СЛАТИНОВ В.Б. на государственной службе в современной России ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ

ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ
УДК[323.37:316.477]– 053.6
СЛАТИНОВ В.Б. Карьерные перспективы молодежи
на государственной службе
в современной России
Становление в России экономики государственного капитализма существенно по#
вышает роль государственного аппарата в общественной жизни страны. Карьера в
государственной компании или на государственной службе становится исключитель#
но привлекательной для представителей молодого поколения россиян. В статье дает#
ся оценка карьерных перспектив молодежи на государственной службе в контексте
административной реформы в современной России.
Ключевые слова: государственный капитализм, административная реформа, мо#
лодежь, государственная служба, государственные корпорации.
П
ереформатирование социально#эко#
номической системы и политическо#
го режима России в начале “нулевых” го#
дов существенным образом повлияло на
оценку престижа государственной служ#
бы как в общественном сознании в целом,
так и среди молодежи в частности.
Становление экономики государствен#
ного капитализма превращает государ#
ственные компании и госкорпорации в важ#
нейшие экономические активы, пользующи#
еся покровительством и поддержкой госу#
дарственных органов власти. Карьера в гос#
компании или госкорпорации становится
чрезвычайно привлекательной как с точки
зрения дальнейшей социальной и профес#
сиональной перспективы, так и в собствен#
но материальном смысле. Имеющиеся в
распоряжении экспертов данные об уровне
оплаты труда в госкомпаниях и госкорпора#
циях, особенно у топ#менеджеров данных
структур, убедительно свидетельствуют о
вполне сопоставимых вознаграждениях с ру#
ководством крупных частных компаний.
Так, по недавно обнародованным дан#
ным Генеральной прокуратуры РФ, на зар#
платы высшему руководству госкорпорации
“Фонд реформирования ЖКХ” в 2008 году
ушло 55 млн. рублей, а на посещение баров
и vip#салонов фонд израсходовал 200 тыс.
рублей. По данным прокуроров, админист#
ративно#хозяйственные расходы корпора#
ции, в которой работают 97 человек, в про#
шлом году превысили 340 млн. руб. При
этом оплата труда реформаторов ЖКХ со#
ставила 234,9 млн. руб. Генпрокуратура об#
ращает внимание, что эти траты сопоста#
вимы с “расходами на содержание цент#
128
N¹ 3 2009 ã.
ральных аппаратов Роснедр, Росархива,
Роспатента, Росинформтехнологий и Рос#
картографии, вместе взятых”. Львиную
долю – 55 млн. руб. – получило правление
фонда: директор, его заместители и дирек#
тор юридического департамента1.
Данные компании ФБК об уровне за#
работных плат в рублях в 2008 году (с уче#
том премий и бонусов) в госкорпорациях
весьма показательны2.
Таблица 1
Величина заработной платы руководите#
лей государственных корпораций в 2008 г.
Олимп# Ростехно# Росатом Роснанотех#
строй
логии
нологии
Руководитель 1 000 000 1 900 000 1 000 000
400 000
Директор
департамента
390 000
520 000
780 000
400 000
Источник: компания ФБК
При этом непрозрачность деятельности
госкомпаний и госкорпораций, сочетающа#
яся со слабой проработанностью правовой
базы о них (последнее особенно касается
госкорпораций) и пассивным функциониро#
ванием наблюдательных советов, создает
питательную среду для “дополнительных
доходов” и формирования вокруг государ#
ственных хозяйствующих субъектов много#
численных коммерческих структур, аффи#
лированных с руководством последних.
Карьера в госкомпании или госкорпо#
рации, таким образом, весьма выгодна в
чисто материальном смысле, а также для
последующего перехода в крупную част#
ную компанию или с точки зрения созда#
ния своего бизнеса, либо, наконец, для
создания материального задела для пос#
ледующей безбедной жизни в качестве
ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ
государственного чиновника, партийного
функционера, работника госучреждения.
Для молодежи, весьма прагматически
настроенной сегодня в отношении своих
жизненных перспектив, карьера менедже#
ра госкомпании или госкорпорации кажет#
ся весьма привлекательной. По данным
опроса студентов юридических, экономи#
ческих и управленческих факультетов трех
вузов г. Курска, проведенного в марте–ап#
реле 2009 года кафедрой государственно#
го и муниципального управления Курского
государственного университета (всего оп#
рошено 400 студентов 2–4 курсов Курско#
го государственного университета, Курс#
кого института менеджмента, экономики
и бизнеса, Регионального открытого соци#
ального института), 43 процента респон#
дентов не исключают для себя карьеру в
госкомпании или госкорпорации, при этом
категорически не приемлют работу там
только 28 процентов. Чем старше курс, тем
больше доля желающих делать карьеру в
госструктуре – приращение жизненного
опыта и расширение информированности
о карьерных перспективах лишь усилива#
ют “государственническую” мотивацию.
Следует отметить, что работники госу#
дарственных компаний и госкорпораций не
являются в России государственными слу#
жащими и не имеют в отличие от ряда ев#
ропейских стран (это касается менедже#
ров соответствующих госструктур) стату#
са публичного должностного лица. Уста#
новление денежного вознаграждения пер#
соналу этих структур не регулируется спе#
циальным законодательством, а произво#
дится соответствующими органами управ#
ления (для госкомпаний, как правило, со#
вет директоров с представителями госу#
дарства в лице госслужащих и лиц, заме#
щающих государственные должности; для
госкорпораций – наблюдательные советы).
В результате уровень денежного содержа#
ния менеджеров среднего звена госкорпо#
раций вполне сопоставим с заработной
платой высших российских чиновников.
Это, в свою очередь, делает переход в гос#
корпорацию или госкомпанию чрезвычай#
но выгодным для многих госслужащих, в
том числе весьма высокого ранга.
В этом смысле возможности молодых
людей сделать управленческую карьеру в
госкомпании или госкорпорации представ#
ляются все же ограниченными, хотя и не пол#
ностью закрытыми: несмотря на рост коли#
чества и удельного веса госструктур в эко#
номике, количество управленческих вакан#
сий в них все же не так велико, а рекрутиро#
вание на управленческие должности пред#
полагает наличие опыта и связей, прежде
всего в государственном аппарате. Иное
дело – государственная служба, в первую
очередь, гражданская. Потенциальная кад#
ровая “вместимость” для соискателей карь#
ерных перспектив здесь весьма велика, и,
главное, пребывание на ней создает сегод#
ня все необходимые условия для продолже#
ния успешной карьеры что в разрастающем#
ся госсекторе, что в частном бизнесе.
Статистика 90#х и “нулевых” годов фик#
сирует устойчивую тенденцию к росту чис#
ла чиновников в стране, несмотря на ре#
гулярно обнародуемые декларации о не#
обходимости сокращения госаппарата.
Таблица 2
Год
1994 2000
2001 2002 2003
2004 2005 2006
Численность
работников
органов го#
сударствен#
ной власти и 1004 1163,3 1140,6 1252,3 1300,5 1318,6 1462 1577,2
местного са#
моуправле#
ния, тыс.
человек
Источник: Росстат
Весьма примечательно, что за 12 лет об#
щая численность работников органов госу#
дарственной власти и местного самоуправ#
ления увеличилась на 64 процента, то есть
почти на две трети. Стоит также обратить осо#
бое внимание на прогрессирующий рост рос#
сийской бюрократии в 2004–2006 годах, то
есть с момента официального старта адми#
нистративной реформы. Оговоримся, что в
данную категорию Росстат включал и техни#
ческий персонал государственных органов и
органов местного самоуправления, а не толь#
ко государственных и муниципальных служа#
щих. С 2007 года Федеральная служба гос#
статистики не представляет справок о дина#
мике численности всех работников органов
публичной власти, ограничиваясь государ#
ственными и муниципальными служащими.
Впрочем, обнародованные недавно данные
о численности и составе кадров государ#
ственной гражданской и муниципальной служ#
бы в динамике за 1999–2008 годы (то есть, по
сути, в период “переформатирования” поли#
ÑÐÅÄÍÅÐÓÑÑÊÈÉ ÂÅÑÒÍÈÊ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÕ ÍÀÓÊ
129
ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ
тико#экономической системы России и ста#
новления нового политического режима) чрез#
вычайно показательны.
Таблица 3
Численность государственных граждан#
ских служащих и лиц, замещающих
государственные должности Российской
Федерации, в 1999 – 2008 годы
Все работники, замещавшие государственные
должности и должности гражданской службы в рабВостенгиок,ов,
органах государственной власти Российской
человек
Федерации
на 1 января 1999 г.
485566
на 1 января 2001 г.
548728
на 1 января 2002 г.
576050
на 1 сентября 2003 г.
666813
на 1 января 2005 г.
684202
на 1 января 2007 г.
791820
на 1 октября 2008 г.
846307
Источник: Росстат
Менее чем за десять последних лет чис#
ленность гражданских чиновников в России
выросла на 74 процента, то есть на три чет#
верти, при этом основная доля роста при#
шлась на органы исполнительной власти.
Прогрессирующий рост бюрократии
тесно связан как с формированием эконо#
мики государственного капитализма, так и
с попыткой восстановления администра#
тивного потенциала государства и процес#
сами “вертикализации” политической сис#
темы. Достаточно сказать, что в результа#
те административной реформы, сопровож#
дающейся переходом к “трехзвенной”
структуре федеральных органов исполни#
тельной власти (министерства – службы –
агентства), количество последних возрос#
ло с 58 (на начало реформы весной 2004
года) до 85 (к весне 2009 года). Впрочем,
опережающими темпами росла не только
федеральная бюрократия на центральном
и региональном уровнях: с 381 449 чело#
век в 1999 году до 611 811 человек в 2008
году, то есть на 60 процентов. Количество
гражданских служащих субъектов РФ за
этот период увеличилось с 104 117 чело#
век до 234 496 человек, то есть в 2,25 раза.
Такой рост создавал естественную осно#
ву для массового рекрутирования на граж#
данскую службу новых кадров. При этом не#
обходимо иметь в виду и то обстоятельство,
что продолжающаяся рыночная трансфор#
мация российской экономики (до рубежа
2003–2004 годов с сохранением либераль#
ных подходов) требовала инкорпорирования
130
N¹ 3 2009 ã.
в государственный аппарат носителей но#
вых компетенций и нового способа мышле#
ния. Что касается “переформатирования” с
2004 года российской экономической реаль#
ности в госкапиталистическую, то требова#
ние наличия “рыночного” способа мышле#
ния в госаппарате по мере усиления при#
сутствия государства в хозяйственной жиз#
ни только усилилось. Административная ре#
форма, официально запущенная с 2003 года,
строится на методологии “нового государ#
ственного менеджмента” и ориентируется на
привнесение “менеджеристских” приемов в
государственное управление. Термин “эф#
фективный менеджер” применительно к по#
литическому чиновнику или гражданскому
служащему сегодня усилиями подконтроль#
ных государству СМИ стал едва ли не ана#
логичным “знаку качества”.
На первый взгляд может показаться
странным сочетание усиления госкапита#
листических тенденций в российской эко#
номике с апологетикой “нового государ#
ственного менеджмента”, возникшего на
Западе в конце 70 – начале 80#х годов про#
шлого века из концепций общественного
“дерегулирования”. Но эта эклектика ка#
жется странной только при взгляде с пози#
ций органической модернизации западных
обществ, разделения бизнеса и власти,
гарантий прав частной собственности и
наличия конкурентного политического ре#
жима. В условиях догоняющей модерниза#
ции госкапитализм умело инкорпорирует
“менеджеристский” подход к государствен#
ному управлению, встраивая его элемен#
ты в сложные цепочки косвенного участия
государственных служащих в предприни#
мательской деятельности и использования
государственных ресурсов (прежде всего
финансовых) в частных интересах. Так “ка#
питализм для своих” пытается сочетать
решение задач поддержания управляемо#
сти, социально#экономической модерни#
зации при определяющей ресурсной роли
государства и достижения общественного
блага с удовлетворением личных и группо#
вых интересов бюрократических кланов.
Все вышеперечисленное имеет непосред#
ственное отношение к мотивации молодежи
по отношению к службе в органах государ#
ственной власти. Частичное восстановление
за последние десять лет административного
потенциала Российского государства и все
возрастающая роль государственных служа#
ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ
щих в социально#экономической жизни приве#
ли к заметному росту привлекательности госу#
дарственной службы. Не последнюю роль име#
ют и материальные стимулы – заработная плата
гражданских служащих, конечно, существен#
но меньше, чем в госкомпаниях или госкорпо#
рациях, но устойчиво растет и превышает уро#
вень средней оплаты труда по экономике.
Таблица 4
Среднемесячная начисленная заработная
плата гражданских и муниципальных
служащих в государственных органах
исполнительной власти и органах местно#
го самоуправления некоторых областей
ЦФО в 1 квартале 2008 года
Среднемесячная заработная плата граж# Справочно
данских (муниципальных) служащих, рублей среднеме#
территориа#
органов
Органов мест# сячная за#
льных орга# исполнитель# ного самоуп# работная
плата по
нов феде# ной власти
равления с
ральных ор# субъектов исполнительно# экономи#
ганов испол# Российской распорядитель# ке, рублей
нительной Федерации
ными
власти
функциями
Российская
21791
31074
22095
18777
Федерация
Центральный
19459
33457
20818
23191
федеральный
округ
Белгородская
19239
21238
18340
13328
область
Брянская
18200
19222
14330
10867
область
Воронежская
17014
36284
23691
12530
область
Тульская
16913
30993
19642
14416
область
Kурская
17273
22944
16465
12089
область
Орловская
17506
32643
16947
11336
область
Источник: Росстат
К более высокой, чем в среднем по эко#
номике, оплате труда следует добавить бо#
лее устойчивый характер самой службы, в
первую очередь в сравнении с работой в час#
тном секторе. И хотя многочисленные реор#
ганизации государственных органов на фе#
деральном и региональном уровнях проходят
с завидной регулярностью, а федеральное
законодательство фактически не предостав#
ляет гарантий сохранения рабочего места в
случае сокращения должностей, относитель#
ная стабильность положения остается важ#
ным фактором, усиливающим мотивацию к
поступлению на государственную службу.
Отметим, что в опросе студентов курских ву#
зов удельный вес девушек, предпочитающих
работу на государственной службе, составил
59 процентов, тогда как юношей – 50 процен#
тов. Обосновывая свой выбор, девушки гораз#
до чаще отмечали “стабильность” как один
из ключевых мотивов выбора.
Для молодежи возможность конвертации
административного статуса в косвенное за#
нятие бизнесом, извлечение из должности
“административной ренты” являются важны#
ми факторами выбора карьеры госчиновни#
ка. Эти две позиции выбрали в общей слож#
ности 43 процента желающих поступить на
государственную службу. Для двух третей
важное значение имеют связи, открывающи#
еся в связи с исполнением должностных
полномочий. Около 40 процентов прямо за#
явили, что государственная карьера будет
использована ими для последующего пере#
хода в частный бизнес или госкомпанию.
Общественное благо как цель своей профес#
сиональной деятельности указали только 34
процента опрошенных. Три четверти отме#
тили, что для них важно зарекомендовать
себя “эффективным менеджером” в глазах
руководства и общественного мнения.
Результаты опроса демонстрируют, на#
сколько чутко молодежь улавливает сегод#
няшние социально#экономические и поли#
тико#административные реалии, адекват#
но и прагматично смотрит на государствен#
ную службу как инструмент реализации
прежде всего личных интересов.
К сожалению, выявленная мотивация
большинства молодых людей, желающих сде#
лать государственную карьеру, способна
лишь закрепить сложившуюся модель рос#
сийской государственной службы. Для ис#
правления ситуации требуется перекодиров#
ка всей политико#административной систе#
мы и этики российской публичной сферы.
Немалую роль в повышении престижа
государственной службы у молодежи игра#
ют активизировавшиеся в последние годы
молодежные движения. Среди опрошенных
студентов более трети (38 процентов) в той
или иной степени участвовали в постоянной
работе либо разовых акциях молодежных
движений за последние три года. Публично
провозглашаемые цели движений, близких к
власти (“Наши”, “Молодая гвардия”), связа#
ны в том числе и с осуществлением “кадро#
вой революции”, массовой кооптацией их
участников в государственные структуры.
Это увеличивает градус ожиданий и мотива#
цию молодых участников движений к заме#
щению государственных должностей.
В настоящее время сохраняются перс#
пективы активного участия молодежи в кад#
ровом обновлении государственного аппа#
рата. Даже если исключить продолжение ус#
ÑÐÅÄÍÅÐÓÑÑÊÈÉ ÂÅÑÒÍÈÊ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÕ ÍÀÓÊ
131
ÏÎËÈÒÎËÎÃÈß: ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ
коренного роста численности государ#
ственной бюрократии, данные о возрастной
структуре гражданских чиновников указы#
вают на необходимость рекрутирования
новых служащих. Так, почти 20 процентов
гражданских чиновников России имеют воз#
раст 50–59 лет, а 2,5 процента перешагну#
ли 60#летний рубеж. И хотя удельный вес
группы до 30 лет в настоящий момент са#
мый высокий (29 проц.) и средний возраст
гражданского служащего РФ составляет 39
лет, перед молодыми людьми открываются
возможности замещения должностей, ос#
вободившихся в результате перемещения
молодых чиновников на более высокие дол#
жности либо посредством “бокового входа”
на госслужбу. Последний механизм могут
активно использовать политические акти#
висты “партии власти” и близких к ней мо#
лодежных движений, особенно в части вне#
конкурсного замещения должностей.
В то же время излишне разогретые ап#
петиты “кадровых революционеров” не
представляются оправданными. Возраст#
ная структура гражданской службы выгля#
дит в этом смысле весьма показательно.
Упомянутые данные по среднему возрасту
служащих, а также доля чиновников моло#
дого и среднего возрастов (55 процентов до
40 лет) указывают на полную несостоятель#
ность идеи “кадровой революции”.
Куда более важным представляется се#
годня выстроить ясные и прозрачные ин#
ституциональные механизмы рекрутирова#
ния на гражданскую службу. И здесь клю#
чевая роль принадлежит конкурсной про#
цедуре, которая способна обеспечить кон#
ституционно закрепленный принцип равно#
го доступа к государственной службе и сфор#
мировать у молодых людей представление
о гражданской службе как сфере верховен#
ства закона, и процедуре, инструменте ре#
альной оценки личностной эффективнос#
ти и профессиональной состоятельности.
К числу основных достоинств Федераль#
ного закона “О государственной гражданской
службе РФ” можно отнести введение конкур#
сной процедуры замещения вакантных дол#
жностей и конкурсной процедуры формиро#
вания резерва кадров. Однако тем же зако#
ном предусмотрены многочисленные исклю#
чения из конкурсной процедуры, включая все
должности, по которым заключается срочный
служебный контракт, а также младшие долж#
ности (решение, проводить ли конкурс на них,
132
N¹ 3 2009 ã.
принимает руководитель)3. И это при том, что
в квалификационных требованиях для заме#
щения должностей до 2008 года было запи#
сано, что без стажа госслужбы или работы по
специальности можно замещать только млад#
шие должности. Выпускники вузов были, та#
ким образом, дважды дискриминированы –
они могли занять только младшую долж#
ность, конкурс на замещение которой был не
обязателен. В 2008 году наличие стажа было
отменено для старших должностей, что су#
щественно повысило шансы вчерашних сту#
дентов. Совершенно необходимо введение
обязательности конкурсных процедур для
младших должностей и значительной части
должностей, по которым заключается сроч#
ный служебный контракт.
Важно и обеспечение объективности са#
мой конкурсной процедуры, контролировать
проведение которой должен специальный орган
по управлению государственной службой (сей#
час эти органы отсутствуют) и приглашаемые
им независимые эксперты (при отсутствии вы#
шеупомянутого органа они сегодня фактичес#
ки приглашаются руководством государствен#
ного органа, проводящего конкурс, что ста#
вит под сомнение их неангажированность).
Примечательно, что на федеральном
уровне до сих пор не принят нормативный акт
по вопросам формирования резерва на заме#
щение должностей гражданских служащих (в
регионах такие нормативные акты есть). Ре#
зерв формируется на основе конкурсной про#
цедуры, но окончательное решение о назна#
чении на вакантную должность человека из
резерва либо со стороны (если замещение
должности внеконкурсное) либо об объявле#
нии конкурса принимает руководитель. Стоит
использовать имеющийся в ряде европейских
стран опыт проведения закрытых конкурсов
(когда при наличии нескольких “резервистов”
испытание устраивается между ними).
Наконец, критически важным представ#
ляется формирование современной систе#
мы политического рекрутирования, что на#
прямую связано со становлением полно#
ценной конкурентной партийной системы.
1
Пукемов К. Красивая жизнь ветхого жилья
http://www.gazeta.ru/financial/2009/04/21/
2977370.shtml
2
Резник И. Сколько платят в госкорпора#
циях // Ведомости. 2008. 7 мая.
3
Федеральный закон “О государственной
гражданской службе Российской Федерации”
// Российская газета. 2004, 27 июля.