компетенций должностных
лиц органа, осуществляющего меры безопасности, ведущего производство по делу и прокурора.
Перечень государственных органов и должностных лиц достаточно обширен, так как к
процессу безопасности имеют отношение многие из них.
В этой связи, по нашему мнению, представляет определенный интерес попытка разобраться в соотношении различных нормативных ведомственных и отраслевых актов, устанавливающих контрольно-надзорную деятельность в исследуемой сфере.
На основании Федерального закона в закон
«О государственной защите потерпевших…»
от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ [2] были внесены
изменения и дополнения, исключающие актив-
172
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2013 ● № 1 (43)
УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО ное участие прокурора в процессе принятия решения. В частности, прокурор был лишен полномочий на рассмотрение и принятие решения о
применении мер безопасности (ч. 2 ст. 3). На
основании ч. 5 ст. 18 «Применение мер безопасности» орган, осуществляющий меры безопасности, обязан информировать об избранных
мерах безопасности, их изменении, о дополнении и результатах применения указанных мер
фактически всех должностных лиц, связанных с
производством по делу (суд (судью), начальника
органа дознания или следователя, в производстве которых находится заявление (сообщение о
преступлении либо уголовное дело), за исключением прокурора. В случае устранения угрозы
безопасности защищаемого лица ходатайствует
об отмене мер безопасности.
На основании п. 3 ч. 2 ст. 24 «Права и обязанности органов, обеспечивающих государственную защиту» органы, осуществляющие
меры безопасности, имеют право обращаться
в суд (к судье), начальнику органа дознания
или следователю, в производстве которых
находится уголовное дело, с ходатайством о
применении мер безопасности при производстве процессуальных действий либо об их
отмене, т.е. за исключением прокурора.
Как видно, эта правовая норма предусматривает деятельность начальника органа дознания. А.П. Рыжаков усматривает некоторую
неопределенность при соотношении закона «О
государственной защите потерпевших…» и
соответствующих норм УПК РФ: «именно этого
руководителя <…> законодатель именует
начальником органа дознания. Хотя с позиции
УПК РФ (исходя из буквального толкования п. 17
ст. 5 УПК РФ), утверждающего постановление
дознавателя об осуществлении государственной
защиты путем применения мер безопасности
(мер социальной поддержки), он таковым не
является. Постановление в этом случае выносится органом дознания в лице исполнителя,
которым является дознаватель, и руководителя
учреждения, который уголовно-процессуальным
(предусмотренным УПК РФ) статусом не наделен» [3].
Впоследствии на основании Федерального
закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием органов предварительного следствия» от 28 декабря 2010 г.
№ 404-ФЗ полномочия следователя на единоличное решение вопросов безопасности,
участников процесса законодатель ограничил
обязательным получением согласия у руководителя следственного органа [4]. Кроме этого,
ч. 4 ст. 3, содержащей перечень органов, осуществляющих меры безопасности, дополнена
руководителем следственного органа: меры
безопасности в отношении защищаемых лиц
по уголовным делам, находящимся в производстве суда (судьи) или Следственного комитета Российской Федерации, осуществляются
по решению суда (судьи), руководителя следственного органа Следственного комитета
Российской Федерации или следователя с
согласия руководителя следственного органа
Следственного комитета Российской Федерации. Аналогичные дополнения были внесены в
ст. 18 и 24 Федерального закона «О государственной защите потерпевших…».
Непосредственная реализация мер безопасности возложена на органы внутренних дел
Российской Федерации, органы федеральной
службы безопасности, таможенные органы
Российской Федерации или органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, расположенные по месту
нахождения защищаемого лица.
В Федеральном законе «О государственной
защите потерпевших…» в ст. 3 установлен
перечень органов, осуществляющих меры государственной защиты. К органам, обеспечивающим государственную защиту, относятся:
1) органы, принимающие решение об осуществлении государственной защиты; 2) органы, осуществляющие меры безопасности;
3) органы, осуществляющие меры социальной
поддержки [5].
В постановлении Правительства РФ «Об
утверждении Правил применения отдельных
мер безопасности в отношении потерпевших,
свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 27 октября 2006 г. № 630
(в ред. от 7 декабря 2011 г.) перечислены следующие государственные органы, осуществляющие меры безопасности: Министерство
внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная таможенная служба,
Федеральная служба Российской Федерации
по контролю за оборотом наркотиков, Министерство обороны Российской Федерации, а
также иные государственные органы, на которые может быть возложено в соответствии с
законодательством Российской Федерации осуществление отдельных мер безопасности [6].
При этом законодатель возложил значительный объем по обеспечению государственной защиты на органы внутренних дел и Федеральную службу безопасности, которые приняли соответствующие ведомственные административные регламенты [7], подробно регулирующие особенности обеспечения государственной защиты участников уголовного судопроизводства.
Кроме этого, например, в органах внутренних дел РФ в 2008 г. на базе расформированных подразделений по борьбе с организованной преступностью образованы подразделения
173
УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. На данные подразделения возложены функции по применению мер безопасности в целях защиты жизни и
здоровья лиц, подлежащих государственной
защите, а также по обеспечению сохранности
их имущества. В систему подразделений по
обеспечению безопасности лиц, подлежащих
государственной защите, органов внутренних
дел входят Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной
защите, Министерство Внутренних Дел России
и подчиненные ему центры и группы по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, органов внутренних дел
по субъектам Федерации [8].
На такое состояние, тенденцию подробной
детализации законодательных предписаний в
подзаконных актах обращал внимание А.Ю. Епихин: «в сфере законодательства произошли
принципиальные подвижки. Многие правовые
проблемы из части концептуальных, по нашему мнению, сместились в раздел технологических» [9].
Статьей 2 постановление Правительства РФ
«Об утверждении Правил выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и
иным участникам уголовного судопроизводства,
в отношении которых в установленном порядке
принято решение об осуществлении государственной защиты» от 11 ноября 2006 г. № 664
(в ред. от 19 ноября 2008 г.) устанавливает, что
«Федеральное медико-биологическое агентство
является федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным осуществлять меры
социальной поддержки в части выплаты единовременных пособий защищаемым лицам» [10].
Можно и дальше продолжать цитирование
принятых законов и подзаконных актов, регулирующих компетенцию органов, осуществляющих меры государственной защиты (например, ЗАГС, ФМС и т.д.), однако нами приведен
их примерный перечень в целях наглядности
их значительного количества и столь же многообразной правовой базы.
Контроль за применением мер безопасности
возложен на вышестоящее руководство органа, осуществляющего эти мероприятия, и на
прокуратуру. Так, в ч. 2 ст. 4 «Принципы осуществления государственной защиты» установлено, что государственная защита осуществляется под прокурорским надзором и
ведомственным контролем. Как видно, в данной дефиниции отсутствует судебный контроль, что, на наш взгляд, не совсем достаточно для гарантирования прав и свобод защищаемых лиц. Кроме этого, указанный принцип
находится в противоречии с содержанием ч. 3
ст. 18 «Порядок применения мер безопасности», в которой указано, что «постановление
(определение) о применении мер безопасности
либо об отказе в их применении может быть
обжаловано в вышестоящий орган, прокурору
или в суд. Жалоба подлежит рассмотрению в
течение 24 часов с момента ее подачи».
В этой связи необходимо разрешение вопроса о контроле со стороны ведомственного
руководства, прокурора [11], суда, а кроме них
и следователя за законностью и обоснованностью принятия такого решения. В целях повышения эффективности уголовного судопроизводства необходима правовая регламентация
разграничения различных видов контроля и
надзора. Таким образом, контролирование изменения мер безопасности возможно со стороны
следующих должностных лиц и органов: в отношении следователя – его руководитель, надзирающий за предварительным следствием,
прокурор и суд в порядке судебного контроля
(ст. 125 УПК); в отношении должностного лица
органа, осуществляющего меры безопасности
– дополнительно его руководитель (начальник
в порядке ведомственного контроля). Такой
контроль должен быть по возможности серьезно ограничен в целях сохранения конфиденциальности сведений как о мерах безопасности,
так и о защищаемом лице.
1. О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: федер. закон от 20
авг. 2004 г. № 119-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) //
Собр. законодательства РФ. 2004. № 34.
Ст. 3534.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон ‘’О прокуратуре Российс-кой Федерации’’»: федер. закон от 24 июля
2007 г. № 214-ФЗ (в ред. от 25 дек. 2008 г.) //
Собр. законодательства РФ. 2007. № 31.
Ст. 4011.
3. Рыжаков А.П. Комментарий к Правилам
защиты сведений об осуществлении государственной защиты потерпевших, свидетелей и
иных участников уголовного судопроизводства // Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс». 2008.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием деятельности
органов предварительного следствия: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 404-ФЗ (в ред.
от 07 дек. 2011 г.) // Собр. законодательства
РФ. 2011. № 1. Ст. 16.
5. О государственной защите потерпевших,
свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: федер. закон от 20. авг.
174
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2013 ● № 1 (43)
УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО 2004 г. № 119-ФЗ (в ред. от 30 нояб. 2011 г.) //
Собр. законодательства РФ. 2004. № 34. Ст.
3534.
6. Об утверждении Правил применения отдельных мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников
уголовного судопроизводства: постановление
Правительства РФ от 27 окт. 2006 г.
№ 630 (в ред. от 07 дек. 2011 г.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4708.
7. Об утверждении Административного регламента МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников
уголовного судопроизводства и их близких:
приказ МВД РФ от 21 марта 2007 г. № 281 //
Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. № 47. 2007;
Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности
Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению государственной защиты потерпевших, свидетелей, иных участников уголовного судопроизводства и их близких: приказ ФСБ РФ от
3. февр. 2009 г. № 39 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 17.
8. О некоторых вопросах Министерства
внутренних дел Российской Федерации: указ
Президента РФ от 6 сент. 2008 г. № 1316
(в ред. от 5 сент. 2011 г.) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 37. Ст. 4182.
9. Епихин А.Ю. Правовые основы безопасности личности и уголовного судопроизводства в
отдельных международных документах // Международное уголовное право и международная
юстиция. 2012. № 2. С. 12–14.
10. Об утверждении Правил выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям
и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном
порядке принято решение об осуществлении
государственной защиты: постановление Правительства РФ от 11 нояб. 2006 г. № 664 (в
ред. от 19 нояб. 2008 г.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 47. Ст. 4895.
11. О важности функции прокурорского
надзора за соблюдением и применением законов
отмечалось в юридической литературе. См.:
Щерба С.П., Решетников Т.А., Зайцев О.А. Прокуратура в странах СНГ. М.: Экзамен, 2007.
С. 25 и др.
1. About the state protection of victims, witnesses and other participants of criminal legal
proceedings: feder. law of 20 aug. 2004 № 119-FL
(in an ed. of 30 nov. 2011) // Col. legislations of
the Russian Federation. 2004. № 34. Art. 3534.
2. About modification of separate acts
of the Russian Federation in connection with
adoption of the Federal law «About modification
of the Code of criminal procedure of the Russian
Federation and the Federal law "About prosecutor's office of the Russian Federation"»: feder. law
of 24 July 2007. № 214-FL (in an ed. of 25 Dec.
2008) // Сol. legislations of the Russian Federation. 2007. № 31. Art. 4011.
3. Ryzhakov A.P. The comment for Rules of
protection of data about implementation of the
state protection of victims, witnesses and other
participants of criminal legal proceedings // For
LRS ConsultantPlus. 2008.
4. About modification of separate acts of the
Russian Federation in connection with improvement of activity of bodies of preliminary investigation: feder. law of 28 dec. 2010. № 404-FL
(in an ed. of 07 dec. 2011) // Col. legislations of
the Russian Federation. 2011. № 1. Art. 16.
5. About the state protection of victims, witnesses and other participants of criminal legal
proceedings: feder. law of 20 aug. 2004. № 119FL (in an ed. of 30 nov. 2011) // Col. legislations
of the Russian Federation. 2004. № 34. Art. 3534.
6. About the approval of Rules of application of
separate security measures concerning victims,
witnesses and other participants of criminal legal
proceedings: the resolution of the Government
of the Russian Federation of 27 oct. 2006. № 630
(in an ed. of 07 dec. 2011) // Col. legislations
of the Russian Federation. 2006. № 45. Art. 4708.
7. About the approval of Administrative regulations of the Ministry of Internal Affairs of Russia on
execution of the state function of providing according to the legislation of the Russian Federation of
the state protection of judges, officials lawenforcement and supervisory authorities, safety of
participants of criminal legal proceedings and their
relatives: order of the Ministry of Internal Affairs of
the Russian Federation of 21 March 2007. № 281 //
Bulletin of regulations of federal executive authorities. № 47. 2007; About the approval of Administrative regulations of Federal Security Service of
the Russian Federation on execution of the state
function on ensuring the state protection of victims, witnesses, other participants of criminal legal
proceedings and their relatives: order of FSB of
the Russian Federation of 03 feb. 2009. № 39 //
Bulletin of regulations of federal executive authorities. 2009. № 17.
8. About some questions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: decree of
the President of the Russian Federation of 06
sept. 2008 № 1316 (in an ed. of 05 sept. 2011) //
Col. legislations of the Russian Federation. 2008.
№ 37. Art. 4182.
175
УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО 9. Epikhin A.Ju. Legal bases of safety of the
personality and criminal legal proceedings in separate international documents // International criminal law and the international justice. 2012. № 2.
P. 12–14. 10. About the approval of Rules of payment of
lump sums to victims, witnesses and other participants of criminal legal proceedings concerning
whom the decision on implementation of the state
protection is in accordance with the established
procedure made: the resolution of the Govern-
ment of the Russian Federation of 11 nov. 2006
№ 664 (in an ed. of 19 nov. 2008) // Col. legislations of the Russian Federation. 2006. № 47.
Art. 4895.
11. About the importance of function of public
prosecutor's supervision of observance and application of laws it was noted in legal literature. See:
Sherba S.P., Reshetnikov T.A., Zaizev O.A. Prosecutor in CIS countries. M.: Examination, 2007. P. 25,
etc.
176
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2013 ● № 1 (43)