соглашение о неприменении силы как важный фактор в

СОГЛАШЕНИЕ О НЕПРИМЕНЕНИИ СИЛЫ КАК ВАЖНЫЙ
ФАКТОР В УРЕГУЛИРОВАНИИ ГРУЗИНО-АБХАЗСКОГО
КОНФЛИКТА
Введение
Вопрос о подписании специального документа о неприменении силы в
урегулировании грузино-абхазского конфликта и международных гарантиях
невозобновления военных действий периодически поднимался в официальном
переговорном процессе и в неофициальном грузино-абхазском диалоге на уровне
экспертных сообществ. Понимая, что само по себе соглашение о невозобновлении
военных действий не приведет к окончательному урегулированию конфликта, абхазские
официальные лица и эксперты считали, что оно может послужить базой, необходимой для
установления той степени доверия, которая позволит создать более благоприятный климат
для решения многих спорных вопросов. Подписание подобного соглашения в
международном формате усилило бы ответственность как сторон, так и посредников за
недопущение любых силовых сценариев в разрешении конфликта.
Данное исследование, проведенное экспертами из Абхазии, ставило своей целью:
1) изучить международный опыт гарантий невозобновления военных действий и
проанализировать его с точки зрения применимости тех или иных моделей в
грузино-абхазском процессе;
2) проанализировать грузино-абхазский переговорный процесс с точки зрения
упущенных и использованных возможностей;
3) выявить основные факторы, влиявшие на динамику конфликта и состояние
переговорного процесса в период, предшествовавший событиям августа 2008, а
также сразу после событий августа;
4) проанализировать установки в абхазском и грузинском сообществах (на уровне
политических элит и обществ в целом) после августа 2008 года в отношении
целесообразности подписания соглашения о неприменении силы, а также
предложить свое видение в отношении необходимости подписания подобного
документа.
В соответствии с целями исследования структура доклада включает введение,
четыре главы, заключение и список ссылок. Авторами отдельных глав являются:
 Глава 1. «Международный опыт гарантий невозобновления военных действий» Ираклий Хинтба.
 Глава 2. «Грузино-абхазский переговорный процесс и основные этапы работы над
документом по гарантиям безопасности и невозобновлению военных действий» Нателла Акаба.
 Глава 3. «Факторы, влиявшие на грузино-абхазские отношения до и после августа
2008 года» - Манана Гургулиа.
 Глава 4. «Актуальность подписания соглашения о невозобновлении военных
действий как важного этапа в урегулировании конфликта» - Арда Инал-Ипа.
 В Заключении обобщены выводы и рекомендации авторов.
 Общая редакция доклада – Лиана Кварчелия.
При подготовке доклада были использованы следующие методы исследования:
анализ научной литературы, публикаций в СМИ, докладов различных миссий и
1
международных организаций, резолюций СБ ООН, официальных документов и проектов
документов, подготовленных в ходе переговорного процесса, интервью с политическими
деятелями, экспертный опрос.
Введение
Вопрос о подписании специального документа о неприменении силы в
урегулировании грузино-абхазского конфликта и международных гарантиях
невозобновления военных действий периодически поднимался в официальном
переговорном процессе и в неофициальном грузино-абхазском диалоге на уровне
экспертных сообществ. Понимая, что само по себе соглашение о невозобновлении
военных действий не приведет к окончательному урегулированию конфликта, абхазские
официальные лица и эксперты считали, что оно может послужить базой, необходимой для
установления той степени доверия, которая позволит создать более благоприятный климат
для решения многих спорных вопросов. Подписание подобного соглашения в
международном формате усилило бы ответственность как сторон, так и посредников за
недопущение любых силовых сценариев в разрешении конфликта.
Данное исследование, проведенное экспертами из Абхазии, ставило своей целью:
5) изучить международный опыт гарантий невозобновления военных действий и
проанализировать его с точки зрения применимости тех или иных моделей в
грузино-абхазском процессе;
6) проанализировать грузино-абхазский переговорный процесс с точки зрения
упущенных и использованных возможностей;
7) выявить основные факторы, влиявшие на динамику конфликта и состояние
переговорного процесса в период, предшествовавший событиям августа 2008, а
также сразу после событий августа;
8) проанализировать установки в абхазском и грузинском сообществах (на уровне
политических элит и обществ в целом) после августа 2008 года в отношении
целесообразности подписания соглашения о неприменении силы, а также
предложить свое видение в отношении необходимости подписания подобного
документа.
При подготовке доклада были использованы следующие методы исследования: анализ
научной литературы, публикаций в СМИ, докладов различных миссий и международных
организаций, резолюций СБ ООН, официальных документов и проектов документов,
подготовленных в ходе переговорного процесса, интервью с политическими деятелями,
экспертный опрос.
Глава 1. Международный опыт гарантий невозобновления военных
действий.
1. Разные взгляды на гарантии невозобновления военных действий
Гарантии невозобновления военных действий нечасто оказываются предметом
теоретических исследований. В научной литературе можно встретить описание общего
принципа неприменения силы, введенного в международное право Пактом БрианаКеллога 1921 г. и закрепленного в Уставе ООН, а также упоминания о том, что та или
иная страна стала гарантом того или иного соглашения. При этом не уточняется механизм
подобных гарантий, их сущность, отсутствуют оценки их эффективности. Это, в первую
очередь, вызвано небольшим количеством реальных примеров осуществления гарантий
неприменения силы и зачастую невысокой эффективностью этой практики. Кроме того,
нередко понятие гарантий неприменения силы растворяется в концепте миротворчества,
принуждения к миру и других практиках международного воздействия на конфликт. В то
2
же время, очевидно, что понятие миротворчества семантически шире, нежели понятие
гарантий неприменения силы. Выполнение последних, хоть и редко, но может не
предполагать фактического разъединения сторон через размещение в зоне конфликта сил
третьих стран.
В чем заключается общее понимание гарантий? В юридическом словаре гарантии
определяются как «международно-правовые акты, предусматривающие заверения или
ручательства одних государств по отношению к другим участникам международного
общения относительно определенного образа действий, обеспечивающие соблюдение
установленных прав или статуса какого-либо государства (группы государств),
выполнение международных обязательств или сохранение определенного состояния
международных отношений»1. Еще одна, менее употребительная, дефиниция: это
принципы закона или политических обязательств, относящихся к государствам и/или
отдельным объектам в составе государства. По смыслу этого определения,
гарантированность того или иного принципа международного права основывается на тех
или иных международно-правовых документах2.
Гарантии бывают взаимными и посредническими (коллективными)3, однако чаще
всего в роли субъекта гарантий – гаранта - выступает «третья» сторона». По своей
природе они бывают позитивными и негативными, подразумевая как обязательство
предоставления помощи и различных преференций, так и обещание использовать силу
или санкции в случае несоблюдения условий соглашения.
По мнению конфликтолога Б. Уолтер, гарантии безопасности – это «имплицитное
или эксплицитное обещание, данное внешней силой, защищать противоборствующие
стороны в период осуществления договора»4. В этой связи важно дифференцировать
гарантии невозобновления военных действий и более широкие гарантии безопасности.
Чаще всего обеспечение безопасности связывается с осуществлением миротворчества и
миростроительства, что предполагает размещение в зоне конфликта разделяющих
стороны войск и установление определенных международных механизмов наблюдения и
администрирования - военное, полицейское и административно-политическое
присутствие. Поэтому, в основном, понятие гарантий используется в отношении мирных
договоров, т.е. соглашений о всеобъемлющем урегулировании и разрешении конфликтов
и обеспечении безопасности. Это глубинная и долгосрочная задача. В то же время,
гарантии иногда могут подразумевать только обеспечение невозобновления военных
действий – цель достаточно краткосрочную и необязательно требующую глубокой
интернализации посредников. Инструментами таких гарантий могут быть угроза
применения силы или ее применение (гуманитарная интервенция ООН – гарантия ad hoc в
случае массового нарушения прав человека – принуждение к миру), наложение
экономических и дипломатических санкций, иные формы внешнего давления на
конфликтующие стороны. Гарантии могут осуществляться не только через военное
реагирование и санкции, но и посредством инструментов позитивной дискриминации –
предоставления экономических и политических благ и привилегий. Кроме того, в качестве
дополнительных мер, способствующих неприменению силы в конфликте, посредники
могут содействовать укреплению доверия и поддержанию диалога между сторонами.
Имплицитность (латентность) гарантий заключается в том, что они могут носить
неофициальный характер. По смыслу, хотя и не формально, принятый американским
конгрессом в 1979 г. Закон об отношениях с Тайванем предусматривает предоставление
Тайбэю неофициальных американских гарантий на случай чрезвычайных ситуаций в зоне
соприкосновения сфер контроля Тайваня и КНР5. Подразумеваемые обязательства России
применить силу в случае угрозы жизни ее граждан на территории Абхазии и Южной
Осетии не имели отдельного юридического закрепления, однако сработали 8 августа 2008.
Зачастую имплицитный характер гарантий выражается в неразработанности механизма их
реализации.
3
Совершенно очевидно, что вопрос о характере, системе, механизме гарантий
требует оригинального подхода для каждого конкретного случая. Интернализованные
гарантии для Боснии и Герцеговины и Косово вряд ли окажутся релевантной моделью для
Абхазии, а внешние гарантии для Приднестровья – скорее всего, плохой пример для
Кипра. Поэтому мы можем говорить лишь об отдельных элементах той или иной системы
гарантий, которые были бы полезны для недопущения возобновления насилия в грузиноабхазском контексте. Представляется очевидным, что гарантии невозобновления военных
действий позволяют сохранить то необходимое минимальное доверие, на котором могут
строиться дальнейшие дипломатические усилия. Поэтому эти гарантии можно назвать
промежуточным шагом к более широкому урегулированию.
2. Существующий опыт соглашений о невозобновлении военных действий
Нам показалось методологически обоснованным выделение четырех «кейсов»
соглашений о неприменении силы, обеспеченных определенной системой гарантий.
Каждый из них обладает специфическими и, в то же время, типическими, т.е. зонтичными
для ряда других случаев, особенностями. Например, боснийский и косовский кейс
концептуально и технически не отличается от урегулирования в 1980 г. в Зимбабве
(правда, более краткосрочного), а ситуация в Приднестровье в чем-то близка к кипрскому
«казусу».
Кипр: внешние гарантии плюс возможность одностороннего вмешательства.
После второй мировой войны система гарантий применялась для урегулирования
ситуации на Кипре. В 1959 г. Великобритании как «уходящей империи», Турции и Греции
как защитницам интересов двух кипрских общин, «Договором о гарантиях» был присвоен
статус «гарантов» сохранения территории и конституционного порядка нового кипрского
государства, а также невозобновления военных действий. Этот договор обязывал трех
гарантов консультироваться друг с другом относительно мер по реализации гарантий.
Однако в случае, если стороны не смогут договориться, ст. 4 Договора давала гарантам
право по отдельности вмешиваться во внутренние дела Кипра «с целью восстановления
положения дел, установленного договором»6.
Приднестровье: внешние гарантии плюс миротворческие войска. Закрепление
гарантий невозобновления военных действий содержалось в ряде документов по
приднестровско-молдавскому урегулированию. Соглашение 1992 г. учреждало
Объединенную Контрольную Комиссию (ОКК), которая была уполномочена принимать
«срочные неотложные меры» в случае нарушения режима прекращения огня. В 1995 г.
был подписан договор о неприменении силы. В июле 1995 года подписано Соглашение о
неприменении во взаимных отношениях военной силы и экономических санкций, которое
было одобрено на саммите ОБСЕ. Эти соглашения явились основой базового документа
по урегулированию приднестровско-молдавского конфликта - Меморандума «Об основах
нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем» (1997).
Согласно п. 1 этого документа, «Стороны подтверждают свои обязательства не прибегать
во взаимных отношениях к применению силы или угрозы силой. Любые разногласия
будут решаться исключительно мирными средствами, путем переговоров и консультаций
при содействии и посредничестве Российской Федерации и Украины, как стран-гарантов
выполнения достигнутых договоренностей, ОБСЕ и при содействии СНГ»7.
Босния и Герцеговина, Косово: интернализованные международные гарантии.
В случае разрешения боснийского конфликта речь идет об интернализованных гарантиях
неприменения силы, предусматривающих углубленное, непосредственное воздействие
гарантов на ситуацию «изнутри», в том числе «внедрение» гарантов на уровне
национального политического управления. Дейтонские соглашения 1995 г., положившие
конец военному конфликту, содержат как принцип неприменения силы, так и механизм
его обеспечения. Эти договоренности представляют собой переплетение соглашений и
международных гарантий. В Приложении 10 содержится мандат международного гаранта,
4
а в ст. 1 Соглашения закрепляется приоритетное право НАТО на осуществление
миротворческой операции под эгидой ООН8. Подобным образом Резолюция СБ ООН
№1244 от 10 июня 1999 г. установила мандат международной администрации и
миротворческих сил в Косово. Миссии ООН по делам временной администрации Косово
(МООНК) было вверено административное управление в крае (администрация, полиция,
судебная система), а ведомым НАТО миротворческим войскам KFOR – обеспечение
безопасности. Мандат МООНК предусматривал также институционально-правовой
компонент (выборы, демократизация, права человека) под руководством ОБСЕ и
экономический компонент (восстановление экономики), ответственным за который был
Европейский Союз.
Таджикистан: неприменение силы после гражданской войны. Военный
конфликт в Таджикистане носил как региональный (север-юг), так и политикорелигиозный характер (исламисты против бывших коммунистов). Следует подчеркнуть,
что таджикский конфликт имел форму гражданской войны, и вовлеченные в него
стороны, в основном, не преследовали цели сецессии. В 1994 г. между сторонами
конфликта начались переговоры при посредничестве ООН, России и Узбекистана,
которые завершились подписанием 27 июня 1997 г. Общего соглашения по установлению
мира и национального согласия. На его основе была создана Комиссия по национальному
примирению. В результате с 1999 г. наблюдается фактическое примирение правительства
Э. Рахмона и Объединенной таджикской оппозиции (ОТО).
3. Механизмы гарантий подобных соглашений
В большинстве постконфликтных ситуаций, как отмечает Н. Макфарлейн,
применение гарантий описывается лишь общими принципами, но нет никаких
оговоренных конкретных действий на случай их нарушения9. Отсутствие четкого
механизма гарантий является препятствием для осуществления гарантами реального
процесса укрепления мира.
В целом, можно отметить, что в большинстве случаев в качестве механизма
осуществления гарантий рассматривается размещение миротворческого контингента,
обычно с санкции Совета Безопасности ООН, разделяющего стороны в период
имплементации соглашения о неприменении силы и их подготовки к заключению
всеобъемлющего договора. Кроме того, как в случае с Боснией и Герцеговиной, Косово,
Восточным Тимором и другими регионами, гарантии безопасности подразумевают
развертывание международного политико-административного присутствия и полицейских
сил, для того, чтобы не просто разъединить конфликтующие стороны, но и выработать
модель их сосуществования, и путем воздействия на внутриполитические процессы не
допустить вызревания новой конфликтной ситуации.
В случае с Боснией и Герцеговиной с самого начала процесса урегулирования был
сделан значительный акцент на военном компоненте гарантий. Замена в 1996 г.
миротворческих сил ООН на IFOR (с 1996 г. SFOR) - руководимые НАТО Силы по
выполнению соглашения - была вызвана неспособностью «голубых касок» применять
реальную силу для защиты мира. Инструкции IFOR предписывают четкое и жесткое
реагирование при попытке нарушения соглашения10.
Механизм реализации принципа неприменения силы, заложенный в Дейтонских
соглашениях, предусматривал меры по эффективной имплементации субпроцессов
миростроительства: демобилизация, демилитаризация, восстановление социальной
инфраструктуры, экономическое развитие. Только за один 1995-й год произвелась
демобилизация более 350 тыс. военнослужащих, было уничтожено свыше 6 тыс. единиц
тяжелого оружия11. Дейтонские соглашения устанавливали в Боснии и Герцеговине
международную систему правосудия и учреждали пост Высокого представителя ООН,
который, фактически, сосредоточивал в своих руках всю полноту политической власти в
5
стране. Согласно Приложению 10, Высокий представитель координирует гражданские
организации и учреждения в Боснии и Герцеговине с целью обеспечения эффективной
реализации гражданских аспектов урегулирования. Для этой цели он созывает и
возглавляет «Совместную гражданскую комиссию», включающую политических лидеров
сторон конфликта, командующего международными военными силами и других
официальных лиц12. В дальнейшем полномочия Высокого представителя только
усиливались. С 1997 г. он имел право смещать любого боснийского чиновника, если тот
был заподозрен в нарушении Дейтонских соглашений.
Если обратиться к примеру Кипра, то в «Договоре о гарантиях» был закреплен так
называемый реактивный механизм гарантий. Причем, если в случае с Боснией гарантии
были введены после войны для предотвращения ее рецидивов, то на Кипре – для
обеспечения стабильности текущей политической ситуации. Фактически они стали
институциональным оформлением геополитических притязаний Турции, Греции и
Великобритании на этот остров.
В Таджикистане пошли на пересмотр мандата Миссии наблюдателей ООН
(МНООНТ). В ее задачу, согласно резолюции СБ ООН №1138 от 1997 г., входило
предоставление «добрых услуг» и экспертной консультативной помощи; участие в работе
Контактной группы государств-гарантов и организаций и выполнение функции ее
координатора; расследование сообщений о нарушениях прекращения огня и доведение их
до сведения Организации Объединенных Наций и КНП; осуществление наблюдения за
реинтеграцией, разоружением и демобилизацией бойцов Объединенной таджикской
оппозиции (ОТО); оказание помощи в реинтеграции бывших комбатантов в
правительственные силовые структуры или в их демобилизации13. Кроме того,
представители ООН эффективно сотрудничали с миротворческими cилами СНГ и
миссией ОБСЕ. Также большую роль сыграли региональные посредники, в значительной
степени заинтересованные в разрешении конфликта – Россия, Узбекистан, Иран.
4. Позитивные и негативные последствия заключения соглашений о
невозобновлении военных действий
В Приднестровье отсутствие механизмов привело к тому, что все стороны поразному оценивали смысл Меморандума, неоднократно оспаривая некоторые элементы и
смысл гарантий. В частности, поддерживаемое Россией положение Меморандума о том,
что Приднестровье имеет право на свободу внешнеэкономической деятельности, не
согласовывалось с мнением другого гаранта - Украины, которая по просьбе Молдовы
ввела режим санкций на вывоз товаров из Приднестровья. Приднестровские аналитики
отмечали, что блокада «является на самом деле инструментом для усиления украинского
влияния в переговорном процессе и ослабления роли России как страны-гаранта»14.
Реагируя на блокирование Украиной приднестровской границы, Заявлением от 4 марта
2006 г. Приднестровье поставило под сомнение роль Украины как страны гаранта ввиду
того, что она «отошла от основополагающих принципов посредника переговорного
процесса, приняв позицию одной из конфликтующих сторон»15.
Однако, несмотря на отсутствие четкого механизма гарантий, в Приднестровье
удалось избежать возобновления войны. Причина заключается в военном паритете сторон:
Приднестровье, благодаря наличию вооружения на бывших складах 14-ой армии, не
уступало Молдавии в военной мощи. Осторожная позиция Кишинева по поводу
возможности военного разрешения конфликта во многом обуславливается наличием
неформальных, выходящих за установленные соглашениями пределы, гарантий России.
Речь идет о том, что в Приднестровье проживают российские граждане, на чем всегда
делают акцент власти республики: «Россия несет ответственность не только как странагарант, но и как страна, сто тысяч граждан которой проживают на территории
Приднестровья» 16.
6
В Боснии и Герцеговине и Косово гарантии сыграли определенную позитивную
роль. Она заключается в том, что в настоящее время в этих странах представляется
практически нереальным возобновление военных действий (хотя в Косово до 2006 г.
наблюдались вспышки межобщинного насилия). Укрепление силовых гарантий привело к
ситуации, когда стороны попросту стали опасаться нарушать договоренности (подобным
образом усиление мандата Миссии ООН в Таджикистане сыграло позитивную роль в
урегулировании внутритаджикского конфликта). Международное присутствие также
оказало определенное влияние на институциональное развитие, укрепление федеральной
системы в Боснии и Герцеговине. В то же время, столь фундаментальное внедрение
внешних акторов привело к определенной виртуализации государственности Боснии и
Герцеговины и Косово. Это означает, что в случае ухода внешней администрации эти
страны могут отказаться неспособными к самостоятельному развитию, что, в конечном
счете, может привести к возобновлению войны. Поэтому в настоящее время на место
SFOR в Боснии и Герцеговине заступают силы Европейского Союза, а функции латентно
уходящей из Косово МООНК замещаются европейской администрацией. Кроме того, в
Боснии и Герцеговине существует проблема контроля над деятельностью международной
администрации, фактически неподотчетной конституции страны и не всегда адекватной в
своих решениях объективным реалиям. В частности, непродуманное решение о
форсированном возвращении мусульманских беженцев в Республику Сербскую привело к
ущемлению прав этнических сербов и не способствовало их умиротворению. В Косово,
несмотря на усилия международного сообщества, сохраняется межэтническая
напряженность, дополненная серьезными проблемами социально-экономического
характера. Под вопросом находится и степень устойчивости и функциональности
национальных политических институтов. Поэтому аналитики не уверены, что в случае
свертывания международной системы гарантий, в Боснии и Герцеговине, равно как и в
Косово, сохранится мир. Фактически ситуацию в этих странах можно описать следующим
образом: война остановлена, но государственность еще не приобретена.
Негативным последствием гарантий также является рост зависимости внутренней
политики от внешних посредников. Субъекты гарантий зачастую считают необходимым
влиять на внутреннюю политику «объектов», что, во многом, вызвано самой логикой
гарантий. Поэтому часто гарантии становятся способом геополитического раздела на
сферы влияния. Подобная конкуренция Великобритании, Греции и Турции вокруг Кипра
привела к краху гарантий и вспышке насилия на острове. Гарантии по Кипру (1959 г.)
оказались несостоятельны, в том числе, и потому, что «лидеры как греческих, так и
турецких киприотов испытывали глубокую неудовлетворенность по поводу заключенных
договоров и даже их неприятие»17.
5. Факторы, обеспечивающие устойчивость механизмов (систем гарантий)
1. Заинтересованность посредников в реальном обеспечении гарантий плюс их
беспристрастность. Кажется общепризнанным, что посредники и гаранты должны быть
беспристрастными. В то же время, некоторые авторы считают необходимым описывать
мотивы посредника в контексте политики силы, предполагая, что посредники почти
всегда преследуют и собственные интересы в конфликте, что не позволяет им занимать
по-настоящему нейтральную позицию по отношению к вопросам и условиям, которые
составляют предмет переговоров18. Дополняя и развивая это предположение,
конфликтолог С. Стедман утверждает, что заинтересованность крупной силы –
глобальной или региональной державы, осознание того, что воздействие на конфликтную
зону критически важно для ее национальных интересов – важное условие для «успешного
миростроительства (“peace implementation”) даже при наличии наиболее сложного
контекста»19. Несмотря на то, что нельзя отрицать важности хотя бы внешнего
соблюдения принципа беспристрастности, «посредник является заинтересованным лицом
также и по той причине, что от успеха в урегулировании конфликта зависят его моральное
7
2.
3.
4.
5.
6.
7.
удовлетворение, престиж и авторитет»20. Сложность состоит в том, чтобы сочетать
реальную заинтересованность третьей стороны в позитивных изменениях в конфликтной
ситуации с ее беспристрастностью. Здесь важно также отметить, что чем сложнее
контекст, тем более значимой становится готовность глобальных игроков применить
силовые способы обеспечения гарантий, что, помимо прочего, влияет и на повышение
эффективности миротворческих усилий ООН и других коллективных акторов. В
частности, в Республике Корея, где размещается контингент американских войск
численностью около 37 тыс. человек, продолжает (со времен войны 1950-1953 гг.)
формально функционировать командование вооруженных сил ООН, главой которого
является американский генерал.
Приемлемость гаранта для сторон конфликта. Необходимо, чтобы гарант, чья
активность распространяется на сторону в конфликте, не вызывал у нее серьезных
возражений. Трудно найти ситуацию, когда один и тот же гарант был бы одинаково
приемлем для всех сторон конфликта. Поэтому хотя бы одна сторона должна полностью
поддерживать усилия того или иного гаранта, а другая – допускать его участие при
наличии другого, более приемлемого для нее, гаранта.
Особенно важна заинтересованность более сильной в военном отношении стороны
конфликта. Это означает значительное снижение рисков возобновления военных
действий. Любые гарантии будут реальными и эффективными, если превосходящая с
военной точки зрения сторона в конфликте отказывается от силовых стратегий.
Военный паритет сторон в конфликте. Взаимное сдерживание – достаточно
эффективный способ невозобновления насилия. Военный паритет препятствует эскалации
приднестровского конфликта и отчасти нагорно-карабахского. Однако для целей
долгосрочного решения противоречий могут понадобиться меры по взаимной
демилитаризации, так как фактор равенства военного потенциала часто не стабилен.
Поэтому паритет может быть не только в силе, но и «в слабости».
Готовность посредников выделять значительные финансовые ресурсы на обеспечение
соглашения. Они могут понадобиться для поддержки процессов укрепления доверия,
восстановления инфраструктуры, демилитаризации населения и обеспечения его мирной
трудовой занятостью.
Эффективные
субпроцессы
по
миростроительству:
демилитаризация,
демократизация, права человека, реинтеграция экскомбатантов, психологическая
поддержка. Стедман, Ротшильд и Казнс полагают, что распространенной ошибкой
является стремление решить с помощью гарантий все имеющиеся проблемы, хотя
правильней начинать с демобилизации солдат и демилитаризации 21. В этом случае
важным видом гарантий будет обеспечение ситуации, когда ни одна из сторон не сможет
применить силу, в то время когда другая сторона осуществляет деятельность по
разоружению и демобилизации.
Фактор внешней угрозы. Иногда в ситуации внутренних конфликтов наличие внешней
угрозы может привести к консолидации конфликтующих сторон. Это происходит, когда
преимущества прекращения конфронтации перед лицом общей внешней опасности
становятся предпочтительнее «игры с нулевой суммой». Как отмечает Д. Малышева,
примирению правительства Таджикистана и ОТО способствовали не сами соглашения о
неприменении силы, посредники (Россия, Иран) и военные наблюдатели ООН, а внешняя
угроза – натиск афганских талибов на позиции Северного альянса, сопровождавшийся
этническими чистками таджиков, хазарейцев, узбеков. «Осознание уязвимости Северного
альянса и растущие вызовы Таджикистану со стороны контролируемого талибами
Афганистана заставили лидеров Объединённой таджикской оппозиции вступить в
коалицию с правительством Эмомали Рахмонова»22.
6. Факторы, подрывающие устойчивость механизмов (систем гарантий)
8
В некоторых ситуациях международное вмешательство может оказаться
дестабилизирующим фактором. Так, эксперт по Южному Кавказу В. Якубян полагает,
что военный паритет, сложившийся в ситуации вокруг Нагорного Карабаха, и есть самая
эффективная гарантия невозобновления военных действий. Появление в зоне конфликта
третьей стороны, которая предложила бы свои посреднические услуги - нового игрока со
своими интересами – эксперт относит «к разряду рисков»23.
2. Соглашение о неприменении силы может оказаться ширмой для реализации военных
планов. Именно это обстоятельство зачастую делает неэффективным процесс
демилитаризации, предусмотренный механизмом гарантий. Это, в свою очередь,
подрывает уверенность сторон в том, что гарантии сработают в случае возобновления
военных действий.
3. Не внушающая доверие «кредитная история» механизма гарантий. На самом деле за
последние десятилетия достаточно сложно найти примеры полноценного срабатывания
гарантий в ситуациях со сложным контекстом.
4. Приоритет realpolitik над международным правом, «двойные стандарты» в
международных отношениях. Принципы внешней политики, лежащие в основе
поведения крупных мировых держав, зачастую основываются на приоритете силы и
манипулировании международным правом. Подобная практика привела к повсеместному
усилению прагматизма в международных делах и укреплению позиций сторонников
политического реализма. На этом фоне возрастает неуверенность людей в протективной
способности международного права, которое очень часто трактуется или применяется в
соответствии с геополитическими целями влиятельных мировых акторов. Господство
«двойных стандартов» в мировой политике обесценивает международные соглашения и
создает представление о необязательности их исполнения.
5. Конкуренция между гарантами соглашения. Проблема взаимодействия гарантов
заключается в том, что обычно они стремятся к усилению собственного политического
влияния или противодействуют активности конкурентов. Чаще всего для обеспечения
соглашений привлекаются несколько гарантов. Это вызвано асимметричностью влияния
посредников на стороны конфликта, так как трудно найти гаранта, которому обе стороны
доверяли бы в равной мере. Выход из этой ситуации заключается в достижении
«равновесия гарантов», что предполагает наличие не менее двух посредников, каждый из
которых пользуется доверием одной из конфликтующих сторон, что позволяет ему
реально ее проконтролировать. Но и здесь могут возникнуть серьезные препятствия к
действенному посредничеству. Конкуренция и несогласованность гарантов привели к
неэффективному процессу урегулирования в Приднестровье и возобновлению военных
действий на Кипре в 1960 г.
6. Тектонические сдвиги в расстановке сил на международной арене, изменение
геополитической реальности. Подобные процессы могут привести к разрушению
существующей системы гарантий. Изменение внутриполитической ситуации в Украине и
усиление позиций России в значительной степени повлияли на ситуацию в
Приднестровье, а растущая нестабильность в Афганистане вызвала ослабление
Объединенной таджикской оппозиции. До прихода к власти «оранжевой коалиции»
руководство Украины как страны-гаранта осуждало действия Молдовы по блокированию
молдавско-приднестровской границы, обвиняя Кишинев в экономической блокаде
Приднестровья. В частности, на саммите СНГ в Астане в 2004 г. лидеры Украины и
России были единогласны в своем осуждении действий Молдавии. Однако после победы
на выборах в декабре 2004 г. новой политической элиты (команды Ющенко-Тимошенко)
уже Украина стала закрывать свою границу для перемещения грузов из Приднестровья. В
этом заключается шаткость системы международных гарантий, которая зависит от
конкретной геополитической конфигурации. Она же обусловливает восприятие
посредником своей роли как гаранта.
1.
9
7.
Любые договоренности гораздо труднее достичь и реализовать в случае
этнополитических конфликтов. Конфликты, имеющие в своей основе столкновение
«этнических идентичностей», относятся к наиболее трудноразрешимым. «Факторы
идентичности и группового статуса являются фундаментальными и … по причине
огромной значимости групповой целостности и статуса этнополитические конфликты
являются наиболее трудными для переговоров и компромисса»24. В этих случаях
интересов, которые можно было бы примирить, значительно меньше, а
заинтересованность сторон в «игре с нулевой суммой» гораздо выше. Поэтому коридор
возможностей для разрешения подобных конфликтов весьма узок, а набор опций
варьируется от «отложенного статуса» до скорого признания независимости 25.
Глава 2. Грузино-абхазский переговорный процесс и основные этапы
работы над документом по гарантиям безопасности и невозобновлению
военных действий.
1. Основные соглашения, достигнутые в ходе грузино-абхазских
переговоров, и их роль в обеспечении невозобновления военных
действий.
Вопрос о невозобновлении военных действий и гарантиях безопасности на всех
этапах грузино-абхазских переговоров являлся одним из ключевых. То одна, то другая
конфликтующая сторона выдвигала этот вопрос в качестве приоритетного, хотя мотивы и
цели сторон по данному вопросу отнюдь не совпадали, о чем будет сказано ниже. Само
по себе обеспечение твердых гарантий неприменения силы в таких конфликтах как
грузино-абхазский является сложной задачей, отягощенной в данном случае самим
характером конфликта, геополитическим раскладом сил вокруг него и другими
факторами. Тем не менее, в ходе переговорного процесса были достигнуты определенные
договоренности и подписаны документы, в которых речь шла, в том числе, о
неприменении силы в урегулировании конфликта. Для того, чтобы понять, почему
договоренности оказались недостаточно эффективными (или «неустойчивыми» по
терминологии некоторых экспертов), обратимся к основным этапам грузино-абхазского
переговорного процесса.
Начало грузино-абхазского переговорного процесса было положено практически
сразу после окончания военных действий двумя раундами переговоров. Они проходили в
Женеве под эгидой ООН с участием России как содействующей стороны, соответственно,
30 ноября - 1 декабря 1993 г. и 11-13 января 1994 г. Результатом Женевского этапа
урегулирования стало подписание «Меморандума о понимании между грузинской и
абхазской сторонами», а также «Коммюнике о втором раунде переговоров между
грузинской и абхазской сторонами». Под номером 1 в обоих этих документах
присутствует пункт, согласно которому стороны подтверждают «принятые на себя
обязательства не применять силу и не прибегать к угрозе ее применения друг против
друга». В вышеупомянутом Коммюнике стороны выразили согласие на «размещение в
зоне конфликта миротворческих сил ООН или иных сил, санкционированных ООН. Они
выразили обоюдное согласие на использование в составе таких сил российского
воинского контингента».
Позже обязательства сторон были подтверждены и расширены в «Заявлении о
мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта» (4 апреля 1994
г.) и в Московском «Соглашении о прекращении огня и разъединении сил» (от 14 мая
1994 г.)26. Хотя роль наблюдателей за ходом выполнения договоренностей возлагалась на
Коллективные силы СНГ по поддержанию мира и Миссию наблюдателей ООН в Грузии,
ответные действия гарантов-наблюдателей в случае нарушения одной из сторон условий
Соглашения прописаны четко не были. В тексте было указано лишь, что «в случае
10
нападения или прямой военной угрозы миротворческим силам, они принимают
соответствующие меры безопасности и самозащиты»27.
Таким образом, хотя все перечисленные выше документы официально закрепляли
отказ абхазской и грузинской сторон от применения силы друг против друга, по существу,
единственными гарантами этих соглашений были КСПМ и Миссия ООН в Грузии, причем
конкретных механизмов воздействия (военного, политического, экономического) гарантов
на сторону, нарушающую соглашения, так и не было выработано.
В то же время нельзя не признать, что в первой фазе переговорного процесса
вышеуказанные соглашения сыграли положительную роль в стабилизации ситуации,
препятствуя возобновлению широкомасштабного насилия в регионе. Следует также
добавить, что подписанные в 1993-94 гг. соглашения позволили сторонам приступить к
предметным переговорам.
Вторая фаза переговоров охватывает период с 1995 по 1999 г.г., когда стороны
перешли к активному обсуждению различных моделей государственно–правовых
взаимоотношений между Грузией и Абхазией. На данном этапе переговоров позиция
официального Сухума исходила из интерпретации Заявления от 4 апреля 1994 г.,
содержавшейся в Докладе Генерального Секретаря ООН о ситуации в Абхазии от 3 мая
1994 г., и приложения II к нему, где говорится: «Абхазия будет являться субъектом,
обладающим суверенными правами в составе союзного государства, которое будет
создано в результате переговоров после урегулирования спорных вопросов. Название
союзного государства будет определено сторонами в ходе дальнейших переговоров.
Стороны признают территориальную целостность союзного государства, созданного в
пределах границ бывшей ГССР по состоянию на 21 декабря 1991 г.». Для Абхазской
стороны важным был принцип равноправного участия в возможном союзном государстве.
На этом этапе Россия активизировала свою посредническую деятельность, которая
порой принимала форму откровенного давления на Абхазию. Так, в 1995 г. российским
дипломатам удалось добиться парафирования сторонами «Протокола об урегулировании
грузино-абхазского конфликта», который фактически понижал статус Абхазии до
субъекта грузинской федерации или автономии в составе Грузии. В абхазской столице в
связи с этим разразился политический скандал. Депутаты парламента настояли на отзыве
подписи представителя президента Абхазии на переговорах, что вызвало недовольство
российского МИД.
Переговоры были возобновлены летом 1997 г., когда к переговорщикам с
российской стороны присоединился лично Е. Примаков (в тот период министр
иностранных дел РФ). Речь шла о подписании нового Протокола о грузино-абхазском
урегулировании. В одной из своих статей глава абхазского внешнеполитического
ведомства С. Шамба пишет: «Статья 2 этого Протокола, касающаяся взаимоотношений
Грузии и Абхазии основана на ранее достигнутых соглашениях, в частности на
положениях Заявления от 4 апреля 1994 г. и отражает предел того компромисса, на
который готова пойти абхазская сторона. …Согласовав поздно ночью все статьи
протокола, присутствующие отметили успешное завершение работы и определили сроки
подписания Протокола - 18 июня 1997 г. Однако затем грузинская сторона отказалась от
подписания документа, пытаясь существенно изменить его содержание. Тогда, 19 июня
1997 г. Министр иностранных дел Республики Абхазия обратился с письмом к Министру
иностранных дел Грузии, в котором были изложены изменения к статьям Протокола, на
которые вновь готова пойти абхазская сторона. Фактически, она согласилась внести
поправки в семь статей из девяти». Однако и тогда Тбилиси отказался подписать
Протокол28.
Несмотря на срыв подписания Протокола грузинской стороной, Россия продолжала
наращивать свои посреднические усилия. В том же году 14 августа, в годовщину начала
грузино-абхазской войны 1992-93 гг., по настоянию Е. Примакова президент Абхазии
Владислав Ардзинба совершил беспрецедентный визит в Тбилиси. Здесь в присутствии Е.
11
Примакова состоялась встреча президентов Грузии и Абхазии, на которой было оглашено
совместное Заявление. Согласно Заявлению стороны вновь обязались «не прибегать к
оружию для решения разделяющих их противоречий, и ни при каких условиях не
допускать возобновления кровопролития»29. Абхазский и грузинский лидеры выразили
готовность решать все спорные вопросы исключительно мирными средствами. В Абхазии
нашлось немало людей, осудивших Владислава Ардзинба за этот визит (особой критике
подвергся он за тот факт, что поездка состоялась в трагический для абхазов день начала
Отечественной войны народа Абхазии). Однако, по мнению многих наблюдателей, на
определенное время эта поездка и совместное заявление двух президентов в значительной
степени снизили остроту напряженности во взаимоотношениях сторон.
За данной встречей на высшем уровне последовал обмен правительственными
делегациями между Сухумом и Тбилиси. Итогом интенсивной «челночной» дипломатии
стало создание совместной абхазо-грузинской комиссии по решению практических
вопросов. Начавшийся в ноябре 1997 г. второй раунд Женевских переговоров завершился
созданием Координационного Совета, в рамках которого были сформированы три
рабочие группы, осуществлявшие свою деятельность по следующим направлениям:
а)безопасность, б)беженцы, в)социально-экономические вопросы. Рабочая группа по
вопросам безопасности, собравшаяся в Тбилиси в январе 1998 г. выработала «Протокол
Второй сессии Рабочей группы I Координационного совета грузинской и абхазской
сторон по вопросам, связанным с невозобновлением военных действий и с проблемами
безопасности», в котором содержались конкретные рекомендации сторонам. Среди них –
сотрудничество в деле ликвидации террористической/бандитской деятельности, обмен
информацией по вопросу о террористах/бандитах. Было зафиксировано, что по получении
информации или жалобы от какой-либо из сторон, будет образована совместная
следственная группа под председательством ООН, с участием представителей Грузии,
Абхазии и КСПМ, которая затем выработает превентивные меры по пресечению
бандитской/террористической деятельности.
Несмотря на подвижки в переговорном процессе, добиться прорыва в
широкомасштабном урегулировании не удалось. Позиции сторон были по сути
бескомпромиссными по всем базовым вопросам: политическое урегулирование, гарантии
безопасности и возвращение беженцев. А, поскольку, речь шла о целом пакете
документов, отказ от подписания одного из соглашений делал невозможным компромисс
по какому-то другому вопросу. Тем не менее, стороны сотрудничали в отдельных
областях при участии посредников (например, четырехсторонние встречи по безопасности
в Чубурхинджи).
Серьезным ударом по переговорному процессу явились майские события 1998 г.
Нападение грузинских полувоенных формирований на сотрудников абхазских силовых
структур в Гальском районе, приведшее в середине мая 1998 г. к возобновлению военных
действий и новому исходу грузинского населения, вряд ли можно рассматривать как
спонтанные акции. Ранее в докладах международных миссий и организаций уже
указывалось, что грузинские полувоенные формирования постоянно дестабилизируют
ситуацию в зоне безопасности и совершают нападения на представителей абхазской
милиции. Так, в докладе от 20.01.1997 г. сказано: «…Ситуация в Гальском секторе не
улучшилась. По-прежнему имеют место акты насилия, организаторами некоторых из
которых, по-видимому, являются вооруженные группы, действующие в районах с южной
стороны реки Ингури, и деятельность которых правительство Грузии не в состоянии
контролировать». Подтверждения фактов насилия содержатся и в «Отчете совместной
миссии по изучению ситуации в Гальском районе» (составитель - Миссия ООН по
наблюдению в Грузии) от 20 – 24 ноября 2000 г., где, в частности, говорится: «На
протяжении нескольких лет после окончания открытых боевых действий вооруженные
группы, состоявшие из грузин, проводили целенаправленные атаки в Гальском районе. В
публичных заявлениях лидеров наиболее известных групп, таких как «Белый легион» и
12
«Лесные братья» отмечалось, что их основной задачей является силой вернуть Абхазию.
Их ближайшей задачей было создание атмосферы страха и нестабильности среди
возвратившихся в Гальский район с тем, чтобы показать, что нахождение на территории,
контролируемой абхазской стороной, невозможно. Для этого они использовали засады,
похищения и целенаправленное минирование». (Указанный отчет, Глава С, раздел III,
пункт 58). Косвенным признанием причастности официального Тбилиси к майским
событиям в Гальском районе может служить подписанный сторонами 25 мая 1998 г.
Гагрский протокол, содержащий обязательство грузинской стороны вывести «все
вооруженные формирования из Гальского района», а также «принять эффективные меры
по пресечению проникновения в Абхазию террористических и диверсионных групп,
вооруженных формирований и лиц».
Майские события существенно ухудшили климат переговоров и ощутимо
подорвали доверие абхазов к намерениям грузинской стороны. Для абхазской стороны
было очевидно, что подписанные ранее при международном посредничестве документы
не являются гарантией того, что Грузия в той или иной форме не прибегнет к
использованию силы. Требовалось усилить ранее достигнутые соглашения более
весомыми международными гарантиями. Более того, в абхазском обществе вызывало
растущее недовольство обсуждение любых планов урегулирования, ведущих к отказу от
независимости. Международное признание независимости Абхазии воспринималось в
обществе как единственная эффективная гарантия безопасности Абхазии. В 1999 г. в
Абхазии был проведен референдум о государственной независимости, на котором
подавляющее большинство граждан республики высказалось за построение независимого
государства. С этого времени Сухум отказывается от обсуждения политического статуса
Абхазии и предлагает отдельно работать над документом по безопасности.
Третья фаза переговоров охватывает период с 1999 по 2006 гг. На этом этапе
позиции сторон можно охарактеризовать как бескомпромиссные. Абхазская сторона,
учитывая опыт взаимоотношений с Грузией, настаивает на том, что только полноценная
государственность, подкрепленная международными гарантиями, может служить
условием физического выживания и сохранения этнокультурной идентичности. Со своей
стороны, официальный Тбилиси еще более ужесточил позицию по вопросам
политических взаимоотношений с Абхазией. Ранее дискуссия шла вокруг перспектив
создания «союзного» или «общего» государства, созданного на равноправной основе (что
на начальном этапе переговоров абхазская сторона считала для себя пределом
допустимого компромисса). Теперь официальный Тбилиси все чаще выражал намерение
«определить статус Абхазии в рамках территориальной целостности Грузии»,
подразумевая при этом в одних случаях культурную автономию, в других асимметричную федерацию. Рассматривая вышеуказанные предложения как
неприемлемые, абхазская сторона начала активно лоббировать разработку и подписание
отдельного документа по безопасности. Грузинская сторона, в свою очередь, увязывала
подписание любого документа о безопасности с процессом возвращения грузинских
беженцев, что не устраивало Сухум. Абхазская сторона предложила разработать два
параллельных документа: по вопросам безопасности и по беженцам.
Весной 2001 г. идет активная подготовка к очередной грузино-абхазской встрече в
Ялте, которую официальный Сухум решил использовать для форсирования подписания
документа по гарантиям безопасности. Международные посредники дали понять, что
могут стать гарантами только того документа, который будет согласован и подписан
обеими сторонами. В этой связи они призвали обе стороны сесть за стол переговоров и
выработать документ по гарантиям безопасности. Однако последовавшие за Ялтинской
встречей события - провокации в Кодорском ущелье (ряд убийств мирных абхазских
граждан), вторжение в Кодорское ущелье военизированной группировки под
командованием Гелаева в октябре 2001 г., приостановили эту работу.
13
Переговорный процесс по вопросам гарантий безопасности возобновился после
смены власти в Грузии в результате «революции роз». Абхазский МИД подготовил и
передал через МООННГ грузинской стороне новый проект документа о гарантиях
безопасности с учетом изменившейся ситуации в зоне конфликта. Как вспоминает С.
Шамба: «Документ был согласован, и 5 декабря 2005 г. в Сухуме состоялась встреча с
участием Министра иностранных дел Абхазии С. Шамба, Госминистра Грузии по
конфликтам Г. Хаиндрава, а также Специального представителя Генерального секретаря
ООН Хайди Тальявини, на которой был подписан Протокол о завершении на уровне
министров подготовки документа о гарантиях невозобновления войны30. Однако ввод
грузинских военных подразделений в ущелье Верхнего Кодора в июле 2006 г. фактически
прервал процесс переговоров.
2. Эволюция мотиваций и подходов сторон к подписанию соглашения о
невозобновлении военных действий и гарантиях безопасности.
Даже поверхностный анализ документов и обстоятельств их подписания дает
основание полагать, что с самого начала мотивация и подходы сторон по вопросам
гарантий безопасности противоречили друг другу. По нашему мнению, Тбилиси видел
международные гарантии, в основном, в качестве инструмента для обеспечения
возвращения беженцев на всю территорию Абхазии. При этом возвращение беженцев, в
свою очередь, рассматривалось как инструмент для восстановления «территориальной
целостности». То, что в беженцах грузинское руководство видело и видит именно
инструмент, доказывается рядом фактов. Многократно завышенные цифры о количестве
беженцев в заявлениях высших должностных лиц Грузии лишь усугубляют опасения
абхазской стороны по поводу изменения демографической ситуации в случае
возвращения беженцев и служат пропагандистским целям грузинского руководства, а не
реальному диалогу по этому сложному вопросу. Нежелание Тбилиси дать согласие на
регистрацию вернувшихся в Гальский район грузинских беженцев через механизмы и
процедуры УВКБ позволяет грузинской стороне не только манипулировать цифрами, но и
обвинять Абхазию в неготовности возвращать кого бы то ни было. Преследование тех
жителей Гальского района, которые сотрудничают с властями Абхазии, свидетельствует о
незаинтересованности грузинского руководства в том, чтобы это население
интегрировалось в Абхазии.
Со своей стороны, Сухум надеялся с помощью международных гарантий
невозобновления военных действий продлить статус-кво, который в отсутствие
международного признания на определенном этапе соответствовал интересам абхазской
стороны. Для Сухума гарантии невозобновления войны подразумевали также
недопущение массового возвращения грузинских беженцев, что, по убеждению абхазской
стороны, в отсутствие политического урегулирования неизбежно привело бы к
возобновлению насилия. Переформулируя данный тезис, можно сказать, что абхазские
власти делали акцент на гарантиях безопасности для проживающего в Абхазии населения
(включая грузинское население Гальского района), тогда как грузинские – на обеспечении
безопасного возвращения грузинских беженцев на всю территорию Абхазии.
Можно назвать несколько причин радикализации позиций сторон. С одной
стороны, взаимное недоверие не только не ослабевало, но, напротив, усиливалось.
Неоднократные нарушения грузинской стороной соглашений о прекращении огня
(события в Гальском районе 1998 г., в Кодорском ущелье 2001 г. и, наконец,
милитаризация Верхнего Кодора в 2006 г.), как и очевидная причастность грузинских
силовых структур к диверсионной (т.н. «партизанской») деятельности на абхазской
территории, не давали оснований абхазской стороне верить в миролюбие Грузии. Грузия,
со своей стороны, все более убеждалась в неготовности абхазских партнеров по
переговорам возвращать беженцев на всю территорию Абхазии и идти на уступки по
вопросу о политическом статусе Абхазии.
14
Что касается позиции международных посредников, то абхазская сторона
воспринимала ее как предвзятую из-за их неуклонной приверженности принципу
территориальной целостности Грузии. Для Сухума это означало, что исход переговоров
заранее предрешен в наиболее выигрышном для грузинской и неприемлемом для
абхазской стороны варианте.
Хотя в Грузии и на Западе довольно широко распространено мнение о том, что
Россия на всех этапах урегулирования безоговорочно поддерживала Абхазию, более или
менее беспристрастный анализ фактов дает основания видеть картину не столь чернобелой. После окончания войны 1992-93 гг. грузинское руководство более или менее
устраивала посредническая роль России. В тот период Россия оказывала давление на
Абхазию, принуждая ее отказаться от идеи независимости. Целью России было
сохранение Абхазии в составе «мягкой» Грузинской федерации (протоколы 1995 и 1997
гг., визит Ардзинба и Примакова в Тбилиси, введение политико-экономических санкций
СНГ против Абхазии по просьбе Тбилиси в 1996 г. и т.д.). Однако, со временем, по мере
усиления «дрейфа» Грузии в евро-атлантическом направлении и появления реальной
перспективы вытеснения России из процесса грузино-абхазского урегулирования и, в
конечном итоге, изменения баланса сил в регионе, Россия стала предпринимать шаги для
удержания своих позиций на Южном Кавказе. Тем не менее, при всех послаблениях,
которые делались в последние годы для Абхазии со стороны российского руководства,
тезис об уважении «территориальной целостности» Грузии в риторике Москвы неизменно
присутствовал.
Между тем, грузинская сторона, имея безусловную поддержку со стороны США и
вцелом Запада, соглашалась на урегулирование исключительно на своих условиях. Чтобы
добиться такого урегулирования, грузинское руководство поставило перед собой цель
избавиться от России как посредника. В этот период Абхазию, понимавшую, что ни
Россия, ни любое другое государство пока не готовы признать ее независимость,
устраивало, что Москва хоть и не признавала Абхазию, тем не менее, не давала Грузии
шанса «восстановить» территориальную целостность силой или на грузинских условиях.
Грузия же все более жестко ставила вопрос об изменении формата миротворческой
операции и переформатировании переговорного процесса.
В ответ Москва наращивала сначала политико-дипломатическую, а затем и
военно-экономическую поддержку Абхазии, все еще отказывая Сухуму в официальном
признании. Такая негласная, но все более заметная поддержка Абхазии со стороны России
вызывала осуждение среди западных посредников на переговорах, которые делали ставку
на Грузию как на проводника своих интересов на Южном Кавказе. Западные дипломаты,
не сумевшие сами убедить Грузию в необходимости отмены санкций в отношении
Абхазии, выступили с резкой критикой в адрес России, которая объявила об
одностороннем выходе из режима санкций, что не могло не сказаться на росте недоверия
населения Абхазии к западной политике в регионе. Геополитические интересы
посредников и потенциальных гарантов вступали все в большее противоречие. Это
значительно сужало возможности для согласованных действий и достижения консенсуса
по большинству спорных вопросов, включая вопросы безопасности.
Глава 3. Факторы, влиявшие на грузино-абхазские отношения до и
после августа 2008 года.
1. Инициатива С. Шамба - И. Аласания.
2008 год отмечен очередным витком напряженности между Грузией и Абхазией.
Переговорный процесс, прерванный вводом грузинских военных и вооружения в
Кодорское ущелье, находился в тупике, что было зафиксировано в докладе Генерального
секретаря ООН Пан Ги Муна от 23 января 2008г. Практически полностью прекратились
15
контакты между сторонами в конфликте, за исключением не афишировавшегося приезда
полномочного представителя Грузии в ООН Ираклия Аласания в Сухум 12 мая и
неофициальной встречи министра иностранных дел Абхазии С. Шамба и И. Аласания в
Швеции 15 - 17 июня 2008 года, а также отдельных встреч представителей
неправительственных организаций на международных тематических конференциях.
Абхазская сторона требовала вывода грузинских военных подразделений из
верхней части Кодорского ущелья, поскольку действия Грузии нарушали ранее
подписанные договоренности, в частности, Московское Соглашение от 14 мая 1994 года.
Вывод этих подразделений из ущелья, по мнению абхазской стороны, открыл бы
возможности для возобновления переговорного процесса. Грузия, со своей стороны,
добивалась изменения формата переговоров за счет предоставления ведущей роли в нем
Евросоюзу и интернационализации миротворческих сил в зоне конфликта. Это, по сути,
вело к отказу от Московского Соглашения, что устраивало Грузию еще и потому, что
данному Соглашению противоречило пребывание грузинских вооруженных сил в
Кодорском ущелье.
Все это происходило на фоне стремительного роста военных расходов Грузии. С
момента, когда к власти в Грузии пришел Михаил Саакашвили, военные расходы страны
выросли в 27 раз. За время его правления Грузия увеличила военные расходы с 36 млн.
долларов в 2003г. до 990 млн. долларов в 2008г. (29% от ВВП Грузии тратились на
военные расходы.) В числе стран, оказывающих Грузии военную и военно-техническую
помощь, - США, Болгария, Великобритания, Венгрия, Греция, Латвия, Литва, Турция,
Франция, Эстония, Израиль, Украина и др. Эта помощь включает в себя поставки
вооружения и военной техники, другой продукции военного назначения; участие
специалистов зарубежных государств в процессе подготовки грузинских
военнослужащих; обучение в учебных заведениях стран–членов НАТО; финансовую
помощь.
Масштабное наращивание военного потенциала Грузии в условиях
неурегулированных конфликтов с Абхазией и Южной Осетией и отсутствия соглашения
о невозобновлении военных действий, не могло не вызвать серьезную обеспокоенность
как в Абхазии и Южной Осетии, так и в России. Абхазия настаивала на подписании
документа о невозобновлении войны и гарантиях безопасности. С. Шамба и И. Аласания
удалось согласовать текст «Заявления грузинской и абхазской сторон по международным
гарантиям безопасности и невозобновления боевых действий», разработка которого
началась еще при Г. Хаиндрава в его бытность Госминистром Грузии по урегулированию
конфликтов. В данном заявлении стороны брали на себя обязательство отказаться от
применения и угрозы применения силы. В случае возникновения угрозы безопасности
должны были быть задействованы существовавшие на тот момент механизмы для
предотвращения вооруженного противостояния. В Заявление по настоянию грузинской
стороны был включен пункт о возвращении беженцев, который в результате переговоров
с абхазской стороной был сформулирован таким образом, что решение этой проблемы
увязывалось с ранее достигнутыми договоренностями и резолюциями СБ ООН по этому
вопросу.
С. Шамба и И. Аласания достигли согласия и по поводу формата, времени и места
подписания документа. Документ предполагалось подписать в г. Сочи в присутствии
Президента России Д. Медведева. Возможно, подписание данного документа в
определенной степени разрядило бы напряженность в отношениях между сторонами – как
грузинской и абхазской, так и грузинской и российской. Более того, оно вновь
подтвердило бы приверженность тем механизмам предотвращения насилия, которые
существовали на тот момент – КСПМ и МООННГ. Однако из-за отказа Президента
Грузии М. Саакашвили Заявления не было подписано.
Объяснений подобному отношению Грузии к данному документу может быть
несколько. Внутри грузинской правящей элиты существовали разные подходы к
16
урегулированию конфликта: были сторонники поэтапного мирного урегулирования,
учитывавшего интересы России в регионе, и сторонники выдавливания России из
грузино-абхазского процесса. В целом, Грузия создавала видимость заинтересованности в
мирном урегулировании, на деле активно наращивая свой военный потенциал и готовясь к
силовому решению.
2. Косовский прецедент, выход России из режима экономических санкций и
Бухарестский саммит.
Признание рядом стран независимости Косово было однозначно воспринято в
Абхазии как прецедент для последующего признания Абхазии, несмотря на заявления
западных политиков о том, что признание Косово прецедентом быть не может.
Аргументация западных дипломатов против признания Абхазии по примеру Косово
основана не на принципах международного права, а скорее отражает геополитические
интересы, в сферу которых не входит признание страны, оказавшейся в орбите влияния
России. Такая позиция Запада лишь усилила недоверие абхазского общества к США и
странам Евросоюза. Одновременно в Абхазии усилились надежды на то, что Россия
предпримет ответные действия, признав Абхазию в качестве независимого государства.
Политики и экспертное сообщество были более осторожны в оценках происходящего и
прогнозах на будущее. Тем не менее, президенты Абхазии и Южной Осетии С. Багапш и
Э. Кокойты заявили, что в ближайшее время обратятся к России с просьбой о признании
независимости и государственного суверенитета РА и РЮО. Кроме того, на встрече
Группы друзей Генерального Секретаря ООН по Грузии в Женеве (18 – 19 февраля)
абхазская сторона предложила международным посредникам более сбалансированно
подходить к международным принципам самоопределения народа и территориальной
целостности государства в свете последних решений по Косово.
Позиции Абхазии и Грузии сошлись в одном: ни та, ни другая сторона не признали
независимости Косово. За внешним единодушием по понятным причинам скрывались
различные мотивы. Грузия вопреки своим союзникам - США и Европе - заявила, что не
собирается признавать независимость Косово и поддерживать сепаратизм, что говорит о
том, что Тбилиси восприняло признание Косово как прецедент. Абхазия, воодушевленная
признанием Косово, тем не менее, не стала выступать против позиции своего союзника России, категорически возражавшей против отделения Косовского края от Сербии.
Однако после заявления президента В. Путина о том, что Россия в отношении Абхазии не
будет копировать действия Запада, многие в Абхазии были разочарованы.
6 марта 2008 г. Россия объявила о том, что выходит из режима экономических
санкций против Абхазии. МИД РФ направило Исполкому СНГ официальную ноту о том,
что «Российская Федерация в силу изменившихся обстоятельств не считает себя более
связанной положениями Решения Совета глав государств СНГ «О мерах по
урегулированию конфликта в Абхазии, Грузия» от 19 января 1996г. Как известно, по
инициативе Грузии на саммите глав СНГ в 1996г. было принято решение, запрещающее
осуществление торгово-экономических, финансовых, транспортных и иных связей с
Абхазией по государственной линии. За исключением Беларуси и Туркмении все страны
СНГ подписались под этим решением. «Данное решение принималось в 1996 году на
фоне острого противостояния сторон в грузино-абхазском конфликте, продолжавшегося
после кровопролитной войны 1992–1993 гг. В то время его целью было побудить Абхазию
занять более гибкую позицию, прежде всего, по вопросу о возвращении беженцев и
внутренне перемещенных лиц», - было сказано в сообщении для СМИ Департамента
информации и печати МИД РФ, распространенном 6 марта 2008г. В документе
внешнеполитического ведомства России отмечается, что ситуация в последние годы
кардинально изменилась и в плане возвращения беженцев (Гальский район) и в плане
выполнения абхазской стороной других обязательств, в то время как грузинская сторона
не проявляет аналогичного конструктивного подхода к выполнению ранее достигнутых
17
договоренностей (отказ Грузии от порядка регистрации вернувшихся в Гальский район
беженцев, размещение в верхней части Кодорского ущелья Абхазии подотчетной Тбилиси
административной структуры и т.д.).
К моменту выхода России из режима санкций велась подготовка к саммиту НАТО
в Бухаресте, на котором Грузия при активной поддержке США рассчитывала получить
План Действий по членству в альянсе. Выход России из режима санкций был
предупреждением Грузии и ее союзникам о том, что Москва не потерпит присутствия
НАТО на своих южных границах. Фактически Абхазия и Грузия оказались в эпицентре
осложнившихся отношений России и США, обусловленных геополитическими
противоречиями между ними, и в ситуации непростых российско-европейских
отношений, в которых важную роль играли энергетические интересы Европы. Тбилиси
попытался использовать эти противоречия для вытеснения России из переговорного
процесса как стороны, не готовой вернуть Грузии «утраченные территории». По сути,
грузинское руководство добивалось членства в НАТО не столько из-за своей ориентации
на европейские ценности, сколько в расчете на то, что альянс создаст серьезный
противовес России в регионе и в конечном итоге поможет вернуть Абхазию под
юрисдикцию Грузии.
То, что Грузия не получила ПДЧ в Бухаресте, означало, что старая Европа, в
отличие от США, по разным причинам была не готова радикально менять баланс сил, по
крайней мере, на том этапе. Однако в России укреплялось понимание того, что Грузия не
изменит свою внешнеполитическую ориентацию.
Выйдя из режима санкций в отношении Абхазии, Россия предложила сделать то
же самое и другим странам. Западные партнеры, которым не удалось за многие годы
убедить Грузию в необходимости отмены санкций, понимали, что Россия взяла в этом
вопросе инициативу в свои руки, и выступили наряду с Грузией с резким осуждением ее
односторонних действий. К этому времени противоречия между посредниками в грузиноабхазском урегулировании (Россия – остальные члены Группы Друзей) достигли
значительной остроты. Воспользовавшись ситуацией, грузинская сторона в очередной раз
обвинила Россию в том, что она - сторона в конфликте, и пригрозила объявить ее
вооруженные силы вне закона на территории Абхазии. В это же время Абхазия активно
лоббировала признание Россией ее независимости.
Грузинские предложения по урегулированию.
28 марта 2008 г. Президент Грузии призвал власти Абхазии немедленно сесть за
стол переговоров и обсудить предложения грузинской стороны по урегулированию
конфликта. «Мы предлагаем Абхазии неограниченную автономию в составе Грузии,
полный федерализм, гарантии безопасного и мирного развития в рамках единого
государства», - заявил Саакашвили в ходе выступления в Грузинском фонде
стратегических и международных исследований31. Абхазам предлагался пост вицепрезидента (не предусмотренный конституцией Грузии), право вето на любые возможные
изменения в Конституции и законах Грузии с целью предотвращения принятия решений,
которые могли бы ограничить или ущемить их права на развитие абхазского языка,
литературы, культуры, самобытности, предлагалось также создание
свободных
экономических зон в Очамчирском и Гальском районах.
Заявление Президента Грузии о готовности предоставить Абхазии широкую
автономию, во-первых, не было представлено в виде конкретного документа и не было
передано абхазской стороне; во-вторых, по сравнению с предыдущими проектами,
например, предусматривавшими создание союзного государства, данное заявление было
значительным шагом назад. Если учитывать то, что Абхазия приняла в 1999 году Акт о
Независимости, то идеи об автономии были заранее обречены на провал. В-третьих,
данное заявление было сделано накануне Бухарестского саммита НАТО и рассчитано на
то, чтобы создать иллюзию активных действий Грузии в направлении мирного
3.
18
урегулирования. В-четвертых, «план Саакашвили» должно было продемонстрировать, что
у Грузии есть потенциал для мирного разрешения конфликта и что, якобы, именно
Абхазия тормозит любые мирные инициативы. Наконец, в-пятых, заявление М.
Саакашвили было сделано накануне парламентских выборов в Грузии, в силу чего не
только в Абхазии, но и в самой Грузии многие политические силы расценили его как
откровенный пиар-ход.
После провала планов Грузии в Бухаресте, Грузия, вероятно, попыталась
предложить некие отступные России в виде плана по разделу Абхазии на сферы влияния
России и Грузии в рамках «территориальной целостности» последней. Однако Российская
сторона, потерявшая надежду на то, что Грузия может быть ее надежным партнером,
возможно, допустила утечку информации. Газета «Коммерсант» (№109, от 26 июня
2008г.), ссылаясь на источники в руководстве Грузии и МИД России, рассекретила план
урегулирования конфликта, предполагающий массовое возвращение беженцев в Гальский
и Очамчирский районы и замену в этом регионе российских миротворцев на смешанный
грузино-абхазский полицейский контингент. Разделительную линию предполагалось
провести по реке Кодор. При этом Грузия не возражала против присутствия российских
миротворцев севернее Кодора. Соглашаясь на внедрение российского капитала в
Абхазию, Тбилиси, по информации «Коммерсанта Ъ» просил Москву хотя бы формально
отменить указы об установлении особых отношений между РФ и Абхазией, изданных
16 апреля Владимиром Путиным в пору его президентства.
Изначально отрицая наличие подобного плана, Сакашвили пять месяцев спустя,
уже после августовских событий, вынужден был оправдываться, признавшись, что
направлял в Москву «дееспособный мирный план»: «Знаю, что им (России) нравятся
курорты. Я сказал им, что мы готовы рассмотреть экономические интересы, узаконить
нахождение ваших миротворцев на севере Абхазии. На 80 км. до реки Кодори вернуть
вынужденно перемещенных лиц. Восстановить коммуникации, железную дорогу. Это
был долгосрочный план, который также входил и в российские экономические
интересы»32. «Это не было планом по разделу. Это было урегулированием за счет
возвращения вынужденно перемещенных лиц в течение времени – поэтапное
урегулирование»33, - пояснил Саакашвили.
Западные инициативы и план Штайнмайера.
Весной 2008г. Грузия и Абхазия вновь оказались на грани возобновления
военных действий. Грузия начала интенсивную переброску в верхнюю часть Кодорского
ущелья вооружения, горюче-смазочных материалов, продовольствия, а также личного
состава силовых структур. В апреле в небе Абхазии в нарушение Московского
соглашения дважды были зафиксированы грузинские штурмовики СУ-25. Грузинские
военные подразделения и техника стали подтягиваться и к зоне безопасности в
Зугдидском районе. В период с 18 марта по 12 мая в небе Абхазии было сбито 7
грузинских беспилотных летательных аппаратов. Миссия ООН подтвердила полет пяти
самолетов-разведчиков, Грузия сначала категорически отвергала свою причастность к
разведывательным полетам БПЛА, но в конечном итоге признала потерю трех аппаратов.
«Проведение военной разведывательной миссии следует рассматривать в качестве
военного действия, и поэтому оно представляет собой нарушение пункта 1 Московского
соглашения (о прекращении огня - МГ)», - отмечается в докладе Генсека ООН от 23
июля 2008г.
12 мая 2008 г. отряд боевых кораблей Грузии вторгся в территориальные воды
Абхазии, что было зафиксировано российскими миротворцами и Миссией наблюдателей
ООН. Наращивание Грузией в нарушение Московского соглашения от 14 мая 1994 г. и
резолюций СБ ООН контингента военных и полицейских сил в верхней части Кодорского
ущелья, активизация полетов грузинских самолетов-разведчиков над Зоной безопасности;
отказ Тбилиси, вопреки рекомендации Генерального Секретаря ООН, закрыть
4.
19
молодежный
военно-патриотический
лагерь
«Патриот»,
расположенный
в
непосредственной близости от линии прекращения огня и ставший источником серии
провокаций; нежелание официальных грузинских властей подписать с Абхазией договор о
неприменении силы - все эти действия послужили поводом для России принять решение
об увеличении численности миротворческих сил в зоне конфликта в пределах,
предусмотренных Московским Соглашением от 14 мая 1994 г.
Действия, предпринятые Россией в зоне конфликта, нашли поддержку у
руководства и населения Абхазии, однако вызвали жесткую критику со стороны Грузии и
ее союзников. Грузия вновь поставила вопрос о том, чтобы изменить формат
миротворческой операции как изживший себя и не способствующий урегулированию
конфликта, имея в виду под урегулированием восстановление «территориальной
целостности» и возвращение всех беженцев. Ситуация в зоне конфликта стала предметом
обсуждения Генсека ООН Пан Ги Муна с руководством России во время его визита в
Москву в апреле 2008г. Беспокойство по поводу ситуации в зоне конфликта и
активизации роли России в регионе стал выражать и Запад. В Абхазию один за другим
направились западные дипломаты различных рангов. Активность дипломатов ЕС в
Абхазии была связана, в том числе, и с предстоящим саммитом «Россия - ЕС» в ХантыМансийске, накануне которого Грузия рассчитывала заручиться поддержкой ЕС в вопросе
изменения формата мирного процесса по урегулированию грузино-абхазского конфликта.
За короткий срок в Абхазии побывали представители Группы Друзей Генсека ООН по
Грузии, советник Госдепартамента США Майкл Карпентер, заместитель помощника
Госсекретаря США Мэтью Брайза, спецпредставитель МИД Великобритании Брайан
Фолл, верховный комиссар ОБСЕ по делам нацменьшинств Кнут Воллебек, делегации ЕС,
Бундестага и Атлантического совета США, министры иностранных дел Дании и Германии
- Пер Стиг Меллер и Франк-Вальтер Штайнмайер, верховный представитель ЕС по
вопросам внешней политики и безопасности Хавьер Солана.
В официальных заявлениях американских чиновников и тех структур, где
доминируют США, Россию все чаще обвиняли в том, что она не является нейтральным
посредником. Генеральный Секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер настоятельно
рекомендовал России отказаться от намерений упорядочить связи с Абхазией и Южной
Осетией. Европейские представители проявляли несколько большую осторожность в
высказываниях, понимая невозможность полного вытеснения России. Однако было ясно,
что в целом Запад стремится минимизировать роль России в урегулировании конфликта за
счет усиления роли других игроков.
15 мая 2008 года по инициативе Грузии и при поддержке ее главного союзника
США на Генассамблее ООН состоялось обсуждение проекта резолюции «О статусе
внутренне перемещенных лиц и беженцев из Абхазии (Грузия)». Генассамблея ООН
приняла резолюцию, призывающую к скорейшей разработке графика для обеспечения
незамедлительного добровольного возвращения всех беженцев в Абхазию. В резолюции
также содержится призыв к странам ООН не позволять лицам, находящимся под их
юрисдикцией, приобретать недвижимость на территории Абхазии «в нарушение прав
возвращающихся».
Кроме
того,
документ
подтверждает
«неприемлемость
демографических изменений в результате конфликта в Абхазии и осуждает любые
попытки изменить доконфликтный демографический состав» республики. 34 За принятие
резолюции выступили только 13 государств, среди которых помимо США, традиционного
покровителя Грузии, большинство составили восточноевропейские государства. Из стран
старой Европы резолюцию поддержала только Швеция. Против принятия резолюции
проголосовали 11 стран, представители 105 стран воздержались, а еще 62 делегации не
голосовали вообще. Достаточно негативная для Грузии динамика голосования по грузиноабхазскому вопросу отразила разность подходов к урегулированию конфликта и к роли
России как внутри самого ЕС, так и между ЕС и США, несмотря на общность желаемой
конечной цели.
20
Меньше чем за месяц до августовских событий 2008 года Германия предложила
свой план урегулирования грузино-абхазского конфликта. План был представлен
министром иностранных дел Ф.-В. Штайнмайером 18 июля в г. Гал на встрече с
президентом Абхазии Сергеем Багапшем. План предусматривал: 1) решение проблем,
создающих напряженность в зоне конфликта, и обеспечение безопасности, а также
соглашение об общих принципах возвращения беженцев и перемещенных лиц; 2)
возвращение беженцев в Абхазию (за пределы Гальского района) до достижения
политического урегулирования и экономическую реабилитацию региона; 3) решение
вопроса политического статуса Абхазии.
Для официального Тбилиси обсуждение вопроса о политическом статусе
Абхазии было неприемлемо, поскольку Грузия не хотела ставить под сомнение тезис о
том, что Абхазия является ее неотъемлемой частью. Кроме того, первый заместитель
министра иностранных дел Грузии Гига Бокерия после встречи со Штайнмайером сказал,
что главное сейчас – снизить напряженность и остановить агрессию России, что в первую
очередь подразумевает упразднение последних решений, в том числе решения президента
РФ от 16 апреля. Наибольшую критику со стороны Тбилиси вызвало то, что немецкий
план не оговаривал вывод российских миротворцев из зоны конфликта.
Со своей стороны, руководство Абхазии отметило, что германские инициативы
учитывают в большей степени интересы грузинской стороны, хотя в Плане, в отличие от
других международных инициатив, впервые не упоминалась «территориальная
целостность Грузии». Несмотря на наличие ряда пунктов, вызвавших возражения
официального Сухума, абхазская сторона согласилась работать над документом.
Предложения руководства Абхазии, переданные представителям Германии и грузинской
стороне, включали ряд пунктов «плана Штайнмайера», но, вместе с тем, в них
содержались новые формулировки и положения. Абхазская версия предусматривала: 1)
подписание соглашения о гарантиях безопасности на основе документа Шамба-Аласания;
укрепление доверия через отказ от применения политических и экономических санкций;
2) согласованное урегулирование государственно-правовых отношений в рамках
двусторонних переговоров при международном посредничестве; 3) обсуждение
практических проектов, которые будут инициированы на основе международной
конференции доноров; практическое сотрудничество в областях безопасности, торговли,
путешествий, выборочных юридических вопросов, культуры и спорта, при существующем
политическом статусе-кво. Следствием восстановления доверия между сторонами должно
было стать признание принципа, основанного на праве всех беженцев вернуться в
Абхазию в соответствии с взятыми Абхазией на себя обязательствами и резолюциями
Совета Безопасности ООН. Кроме того, абхазская сторона предлагала поэтапно вывести
грузинские подразделения из Кодорского ущелья, заменив их полицией, состоящей из
местных жителей-сванов по мере их подготовки международными полицейскими в
рамках соответствующей программы МООННГ. Эти предложения были сделаны Грузии
накануне августа 2008 года.
Изменение контекста в результате августовских событий.
За 15 послевоенных лет Грузия несколько раз применяла силу на территории
Абхазии (май 1998г, октябрь 2001г.). В июле 2006 г. столкновений удалось избежать
только потому, что руководство Абхазии приняло решение не принимать ответных
военных мер в связи с вводом в Кодорское ущелье грузинских военных и техники.
Можно предположить, что после «революции роз» стратегия грузинского
руководства формировалась следующими установками: 1) Грузия не готова
договариваться с Абхазией ни по каким вопросам (безопасность, экономическая
реабилитация и т.д.), если решение этих вопросов напрямую не связывается с
территориальной целостностью Грузии. При этом Грузия четко осознает, что такая
позиция неприемлема для Абхазии. Грузинское руководство, предлагая Абхазии заведомо
5.
21
неприемлемые решения, пытается представить Абхазию как сторону, ответственную за
замораживание переговорного процесса. 2) В еще большей степени Грузия обвиняет
Россию, заявляя, что ее поддержка делает абхазскую сторону несговорчивой. На этом
фоне Грузия пытается представить сохранение статуса-кво как контрпродуктивное
поведение, по сути, подменяя размораживание переговорного процесса размораживанием
военной составляющей конфликта. Грузинское руководство объявляет, что главным
препятствием для изменения статуса-кво является Россия. Она не только не
заинтересована в разрешении конфликта (под которым понимается восстановление
территориальной целостности), но она является стороной в конфликте. Поскольку, по
мнению Грузии, Россия является стороной в конфликте, то необходимо менять формат
переговорного процесса и миротворческой операции. Другими словами, Россию как
посредника и основного спонсора КСПМ из процесса следует вытеснить.
В подобную стратегию грузинского руководства, безусловно, не вписывалось
подписание соглашения о невозобновлении военных действий, в котором в качестве
одного из гарантов фигурировала бы Россия или КСПМ СНГ (то, чего добивалась
Абхазия). Попытка изменения статуса-кво силовым путем была предпринята Грузией,
когда она начала военные действия в Южной Осетии.
Стратегия Абхазии, вероятно, строилась на осознании того, что, во первых
необходимо исключить любую возможность применения силы в спорных вопросах, так
как для Абхазии это будет иметь разрушительные последствия. Абхазия не стала
реагировать силовым путем на грузинскую военную операцию в Кодорском ущелье,
чтобы не быть втянутой в широкомасштабные военные действия. Одновременный расчет
на то, что моральный перевес Абхазии в ситуации вокруг Кодора позволит ей набрать
очки в глазах мирового сообщества, ощутимого преимущества не принес, хотя имидж
Абхазии поменялся в позитивную сторону. Во-вторых, Абхазия, которую статус-кво в
отсутствие других альтернатив устраивал, была заинтересована в подписании такого
соглашения о невозобновлении военных действий, которое закрепило бы действенными
гарантиями, в первую очередь, со стороны КСПМ, а также МООННГ и других акторов,
обязательства сторон не применять силу. В-третьих, одновременно Абхазия рассчитывала,
что планы Грузии по вступлению в НАТО, если и не ускорят процесс признания
независимости Абхазии Россией, то, по крайней мере, обеспечат военную помощь
Москвы в случае возможной атаки со стороны Грузии, не говоря уже об усилении
экономической поддержки Абхазии. При этом абхазское руководство последовательно
придерживалось политики, направленной на то, чтобы не поддаваться ни на какие
провокации, способные привести к развязыванию широкомасштабных военных действий.
Такова была ситуация накануне августа 2008 года. Августовская кампания
обернулась для Грузии глубоким внутриполитическим кризисом, разрушением военной
инфраструктуры и ростом числа беженцев. События августа продемонстрировали
ошибочность политики официального Тбилиси, сделавшего ставку на военную силу в
урегулировании конфликтов. Расчет грузинского руководства на то, что вмешательство
России будет недостаточно масштабным, чтобы разрушить военную инфраструктуру
Грузии, но достаточно громким, чтобы окончательно разоблачить Россию как сторону в
конфликте, не принес ожидаемых дивидендов. Несмотря на громкие протесты западных
дипломатов против «непропорционального ответа» России, ведущие западные игроки
вынуждены были признать неправомочность действий грузинского руководства. Возросло
недовольство президентом Саакашвили внутри Грузии, и многие сторонники грузинского
президента стали пополнять ряды политической оппозиции.
События августа 2008 г. еще более осложнили процесс вступления Грузии в
НАТО. Неудачной оказалась вторая попытка Грузии получить ПДЧ. НАТО не будет
"срезать углы", чтобы ускорить процесс принятия Грузии и Украины в
Североатлантический альянс, заявила накануне Брюссельского министериала НАТО
госсекретарь США Кондолиза Райс. Главы МИД 26 стран-членов НАТО сочли, что
22
Грузии предстоит проделать значительную работу по достижению стандартов Альянса.
Вместо ПДЧ Грузии предложили так называемую годовую национальную программу.
В сложной ситуации, сложившейся на Кавказе в результате войны в Южной
Осетии, активные консультации президентов Николя Саркози и Дмитрия Медведева
позволили выработать план урегулирования конфликта. Шесть пунктов плана
предполагали:
1. не прибегать к использованию силы;
2. окончательно прекратить все военные действия;
3. обеспечить свободный доступ к гуманитарной помощи;
4. вооруженные силы Грузии возвращаются в места их постоянной
дислокации;
5. вооруженные силы РФ выводятся на линию, предшествовавшую началу
боевых действий;
6. начинается международное обсуждение вопросов будущего статуса Южной
Осетии и Абхазии и путей обеспечения их прочной безопасности.
Президент Грузии отказался подписывать шестой пункт о начале международных
консультаций о политическом статусе Абхазии и Южной Осетии. Этот пункт был
переформулирован таким образом, что в новой редакции речь уже шла не об обсуждении
политического статуса, а о дискуссиях по вопросам обеспечения безопасности в Абхазии
и Южной Осетии. В ситуации прямого военного противостояния Москвы и Тбилиси такая
редакция шестого пункта таила в себе опасность для России, так как могла подвергнуть в
будущем сомнению легитимность ее военного присутствия в регионе. В этих
обстоятельствах Россия решилась на признание независимости Абхазии и Южной Осетии.
Позднее, 8 сентября в план Медведева-Саркози были внесены дополнительные пункты,
включавшие полный вывод российских миротворческих сил из зон, прилегающих к
Южной Осетии и Абхазии, международные механизмы наблюдения, а также
международные дискуссии по вопросам обеспечения безопасности и стабильности в
регионе, вопросам беженцев и перемещенных лиц и практике постконфликтного
урегулирования.
План Медведева-Саркози предусматривал введение в Грузию не позднее 1 октября
2008 г. наблюдателей Евросоюза, поскольку ЕС выразил готовность выступить в качестве
гаранта неприменения Грузией военных действий против Абхазии и Южной Осетии. Что
касается наблюдателей ООН и ОБСЕ, им предписывалось продолжать осуществление
своих мандатов в зонах грузино-абхазского (ООН) и грузино-осетинского (ОБСЕ)
конфликтов (позже Россия заблокировала продление мандата ОБСЕ на территории
Грузии).
Грузия и Россия по-разному оценили выполнение плана Медведева-Саркози.
Российская сторона заявила о выполнении всех пунктов соглашения, в том числе о выводе
российских войск из «буферных зон», прилегающих к Абхазии и Южной Осетии, что
было подтверждено на саммите ЕС в октябре 2008 года. Грузия же, ссылаясь на
неточность перевода французского текста плана, настаивала на выводе войск не только с
территории Грузии, но и с территорий Абхазии и Южной Осетии. Более того, грузинский
парламент принял закон об оккупированных территориях, объявив тем самым
нелегальным пребывание российских вооруженных сил на территории Абхазии и Южной
Осетии. В свою очередь, Абхазия предложила России вместо миротворческих сил СНГ
разместить в республике российский воинский контингент, что было обеспечено
подписанием Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Россией и
Абхазией.
Абхазская сторона заинтересована также и в международном присутствии на ее
территории. Президент и другие официальные представители Абхазии много раз заявляли
о том, что абхазская сторона не возражает против нахождения в Абхазии Миссии ООН
при условии изменения названия миссии и внесения поправок в ее мандат с учетом новых
23
политических реалий. Для абхазской стороны приемлемо присутствие именно миссии
ООН в первую очередь потому, что два государства-члена ООН признали независимость
Абхазии, причем, одна из стран является постоянным челном Совета Безопасности.
Характер взаимоотношений Абхазии и ЕС определяется тем, что ЕС не только не занял
нейтральной позиции по отношению к независимости Абхазии, но наоборот, активно
выступает против нее, призывая Россию отменить решение о признании Абхазии и
Южной Осетии. Высокопоставленные чиновники ЕС делают многочисленные заявления о
том, что Абхазия никогда не будет признана, а на государства, потенциально готовые ее
признать, Брюссель открыто оказывает давление. Все это не позволяет воспринимать ЕС
как непредвзятого игрока и не создает предпосылки для присутствия европейских
наблюдателей на территории Абхазии.
Глава 4. Актуальность подписания соглашения о невозобновлении
военных действий как важного этапа в урегулировании конфликта.
После признания Абхазии в качестве независимого государства Российской
Федерацией можно было думать о том, что уже нет необходимости в подписании
Соглашения о неприменении военной силы между Абхазией и Грузией. В Абхазии,
например, стало распространенным мнение о том, что грузино-абхазский конфликт
разрешен, и безопасность Абхазии обеспечена, поскольку между Абхазией и Россией
подписан договор, предусматривающий военную помощь. На территории самой Абхазии
после вывода частей КСПМ СНГ размещен контингент российских войск, численность
которого (3 700 человек) превышает число миротворцев (3 000 служащих в зонах
ответственности по обе стороны грузино-абхазской границы накануне августа 2008 года).
В настоящее время абхазское руководство проводит укрепление восточной границы в
тесном сотрудничестве с российскими службами по охране границ. За подписанием 17
сентября «Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой
Абхазия и Российской Федерацией» должно последовать подписание соглашений в
конкретных областях, важнейшими из которых должны стать соглашение о
сотрудничестве в военной области и совместных усилиях по охране государственной
границы Республики Абхазия.
Таким образом, есть все основания для того, чтобы в Абхазии была распространена
точка зрения, согласно которой укрепление стабильности и безопасности должно
проходить не по линии снижения напряженности между сторонами конфликта (Грузией и
Абхазией), а лишь через укрепление союзнических связей с Россией. Данная парадигма
основывается на заключении о том, что угроза с грузинской стороны носит тотальный
характер. Поскольку нет признаков того, что грузинское руководство отказывается от
агрессивных планов в отношении Абхазии (неизменно повторяющийся тезис о
территориальной целостности Грузии, принятие Закона об оккупированных территориях),
единственной реальной мерой обеспечения безопасности для Абхазии остается усиление
оборонного потенциала абхазской армии и укрепление границы с помощью России.
Понятно, что и на грузинской стороне после поражения в войне в Южной Осетии и
ощутимых ударов со стороны российской армии будут развиваться тенденции, связанные
с милитаризацией, поиском военных союзов и военной помощи, включая военнотехническое оснащение.
Отдавая
должное
необходимости
развития
армии
и
укрепления
обороноспособности, представляется важным продолжать искать возможности для
подписания Соглашения о неприменении военной силы. Путь к заключению подобного
соглашения крайне сложен, но в случае успеха, результат отразится на укреплении
безопасности не только Абхазии и Грузии, но и всего региона в целом.
24
Для того, чтобы понять, есть ли у абхазской и грузинской сторон понимание
необходимости или перспективности подписания Соглашения, проанализируем
отношение представителей власти и общественности в недавнем прошлом и настоящем к
самому процессу переговоров о документе.
1. Отношение сторон к подписанию Соглашения.
Абхазская сторона.
Руководство Абхазии. Позиция абхазской стороны в переговорах по вопросам
безопасности была достаточно активной. Более того, именно абхазская сторона проявляла
инициативу в подготовке соглашения о неприменении силы. Абхазская сторона
приветствовала подключение к этому процессу третьих сторон – России, ООН, Группы
друзей Генерального Секретаря, что свидетельствует о серьезном опасении абхазских
властей относительно реальности возобновления военных действий грузинской стороной.
Эти опасения представляются вполне обоснованными, если учитывать, как отмечалось в
предыдущей главе, сфокусированность грузинских властей на увеличении военного
потенциала: закупку наступательных вооружений, интенсивность программ по обучению
военных, учения, в которых отрабатывались планы по захвату территорий как с моря, так
и по суше, переоборудование больниц близ границ с Абхазией и Южной Осетией в
военные госпитали, открытие военного аэродрома вместо гражданского в г. Сенаки и т.д.
Перечисленные и многие другие факты трудно интерпретировать иначе, как
спланированные шаги по подготовке к войне, особенно, если учесть озвученные
грузинскими политиками намерения. Так, например, заместитель Председателя
парламентского комитета по обороне и безопасности Парламента Грузии Ника Руруа в
интервью газете «24 саати» заявил: «Я не согласен с тем мнением, что с военной точки
зрения Грузия сегодня не может защитить себя, это не так. Грузия потратила на свою
оборону, примерно, 5 миллиардов, и если будет нужно, выстрелим и пулю и пушку.
Говорю об этом с полной ответственностью. … Но, мы не должны забывать, что ни
полицейская, и ни военная операция не является самоцелью. У нас нет права что-то
начинать и не завершить успешно. Наконец, цель остается целью, несмотря на то, каким
образом она будет достигнута – войной или миром. Естественно, лучше дипломатией,
политическими методами»35. Таким образом, у грузинского руководства война
продолжала оставаться в арсенале «эффективных» средств решения политических
проблем.
Главным условием для подписания Соглашения абхазская сторона считала вывод
грузинских военных подразделений из Кодорского ущелья. Этот факт, на наш взгляд,
свидетельствует не о планировании собственной военной операции, а о попытках
установить более безопасную ситуацию, что подтверждается предложениями по
Кодорскому ущелью, о которых говорилось в Главе 3.
Абхазская сторона заинтересована в реальных гарантиях, которые позволят
избежать развязывания войны со стороны Грузии. Даже в новой политической ситуации,
если не считать кратковременной потери интереса к переговорам с грузинской стороной
сразу после признания Россией независимости Абхазии, руководство Абхазии выражает
свою заинтересованность в совместной работе по поиску механизмов обеспечения
стабильной безопасности. Подтверждением тому является, в частности, участие
представителей Абхазии во всех встречах нового женевского процесса. Участие в этом
процессе потребовало от абхазской стороны некоторой гибкости при согласовании
формата встреч и статуса участников, представляющих Абхазию. Как известно, при
посредничестве ЕС, ООН и ОБСЕ в Женеве состоялось уже несколько встреч, на которых
в соответствии с последним пунктом Соглашения Медведева-Саркози обсуждался и был
согласован механизм обеспечения безопасности в зоне конфликта. Что особенно важно,
участник переговоров от абхазской стороны В.Чирикба на встрече в Женеве 17 декабря
вновь поставил вопрос о подписании Соглашения о невозобновлении войны и
25
международных гарантиях безопасности как о ключевом элементе любого механизма по
обеспечению безопасности. Именно Соглашение, по мнению В.Чирикба, сможет
гарантировать надежность и долгосрочность в обеспечении мира в грузино-абхазском
направлении: «…По нашему мнению, создание механизмов взаимодействия сторон, при
всей их чрезвычайной важности, не снимает с повестки дня актуальность подписания
договора о неприменении военной силы при решении спорных проблем между Абхазией
и Южной Осетией с одной стороны, и Грузией – с другой стороны. … Только подписание
Грузией договора о неприменении военной силы, с соответствующими гарантиями со
стороны ряда государств, а также главных международных организаций – ООН, ОБСЕ,
Европейского Союза – положит фундамент прочному миру в Закавказье, и послужит
надежным заслоном любым попыткам военного решения проблем взаимоотношений
между Республикой Грузия с одной стороны и Республикой Абхазия и Республикой
Южная Осетия, с другой»36.
Общество.
Несколько иначе выглядит отношение абхазской общественности к перспективе
подписания договора о неприменении силы. Сомнения в том, что подобное Соглашение в
интересах Абхазии, высказывались после резкого обострения ситуации в 2006 году, когда
Президент Грузии Саакашвили в нарушение Московского соглашения о прекращении
огня 1994 года ввел военный контингент на территорию Кодорского ущелья. Часть
абхазских политиков и представителей оппозиции считала, что до освобождения
Кодорского ущелья подобный документ будет ограничивать Абхазию в средствах
решения этой проблемы. Власти Абхазии, однозначно высказавшиеся против
использования силы для освобождения Кодорского ущелья и последовательно
использовавшие всевозможные дипломатические средства, находились под прицелом
жесткой критики сторонников более решительных мер. Ситуация изменилась с началом
военных действий Грузии против Южной Осетии в августе 2008 года. Руководствуясь
договором о военном сотрудничестве с Южной Осетией, Абхазия, фактически открыла
второй фронт и взяла под контроль Кодорское ущелье практически без потерь с обеих
сторон. Таким образом, в Абхазии не осталось неконтролируемых территорий или
территорий, занятых грузинскими военными. Этот факт снимает самый важный аргумент
противников подписания Соглашения с абхазской стороны. Однако всеобщего понимания
важности подписания документа о невозобновлении военных действий до сих пор нет.
Многие жители Абхазии после размещения российских войск на территории страны
считают, что все проблемы, связанные с безопасностью, решены, и что единственной
стратегией в обеспечении безопасности Абхазии должно быть совместное с российскими
военными укрепление грузино-абхазской границы и повышение боеспособности и
оборонного потенциала абхазской армии.
Грузинская сторона.
Власти.
Как отмечалось выше, после прихода к власти М. Саакашвили отношение к
грузино-абхазскому конфликту пересматривается и окончательно формируется подход,
рассматривающий этот конфликт исключительно в контексте грузино-российских
противоречий. Начинается открытый и активный поиск иного механизма обеспечения
безопасности с привлечением новых (США, Турция, Украина, ЕС) сил в качестве
миротворцев. В таких обстоятельствах совершенно очевидно, что соглашение о
неприменении силы продолжает оставаться нерелевантным внешнеполитическим целям
Тбилиси. Сам по себе механизм обеспечения невозобновления военных действий без
предварительного решения проблемы «территориальной целостности» не устраивает
Грузию, поскольку, как говорила, например, Нино Бурджанадзе, мирный процесс не
может быть бесконечным. Грузия не хотела удовлетворяться только взятием под контроль
26
Кодорского ущелья. Поэтому регулярно по вине грузинского высшего руководства
срывалось подписание Заявления о невозобновлении военных действий. Более того, по
словам лидера Республиканской партии Давида Усупашвили, в грузинской политической
элите вопрос урегулирования конфликта силовыми методами стал «источником
политических спекуляций и получения очков за патриотизм»37.
Общество.
Содержание данного параграфа основывается на оценках ряда экспертов,
журналистов и общественных деятелей Грузии, участвующих в работе двусторонних и
многосторонних конференций, посвященных различным аспектам грузино-абхазского
конфликта38, а также на анализе публикаций в грузинских электронных СМИ.
На вопрос о том, насколько в интересах грузинской стороны подписание
Соглашения, представители грузинской общественности и экспертного сообщества
отвечают по-разному. В экспертном сообществе, например, до событий августа 2008 года
было распространено мнение о том, что подписание Соглашения о невозобновлении
военных действий не выгодно грузинской стороне, так как существовавший
миротворческий формат не удовлетворял Грузию, поскольку Грузия не воспринимала
Россию как гаранта выполнения соглашения. Часть грузинских экспертов считала, что
подписание Соглашения окажется своеобразной ловушкой, поскольку абхазы в качестве
предварительного условия требовали вывода грузинских военных из Кодорского ущелья.
Судя по оценкам экспертов и публикациям в СМИ, в грузинском обществе был
практически абсолютный консенсус относительно недоверия к посреднической роли
России, а значит и к инициативам, предлагавшимся в рамках существовавшего в
соответствии с Московским соглашением от 14 мая 1994 г. миротворческого формата. Как
писал Д. Усупашвили, «…вывод российских военных баз и миротворческого контингента
с территории Грузии – не каприз нынешних властей или отдельных грузинских
политических сил, но необходимость, подтвержденная многолетней практикой…
Миротворцы, действующие по мандату СНГ в Абхазии…, вовсе не выполняют задач,
предусмотренных соответствующими соглашениями, то есть демонстрируют
пристрастное отношение, что препятствует установлению доверия между сторонами,
урегулированию грузино-абхазского… конфликта… Официальный курс Грузии,
направленный на решение этой важнейшей задачи, пользуется однозначной поддержкой
общественности и основных политических сил страны»39. Та же Республиканская партия
заявляла о необходимости установления прямых связей с властями Абхазии. Были
попытки некоторых представителей оппозиции найти возможность договориться с
абхазской стороной о взаимоприемлемых условиях подписания соглашения. Однако такие
попытки были единичными и редкими и вызывали противодействие со стороны
официальных властей Грузии.
Таким образом, установки в грузинском и абхазском обществах свидетельствуют о
том, что сегодня ни одна из сторон не выражает однозначной заинтересованности в
подписании Соглашения. Поэтому, на наш взгляд, анализ сложившейся ситуации с точки
зрения того, к каким результатам может привести подобное отношение к средствам
деэскалации напряженности, является актуальной задачей. Несмотря на то, что
подписание документа о неприменении силы лежит в сфере сугубо политического
взаимодействия сторон, само достижение договоренности по этому вопросу дало бы
импульс для многих позитивных процессов в других сферах и, наоборот, отказ от
подобного Соглашения будет иметь серьезные негативные последствия для
взаимоотношений сторон.
2. Последствия отсутствия соглашения между Грузией и
международных гарантиях невозобновления военных действий
27
Абхазией
о
Известно, что в условиях актуальности военной угрозы, появляется необходимость
создания военных союзов, вступления в блоки, заключения долгосрочных военных
договоров. Это создает определенные внешние гарантии безопасности, но при этом
неизбежно означает и потерю части внешнего суверенитета. Чем сильнее сторона
ощущает угрозу своей безопасности, тем больше гарантий ей необходимо со стороны
страны-гаранта.
Кроме того, в отсутствие двустороннего соглашения каждая из сторон ищет гарантии
безопасности через обеспечение военной поддержки со стороны своих более сильных
союзников, в результате чего линия противостояния фиксируется еще более жестко. В
данной конкретной ситуации речь идет о союзах, предполагающих военное
сотрудничество Абхазии с Россией, Грузии с США. Подобная мультипликация и
укрупнение масштаба конфликта может придать ему угрожающую для всего региона
потенциальную силу. Можно сказать, что весь регион остается зоной нестабильности,
поскольку сохраняется вероятность возобновления военных действий в зоне грузиноабхазского конфликта.
Следующий важный момент состоит в том, что правительства обеих стран в
отсутствии Соглашения должны будут учитывать возможность развития негативного
сценария, т.е. возобновления военных действий, что самым прямым образом отразится на
выборе приоритетов развития и планировании бюджетов. Очевидно, что обеспечение
первостепенных задач укрепления военного потенциала не позволит ориентировать
бюджет ни на решение социальных проблем, ни на развитие науки, ни на внедрение
новых технологий в различные сферы экономики, поскольку все эти области в условиях
военной угрозы будут считаться второстепенными. Учитывая уровень экономического
развития Грузии и Абхазии, речь будет идти не о простом перераспределении средств, а о
том, что для постоянного поддержания военных сил в состоянии боеготовности придется
жертвовать и экономическими, и образовательными, и социальными программами.
Продолжающаяся угроза возобновления военных действий, несомненно, будет
усугублять недоверие между народами, мешая преодолению негативных последствий
войны и установлению более здоровых отношений между Абхазией и Грузией.
Существование подобной угрозы будет негативно сказываться и на ситуации в Гальском
районе Абхазии, населенном этническими грузинами. Жители Гальского района до
подписания Соглашения, устраняющего угрозу возобновления войны, будут продолжать
ощущать себя заложниками неурегулированного конфликта.
Если говорить о региональном экономическом аспекте, то отсутствие Соглашения и
гарантий безопасности не позволит использовать существующий потенциал для
экономического развития Южнокаваказского региона в целом. Закрытые границы на
Южном Кавказе, разрывающие целесообразные экономические и транспортные связи,
приводят к созданию нерациональных экономических проектов, заставляющих экономику
выживать вопреки законам рынка. С другой стороны, отсутствие Соглашения будет
способствовать развитию черной и серой межграничной экономики, стимулирующей
укрепление коррупции и распространение криминальной деятельности.
3. Воздействие возможного подписания Соглашения о невозобновлении военных
действий на перспективы развития в различных сферах внутренней и
внешней политики.
Говоря о подписании Соглашения, мы понимаем, что речь идет не о полномасштабном
урегулировании, а о гарантиях невозобновления войны. Но сам по себе фактор
стабильности и гарантированного мира является настолько основополагающим, что от
него самым непосредственным образом зависит состояние многих областей жизни в
конфликтующих странах.
В первую очередь, снижение военной угрозы будет способствовать повышению
уровня доверия между сторонами и сокращению возможностей для манипулирования со
28
стороны внешних и внутренних игроков, делая нерелевантной и невостребованной
милитаристскую риторику.
В условиях гарантий мира внешняя помощь будет оказываться сторонам для
взаимовыгодного развития, а не для обеспечения безопасности в обмен на стратегические
ресурсы.
Одним из важных позитивных результатов подписания Соглашения может стать
открытие перспективы легализации экономических связей как двусторонних, так и
многосторонних, представляющих взаимный интерес. Так, могут стать вполне
реалистичными договоренности относительно транспортных и энергетических
коммуникаций, связывающих республики Южного Кавказа, что могло бы перевести
экономику всего региона на новый уровень.
Подписание Соглашения создаст условия для продвижения других договоренностей,
направленных, в частности, на улучшение условий жизни приграничного населения. К
примеру, можно будет договариваться об условиях приграничной торговли, которая
способствовала бы экономическому развитию приграничных районов.
Что касается проблемы Гальского района, то подписание Соглашения сделает
необоснованными опасения многих представителей абхазского общества, которые, видя
реальную перспективу возобновления военных действий, относятся к жителям Гальского
района с серьезными подозрениями относительно той роли, которую для них могли бы
предусмотреть грузинские власти. Снятие военной угрозы существенно оздоровит
взаимоотношения между жителями Гальского района и остальной Абхазии, даст импульс
к реализации многих программ по реинтеграции гальского населения, которые сегодня
тормозятся. Гарантии мирного развития событий, безусловно, повлияют на
самоощущение жителей приграничных районов, смягчат повышенную тревогу, которую
они испытывают практически ежедневно. Только в этих условиях можно будет говорить
об оживлении экономики в этом районе, поскольку налаживание нормальных условий
жизни в зоне военной угрозы – это некоторая иллюзия.
Подписание Соглашения между Грузией и Абхазией было бы позитивным фактором и
для России. Способствуя стабилизации на Южном Кавказе, Россия приобретает
необходимое ей доверие как к стороне, озабоченной стабильностью и установлением
мира, а также как к стороне, видящей свои интересы в широком региональном контексте,
когда каждый шаг, способствующий безопасности приграничных стран – вклад и в
безопасность самой России.
4. Факторы, снижающие вероятность достижения Соглашения
Прежде всего, стороны не воспринимают Соглашение о международных гарантиях
неприменения силы как вопрос первостепенной важности, поскольку сегодня реализуется
такая концепция безопасности, при которой упор делается преимущественно на
внешнюю военную помощь, а не на снижение напряженности между конфликтующими
сторонами. Подготавливаемый договор о сотрудничестве в военной сфере между Россией
и Абхазией, с одной стороны, и подписанная Хартия о стратегическом партнерстве между
США и Грузией, с другой, с точки зрения каждой из сторон укрепляют их собственную
безопасность, хотя и вызывают озабоченность противоположной стороны.
Немаловажным обстоятельством, затрудняющим процесс, является, несомненно,
недостаточная мотивация сторон в подписании подобного документа. Помимо уже
упомянутой стратегии безопасности, строящейся у обеих сторон преимущественно на
внешней помощи, недооценка, а порой и игнорирование грузинской стороной
существования конфликта собственно с Абхазией, не способствует заинтересованности в
продвижении именно двусторонней грузино-абхазской договоренности. Отсутствие
мотивации у грузинского руководства в поиске гарантий невозобновления военных
действий между Грузией и Абхазией объясняется еще и тем, что Грузия, по сути дела, не
испытывает серьезных опасений в связи с тем, что может быть военная агрессии со
29
стороны Абхазии, тем более, что в настоящий момент Кодорское ущелье вновь находится
под контролем абхазской стороны.
Еще одним фактором, затрудняющим процесс достижения договоренности о
невозобновлении военных действий, являются несовпадающие предпочтения сторон в
выборе посредников в переговорном процессе и возможных гарантов исполнения
соглашения.
Следующий фактор – это отсутствие идей о том, какой именно взаимоприемлемый
механизм обеспечения гарантий мог бы способствовать соблюдению договоренностей в
условиях грузино-абхазского противостояния. Крайне ограниченное число позитивных
примеров из международного опыта делает поиск надежных и проверенных механизмов
невозобновления военных действий очень сложной задачей.
Чрезвычайно низкий уровень доверия между сторонами, негативный опыт
неоднократного срыва предыдущих договоренностей, в частности, о подписании
подобного соглашения, является еще одним негативным фактором, создающим
неблагоприятные условия для переговорного процесса.
Какие условия необходимы для подписания Соглашения?
 Отказ от подхода «все или ничего», готовность проявлять гибкость
 Действенные меры по укреплению доверия сторон друг к другу
 Понимание того, что грузино-абхазский конфликт не может быть решен военным
путем
 Запрос общества не о реванше или мести, а о мире
 Приемлемые для сторон посредники в переговорах и надежные гаранты
выполнения договоренностей
 Стимулирование международными структурами и западными партнерами поиска
мирных путей урегулирования, а не укрепление любыми средствами одной
стороны конфликта – Грузии как лояльного политического и бизнес-партнера
 Ведение переговоров – двусторонних и многосторонних, целью которых является
мир и стабильность в регионе
 Готовность сторон и посредников пройти длительный путь к долгосрочному
стабильному миру
Заключение
Московское соглашение «О прекращении огня и разъединении сил» от 14 мая 1994
г., заключенное между абхазской и грузинской сторонами при посредничестве России и
ООН, является ключевым документом, в котором закреплены обязательства сторон по
неприменению силы во взаимоотношениях. Однако данное соглашение не сработало при
обострениии ситуации в 1998 г. («гальские события») и 2001 г. (вылазка отряда Р. Гелаева
в Кодорском ущелье). Ограниченность гарантий явственно проявилась в 2006 г., когда
российские миротворцы оказались не в состоянии остановить продвижение грузинской
военной техники в верхнюю часть Кодорского ущелья - территорию, входящую в
демилитаризованную зону, установленную базовым Московским соглашением 1994 г. В
результате наличие этого соглашения не снижало опасений населения Абхазии
относительно возможности новой войны.
Однако вскоре и этот механизм, пусть не совершенный с точки зрения четкого
формального закрепления обязательств по гарантиям и возможным санкциям в случае их
нарушения, был аннулирован. После августовской войны в Южной Осетии грузинская
сторона, заявившая о невозможности присутствия российских миротворцев в зоне
30
конфликта, вышла в одностороннем порядке из Московского соглашения от 14 мая 1994
г., таким образом, поставив под сомнение и мандат МООННГ.
После подписания 17 сентября 2008 г. Договора о дружбе, сотрудничестве и
взаимной помощи с Российской Федерацией, Абхазия во многом решила для себя
проблему безопасности. Миротворческие войска СНГ, мандат которых был отменен
фактом выхода Грузии из Московского соглашения от 14 мая 1994 г., были заменены на
территории Абхазии регулярными российскими войсками. Москва собирается
оборудовать здесь две военные базы (сухопутную в г. Гудаута и военно-морскую в г.
Очамчира).
Новая военно-политическая реальность в Абхазии привела к переоценке старых
проблем и приоритетов. Так, все чаще в республике раздаются голоса о том, что вопрос о
подписании с Грузией соглашения о неприменении силы более не актуален. Наряду с этим
существует мнение, что признание независимости Абхазии не означает урегулирования
конфликта с Грузией, и, следовательно, продолжает существовать угроза возобновления
военных действий. Подписание Соглашения о гарантиях неприменения силы может стать
первым шагом в создании безопасного пространства, необходимого для начала
конструктивного переговорного процесса между двумя государствами по достижению
всеобъемлющего урегулирования конфликта. Кроме того, важность подобного
соглашения для сторон связана также с тем, что гарантии неприменения силы могут
позволить Сухуму и Тбилиси обрести большую политическую самостоятельность.
Между тем абхазская и грузинская стороны расходятся во мнении относительно
гарантов потенциального соглашения. Для Грузии наиболее вероятным и приемлемым
гарантом может стать Европейский Союз. Уже сейчас военные наблюдатели ЕС
размещены на территории Грузии в зонах безопасности, прилегающих к границам
Абхазии и Южной Осетии. Присутствие европейских наблюдателей на абхазской
территории видится официальному Сухуму неприемлемым в силу жесткой позиции
Брюсселя по вопросу независимости Абхазии.
В целом, Европейскому Союзу, активизация которого на восточном направлении
становится более заметной с 2004 г., не удалось воспользоваться шансом на значимую
роль в грузино-абхазском урегулировании на фоне «эффекта усталости» от ООН.
Абхазская сторона, в принципе позитивно оценивая новизну ЕС как игрока на Южном
Кавказе и ожидая от него свежих идей и гибких подходов к урегулированию конфликта,
была разочарована недостаточной прагматичностью Брюсселя и его очевидной
предвзятостью в пользу Грузии. В результате, особенно после августовской войны в
Южной Осетии, в восприятии абхазского общества произошло снижение и без того не
высокого уровня легитимности Европейского Союза как нового игрока в регионе.
Поэтому абхазская сторона, помимо российского военного присутствия, которое в
настоящее время видится в качестве основной гарантии безопасности, готова согласиться
лишь на размещение на своей территории миссии ООН для реализации механизма
гарантий неприменения силы. Соглашение о неприменении силы могло бы стать
легальной базой как для присутствия ООН на территории Абхазии, так и для
международно-признанного участия Российской Федерации в обеспечении безопасности в
зоне конфликта.
Вместе с тем, участие Европейского Союза в этом процессе, по-видимому,
необходимо, так как обратное может привести к несогласованности, закрытости,
несбалансированности гарантий. Брюссель в состоянии активно проявить себя в
мероприятиях, направленных на снижение вероятности рецидивов насилия, действуя на
территории Грузии, но, при этом, участвуя в многосторонних механизмах, которые могут
быть выработаны для обеспечения невозобновления военных действий. Кроме того,
Еврокомиссия могла бы играть существенную роль в деле восстановления социальноэкономической инфраструктуры в зоне конфликта, создании условий для нормализации
жизни возвратившихся в Гальский район беженцев и решении других гуманитарных
31
вопросов. Брюссель также мог бы воздействовать на официальный Тбилиси посредством
соответствующей системы обязательств по программе «Восточное партнерство» с целью
аккомодации внутренней жизни страны к невоенной стратегии развития.
Все изложенное выше приводит к формулированию следующих выводов и
рекомендаций:
1. Абхазские власти последовательно выступают за подписание Соглашения, не
рассматривая изменение политической ситуации и усиление военного
сотрудничества с Россией в качестве фактора, исключающего необходимость
подписания Грузией и Абхазией документа о неприменении силы.
2. Грузинская сторона на протяжении нескольких лет так же, как и в последний
период, проявляет непоследовательность в этом вопросе, что косвенно
подтверждает тот факт, что военные методы до сих пор не исключены из
арсенала методов разрешения данного конфликта.
3. На сегодняшний день наиболее эффективной конструкцией по обеспечению
гарантий невозобновления военных действий является военное присутствие
Российской Федерации на территории Абхазии, присутствие миссии ООН
(которая должна иметь новое название и мандат) по обе стороны границы, а
также нахождение Миссии наблюдателей ЕС на территории Грузии.
4. Отсутствие гарантий невозобновления военных действий будет ограничивать
политическую самостоятельность Грузии и Абхазии, поскольку военная угроза
будет требовать обеспечения безопасности с помощью третьих стран или
посредством вступления в военные блоки.
5. Значение Соглашения о неприменении силы состоит также в том, что оно
может стать институциональной основой и формальными рамками для
сохранения международного присутствия на территории Абхазии, которое без
четкой легальной базы может быть свернуто в ближайшей перспективе. Это
соглашение, где в качестве одного из гарантов логично предположить
Организацию Объединенных Наций, позволит ООН обрести новые функции в
условиях разрушения старого миротворческого формата. При этом Россия
сможет укрепить международную легитимность своего военного присутствия в
регионе. Кроме того, этот документ может стать правовой основой для
деятельности
Европейского
Союза
в
качестве
участника
институционализированных консультационных механизмов.
6. В потенциальном соглашении о неприменении силы могут быть закреплены
трехуровневые гарантии: взаимные - Грузия и Абхазия; региональные – Россия,
Турция, Иран; международные (наднациональные) – ЕС, ООН.
7. В разрабатываемом договоре о военном сотрудничестве между Абхазией и
Российской Федерацией необходимо предусмотреть механизм выполнения
Россией функции гаранта безопасности с соответствующим четким мандатом.
8. Взаимодействие России и Евросоюза по обеспечению соглашения о
неприменении силы может быть закреплено в разрабатываемом ими
Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), в рамках взаимодействия в
«пространстве безопасности».
9. В условиях соперничества между ЕС и ООН не исключены попытки
несогласованных действий, конкуренции, что может помешать достижению
«равновесия гарантов», необходимого для эффективного обеспечения
соглашения.
10. Соглашение об отказе использовать военную силу для разрешения конфликта
может стать фундаментом, на котором могут надстраиваться все последующие
действия в направлении установления доверия между сторонами.
32
11. Возможны договоренности по обеспечению гарантий по отдельным вопросам:
безопасность границы в Гальском районе, стабильная эксплуатация Ингур ГЭС
и т.д.
Ссылки
Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. — М.: ИНФРАМ, 2007. — VI, 858 с. — (Б-ка словарей "ИНФРА-М").http://slovari.yandex.ru/dict/jurid/article/jur1/jur-1171.htm
2
Макфарлейн Н. Международные гарантии. Доклад. Женевский Центр по Безопасности. – Женева 2003.
3
Например, Рональд Дж. Фишер классифицирует наблюдение за выполнением соглашения и выполнение
функции гаранта как вид посредничества, подобно тому, как разновидностью посредничества им
рассматривается поддержание мира, «при котором третья сторона предоставляет военный контингент,
наблюдающий за прекращением он и соблюдением соглашения между противниками». (Фишер Р. Дж.
Методы вмешательства третьих стран / Этнополитический конфликт: пути трансформации. Настольная
книга Бергхофского центра. – М.: Наука, 2007. С. 235).
4
Walter, Barbara. The Critical Barrier to Civil War Settlement // International Organization, 51:3 (Summer 1997).
P. 345.
5
Современные международные отношения. Учебник / Под. ред. А.В. Торкунова. — М.: «Российская
политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 1999. С. 187
6
Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии / Коппитерс
Б., Эмерсон М., Хёйссен М., Ковзиридзе Т., Нутчева Г., Точчи Н., Валь М. – М.: Весь мир, 2005. С. 76
7
Меморандум об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем /
http://www.olvia.idknet.com/memorandum.htm
8
Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине (с приложениями) (Дейтонские соглашения) /
http://www.un.org/russian/documen/convents/dayton1.pdf
9
Макфарлейн Н. Указ соч. С. 5-6
10
«Стоило сербским генералам не зарегистрировать у командования IFOR какое-то количество оружия и
боеприпасов как в августе 1996 г. французы и итальянцы взяли под арест склад боеприпасов в селе
Маргетичи (Восточная Босния) и сразу же приступили к их уничтожению, и лишь после политических
переговоров вернули сербам часть из 500-тонного запаса» (Вопросы миротворческих операций в Боснии /
http://www.warandpeace.ru/ru/article/view/29855/).
11
Робертсон Дж. Миротворческие усилия на Балканах приносят свои плоды // Независимая газета,
23.12.2000.
12
Соглашение об осуществлении гражданских аспектов мирного урегулирования (А/50/790, S/1995/999)
13
http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1997/res1138.htm
14
http://www.volgainform.ru/allnews/602076/
15
http://www.regnum.ru/news/600586.html
16
Признание независимости Приднестровья не устранит проблему взаимоотношений с Молдовой: интервью
Председателя Верховного Совета ПМР Е. Шевчука / http://www.kreml.org/interview/128553700
17
Sommer, Jerry. Security in Cyprus: Threat Perceptions, Possible Compromises and the Role of the EU / BICC paper 44. – Bonn: Bonn International Center for Conversion, 2005. P. 13
18
Фишер Р. Дж. Указ. соч. С. 242
19
Stedman, Stephen John. Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for
Policymakers. IPA Policy Paper Series on Peace Implementation. – New York, 2001. P. 2
20
Лебедева М.М. Политическое урегулирование конфликтов. Подходы, решения, технологии. – М.: Аспект
Пресс, 1999. С. 138-139
21
Freeman, Jill. Security Guarantees. Beyond Intractability / Eds. Guy Burgess and Heidi Burgess. - Conflict
Research
Consortium,
University
of
Colorado,
Boulder.
Posted:
November
2003
/
http://www.beyondintractability.org/essay/security_guarantees/.
22
Малышева Д.В. Конфликты у южных рубежей России // Pro-et-Contra, том 5, № 3, 2000. С. 14
23
Якубян В. Армения-Карабах-Россия: на перекрестке гарантий / http://www.regnum.ru/news/1084335.html
24
Тишков В. Предисловие / Этнополитический конфликт: пути трансформации. Настольная книга
Бергхофского центра. – М.: Наука, 2007. С. 15
25
В частности, противостояние Сербии и Косово признавалось западными политиками и теоретиками как, в
первую очередь, конфликт идентичностей. Из этого вытекала невозможность сосуществования сербов и
косовских албанцев в рамках одного государства, т.е. неприменимость любых моделей федерализации.
Единственным способом разрешить этот конфликт и избежать человеческих жертв виделось признание
независимости Косово.
1
33
В тексте документа, в частности, говорится: «Стороны будут неукоснительно соблюдать прекращение
огня на суше, море и в воздушном пространстве и будут воздерживаться от всех военных действий против
друг друга». Стороны также договорились о том, что МС СНГ и военные наблюдатели ООН будут
размещены в зоне безопасности с целью наблюдения за соблюдением настоящего Соглашения.
27
Указанный документ, Пункт 2h.
28
Шамба С.М. Переговорный процесс: надежды и разочарования / в сб. «Абхазия- Грузия. Препятствия на
пути к миру». - Сухум, 2001. С. 6.
29
Заявление о встрече грузинской и абхазской сторон (г. Тбилиси, 14 августа 1997 г.).
30
Там же.
31
http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=770666&ct=news
32
http://www.civil.ge/rus/article.php?id=18263&search=28%20ноября%202008г.
33
Там же.
34
http://www.lentacom.ru/news/10620.html
35
Газета «24 саати», 27 июня 2008 г.
36
Чирикба В.А. Текст выступления на Женевских дискуссиях, 17 декабря 2008 г.
37
Усупашвили Д. Расстанемся с миротворцами мирно // «Резонанси», 10 февраля 2006 г.
38
В качестве примера подобного экспертного мнения приведем цитаты из неопубликованной стенограммы
двусторонней грузино-абхазской встречи, состоявшейся в Стамбуле в июне 2007 г.
26
Ниния Какабадзе (журналист из Тбилиси) – «К сожалению, в Грузии, наверное, 80 процентов {людей},
которые думают, что этот конфликт нужно решить силой, …к моему большому сожалению. … У нас в
Грузии идет милитаристская пропаганда и очень активно. И это как раз мешает тому, чтобы наше общество
… как-то думало и хотело, чтобы этот конфликт решить мирным путем. Поэтому когда на телевидении или
радио есть передачи об этом конфликте, все интерактивные звонки или смски … очень агрессивно
настроены против мирного урегулирования этого конфликта. ...И еще, к сожалению, у нас нет таких
журналистов, которые думают о будущем, думают об этом конфликте… Большинство наших журналистов
согласны с грузинским обществом в том, чтобы этот конфликт был решен силой, потому что они говорят,
что «… Если мы проиграли эту войну, то этот вопрос можно решить опять войной, и нам надо выиграть эту
войну»... К сожалению, сегодня очень медленным шагом развивается вот эта тенденция, чтобы люди начали
по-другому воспринимать этот конфликт, эту проблему.»
Вахтанг Колбая (общественный деятель) – «На каких-то ток-шоу на телевидении, когда кто-то звонит,
говорят, что потерянное силой, надо вернуть только силой… Я сказал бы так, в 90 процентах случаев ответ
такой: «Мирным путем», но сразу добавляется: «Но если мирным будет невозможно решить, то тогда,
конечно, силой». … Это меня приводит к мысли, что хотят решать мирным (путем), но если… введут в
тупик мирное решение вопроса, тогда уже выступает то, о чем говорила Ниния. Но изначально это не так.
Естественно, к такому решению вопроса доводят те действия правительства, лозунги, выступления, слова,
какие-то слоганы, которые мы часто слышим.
39
Там же.
34