Причины банковских кризисов и управление ими
реклама
ПРИЧИНЫ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ Тони Лэттер Содержание Стр. КРАТКИЙ ОБЗОР ..........................................................................3 1 ВВЕДЕНИЕ .................................................................................5 2 СТРУКТУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ .............................................6 ЧТО ОТЛИЧАЕТ БАНК? ....................................................................7 РОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА И КОНТРОЛЁРОВ ..................................8 КТО ОСУЩЕСТВЛЯЕТ НАДЗОР? ........................................................9 ДИАПАЗОН И СТРУКТУРА БАНКОВСКИХ ОПЕРАЦИЙ ..........................12 СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ БАНКИ ....................................................18 3 ПРИЧИНЫ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ ...................................21 (А) МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ..............................22 (Б) МИКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА .........................................22 (В) БАНКОВСКАЯ СТРАТЕГИЯ И ОПЕРАЦИИ .....................................25 (Д) МОШЕННИЧЕСТВО, КОРРУПЦИЯ ...............................................28 4 ДЕЙСТВИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА УПРЕЖДЕНИЕ ИЛИ РАЗРЕШЕНИЕ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ ...............................29 (А) ЕДИНИЧНЫЙ ИЛИ СИСТЕМНЫЙ? ...............................................29 (Б) ИНТЕРЕСЫ ВКЛАДЧИКОВ ..........................................................31 (В) НЕЛИКВИДНОСТЬ ИЛИ НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНОСТЬ .....................31 (Г) ПОЛНОМОЧИЯ, СКОРОСТЬ........................................................31 (Д) КОНФИДЕНЦИАЛЬНОСТЬ ..........................................................32 (Е) ЯСНЫЙ ВЫХОД........................................................................32 (Ж) ОГРАНИЧЕНИЕ УЧАСТИЯ .........................................................32 (З) ЗАТРАТЫ; ВОЗМЕЩЕНИЕ РАСХОДОВ .........................................32 (И) МИНИМАЛЬНОЁ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В ДЕЙСТВИЯ РЫНОЧНЫХ СИЛ .29 (К) УСЛОВИЯ ................................................................................34 (Л) БУДУЩЕЕ БАНКА......................................................................34 5 ВЫВОДЫ...................................................................................36 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: СОЕДИНЁННОЕ КОРОЛЕВСТВО ...............39 ПРИЛОЖЕНИЕ 2: ДРУГИЕ СТРАНЫ.........................................45 СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, ЛИТЕРАТУРА ДЛЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ЧТЕНИЯ.................................................53 2 Краткий обзор Центральные банки уделяют внимание стабильности банковского сектора, тем не менее мир, как представляется, постоянно сталкивается с кризисами банковской системы. Структурная эволюция банковского сектора может существенно влиять на вопросы платёжеспособности и стабильности. В силу ряда причин банковские системы развивались по-разному в различных странах, но наметилась тенденция в сторону всё более либеральной позиции властей относительно предоставления банкам права диверсифицировать свою деятельность. Следует приветствовать эту тенденцию, но с двумя условиями: во-первых, правление отдельных банков должно быть достаточно способным и, во-вторых, центральный банк (или другой компетентный регулирующий орган) должен иметь возможность осуществлять эффективный надзор за деятельностью каждого банка. Допуск иностранных банков к осуществлению деятельности в конкретной стране, как правило, является полезным в плане развития конкуренции и повышения эффективности. Причины кризисов банковской системы могут быть разделены на несколько категорий: макроэкономическая нестабильность, несовершенный надзор, слабое правление, неадекватные системы контроля, операционные сбои, мошенничество. Рассмотрен опыт ряда стран. Какой бы не была причина, власти должны иметь ясную стратегию действий для преодоления кризисов. Рассмотрены различные аспекты управления в период кризиса и сделаны рекомендации. 3 4 ПРИЧИНЫ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ 1 Введение Кажется, что мир постоянно сталкивается с различными банковскими кризисами. В самом деле, проблемы 1980-х и 1990-х годов рассматривались как наиболее серьёзные по сравнению с любыми предшествующими периодами. В соответствии с оценкой, сделанной в 1996 году Международным валютным фондом, около 130 стран испытывали кризисы банковской системы в период после 1980 года, и, возможно, 30-40 стран всё ещё находятся в состоянии кризиса. В настоящее время ситуация может улучшаться, но лишь понемногу. Стоимость разрешения данных кризисов для бюджетов правительств была весьма значительной. Оценки различаются, но примеры из различных источников, в особенности, обзор, подготовленный исследователями Всемирного банк и опубликованный в 1996 году [13]1, показывают, что совокупная стоимость, выраженная как процент от валового внутреннего продукта рассматриваемой страны за один год, составила 2-3% в случае с кризисом ссудно-сберегательных организаций и мелких банков, происходившим в США в течение 1980-х и начале 1990-х годов; от 2% до 8% - для скандинавских стран; 17% - для кризиса в Испании (1977-85); 10% - в Венгрии; 4% - в Болгарии; 12-15% в Мексике (хотя официальные данные мексиканских властей были ниже); 13-18% - в Венесуэле и существенно больше 25% в ряде других случаев, включающих Аргентину и Чили. Во многих этих случаях, а также в других странах переходного периода, развивающихся и некоторых индустриальных странах, таких как Франция и Япония, не все трудности ещё устранены и расходы, направленные на их преодоление, могут всё еще производиться. Кратко остановимся именно на странах с экономикой переходного периода. По оценкам, сделанным МВФ в 1996 году, безнадёжные долги банкам составляли от 14% до 65% суммарных активов. Принимая во внимание предполагаемую широко распространенную недостаточность банковских резервов для их покрытия и публикуемые несмотря на это данные о капитализации, которые часто находятся ниже рекомендуемого «Базельского» минимума в 8%, сохраняются сомнения об основополагающей платёжеспособности банковской системы во многих из этих стран. 1 Цифры в скобках указывают соответствующие позиции в списке используемой литературы и литературы для дополнительного чтения. 5 Конечно, стоимость преодоления кризиса банковской системы для бюджета правительства является обычным переносом стоимости в рамках национальной экономики и не может быть сравнена с реальной чистой стоимостью в контексте потерь или доходов для экономики в целом. Любой подсчёт реальной стоимости потребует учитывать административные расходы, последствия каждого отклонения от макроэкономического курса, вызванного кризисом, возможные преимущества, связанные с предотвращением более серьезного кризиса, и влияние поддержки терпящих крах или обанкротившихся организаций на эффективность финансового посредничества, либо невмешательство в происходящие в банковском секторе изменения, вызванные разорением компаний. По крайней мере, в теории возможно, что преимущества, связанные, например, с ликвидацией кризиса или с изменениями, повысившими эффективность отрасли, могут в плане общего экономического влияния оказаться более весомыми чем расходы на преодоление кризиса. Данный Справочник начинается с рассмотрения структурного контекста: определения банковских операций, роли надзора и некоторых факторов, которые повлияли на то, как банковский сектор развивался в различных странах. Многое из этого актуально для анализа причин кризисов банковской системы и действий властей по их преодолению. После этого в Справочнике более подробно рассматриваются причины банковских кризисов и банкротств, делаются попытки придти к определённым заключениям относительно стратегии, подходящей для их разрешения. В Приложении разбирается опыт различных стран, в частности, Соединённого Королевства. Рассмотрение конкретных стран в Приложении не ставит целью намекать об относительной тяжести кризисов или относительном успехе или неудаче их разрешения, но отражает скорее доступность информации и стремление охватить разумную выборку стран. 2 Структурные особенности Развитие банковского дела происходило различными путями в разных странах из-за сочетания экономических, политических и прочих исторических причин. Например, в Соединённых Штатах и Японии существовали в значительной степени фрагментированные банковские системы, как в географическом, так и в функциональном отношении (однако в настоящее время эта раздробленность сокращается). Во многих европейских странах банковские операции отличались большей консолидацией в географическом или функциональном аспекте или в обоих указанных аспектах. Во многих развивающихся странах и в ряде развитых стран, а также, конечно, в бывших коммунистических странах 6 государственные банки являлись нормой вплоть до последнего времени. В настоящее время для многих стран переходного периода характерно разделение банков на две группы: к одной группе относятся крупные банки, специализирующиеся на обслуживании крупных отраслей экономики и берущие своё начало с распада системы единого банка, к другой - изобилие мелких банков, оппортунистически созданных на волне либерализации, но имеющих во многих случаях такую структуру акционеров или концентрацию деловой активности в таких сферах, которые в условиях развитых стран рассматривались бы как пренебрежение пруденциальными (экономическими) нормативами и которые в значительном числе случае действительно привели к банкротству или закрытию на раннем этапе деятельности. Этот эволюционный процесс непременно будет продолжаться. Например, хотя подавляющее большинство стран мира сейчас в большей или меньшей степени привержены идее рыночной экономики и желательности отказа государства от владения банками2 или вмешательства в их деятельность (кроме мер, необходимых для осуществления функции надзора), всё ещё предстоит пройти долгий путь, прежде чем эти цели будут достигнуты в полном объёме. Тем временем быстро развивающиеся технологии продолжат процесс трансформации или замены некоторых форм банковских операций во всех странах. Банки, как группа, видимо, продолжат движение в сторону новых областей предпринимательства. Что отличает банк? Точные юридические определения банка или что является основой банковского дела различается в разных странах. Многие люди могут рассматривать банки, в первую очередь, как «поставщиков» кредитов, но эта функция не является только банковской, так как кредит можно получить из других источников, таких как торговые поставщики, компании розничной торговли или (в «секьюритизированной» форме) рынки капитала; также как само по себе предоставление кредита не обязательно делают банки объектами особого внимания со стороны регулирующих органов власти, так как непродуманное решение о выдаче кредита могло бы не вызывать беспокойства, если только компания, выдавшая кредит, также сама не принимала депозиты. Повсеместно принятым является тот факт, в силу следующих причин, что деятельность, обусловливающая в некотором смысле особый характер банков, заключается в привлечении депозитов: 2 Одним общим исключением является центральный банк, который остаётся в государственной собственности в большинстве, хотя и не во всех странах, вне зависимости от степени предоставленной ему операционной независимости. 7 • банковский депозит обычно является незастрахованным требованием, определенной номинальной цены; • поэтому он предполагает значительный элемент доверия; • заёмщикам, в среднем, требуются средства на более продолжительный период, нежели тот, на который депоненты, в среднем, бывают готовы разместить свои средства; даже овердрафты, которые технически должны погашаться по первому требованию, следует рассматривать в целом как достаточно неликвидное требование; таким образом трансформация сроков погашения является центральной в экономической деятельности банка и одновременно является основным источником риска; • депозиты эквивалентны деньгам, особенно, в операционном смысле: средства на текущем счете или депозит до востребования, или срочные депозиты на дату погашения в общем могут использоваться и приемлемы в качестве средства исполнения платежей и расчёта по долгам с третьими сторонами; • соответственно, банки оказываются в центре платёжной системы, эффективность которой жизненно необходима для экономики в широком смысле. Поэтому в рамках этого Справочника и несмотря на различия, которые могут существовать между различными странами в области юридических определений, банком считается любая организация, которая принимает депозиты от других организаций, входящих в частный сектор и не являющихся банками (т.е. от других корпоративных единиц, от граждан, и т.д.; привлечение средств только от других банков не всегда является достаточным), при соответствующем определении банковского депозита, который не включает, например, авансовые платежи, обеспечивающие поставку товаров. Роль центрального банка и контролёров Центральные банки могут быть заинтересованы в структурном развитии банковского сектора по четырём направлениям: • центральный банк занимается стабильностью финансового сектора в целом, и он будет стремиться осуществлять надзор за деятельностью банков для достижения этой цели или должен получить заверения, что другой орган осуществляет адекватный контроль за деятельностью банков; 8 • центральный банк обычно заботится об эффективности финансового посредничества, в особенности банковского сектора, и хотя в условиях рыночной экономики он не будет стремиться при обычных условиях прямо вмешиваться в дела банков, тем не менее центральный банк может быть вовлечён в обеспечение адекватной инфраструктуры, конкуренции и в развитие коллективных инициатив для всеобщего блага; в развивающихся рыночных экономиках банковский сектор обычно играет особенно важную роль, если другие рынки капитала ещё не получили развития; • возможность банков создавать денежные и кредитные ресурсы в ходе своей нормальной деятельности обусловливает интерес центрального банка к процессам, происходящим в банковской системе, с точки зрения макроэкономических перспектив денежно-кредитной политики; • одной из задач регулирующих органов является защита депонентов от потерь; в этой связи важным представляются полномочия не допускать несанкционированного привлечения депозитов; усилия, направленные на защиту потребителей, считаются оправданными, потому что отношения между банкиром и депонентом основаны на доверии (деньги депонируются без какого-либо обмена стоимостью или залога); и потому что существует асимметрия информации (средний депонент не может надеяться на то, что сможет точно оценить платёжеспособность банка). В настоящем Справочнике основное внимание уделяется первой из обозначенных выше причин. Банковская деятельность рассматривается как наиболее подверженная злоупотреблениям по сравнению с другими видами коммерческой деятельности. Если компания, работающая в сфере производства, становится банкротом, представляется, что другие производители идентичных товаров получат преимущество. В банковском деле, однако, могут иметь место диаметрально противоположные последствия, заключающиеся в том, что проблемы одного банка могут распространиться на другой из-за фактических финансовых связей, например, на межбанковском рынке, или из-за утраты доверия (обоснованного или нет). Это является обоснованием надзора за деятельностью отдельных банков в широком контексте системной стабильности. Кто осуществляет надзор? 9 В ряде стран банковский надзор входит в круг обязанностей центрального банка, в других - доверяется одному независимому учреждению или нескольким. Столкновение интересов может возникать при осуществлении денежно-кредитной политики на макро уровне и банковского надзора: типичным примером является ситуация, при которой слабость банков задерживает необходимое ужесточение или содействует неуместному послаблению денежно-кредитной политики. Примерами таких ситуаций являются события, например, в Соединённых Штатах и Японии, а также в ряде переходного периода, однако потенциальные конфликты не всегда удаётся избежать за счёт распределения двух упомянутых функций между разными 3 организациями. Действительно, заслуживает внимания тот факт, что ни в Соединённых Штатах, ни в Японии надзор за банками не осуществляется только центральным банком. Можно также возразить, что тесная связь между управлением ликвидностью отдельных банков и операциями центрального банка на денежном рынке и в особенности тот факт, что поддержка ликвидности банка, попавшего в затруднительное положение, должна осуществляться центральным банком, требует координации и в оптимальном варианте совмещения этих двух функций. В поддержку данного мнения следует отметить, что во многих странах, где банковский надзор осуществляется отдельной организацией, центральный банк тем не менее сохраняет в той или иной форме департамент банковского надзора, чтобы быть в курсе деятельности надзирающего органа и заниматься решением проблем, связанных с обеспечением ликвидности банков, если таковые возникают. Как минимум, центральный банк будет стремиться оценить своих контрагентов на тот случай, если получит просьбы о предоставлении ликвидности. С другой стороны, координация должна быть достигнута не обязательно при помощи совмещения функций. Учитывая, что меры надзора, направленные на защиту потребителей, могут отличаться от мер, направленных на обеспечение стабильности банковской системы в целом, возникают основания для наделения полномочиями в двух указанных областях отдельных организаций, но на практике такой подход приведёт также к проблемам координации и дублирования функций. Однако во многих странах специальная функция по обеспечению проекта страхования депозитов осуществляется независимой организацией, как правило, из государственного сектора (частное страхование депозитов существует в немногих странах, преимущественно, в Западной Европе). В таких случаях в целях избежания дублирования постановлений такая организация может признавать лицензию, выданную банку центральным банком (или соответствующим органом надзора) в качестве 3 Отмечено Управляющим Банка Англии в [8], стр. 94. 10 достаточного основания для вхождения в систему страхования, хотя очевидно и то, что в некоторых странах страховые организации требуют дополнительную информацию или её копию непосредственно от банков.4 Хотя в этой связи может возникать понятная озабоченность относительно того, кто осуществляет надзор за банками и оптимизацию регулирующей деятельности, обсуждение в оставшейся части данного Справочника не зависит в значительной мере от того, осуществляется ли банковский надзор центральным банком, либо другим органом, либо распределён между ними.5 4 См. [7(b)], где более подробно рассматривается страхование депозитов. Также в Справочнике не рассматриваются практические детали банковского надзора. Для введения в данную тему см. [7(а)], а для детального обсуждения основных принципов см. [9]. 5 11 Диапазон и структура банковских операций Как отмечено выше, привлечение депозитов, по всей видимости, является той точкой, с которой начинается определение банковского дела; но где оно заканчивается? Помимо привлечения депозитов, построенных так, чтобы соответствовать потребностям клиентов в ликвидности, традиционные виды банковской деятельности включают услуги в области платежей и проведения валютных операций, предоставление кредита для пополнения оборотного капитала и финансирования торговли, личных ссуд и осуществление долгосрочных инвестиций, хотя последняя функция зависит отчасти от способности самого банка привлекать долгосрочное финансирование. Банки также могут проводить любые операции из широкого спектра других видов финансовой деятельности и связанных с ней областей, такие как операции с ценными бумагами, брокерские операции, гарантированное размещение ценных бумаг и связанные с ним услуги по регистрации и хранению, управление денежными средствами, корпоративные финансы, долевое участие в уставном капитале, консультации по вопросам финансов и страхование. Более того, некоторые банки могут даже проявлять интерес к диверсификации своей деятельности шире границ сферы финансов. С другой стороны, банки могут по своему желанию или в соответствии с законами и положениями специализироваться на определённых видах деятельности или концентрировать свои операции в определённых секторах экономики или в определённых регионах. Властям следует рассмотреть ряд факторов при выработке решений о том, какой спектр деятельности разрешить банкам или для формирования какой структуры банковского сектора в целом стимулировать его развитие. (1) Управление финансовым риском Диверсификация может содействовать распределению рисков, но может и вести к увеличению риска, если новые виды деятельности сопряжены в среднем явно с большим риском, чем традиционные. Например, именно в силу этих взаимоисключающих причин, с одной стороны, высказывалась озабоченность относительно появления в России в последние годы новых банков, специализирующихся на обслуживании отдельных отраслей или даже компаний, в то время как с другой стороны, в 1930-ые годы в Соединённых Штатах были приняты законы (которые действуют и по сей день несмотря на некоторые послабления в их толковании и периодические выдвигаемые инициативы о проведении более фундаментальной либерализации), запрещающие коммерческим банкам (или ограничивающие масштабы 12 их деятельности) заниматься операциями с ценными бумагами или так называемой инвестиционной банковской деятельностью.6 Другим примером являются распространённые сомнения большинства органов надзора относительно разрешения банкам владеть компаниями, работающими вне финансового сектора, или размещать средства вкладчиков в акции предприятий несмотря на тот факт, что наиболее крупные банки Германии владели в течение длительного времени значительными пакетами акций промышленных предприятий Германии без очевидных проблем. Однако то, что в прошлом было твердо устоявшимися правилами в настоящее время трансформировалось в более гибкие подходы, основанные тем не менее на жестких принципах надзора. Риски, связанные с любой стратегией, должны быть соответственным образом оценены и обеспечены. Важным примером нарождающихся подходов являются операции банков с ценными бумагами, по которым к настоящему времени образовалось единство позиций банковских контролёров, официально зафиксированное в Директивах, охватывающих пока страны Европейского союза, относительно расчёта капитала, необходимого для обеспечения торговых операций с ценными бумагами и основанного на косвенном признании, что банку можно разрешить операциями с ценными бумагами, если он выполняет данные условия (также как любые другие критерии, разработанные надзирающей организацией, такие как компетентность сотрудников или жизнеспособность бизнес-плана). Другим примером является нередкое требование о том, что определённые виды деятельности могут быть разрешены, только если будут проводиться дочерним предприятием, обладающим собственным капиталом и входящим в банковскую группу для того, чтобы ограничить степень официальной ответственности применительно к этому виду деятельности (но см. ниже рассмотрение вопроса о вредном влиянии). В сфере финансовой деятельности в качестве примера можно взять страхование. Страхование основано на принятии на себя долгосрочного обязательства неопределённого масштаба в отличии от краткосрочных фиксированных обязательств, характерных для традиционных банковских операций. Поэтому может быть принято решение о желательности разделения этих двух видов деятельности. Если диверсификация выведет банки за пределы финансового сектора (непосредственно или через дочерние предприятия) или если группы компаний, не являющихся банками, получат право создавать банки, которые по существу будут дочерними предприятиями или «сёстрами» промышленных или торговых компаний, то контролёры могут проявить озабоченность о возможном вредном влиянии или 6 См.[12]. 13 подрыве репутации.7 Однако во многих странах переходного периода были выявлены банки, тесно связанные с группами компаний не финансового профиля; историческое разделение этих видов деятельности также подвергается эрозии в ряде других стран (в Соединённом Королевстве крупная компания, владеющая сетью супермаркетов, недавно получила разрешение на создание дочернего банка). Основными соображениями в таких случаях для банков и контролёров являются не только соблюдение конкретных правил надзора, касающихся максимальной концентрации кредитов или кредитования акционеров, но также защита капитала банка от любых проектов, которые могут строиться в отношении него другими компаниями, входящими в данную группу, особенно в трудные времена, неукоснительное соблюдение такого принципа защиты и ясное понимание его как компаниями, водящими в эту группу, так и, что ещё более важно, клиентами банки, которые в противном случае могут необоснованно предаться панике, узнав о сложностях, возникших в других компаниях группы. Оценивая стратегию банка, контролёр будет учитывать не только соответствующие юридические нормы и рассчитывать потенциальный риск, но также способность банка управлять рисками. Уровень компетентности управляющих, сопоставленный с рисками, связанными с любой стратегией, в особенности, если последняя нацелена на расширение деятельности, являются ключевыми элементами банковского надзора (несостоятельность правления в контексте банковского кризиса рассматривается далее в настоящем Справочнике). В более широком плане власти будут также стремиться обеспечивать адекватный уровень конкуренции внутри финансового сектора; это может стать основанием, чтобы не разрешать некоторым организациям расширять свою деятельность в определённых направлениях. (2) Риск подрыва репутации и вредное влияние Как отмечалось выше, существует риск подрыва доверия к банку в целом (и таким образом риску подвергаются интересы депонентов или начинается массовое изъятие вкладов из банка) в следствие финансовых потерь или подрыва репутации любой из частей банковской группы, даже если единица, принимающая депозиты, формально защищена от них. Даже в случае возникновения проблем в отдельном дочернем предприятии, имеющем собственный капитал, финансовая группа может оказаться вынужденной выделить дополнительные средства для поддержания своей репутации. 7 Время от времени банк непроизвольно может оказываться в положении владельца промышленной компании или лица, её контролирующего, в результате, например, процедуры банкротства. В таких случаях контролёр может потребовать реализовать данные активы при первой разумной возможности. 14 Вероятная степень любого подрыва репутации зависит отчасти от того, являлся ли инцидент (или, по мнению «аутсайдеров», является) единичным случаем с легко устанавливаемыми причинами, которые можно устранить или которые уже устранены, или же был симптомом глубинных слабостей финансовой группы. Но существует также риск, связанный с негативной известностью, который иррационально может привести к утрате деловой активности. Именно в силу этой причины банки, как правило, предпринимают незамедлительные меры, чтобы восстановить репутацию или ограничить возможный вред репутации, например: Дёйтче Банк (Deutsche Bank) быстро предоставил средства своему дочернему предприятию в Соединённом Королевстве Морган Гренфелл Эссет Менеджмент (Morgan Grenfell Asset Management), чтобы по существу рекапитализировать три из его фондов, когда репутация последнего была под угрозой (см. стр. 37). (3) Конкуренция в банковском деле В ряде стран стремление поощрять и сохранять конкуренцию оказывало важное влияние на стратегию органов государственной власти в области развития финансового сектора. В других странах были замечены попытки ограничить конкуренцию. История свидетельствует о разнородных результатах. • В Соединённых Штатах долго существующие ограничения (смягчённые лишь недавно) на предоставление банковских услуг в различных штатах не позволяли крупным банкам, имеющим потенциал для роста, создавать сети отделений по всей стране. Была разработана политика, направленная на защиту мелких местных банков, которая исходила из того, что конкуренция между ними была достаточной. В результате прогресс в сторону повышения эффективности банковских услуг в целом был, по всей видимости, ограничен, и многие мелкие банки, число которых возросло, были слишком маленькими и зависели от слишком узкого круга клиентов, чтобы процветать. Отчасти по этой причине большое число таких банков вместе с ещё большим числом ссудно-сберегательных учреждений обанкротилось в течение 1980-х годов (см. стр. 39). • В Соединённом Королевстве в последние 30 лет глубоко анализировался вопрос о том, удовлетворяются ли интересы потребителей наиболее полно при доминирующем положении в области розничных банковских услуг небольшого числа крупных банков, специализирующихся на операциях с физическими лицами («high street» banks - буквально: банки с центральной улицы). На некоторое время эта озабоченность была в определённой степени снята благодаря появлению строительных обществ (которые 15 наиболее удобно рассматривать в современных условиях как розничные банки, специализирующиеся на предоставлении ипотечных кредитов для приобретения жилья), обеспечивавших сильную конкуренцию. Последующие исследования показали, что в широком смысле при концентрации в этой мере поставки банковских услуг повышалась их эффективность, а конкуренция на практике была столь же острой как и в других индустриальных странах. • В ряде стран континентальной Европы на региональные или провинциальные банки, владельцами или совладельцами которых являются государственные или региональные органы власти, приходится значительная доля рынка разных типов розничных услуг. Они могут рассчитывать на скрытые гарантии государства и до некоторой степени могут быть защищены от конкуренции. На основании этого становится очевидно, что такое положение вещей могло замедлить движение в сторону модернизации банковских услуг и расширения спектра банковских товаров, к которым открыт доступ для граждан. • Во многих развивающихся странах и странах переходного периода опасения излишне острой конкуренции (иногда в условиях, когда мощные компании подчёркивают тезис о начальном этапе развития) привели к ограничению допуска иностранных банков. До относительно недавнего времени то же самое можно было сказать и о ряде развитых стран, но успешное введение единого рынка Европейского союза и завершение международных переговоров “Уругвай Раунд” помогли снять многие из остававшихся барьёров. Опыт свидетельствует, что банковские услуги более эффективны в странах, открытых для иностранного участия, хотя это может происходить за счёт развития подлинно национальной банковской индустрии. Практически во всех случаях конкуренция со стороны иностранных банков и их компетентность оборачиваются преимуществами. Наиболее убедительным примером, по всей видимости, является Соединённое Королевство, в котором положение Лондона как ведущего финансового центра сложилось во многом благодаря привлечению иностранных компаний на протяжении многих лет. В результате в оптовом и международном бизнесе сложилась тенденция к доминированию компаний, находящихся в иностранном владении, (проникновение в розничные банковские услуги носит менее выраженный характер); признано, что они вносят существенный вклад в национальный доход Соединённого Королевства. Конечно, не все страны могут рассчитывать на развитие таких относительно крупных финансовых секторов в национальной экономике как в Соединённом Королевстве. Более существенно то, что 16 финансовое посредничество должно осуществляться эффективно в интересах всей экономики. Если страна не имеет относительных преимуществ в области предоставления финансовых услуг, то, как правило, предпочтительнее, чтобы такое положение дополнялось свободным доступом к лучшим услугам, импортируемым если необходимо, а местная экономика концентрировала относительно больше ресурсов в других отраслях, нежели стремиться укреплять местные банки, ограничивая конкуренцию. (4) Социальная политика Как правило, правительства участвуют в деятельности банковского сектора в контексте социальной политики, в особенности, в целях адекватного обеспечения надёжных розничных услуг для всего общества. Каждый случай такого участия должен носить гласный и конституционный характер, не следует оказывать излишнего давления на банки с тем, чтобы последние обеспечивали скрытые субсидии бюджету, или деформировать рыночные силы в соответствии с пожеланием правительства. Во многих случаях коммерческому банку может оказаться экономически не выгодно предоставлять основные банковские услуги: механизмы привлечения депозитов/сбережений и кредитования, денежные переводы всем гражданам и во всех регионах. Если, что является нормальным, всё же будет сочтено, что существование данных услуг является желательным, то перед правительством встаёт возможность предоставлять их через организации государственного сектора, такие как почтовая система (если она всё ещё в государственном секторе) или государственный банк, такой как Сберегательный банк, что характерно для большинства стран, имевших в прошлом экономику центрального планирования, или субсидировать частные банки с тем, чтобы последние предоставляли данную услугу, или даже вынудить их взять на себя эту работу. В некоторых случаях правительство может пойти дальше простого заполнения того пространства, которое не заполнят коммерческие банки, и конкурировать с ними по широкому спектру предоставляемых услуг. Может оказаться сложным оспаривать такую стратегию, если она необходима для финансирования не приносящих прибыли видов деятельности за счёт прибыльных, однако следует воздерживаться, на сколько это возможно, от любого вмешательства в услуги, которые частный сектор может обеспечивать на удовлетворительном уровне. Данные соображения имею отношение и к вопросу об «узких» банках (см. ниже). Развитие банковской технологии и появление аппаратов для автоматической выдачи наличных денег, банковских услуг по телефону 17 и даже мобильных банков, которые появились в ряде стран, могут обеспечить прогрессивное снижение, а не повышение стоимости основных розничных банковских услуг, и в этом случае многие известные проблемы, связанные с доступностью, могут постепенно исчезнуть, хотя в некоторых странах этот процесс займёт много времени. Между тем по мере распространения банковских услуг те, кто не может или не хочет открыть счёт в банке, могут оказаться в таком положении, которое будет становиться для них всё более невыгодным. (5) Промышленная политика Во многих странах существует понятный недостаток банковского финансирования долговремённых капиталовложений в определённые отрасли, и в этом случае определённое официальное вмешательство может быть оправданным. Недостаток финансирования может отражать отчасти общие проблемы, с которыми банки могут сталкиваться, осуществляя необходимую трансформацию сроков погашения, чтобы выдать такие кредиты на экономически разумной основе. Важный вопрос заключается в том, связан ли недостаток финансовых ресурсов лишь со сбоем в работе рынка (в этом случае определённое официальное вмешательство может быть оправданным и жизнеспособным в экономическом отношении) или с действительно высоким кредитным риском. В таком случае никому не следует кредитовать этот проект, и он должен поддерживаться прямым направлением средств из бюджета правительства. Специализированные банки Отчасти под влиянием проблем, отмеченных выше в области социальной и промышленной политики, могут возникать или создаваться специализированные банки. Они подразделяются на две категории: • банки, которые по своему собственному усмотрению концентрируются на относительно узком диапазоне видов деятельности; • банки, которые создаются правительством или при поддержке правительства только для осуществления конкретных видов деятельности или которым официально предписано уделять основное внимание определённым видам деятельности. Первая из этих двух групп не требует особого внимания помимо того, что надзирающим органам следует не допускать излишне высокой концентрации рисков, которая может подвергнуть опасности интересы вкладчиков. Некоторые так называемые банки, работающие в нише («niche bank - банк, обслуживающий один сегмент рынка или 18 предоставляющий ограниченный круг услуг), или «бутики» («boutique» bank - инвестиционный банк с ограниченным кругом клиентов и предоставляемых услуг) могут быть весь доходными, но их деятельность в равной степени может носить нестабильный характер по сравнению с более диверсифицированными банками. Во вторую категорию обычно попадают государственные банки, созданные для выполнения конкретных задач, и частные банки, которые имеют ограниченную лицензию. Существование и природа таких банков может отличаться в разных странах, но часто они включают сберегательные банки, банки для развития промышленности, сельского хозяйства или внешней торговли. В данном случае рассмотрены только два примера: сберегательные банки и банки промышленного развития. Сберегательные банки Сберегательные банки специализируются на обеспечении предположительно надёжного «убежища» для сбережений домохозяйств. Обычно они либо находятся во владении центрального правительства или местных органов власти, либо относятся к частному сектору, при чём их деятельность несколько ограничена в сфере размещения активов. Их происхождение связано со стремлением обеспечить доступ населения к банковским услугам в масштабах всей страны из соображений социальной политики, упомянутых выше, а также обеспечить безопасность сбережений благодаря гарантии правительства или осторожному управлению активами. События последних лет вновь привлекли внимание в ряде стран к роли, или возможной роли, сберегательных банков. Банкротства банков в нескольких странах с рыночной экономикой привели либо к потерям для мелких клиентов, либо к образованию крупных требований об уплате долга за счёт государственных средств или фондов страхования депозитов. Одновременно сберегательные банки во многих странах, имевших в прошлом экономику центрального планирования, попали в сложное положение сначала на макро уровне из-за резко возросшей инфляции и затем в ряде случаев на микро уровне из-за непродуманной диверсификации активов, что привело к обнищанию клиентов и поставило серьёзные вопросы перед властями. Те, кто отвечают за регулирование банковского сектора, могут не иметь никакой возможности для того, чтобы предотвратить инфляцию, но они должны иметь возможность реагировать на недостатки стратегии банков и управления ими. Предложение, привлекшее некоторое внимание, заключается в том, чтобы создавать так называемые «узкие банки». Последние 19 должны предоставлять услуги в области сбережения средств и платёжные услуги домохозяйствам и, видимо, некоторым другим мелким депонентам, возможно, с установлением лимита на размер депозита любого лица, но их деятельность по размещению активов будет ограничена, например, им может разрешаться вкладывать средства только в государственные ценные бумаги или выдавать кредиты на конкретные цели или под адекватные гарантии. Процентные ставки по депозитам будут, очевидно, ниже чем в других банках, но надёжность вкладов - выше; депозиты могут даже прямо гарантироваться правительством. Такое решение имеет свои преимущества особенно для стран, в которых доверие к банковской системе в целом недостаточное или условия ещё не созрели для осуществления проектов страхования депозитов.8 Однако оно имеет также и недостатки. Депозиты будут иметь тенденцию к поступлению в «узкие» банки в нестабильное время и будут изыматься в более стабильные периоды; это будет иметь негативные последствия для всей банковской системы. Более того, если будет присутствовать какой-либо элемент субсидирования со стороны правительства (например, обеспечение более щедрого страхования депозитов чем для других банков), то возникнет конкурентное преимущество над другими банками. Навязанное финансирование правительства редко соответствует цели эффективного распределения финансов по всей экономики. Всё это показывает, что правительствам следует осмотрительно проявлять любые инициативы в данном направлении, хотя для удовлетворения социальных целей или для компенсации недостатков рынка банковских услуг такие шаги могут быть вполне оправданы. Конечно, любой банк должен иметь свободу строить свою деятельность по принципу «узкого» банка, если он того пожелает, но тот факт, что немногие банки (если таковые вообще существуют) добровольно выбирают данный путь, показывает, что такие банки могут оказаться не жизнеспособными в коммерческом отношении и поэтому, на первый взгляд, будут требовать официальную поддержку в какойлибо форме. Банки индустриального развития Как правило, такие банки создаются для содействия формированию долгосрочного капитала. Участие государства (или международных организаций) считается необходимым, потому что рыночные силы и традиционные параметры разумного ведения 8 Представляется неразумным рассматривать введение страхования депозитов, если только не на ограниченной основе, до того, как будет создана надёжная система надзора и вероятность появления финансовых требований к проекту станет достаточно низкой, чтобы обеспечить его актуарную жизнеспособность. См. также [7(b)]. 20 банковского дела не позволяют обеспечить требуемое финансирование. Этот подход может быть оправдан, если существуют доказательства реальных сбоев рынка или если в рамках политики правительства принимается сознательное решение об оказании таким образом помощи важной отрасли (отраслям). Опасности, связанные с таким подходом, заключаются в том, что поддержка выйдет за рамки установленных критериев, а это приводит к тому, что банки конкурируют в существенно более выгодных условиях за депозиты, нерационально распределяют ресурсы в экономике или их деятельность приводит к убыткам, которые в конечном итоге должны покрываться всем обществом через бюджет правительства. Следует отметить, что, как правило, целесообразно поддерживать отрасли или экономические регионы в обстановке максимальной гласности и минимальным внешним давлением на действие рыночных сил. Это может означать, что субсидии и т.д. следует предоставлять непосредственно из фискального бюджета, а не по более скрытому пути через банки, или что с учётом тех скидок в области процентных ставок, которые предполагается предоставить, все банки должны получать возможность участвовать в конкурсе за осуществление данного финансового посредничества. История таких банков или организаций типа банков носит смешанный характер. Значительным успехом была отмечена деятельность Японского банка развития (Japan Development Bank), который содействовал экономической эволюции Японии особенно в 1950-ые и 1960-ые годы. С другой стороны, было много случаев банкротства таких организаций, не обеспечивших достижения поставленных целей, однако было бы несправедливо упоминать конкретные примеры.9 3 Причины банковских кризисов10 Различные причины могут объяснить начало банковских кризисов. Некоторые из них могут иметь отношение к тому, как развивалась структура банковского сектора или как направлялось её развитие, что было рассмотрено выше. Возможные причины классифицируются в настоящей работе в соответствии с тем, вытекают ли они из макроэкономических обстоятельств, микроэкономических или регулирующих факторов, связаны ли с нецелесообразной стратегией 9 См., однако, [17], особенно главу 15.6. Этот и последующие разделы широко используют материалы [22]. 21 10 отдельных банков, операционными ошибками в работе банков или с мошенничеством. (а) Макроэкономические обстоятельства Банковские кризисы часто связывают с неблагоприятными макроэкономическими явлениями. Действительно, макроэкономическая нестабильность часто упоминается как основной источник нестабильности банковского сектора. Инициирующим событием может быть комбинация, состоящая из падения цены активов, особенно недвижимых (возможно, последовавшего после нестабильного роста, который, в свою очередь, мог быть вызван нецелесообразной макроэкономической политикой или опрометчивыми банковскими решениями); резкого повышения процентных ставок или падения валютного курса; внезапного сокращения темпа общей инфляции (банки в большинстве случаев процветают в условиях высокой инфляции, в особенности за счёт «сениоража» и «денежной иллюзии» (ориентация на номинальные, а не на дефлированные денежные величины, прим. перев.), если власти не принимают меры, направленные на увеличение налогообложения таких доходов); или начало макроэкономического спада. Все эти факторы, конечно же, взаимосвязаны. Другой источник трудностей, особенно, в странах с экономикой переходного периода, заключался в резком изменении сопоставимых цен или в ликвидации субсидий, что создаёт дополнительные сложности для компаний или отраслей, с которыми работают банки. В принципе, правлению банка и банковским контролёрам следует обеспечивать устойчивость банков в условиях таких нарушений экономического равновесия в рамках разумных границ вероятности, хотя это само по себе поднимает вопрос о том, как понимать «разумность». Поэтому, если только нарушение экономического равновесия не выходит далеко за пределы вероятности событий, которые должны быть предусмотрены в большинстве случаев, макроэкономические условия не следует излишне легко принимать как основную причина банкротства банков. Но к сожалению, нарушения экономического равновесия иногда выходили за этот предел, возможно, из-за весьма сильного сжатия денежной массы, вызванного предшествующим ухудшением денежнокредитного или экономического положения, который не носил совершенно очевидного характера (мексиканский кризис конца 1994 года отличали некоторые из этих черт), или в силу политических факторов. (б) Микроэкономическая политика 22 В этом разделе рассмотрены все структурные обстоятельства и аспекты банковского надзора, находящиеся под прямым контролем или влиянием правительства (или центрального банка). (i) Надзор Существует распространённое мнение, что за каждым банкротством банка должен стоять провал в области банковского надзора, но оно является совершенно ошибочным. Конечно, в некоторых случаях банкротство банка может быть отчётливо отнесено на счёт ошибок в области надзора, но почти по определению это никогда не может быть единственной причиной, потому что сначала должен быть какой-либо недостаток в работе банка, который ускользнул от должного внимания контролёров. Более того, если бы надзор был настолько жёстким, что устранил бы любые шансы банкротства банка, то банковское дело, по всей вероятности, было весьма подавленны и лишенным конкуренции видом предпринимательства, и поэтому не выполняло бы своей основной функции - обеспечения эффективного финансового посредничества для всех остальных секторов экономики. Поэтому власти имеют определённый выбор относительно того, насколько жёсткую и интенсивную систему надзора использовать; можно легко возразить, что система должна время от времени из соображений эффективности и в целях сдерживания морального риска допускать банкротства банков. (ii) Неадекватная инфраструктура в области бухгалтерского учёта, права и т.д. Редко встречается непосредственная или единственная причина банкротства банка. Однако недостатки в области бухгалтерского учёта или аудита могут скрыть или задержать обнаружение проблем неликвидности или неплатёжеспособности. Неадекватность учёта со стороны клиентов банка может иметь столь же критическое значение, что и упущения банков. Недостатки правовой инфраструктуры могут, например, помешать реализации прав собственности или использованию залога и его реализации для погашения кредита банка. 23 (iii) Либерализация / дерегуляция Дерегуляция финансового сектора иногда содействовала непродуманным действиям, которые вели к последующим проблемам. Это не аргумент против дерегуляции, но скорее причина, показывающая необходимость, что управляющие банками и контролёры должны понимать потенциальные последствия и проявлять особую осторожность применительно к вредным последствиям. Эти соображения могут являться основанием для поддержки поэтапного подхода к дерегуляции, а не подхода «большого взрыва», хотя в случае стран, строивших в прошлом свою экономику по принципу центрального планирования, фундаментальная и широко распространенная природа необходимых структурных преобразований была таковой, что поэтапный подход мог оказаться нецелесообразным и мог сам по себе вести к образованию новых проблем. Дерегуляция может требовать более внимательного надзора за различными видами деятельности для того, чтобы обеспечить их разумное осуществление и управление ими. Некоторые банковские проблемы возникли или усилились, потому что банковский надзор не успевал за реформами. (iv) Вмешательство правительства Имели место случаи, при который вмешательство правительства в деятельность банка, такое как указания или давление выдать кредиты определённым клиентам, возможно, по льготным процентным ставкам, или содержать или расширять сеть отделений, не оправданную в экономическом отношении, приближало кризиса ликвидности или платёжеспособности или оставляло тяжелое наследство в области активов и банковской культуры. Другие потенциально наносящие вред официальные акты, которые периодически встречаются, включают введение пагубных резервных требований, по которым либо не выплачиваются проценты, либо выплачиваются по ставкам ниже рыночных, и различные формы обязательства финансировать дефицит правительства вновь по ставкам ниже рыночных. (v) Моральный риск Если будет распространено убеждение, что ни одному банку не будет позволено обанкротится, или если финансовая помощь в периоды затруднений будет излишне легко доступной для банков или их вкладчиков (последняя, по всей видимости, из-за излишне щедрой официальной системы защиты вкладов) возникает моральный риск: банки могут поддаться искушению осуществлять деятельность, которая будет скорее ухудшать, а не улучшать их положение; и вкладчики могут не беспокоится при выборе между «хорошими» и «плохими» банками, возможно, продлевая тем самым их существование, но увеличивая масштаб кризиса, когда он всё-таки разразится. (vi) Недостаток прозрачности 24 Если в результате недостатков правовой или регулирующей структуры или в силу сложившейся банковской культуры обстоятельства положения банка не являются достаточно прозрачными для вкладчиков и для других контрагентов, или даже для акционеров, то роль рыночных сил в определении судьбы банка будет ограничена, и проблемы могут увеличиться до пределов, которые при других обстоятельствах были бы невозможными. (в) Банковская стратегия и операции Во многих случаях проблемы банка возникают в результате недостатков его стратегии или операционных сбоев. Ведутся споры о степени ответственности контролёров за невмешательство при реализации ошибочных подходов; стратегии, как правило, становятся известны после проведения операции как блистательные или катастрофические, и в условиях рыночной экономики существует вопрос о том, насколько активно следует вмешиваться контролёрам. Банкротство может произойти • в области предложения услуг в результате, например, ошибочного или излишне быстрого выхода в новые географические регионы или освоения новых продуктов; на основании приведённых примеров в Приложении к настоящей работе очевидно, что гонка за расширение компании, была, по всей видимости, одной их наиболее распространённых причин банкротств; • в области внутренней деятельности из-за неспособности рационализировать кадровую структуру, внедрить новую культуру управления, эффективно использовать информационные технологии или, другими словами, организовать свою работу в эффективной манере. Наиболее распространённые операционные ошибки включают следующие: (i) Плохая оценка кредитов Несмотря на выявленные в данной работе многочисленные и разнообразные факторы, влияющие на банковские кризисы, неспособность определить кредитный риск и установить ему соответствующую цену, по всей видимости, всё ещё является наиболее распространённой причиной банковских проблем. Часто этот фактор связан особым образом с макроэкономическим циклом. Как недавно отмечалось Банком Англии [6(а)]: «... часто ... в периоды экономического роста банки концентрировали свои усилия на увеличении баланса. Из-за сочетания оптимистической оценки экономического будущего и 25 конкурентной борьбы, направленной на сохранение своей доли рынка, тщательная оценка кредитного риска отходит на второй план ... так что проблемы в будущем носят более сложный характер нежели ожидалось. ...В новом деловом начинании следует участвовать, только если это дело является надёжным». Связанной с этим явлением проблемой является так называемый неблагоприятный выбор кредитов. Если банки уделяют недостаточно внимания оценке риска, то они могут поддаться искушению отказать в кредитовании более осторожных клиентов, которые, по всей видимости, устанавливают разумные верхние лимиты процентной ставки, которую, по их мнению, они смогут выплатить, но предоставить кредиты на осуществление более спекулятивных мероприятий, руководители которых готовы согласиться с более высокими процентными ставками, риск невыполнения которых непропорционально велик. (ii) Риски, связанные с процентной ставкой или валютным курсом Данные риски могут приводить к потерям и должны быть ограничены мерами внутреннего контроля или банковского надзора. Резкие изменения макроэкономической политики или обстоятельств (как отмечалось выше) могут, однако, провоцировать потери по этой причине, которые выходят за допустимые пределы установленных лимитов. (iii) Концентрация кредитов и кредитование лиц, связанных с банком Вновь, как и в (ii), должны существовать меры контроля, но в ряде стран отдельные банки имеют либо долговремённые связи с определёнными клиентами или секторами экономики или были созданы в последний период с целью поддержания таких связей. Исторически доказано, что подобная концентрация является источником проблем, необходимо принимать меры, где возможно, чтобы сократить такую зависимость. В развитых странах лимиты концентрации кредитов чётко установлены и обязательны для выполнения. (iv) Новые области деятельности Новые виды деятельности, такие как торговля производными финансовыми инструментами, могут быть неправильно поняты старшими управляющими (и часто также банковскими контролёрами), в особенности в странах, где уровень экспертизы является ещё не достаточно высоким. Это обусловливает необходимость поэтапного продвижения в новых областях, но не является обязательно основанием для полного запрета. (v) Несанкционированная торговля или занятие позиций, связанные с нарушением внутреннего контроля 26 Как представляется, данное явление вызывает всё больше беспокойства как источник потерь для банков (прямых либо через дочерние компании) или полного банкротства. В каждом из случае с банками «Беарингс», «Джердайн Флеминг», «Морган Гренфелл» и «Дайва», которые упоминаются в Приложении, один авантюрист несёт ответственность за ущерб. Убытки около 3 млрд. долларов США на рынке торговли медью, раскрытые в 1996 году корпорацией «Сумитомо» и, очевидно, вызванные деятельностью одного торговца, являются другим примером данной опасности; хотя корпорация «Сумитомо» не является банком её проблемы могли привести к вредным последствиям для финансовых организаций. 27 (vi) Другие операционные ошибки Проблемы могут проистекать из ряда других источников. Далее приведены следующие примеры: • слабый состав сотрудников или недостаточный опыт в результате высокой текучести кадров или излишне быстрого роста компании; • несовершенная структура управления, в которой отсутствуют чёткие принципы надзора и ответственности; • неспособность или нежелание ограничивать расходы; • структура поощрения рискованные действия;11 сотрудников, поощряющая излишне • недостаточный объём документации, отчётности и данных для аудиторских проверок; • излишне широкое применение информационных технологий без адекватных вспомогательных мер, достаточной отладки и проверки оборудования и программ, без должных аудиторских мер или при недостаточно глубоком понимании всех систем руководством банка; • отсутствие планов на случай чрезвычайных обстоятельств, которые позволяют справляться с внешними или внутренними происшествиями. Хотя некоторые из перечисленных причин могут не рассматриваться в качестве основных причин, ведущих к кризису, они тем не менее усугубляют существующие проблемы или являются «последней каплей», обусловившей кризис. (д) Мошенничество, коррупция Некоторые случаи, описанные выше в пункте (v), сводятся к мошенничеству со стороны отдельных дилеров или трейдеров в зависимости от принятого юридического определения. Также имели место крупные случаи мошенничества (такие как в Банке международного кредита и коммерции), совершённые правлением или пронизывавшие всю структуру банка, а не явившиеся следствием действий одного или двух нарушителей из числа сотрудников. 11 См. [15], где рассмотрены вопросы, связанные, в частности, с положениями, на основании которых выплачиваются высокие премиальные некоторым «трейдерам». 28 Сотрудники, правление или «аутсайдеры», - все могут быть подвержены коррупции или совершить мошенничество в банке. Существует множество областей, в которых возможно мошенничество: наиболее очевидной в настоящее время являются компьютерные системы. Трудно делать весьма конкретные заключения о причинах банковского кризиса. Все случаи различаются, и часто сказываются несколько факторов. Ответственность, по всей видимости, слишком часто списывают на макроэкономические факторы, в то время как реальная вина заключается в стратегии или операциях банков. Иногда могут совершаться промахи в области банковского надзора, однако целью последнего не является обеспечения таких условий, при которых банкротство банков не возможно. Вредное или неоднозначное вмешательство правительства в дела банковского сектора могут ускорить или затянуть решение проблем банка. Оценка риска может всё ещё являться ахиллесовой пятой многих банков. Растущее число случаев авантюрных несанкционированных или мошеннических операций и связанных с ними ошибок в системах внутреннего контроля были, очевидно, теми факторами, которые привлекли к себе внимание в текущее десятилетие. 4 Действия, направленные на упреждение или разрешение банковских кризисов Власти заинтересованы в том, чтобы система банковского надзора обеспечивала максимально быстрое и точное предупреждение о любых надвигающихся трудностях. Стремительные упреждающие действия могут иногда предотвратить кризис или, по крайней мере, ограничить его влияние. При выработке решения о том, какие следует осуществить действия (и следует ли вообще предпринимать что-либо), когда банк или группа банков попадает в затруднительное положение, органы государственной власти могут использовать все пункты, включённые в следующий перечень, или часть их них: (а) Единичный или системный ? Основной задачей центрального банка должно быть обеспечение стабильности финансовой системы, а не выживания любого конкретного банка. Конечно, временами приходится решать, какими могут 29 последствия предполагаемого банкротства банка. В некоторых случаях угроза ограничения кредита (крайнее нежелание выдавать или брать новые деньги) и опасения его макроэкономических последствий могут рассматриваться как оправдание для вмешательства. 30 (б) Интересы вкладчиков Помимо задачи по обеспечению стабильности финансовой системы в большинстве стран органы государственной власти признают моральное обязательство перед вкладчиками, особенно, перед розничными вкладчиками. Отчасти оно может реализовываться через страхование депозитов, хотя попытки обеспечить страхование депозитов в банках, не выполняющих экономические нормативы, или в странах, в которых системы банковского надзора ещё не достигли удовлетворительного уровня надёжности, являются не реальными и не могут быть рекомендованы. (в) Неликвидность или неплатежеспособность ? Центральный банк, как правило, бывает готов оказывать определённую поддержку ликвидностью, если он может быть уверен в том, что это временная потребность и что банк в своей основе является платежеспособным. На практике, однако, неликвидность может быть сигналом надвигающейся неплатёжеспособности; на самом деле неплатёжеспособность могла предшествовать неликвидности, хотя бывает сложно оценить реальное положение банка при первом обращении за помощью. С другой стороны, банк может испытывать серьёзные трудности с ликвидностью в настоящий момент и в силу этого не способен продолжать свою деятельность без помощи, хотя может являться платёжеспособным в долгосрочной перспективе, которая, возможно, окажется излишне продолжительной для того, чтобы клиенты и контрагенты на рынке были готовы её рассмотреть. В таком случае действия властей, направленные на поддержку такого банка в течение продолжительного периода, могут быть оправданы, хотя, в реальной жизни, она чаще ведёт к организованной ликвидации, а не к возобновлению деловой активности. Центральный банк может предоставить определённый объём ликвидности без кредитного риска для себя через постоянные механизмы денежного рынка или их адаптации, например, при помощи приобретения ценных бумаг, выдачи кредитов под залог или за счёт снижения резервных требований. (г) Полномочия, скорость Скорость, как правило, имеет большое значение, если речь идёт о сдерживании или предотвращении кризиса. В этой связи должно быть абсолютно ясно, кто несёт ответственность за такие действия (обычно, но не всегда, центральный банк); и этот орган должен обладать достаточными полномочиями, чтобы принимать и претворять в жизнь решения или иметь возможность вести и завершать любые необходимые консультации (например, с Министерством финансов) в кратчайший период времени. Рекомендуется, чтобы общественность 31 знала заранее о принципах и условиях, которые ведут к такому вмешательству, чтобы избежать ложных ожиданий и любых последующих обвинений в том, что политика осуществлялась под влиянием настроения или непоследовательно. (д) Конфиденциальность Там где это уместно необходимо, чтобы центральный банк имел возможность действовать без излишней огласки для того, например, чтобы предотвратить распространение паники. Линия, разграничивающая эту необходимость, с одной стороны, и права вкладчиков или общественности на получение информации, с другой стороны, может быть тонкой. Проведение действий в обстановке секретности на определённом этане не должно освобождать органы государственной власти от соответствующей отчетности за такие действия в установленное время. (е) Ясный выход Если центральный банк начинает участвовать в поддержке банка, то ему следует иметь чёткое представление о конечном исходе, будь то через ликвидацию, поглощение, реабилитацию или что-либо ещё. Возникает проблема, если банк считается слишком крупным или важным, чтобы позволить ему когда бы то ни было обанкротиться, так как в этом случае власти могут оказаться в положении, когда на них будет лежать практически неограниченная обязанность оказывать помощь. (ж) Ограничение участия За исключением таких крайних случаев центральный банк будет, как правило, стремиться ограничить своё вмешательство в любой банковский кризис, как в плане сокращения расходования денег налогоплательщиков, так и в целях избежать презумпцию о неограниченной помощи и связанным с ней моральным риском. (з) Затраты; возмещение расходов Операции поддержки будут оказывать влияние на доход центрального банка и/или на бюджет правительства (если помощь выделяется непосредственно из бюджета или из собственных средств центрального банка с последующим сокращением чистого перевода его прибыли в бюджет). В идеале структура для осуществления таких финансовых операций должна существовать постоянно с тем, чтобы такие вопросы не задерживали проведение мероприятий по оказанию помощи, когда возникнет такая необходимость. Центральному банку следует так поставить дело, чтобы любые его расходы могли быть возвращены в соответствии с установленными сроками, если 32 обстоятельства в конце концов позволят, см. также пункт (л) ниже. Более конкретно, он будет стремиться обеспечить, чтобы акционеры банка-банкрота или банка, находящегося близко от банкротства, не являлись получателями государственных средств, выделенных на его спасение. 33 (и) Минимальноё вмешательство в действия рыночных сил Проще говоря, любое официальное спасение предполагает вмешательство в естественное действие сил рынка и создаёт также моральный риск. Желательно сводить такие искажения к минимуму. (к) Условия Центральный банк может настаивать на том, что его помощь сопровождается необходимыми условиями и что банк, о котором идёт речь, предпримет различные шаги для совершенствования своих систем, изменения стратегии, смены руководства и т.д. В определённой степени это может рассматриваться как часть функции банковского надзора. Такие действия могут быть необходимы также и для того, чтобы обеспечить банку ясный выход, см. (е) выше. Любой набор условий должен, насколько это возможно, содержать стимулы для банка исправить и улучшить свою деятельность. (л) Будущее банка Рассматривается ли этот вопрос или нет в контексте стратегии выхода для центрального банка или условий официальной поддержки, будущее любого проблемного банка должно быть рассмотрено. Закрытие или ликвидация могут оказаться неизбежными. В противном случае стратегия выживания может включать перенос долгов, слияние, поглощение (другим банков, но в качестве последней меры, возможно, правительством), приватизацию (если банк в настоящее время находится в государственной собственности) или какие-либо другие методы рекапитализации или реорганизации. Можно отметить две области, требующие осторожного отношения: • если существует намерение сохранить банк, то работа только по проблемам накопленным с прошлого, т.е. существующих неработающих долгов, будет недостаточной; необходимо, чтобы поток операций в будущем стал прибыльным, а это может предполагать значительные изменения в стратегии, управлении и в банковской культуре; • любое решение об изменении собственности должно учитывать качество потенциального владельца в плане технической возможности контролировать работу банка, личной целостности и наличия финансовых ресурсов; редко бывает приемлемым для властей просто передать контроль над банком первому покупателю, который предоставит средства для покрытия отправной цены поглощения банка; в случае приватизации банка следует проявлять особую осторожность, чтобы не попасть в западню презумпции, что 34 частная собственность управление. обязательно означает эффективное При любом решении таких проблем особое значение приобретает работа с неработающими активами. Если их оставить на балансе, то это может оказаться тяжёлым бременем для банка: может потребоваться направить ограниченные управленческие ресурсы на сбор этих долгов или на участие в управлении компаниями-должниками или их ликвидации, к чему управляющие банком могут быть не готовы. Некоторые сотрудники банка могут нести частичную ответственность за текущие проблемы или иметь личные связи с должником, в обоих случаях они не будут наиболее подходящими кандидатами для выполнения принятых решений. К тому же банк-должник может задолжать деньги нескольким банкам, и в этом случае коллективный подход, предполагающий создание органа для выработки решений, может помочь максимизировать возврат средств. Более того, неопределённость, окружающая возможный возврат кредитов, может создавать для банка постоянные проблемы в области, например, оценки и создания резервных фондов, если кредиты останутся в бухгалтерских книгах банка. Именно в силу таких причин компании для разрешения проблем (иногда их также называют «плохие банки» («bad banks») или «госпитальные банки» («hospital banks») создавались в ряде случаев для приобретения неработающих кредитов, но они неизбежно должны были финансироваться за счёт средств налогоплательщиков. Возможно утвердить положение, в соответствии с которым органы государственной власти получают долю в капитале проблемного банка, доходы от которой, если банк восстанавливает свою деятельность, могут в конечном итоге использоваться для оплаты различных расходов, сделанных для его поддержки. С другой стороны, можно возразить, что банк лучше других знает свою клиентуру, находится поэтому в наиболее выгодном положении для возврата предоставленных кредитов, и в этом случае плохо работающие кредиты следует оставить на его балансе. Компромиссным решением может быть размещение кредитов в «госпитальном» банке, но сохранение полномочий по их сбору в руках исходного банка, являющегося агентом «госпитального» банка. Баланс аргументов относительно трактовки неработающих кредитов может зависеть от конкретных обстоятельств в каждом случае, но в большинстве из них, в особенности если проблема является системной, а не единичным случаем, опыт показывает, что создание независимой организации для разрешения проблем является предпочтительным. 35 5 Выводы Что касается структуры банковского дела, представляется сложным и даже нецелесообразным пытаться определить в законе или в конкретных постановлениях разрешённый спектр банковских услуг или организацию банковского дела. Наиболее важными являются следующие соображения: • адекватно ли понимает правление и сотрудники банка содержание тех видов деятельности, которые осуществляет банк (или стремится осуществлять), оценивают ли соответствующим образом ассоциированные риски и компетентно ли управляют этими рисками; • уверены ли надзирающие органы в том, что структуру банка, его деятельность или виды деятельности, которые он планирует осуществлять, можно эффективно контролировать (с точки зрения стабильности системы или защиты потребителей, что в некоторых случаях может предполагать участие различных организаций), всё это имеет такое же отношение к потенциальным трудностям надзора как за деятельностью банка или банковской группы, у которой может быть сложная структура и которая может иметь свои отделения в различных странах, так и к надзору за отдельными видами деятельности или за использованием отдельных финансовых инструментов. Эти соображения указывают на желательность наделения надзирающих органов значительной свободой действий в области выполнения их обязанностей, при условии существования механизма, с помощью которого банк в конечном итоге мог бы обжаловать решение надзирающего органа, если считает его несправедливым или неразумным. Официальное вмешательство, направленное на изменение структуры или состава банковского сектора, следует осуществлять только после соответствующего экономического анализа (например, продемонстрировать сбои в работе рынка) или принятия осознанного политического решения (например, оказать помощь региону или сектору), а не на основании текущих решений, спровоцированных политическим оппортунизмом или жалостью. Даже в этом случае следует убедиться, что механизмы распределения субсидий или предоставления субсидируемых услуг основаны на рыночных принципах, на сколько это возможно. 36 Что касается банкротств банков, то их никогда не удастся полностью предотвратить. В действительности этого и не должно быть, потому что в рыночной экономике, основанной на конкуренции, должно существовать место для естественного отбора, хотя власти могут стремиться направлять этот процесс таким образом, чтобы банкротства ассоциировались с организованным закрытием или поглощением банка, а не его кризисом. Роль органов государственной власти заключается в том, чтобы обеспечить, насколько это возможно, разумное управление банками и на основании этого защиту интересов вкладчиков и системную стабильность внутри финансового сектора. Интересы вкладчиков можно защитить до определённой степени при помощи мер страхования. Однако, если последние являются слишком щедрыми, то возрастает моральный риск. Более того, страхование депозитов становится возможным только после достижения банковским сектором разумной степени стабильности и обеспечения адекватного надзора за ним; это означает, что во многих странах с экономикой переходного периода рассмотрение вопроса о введении страхования депозитов может оказаться ещё преждевременным. Защита интересов вкладчиков также требует, чтобы власти имели возможность быстро отреагировать в том случае, если банк столкнётся с серьёзными проблемами. Банковский надзор обеспечивает определённые гарантии как для отдельного банка, так и для системы. Но банковский надзор не может и не должен стремиться полностью устранить риск банкротства, а граждан следует информировать о недостатках экономического надзора и разъяснять ту степень ответственности, которая выпадает на них как на клиентов банков. Банковское дело связано с принятием рисков и потеряло свой raison d’etre, если бы все риски были устранены или сильно сокращены. Возможны различные решения относительно того, насколько жестким следует быть банковскому надзору или насколько глубокое вмешательство в дела банковского сектора допускается. В области банковского надзора существует тенденция в сторону усиления требований: после каждого банкротства банка или банковского кризиса политическая реакция обусловливает призывы к ужесточению надзора и увеличению числа банковских контролёров. Интересным противоположным примером является Новая Зеландия, которая сделала шаг к сокращению официального надзора и более полагается на прозрачность процессов; с одной стороны раздаются аплодисменты, в то время как с другой, - Новую Зеландию представляют как нетипичный случай, где все основные действующие банки зарегистрированы в других странах. 37 Очевидным является то, что нельзя ожидать от системы надзора в условиях рыночной экономики детального контроля всех аспектов банковских операций. Более скромная, разумная и достижимая цель контролёра (в дополнение к контролю основных статистических показателей, коэффициентов и лимитов, связанных с разумным ведением банковского дела) должна заключаться в обеспечении того, что управление банком находится в компетентных и честных руках и что инструменты, используемые для оценки и контроля рисков, будь то оценка кредитов на низшем уровне или сложных производных финансовых инструментов, надёжные и хорошо освоенные. В дополнение контролёр должен быть уверен, что в банке введены и действуют адекватные системы внутреннего контроля. По мере того, как банковские услуги становятся более сложными, контролёры с возрастающим вниманием следят за адекватностью собственных систем банков, сокращающих риски (например, модели оценки риска, системы и меры контроля риска, внутренний аудит), вместо того, чтобы ограничиться контролем за обязательным соблюдением официально установленных коэффициентов максимально допустимого риска. Необходимость такого изменения в приоритетах была вызвана действиями в последнее время мошенников и плутоватых трейдеров, а также продолжением притч о достойной сожаления оценке кредитов. Банковский надзор в не меньшей степени направлен на действия людей и работу систем, чем на контроль цифровых показателей. Тем временем экономическое развитие, вне всякого сомнения и несмотря на все старания политиков, будет подвержено цикличности и “шокам”. Насколько возможно, внутренние системы банков по управлению рисками должны это учитывать с тем, чтобы даже в случае неожиданных потрясений банки не были излишне уязвимы по отношению к макроэкономическим колебаниям, а на макроэкономическую ситуацию не списывали все проблемы банков. Таким образом не будет возникать ни искушений, ни давления подчинить макроэкономическую политику заботам о здоровье банков. Последнее по порядку, но не по существу, центральный банк или другие заинтересованные органы власти должен иметь наготове стратегию действий на случай банковского кризиса. * * * 38 * Приложение 1 Соединённое Королевство В отличие от впечатления, складывающегося на основании газетных заголовков, касающихся двух наиболее крупных банкротств в 1990-ые годы - Банка международного кредита и коммерции (БМКК) и банка «Беарингс», - Соединённое Королевство определённо добилось больших успехов чем многие другие страны в области избежания крупных кризисов или банкротств основных банков. Более того, расходы государственных средств и фонда по страхованию депозитов при разрешении проблем банков были весьма скромными. Таким образом, совокупные расходы по балансу Банка Англии в связи с различными инцидентами в 1990-ые годы (см. ниже) выразились в формировании резервов, составляющих на данный момент 95 миллионов фунтов стерлингов (менее 0,02% годового ВВП, см. оценку сопоставимых показателей для ряда других стран на стр.5), при этом не было никакой поддержки из бюджета правительства. Фонд защиты депозитов использовался в ряде случаев (преимущественно мелких); он финансируется за счёт банков, а не за счёт денег налогоплательщиков. После его создания в 1982 году и до 1997 года чистые выплаты из Фонда (с учётом последующего восполнения средств после ликвидации и т.д.) составили 44 миллиона фунтов стерлингов (и всё ещё могут быть дополнительные поступления), в то время как в Соединённых Штатах Федеральная корпорация страхования депозитов, по оценкам, выплатила сумму, эквивалентную примерно 20 миллиардам фунтов стерлингов за последние десять лет, а в Японии Фонд защиты депозитов, активы которого составляли в эквивалентном выражении около 5 миллиардов фунтов стерлингов на начало 1990-ых годов, существенно сократился. Основной принцип, которого придерживался Банк Англии, заключался в том, что помощь следует оказывать только в том случае, если существует значительный риск распространения вредного влияния, которое может дестабилизировать финансовую систему: именно в соответствии с этим принципом помощь была оказана в начале 1990-ых годов группе мелких банков, но не двум более крупным банкам, которые совершили неправомочные действия, не имевшие отношения к другим банкам. Таким образом при определённых обстоятельствах следует допускать банкротства банков. Другой урок заключается в том, что быстрые действия, предпринятые на раннем этапе, чаще всего негласно, и направленные на поддержку проблемных банков, будь то в сторону их закрытия или восстановления деятельности, могут помочь в предотвращении более широкого или более крупного кризиса и не 39 обязательно средств. предполагают крупные 40 чистые расходы бюджетных Банк международного кредита и коммерции Падение Банка международного кредита и коммерции (БМКК - по английским буквам, Би-Си-Си-Ай), за которым последовали его ликвидация и закрытие в 1991 году, было результатом крупного мошенничества. Этот случай остаётся наиболее крупным банкротством банка в Соединённом Королевстве. БМКК представлял особую сложность для банковского надзора, потому что две компании, через которые он проводил международные банковские операции были зарегистрированы в Люксембурге и на Каймановых островах (в каждой была проведена аудиторская проверка разными международными бухгалтерскими фирмами), его основные акционеры позже были обнаружены в Абу-Даби, управление группой осуществлялось преимущественно из Лондона. К 1988 году банк имел отделения или дочерние компании в 73 странах. Банк Англии знал о некоторых проблемах, стоящих перед БМКК, но посчитал на основании доступной ему в то время информации и в свете обязательств основных акционеров банка, по существу правительства Абу-Даби, рекапитализировать банк и проконтролировать изменения в его правлении, системах контроля и структуре банковской группы, что интересы вкладчиков будут удовлетворены в большей мере, если проблемы банка будут решены, не прерывая его операций. От этого подхода отказались, как только в специальном отчёте, подготовленном бухгалтерами по заказу Банка Англии, был вскрыт реальный масштаб проблем. После этого были предприняты незамедлительные действия по закрытию БМКК. Вкладчики, имеющие на то право, получили компенсацию из Фонда защиты депозитов в рамках установленных лимитов, и ликвидаторы в последствии смогли выплатить определённые дивиденды кредиторам после сложного процесса реализации и продолжительных судебных разбирательств. Первоначальная стратегия, направленная на решение проблем БМКК при помощи коррективных действий, отражали не только оценку того, что, скорее всего, соответствовало интересам вкладчиков на тот момент, но также успешный опыт применения данного подхода в других случаях. Это не предполагает, что Банк Англии будет в какой-либо степени колебаться относительно применения своих официальных полномочий, если сочтёт, что лежащие в основании проблемы не могут быть исправлены: за предыдущие пять лет было отозвано 16 банковских лицензий, а 25 пять были временно ограничены. Неизбежно после падения БМКК последовало официальное расследование, которое проводил лорд-судья Бингем. Его доклад [10] содержал критические замечания относительно деталей подхода Банка Англии в области банковского надзора хотя и не призывал к 41 радикальным изменениям в основах действующей системы. Банк согласился с рекомендациями Бингема, на основании чего в структуре Банка был создан новый юридический отдел и отдел специальных расследований; пересмотрен порядок работы Совета по банковскому надзору (орган, созданный на основании Акта о банковской деятельности, для консультации Банка по вопросам выполнения функции надзора); улучшена связь внутри Банка, между Банком и заинтересованными департаментами правительства; совершенствуется подготовка контролёров для повышения их бдительности к случаям мошенничества и недобросовестной практики. Но с международной точки зрения более важным результатом доклада Бингема было привлечение внимания к основным недостатком в надзоре за банковскими группами, работающими в различных странах. Это привело к ужесточению международных стандартов в соответствии с нормами, установленными Базельским комитетом по банковскому надзору и регулированию, которые получили после этого законодательную поддержку в Европейском союзе и в других странах. Изменения включают право отказывать в выдаче лицензии на совершение банковских операций или отзывать такую лицензию, если за банком из-за его организационной структуры невозможно осуществлять эффективный надзор; требование о том, что головная контора банка должна находиться в стране регистрации; усовершенствованные методы обмена информацией между контролёрами, бухгалтерами и органами, ведущими борьбу с мошенничеством; и обязанность аудиторов и других профессиональных экспертов сообщать контролёрам о подозрительных случаях. «Беарингс» Падение банка «Беарингс» в 1995 году также вскрыло проблемы в банковской группе, деловая активность которой охватывала многие страны, но в данном случае крупное мошенничество было совершено одним плутоватым трейдером в дочерней компании, не являвшейся банком, в отличие от случая с БМКК, где в мошенничестве было замешено правление. Мошенничество произошло в дочерней компании в Сингапуре. Холдинговая компания в Лондоне не участвовала в повседневном руководстве дочерней компании и стала проявлять озабоченность, только когда стали очевидными крупные убытки. Матричная структура управления выпускала из-под своего контроля различные линии управления, каждая из которых полагала, что другие контролируют ситуацию. Трейдер заявил о том, что занимался арбитражем, не связанным с риском, на рынках производных финансовых инструментов в Сингапуре и в Осаке. Он маскировал позицию таким образом, что 42 наиболее важный счёт «ошибок» не включался в ежедневный отчёт правлению, и выводил сальдо этого счёта на ноль в конце каждого месяца при помощи ложных проводок. Он направлял ложные отчёты на Сингапурскую биржу с тем, чтобы сократить размер гарантийных депозитов. Окончательные потери после закрытия открытых позиций составил около 900 миллионов фунтов стерлингов. Системы внутреннего контроля банка оказались полностью не способны обнаружить эту деятельность. В последствии Банк «Ай-Эн-Джи» приобрёл «Беарингс» за номинальную сумму, обеспечив тем самым полную защиту всех вкладчиков и коммерческих кредиторов. В Совет по банковскому надзора поступила просьба провести расследование дела банка «Беарингс» [11]. Совет подготовил семнадцать рекомендаций, направленных на совершенствование процедур банковского надзора. Все они были приняты и используются в работе Банком Англии. Они включают более жёсткие процедуры при контроле за всей структурой банка; меры, гарантирующие, что статистические отчёты, предоставляемые Банку Англии, должны выпускаться старшими управляющими; более тщательное слежение за позициями, связанными с высоким риском; более тесные отношения с внутренними аудиторами и аудиторскими комитетами; совершенствование сотрудничества с другими органами надзора, как в Соединённом Королевстве, так и за рубежом; создание в рамках Банка Англии подразделения, отвечающего за «высокое качество» банковского надзора. Другие проблемы Произошёл ряд других случаев, которые несмотря на меньшие масштабы и несопоставимую скандальную известность могут быть, по меньшей мере, столь же поучительны в плане анализа стратегических подходов к решению банковских проблем. Падение Банка «Беарингс» и очевидная лёгкость, с которой один преступник смог разрушить банковскую группу, явилось тревожным примером провала внутреннего контроля. В течение 1996 года ещё два инцидента, в которые были вовлечены мошенники в Британских финансовых организациях, привлекли внимание, хотя ни один из случаев не привёл к прямому возникновению проблемы в банке, находящемуся под юрисдикцией банковского надзора Соединённого Королевства. Было установлено, что в Гонконге управляющий «Джердайн Флеминг инвестмент менеджмент» совершал операции в целях личного обогащения: проще говоря, он размещал акции, которые покупал, на счете фонда, акционером которого являлся, если их цена росла в период после покупки, но в случае падения цены - на счетах клиентов. В «Морган Гренфелл Эссет Менеджмент» в Лондоне (МГАМ - дочерняя компания Дёйтче банка) 43 трейдер приобрёл ценные бумаги, которые не котируются на основной бирже, в объёмах значительно превышающих лимиты, установленные для фондов, которыми он управлял. В обоих случаях инцидент произошёл в компании, работающей с ценными бумагами, а не в банке, и прямая ответственность среди контролёров выпадала на орган, контролирующий обращение ценных бумаг. Но в каждом случае существовал основной банк, чья репутация была поставлена на карту (в случае с МГАМ Дёйтче банк согласился покрыть любые расходы, которые могли понести инвесторы). В обоих случаях правление или органы надзора принимали дисциплинарные меры в отношении вовлечённых лиц, направленные на недопущение повторных случаев. В отличие от этих хорошо разрекламированных случаев: БМКК, «Беарингс», «Джердайн Флеминг», МГАМ, - существуют примеры другого характера. В начале 1990 годов ряд мелких банков в Лондоне столкнулся с растущей нехваткой ликвидности в результате резкого падения стоимости активов, в особенности недвижимости, вызванного общим экономическим спадом. Данные банки, как правило, полагались на межбанковский рынок для пополнения своих ресурсов. Этот источник пересох, когда возникло беспокойство по поводу состояния их активов и когда сам межбанковский рынок был потрясён сначала помещением Торгового банка Великобритании и Содружества (British and Commonwealth Merchant Bank) под управление временной администрацией в июне 1990 года (как следствие проблем более крупной банковской группы Великобритании и Содружества), затем отзывом средств некоторыми иностранными банками (например, банками США и Японии), которые столкнулись с проблемами в своих странах, и наконец скандалом вокруг БМКК. С середины 1991 года Банк Англии дальновидно организовал поддержку ликвидностью некоторых из этих мелких банков, мероприятие, которое было сочтено необходимым для предотвращения более серьёзного системного кризиса. Детали этого мероприятия были раскрыты только два годя спустя, т.е. после того, как тяжёлый период миновал. В течение этого периода был возвращён ряд банковских лицензий, отчасти это явилось прямым следствием кризиса ликвидности, а также потому что кризис заставил эти организации пересмотреть свою фундаментальную стратегию. Некоторые из них пришли к выводу, что совокупная стоимость выполнения всех требований банковского надзора перевешивает те преимущества, которые даёт лицензия на совершение банковских операций. В некоторых случаях представлялось возможным финансировать будущие мероприятия из источников отличных от депозитов. В соответствии с этим один банк, Национальный ипотечный банк (National Mortgage Bank), который получал поддержку 44 ликвидностью, был приобретён в 1994 году Банком Англии за номинальную сумму для того, чтобы облегчить контроль за реализацией активов. Обзор причин Что касается причин возникновения проблем банков, исследование, проведённое Банком Англии в 1996 году [21], выявило 22 случая банкротств банков или возникновения в них больших трудностей после 1984 года и следующие причины: Количество банков, которые, как предполагается, столкнулись с данными проблемами Плохое качество активов 16 излишне высокая концентрация кредитов (и 5 неуплата одного или небольшого числа таких кредитов) излишне высокая специализация (например, 10 отраслевая или региональная) неверная определение цены риска 13 Плохое управление 18 плохая стратегия 11 плохие системы и меры контроля 17 Операционные потери 2 Структура группы или вредное влияние 4 Неликвидность 9 Мошенничество / укрывательство 7 Приложение 2 Другие страны В данном Приложении вкратце рассмотрены некоторые банковские проблемы, возникавшие в других странах, в основном для выявления причин и возможных решений. Принимая во внимание огромное число стран, где возникали проблемы в банковской сфере, невозможно охватить их все, и выборка стран и примеров из истории не обязательно даёт сбалансированную в географическом отношении картину. Соединённые Штаты 45 Пик кризиса ссудно-сберегательных учреждений в Соединённых Штатах пришёлся на 1987-1988 гг. и к концу десятилетия был в значительной мере преодолён. Потребовалось определённое вмешательство в дела более чем 1000 ссудно-сберегательных учреждений (известных под названием «учреждений, поощряющих сбережения» («thrifts») или мелких банков, во многих случаях приведшее к их закрытию. Корни кризиса ссудно-сберегательных учреждений лежали в их простой роли, заключавшейся в предоставлении жилищных ипотечных кредитов по фиксированным процентным ставкам, которые должны были финансироваться за счёт депозитов, привлекаемых на рынке, который после дерегуляции отличался использованием различных процентных ставок и постоянным ростом конкуренции. Удивительным, по всей видимости, является то, что такая очевидно неблагоразумная стратегия выживала или что ей позволили просуществовать столько, сколько она просуществовала. Во время периодов относительно стабильных процентных ставок серьёзные проблемы могли бы и не возникнуть, но резкое повышение процентных ставок в США в начале 1980-ых годов привело к сильному нарушению экономического равновесия. Другие факторы, которые могли ускорить кончину ссудно-сберегательных учреждений и мелких банков, заключались в их маленьком размере и в концентрации кредитования в определённых регионах (ограничение, часто установленное законом) или секторах (недвижимость) и, по всей видимости, в моральном риске, связанном с весьма щедрыми условиями страхования депозитов. Япония Проблемы, с которыми столкнулся банковский сектор в Японии в 1990-ые годы, возникли из-за другого и отличного набора причин. Видимо, наиболее важным фактором было излишне широкое кредитование, в основе которого было повышение цен на землю и на акции на протяжении большей части 1980-ых годов до неожиданного ужесточения денежно-кредитной политики в 1989 году, которое ускорило падение цены активов и вследствие этого заложенной собственности. Наибольший спад с этого момента произошёл в секторе Джусен; Джусен являются дочерними компаниями, не являющимися банками, которые первоначально создавались банками для финансирования жилищных проектов, но на более позднем этапе были вовлечены в кредитование коммерческих строительных проектов; большинство Джусен стали неплатёжеспособными, и их потери отразились на банках. Банки пострадали из-за собственных прямых рисков, связанных с недвижимостью, а также через Джусен. Но это была не единственная причина проблем. Японские банки быстро расширялись в течение 1980-ых годов, при чём большее внимание уделялось росту активов а не ставке дохода; и хотя многие из 46 них с трудом достигали минимального международного коэффициента соотношения капитала к активам, это редко становилось чем-то большим нежели временной передышкой от экспансии, которая быстро продолжалась за рубежом и дома, где дерегуляция в конце 1980-ых годов (такая как устранение ограничений на процентные ставки по депозитам) обусловила их выход в более конкурентную среду, к которой правление могло быть подготовлено неадекватно. Когда проблемы вышли на поверхность, традиция, в соответствии с которой сильный поддерживает слабого, дополненная существованием достаточно ограниченного фонда страхования депозитов, вынудила власти проводить негласные мероприятия, направленные на поддержку слабых организаций, первоначально убеждая сильные организации оказывать им помощь, но постепенно прибегая к использованию государственных средств. Традиции, не допускающие полного банкротства, создала моральный риск и, видимо, помешала развитию адекватного понимания рисков в банковском деле. Исторически банковское дело отличала недостаточная прозрачность, дополненная недостаточной внутренней и внешней отчётности (это можно оспаривать), и отсутствие сильной традиции внутреннего аудита. В результате чего японские организации пострадали от своей доли скандалов, связанных с не лицензированными операциями или операциями, проводящимися без контроля, как в случае с «Дайва» в Нью-Йорке. Благосклонное отношение общественности Японии к операциям в поддержку банковского сектора прошло испытание склонностью властей недооценивать масштабы проблемы, раскрытием случаев мошенничества и представлениями о том, что как вкладчики, которые соглашались с очевидным риском, стремясь получить особенно высокие процентные ставки, так и правление и акционеры банков получали не пропорционально большую выгоду от операций по поддержке банков. Может быть преждевременным оценивать общую стоимость этого мероприятия, но худшее уже миновало: в то время как 17 из 20 крупнейших банков Японии сообщили об убытках до уплаты налогов в 1995 году, в 1996 году число их составило только 3. В результате своих проблем японские банки столкнулись с дополнительными трудностями на рынках; они были вынуждены сократить расходы; имидж банковского сектора Японии был подорван, по крайней мере, временно. В ноябре 1996 года власти Японии впервые заставили банк (Ханва банк, который, как выяснилось, имел огромные просроченные кредиты) прекратить свою деятельность. Однако власти приняли меры, чтобы удовлетворить все требования по депозитам, если необходимо - за счёт официальной помощи фонду страхования депозитов. В апреле 1997 года два банка из ведущей двадцатки объявили о своём уходе с международного рынка; одним следствием является то, что они должны будут выполнять 47 внутренний коэффициент достаточности капитала международный коэффициент, составляющий 8%. в 4%, а не Нордические страны В Европе проблемы банковского сектора 1990-ых годов, видимо, наиболее остро проявились в нордических странах, где пик кризиса пришёлся на 1992 год. По оценкам Банка международных расчетов [2], помощь, предоставленная в тот период получили 70% банков Норвегии, 92% - Финляндии и 27% - в Швеции. В каждом случае правительство брало на себя обязательства поддерживать финансовый сектор прямо или косвенно; кроме этого правительства помогали осуществлять слияния банков и их реорганизацию. Непосредственная причина кризиса вновь заключалась в падении стоимости активов, но кризис опять вскрыл более фундаментальные недостатки в процедурах оценки кредитов, используемых банками, и в банковском надзоре. Интересно отметить, что в Швеции «плохой банк» «Секурум», созданный в 1992 году для работы с просроченными долгами ряда коммерческих банков, скорее всего будет ликвидирован в 1997 году и вернёт большую часть капитала, первоначально внесённого государством, в результате частичного погашения просроченных долгов в большем объёме и с большей скоростью нежели предполагалось. Это подтверждает положение, которое также очевидно на примере Соединённого Королевства, что терпеливая стратегия реализации актива на протяжении нескольких лет может принести значительно лучший результат, чем ожидалось в период кризиса. В Швеции кризис, был, по всей видимости, также ограничен благодаря быстрым действия властей, обещавших помощь банкам, столкнувшимся с проблемами. Франция Случай, вошедший в заголовки европейских газет в последние годы, связан с банком «Креди Лионне» во Франции. Этот банк, находящийся в государственной собственности, сообщил о крупных убытках по итогам 1993 года, отчасти из-за снижения стоимости собственности, в последствии эти убытки продолжились. В марте 1994 года он получил ощутимое вливание государственной помощи (капитал в размере 4,9 миллиардов французских франков плюс 40 миллиардов французских франков в виде гарантий), но быстро стало очевидным, что данная помощь не достаточна для преодоления кризиса. В 1995 году был разработан комплекс дополнительных мер, который предполагал перевод проблемных активов в объёме порядка 125 миллиардов в специально созданную государственную компанию, финансируемую, в свою очередь, кредитом «Креди Лионне», выданным под гарантию правительства. Даже эта мера оказалась не адекватной, и в сентябре 48 1996 года было объявлено о третьем комплексе мер, включавшем дополнительное вливание правительством капитала в объёме 3,9 миллиарда. В начале 1997 года было внесено предложение о том, что дополнительно потребуется ещё одно вливание капитала в объёме до 30 миллиардов французских франков до возможной приватизации. Эта мера вывела бы совокупную финансовую помощь правительства одному банку на уровень около 1% от годового ВВП. Хотя ухудшение качества кредита было непосредственной причиной кризиса, проблемы «Креди Лионне» лежат глубже. Ранее он начал крупную программу развития, являвшуюся частью компании, поддержанной правительством и направленной на достижение мирового лидерства. Эта стратегия включала несколько престижных приобретений за рубежом и какое-то время выглядела успешной. Но в это же время банк был обременён излишне близким и неопределённым отношением с правительством, которое привело к образованию крупных продолжительных рисков, связанных с государственными отраслями или проектами, которые могли быть не полностью оправданными в коммерческом отношении. Критики также указывали на неуклюжую культуру управления, неадекватные системы контроля и на сложность рационализации кадровой структуры в свете отношения к госслужащим и реакции последних. Не избежали критических замечаний и банковские контролеры. Отличительной чертой этой истории является незавершённость действий. Первоначальное вливание помощи, как считалось, не было дополнено адекватными обязательствами решить проблемы, лежащие в основе кризиса. Было широко распространено представление, оправданное в данном случае, и, возможно, справедливое для любой страны, если один из крупнейших банков столкнулся бы с такими проблемами, что «Креди Лионне» был «слишком крупным, чтобы обанкротиться» и поэтому мог рассчитывать на неограниченную помощь. Однако в соответствии с правилами Европейского союза продолжение государственных субсидий не допускается, поэтому давление с этой стороны, по крайней мере, заставляет сфокусировать интеллектуальные ресурсы на поиске долговремённого решения. Мексика Заместитель управляющего Банком Мексики объяснил (излагается в [19]) банковский кризис декабря 1994 года быстрым и драматическим сокращением чистых иностранных кредитов Мексике. Это поднимает интересный вопрос о взаимосвязи между макроэкономической ситуацией и здоровьем банков. Очевидно, что сокращение чистого притока средств, связанное с этим обесценивание песо и неизбежное повышение процентных ставок поставило банки в сложное положение. 49 Выражаясь точнее, оно поставило в сложное положение клиентовзаёмщиков, которые столкнулись с более высокой процентной платой, а те, кто получил кредит в иностранной валюте, не будучи уверенными в соответствующем потоке ликвидности в валюте, - с потенциальными потерями от валютной несбалансированности; это оказал обратное отрицательное воздействие на банки. Нельзя упускать из внимания, однако, то, что предшествовавший всплеск кредитования банками был одним из факторов, который обусловил внезапный подъём макроэкономического цикла, который затем пошёл на спад. Если вернуться назад несколько далее, то повторная приватизация банковского сектора после десятилетия пребывания в государственной собственности оказало на банки значительное давление для повышения их доходности отчасти для того, чтобы вознаградить их новых хозяев за немалые затраты на приобретение прав собственности. Это давление, в свою очередь, привело к амбициозным кредитным решением со стороны банков, в которых могло не хватать сотрудников, обладавших достаточной квалификацией в области оценки кредитов, при чем контроль за ними из-за той же причины нехватки ресурсов мог быть не адекватным. В результате быстрого и, в определённой степени, плохо контролируемого роста кредитования в 1991-1993 годах неработающие кредиты достигли значительной суммы, прежде чем полномасштабный кризис разразился в конце 1994 года. В общем и целом, группы, которые приобрели банки в ходе приватизации, не обладали достаточной финансовой мощью, чтобы обеспечить значительную помощь со стороны акционеров, когда возникли сложности. Наплыв требований к банкам о возврате депозитов в декабре 1994 года был предотвращён прямым обязательством правительства обеспечить сохранность депозитов. Была введена программа финансовой помощи, реструктуризации и более жесткого надзора за банками. Стоимость этих мер для правительства была значительной, но они, как представляется, достигли успеха в достижении цели стабилизации банковского сектора и обеспечения для него более надёжной долгосрочной опоры. Страны с экономикой переходного периода В заключение несколько слов об экономике стран центральной и восточной Европы и бывшего Советского Союза. Все они без исключения столкнулись с острыми проблемами в банковском секторе. Причины преимущественно являются общими: с макроэкономической стороны это возникновение гиперинфляции (и в большинстве случаев к настоящему времени) её преодоление; глубокий экономический спад на протяжении ряда лет; банкротство традиционных клиентов и т.д.; с микроэкономической стороны - нестрогие правила лицензирования, 50 мягкий контроль за банками, слишком высокая концентрация операций в какой-либо отрасли; кредиты основным акционерам; вмешательство правительства и т.д. Если причины являются достаточно схожими, то при разрешении кризисных ситуаций использовались более разнообразные подходы. Помимо общей тенденции в сторону ужесточения правил лицензирования и банковского надзора выбор колебался между различными сочетаниями рационализации, слияния, иностранного участия, «госпитальных» банков, рекапитализации за счёт правительства, приватизации и т.д. Объём данного Справочника не позволяет рассмотреть опыт отдельных стран с экономикой переходного периода, однако некоторые выводы можно сделать: • В ряде стран сложным оказалось нарушить традиции, в соответствии с которыми крупные единичные риски и удобные ссудные отношения с акционерами считаются нормой. Применительно к некоторым банкам, специализирующимся на обслуживание определённой отрасли, это было наследием первоначального раздела системы единого банка на начальных этапах перестройки, но многие новые мелкие банки также создавались в качестве так называемых «карманных» банков, и в России инициатива создания финансово-промышленных групп (ФПГ), как представляется, основана на той же философии, по крайней мере, до некоторой степени. Однако проблемы таких связей уже становятся очевидными: многие «карманные» банки должны были закрыться, а крупные банки, которые сохранили высокую концентрацию кредитных портфелей, во многих случаях находились в весьма уязвимом положении (в особенности, банки, ориентированные на обслуживание сельского хозяйства). Вместе с этим, в условиях, при которых информация о потенциальных клиентах является либо ненадёжной, либо недоступной, при которых выявление и принудительное обеспечение прав собственности или банкротства колеблется от сложного до невозможного, понятно желание банков работать с небольшой и известной группой клиентов. Если отход от этих традиций окажется невозможным, то тогда представителям западного мира, по всей видимости, придётся адаптировать свои ожидания и корректировать отношение к этим странам; прозрачность таких отношений может придти к тому, что будет рассматриваться как альтернатива (хотя и не лучшая) их прекращению. • Ресурсы банковского надзора нуждались в укреплении, но как и во всех странах это, конечно же, легче сказать, чем сделать. 51 • Готовность властей поддерживать банки привела к формированию большого морального риска; однако при отсутствии страхования депозитов или перед лицом развала всей системы власти имели ограниченный выбор. Основной целью должно быть обеспечение того, что действия, направленные на совершенствование управления или реструктуризацию банка, являются обязательным элементом в любом комплексе мер по спасению банка; пределы официальной помощи следует определять с самого начала и не нарушать. • Как представляется, существует взаимосвязь между прогрессом в сторону создания надёжного и эффективного банковского сектора и степенью иностранного участия. Этот вопрос был рассмотрен на странице 12 выше. 52 Список используемой литературы, литература для дополнительного чтения 1 Banco de Mexico; The Mexican economy 1996 2 Bank for International Settlements; Annual Reports, especially 1993 and 1996 3 Bank for International Settlements; Financial Stability in Emerging Markets, 1997 4 Bank of England; Annual Report and Accounts; yearly 1992-97 5 Bank of England; Banking Act Report; yearly 1993-97 6 Bank of England (in association with Securities and Investment Board); Financial Stability Review (a) Autumn 1996 (b) Spring 1997 7 Bank of England, Centre for Central Banking Studies; Handbooks in Central Banking (a) No 7: Derrick Ware Basic principles of banking supervision (b) No 9: Ronald MacDonald Deposit insurance 8 Bank of England Quarterly Bulletin, February 1996 9 Basle Committee on Banking Supervision Core Principles for Effective Banking Supervision, April 1997 10 Bingham, Lord Justice; Inquiry into the supervision of Bank of Credit and Commerce International; HMSO 1992 11 Board of Banking Supervision; Report of inquiry into the collapse of Barings Bank, 1995 12 Brierley, Peter; Beyond Glass-Steagall: regulatory change in the United States; in [6(b)] 13 Caprio, Gerard, and Klingebiel, Daniela; Bank insolvencies: cross-country experience; World Bank policy research working paper, July 1996 53 14 Cargill T F, Hutchison M M, and Takatoshi Ito; Lessons from financial crises: the Japanese case; mimeo, forthcoming MIT Press 1997 as The political economy of Japanese monetary policy 15 Davies, Daniel; Remuneration and Risk; in [6(b)] 16 Goldstein, Morris, and Turner, Philip; Banking crises in emerging economies: origins and policy options; Bank for International Settlements economic paper no.46, October 1996 17 Fry, Maxwell J; Money, Interest and Banking in Economic Development, second edition 1995 18 Honohan, Patrick; Financial system failures in developing and transition economies: diagnosis and prediction; Economic and Social Research Institute, Dublin; mimeo 19 IMF; IMF Survey, 28 October 1996 20 IMF; World Economic Outlook; May 1996 and October 1996 21 Jackson, Patricia; Deposit protection and bank failures in the United Kingdom; in [6(a)] 22 Latter, Tony; The origin and resolution of banking crises in the 1990s: the United Kingdom experience and some comparisons with other countries, presented at a conference at the Latin American Centre for Monetary Studies, Mexico City, in November 1996 - forthcoming from CEMLA 23 Shimuzu, Yoshinori; Problems in the Japanese financial system in the early 90s; Hitotsubashi Journal of Commerce and Management 27 (1992) 24 World Bank; World Development Report 1989 54
