Система стратегического управления муниципальным

76 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ
Алиев А.А.
Система стратегического управления муниципальным образованием
Проблематика развития муниципальных образований является побудительным мотивом обращения к вопросам стратегического управления.
Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому управлению в России, по нашему мнению, является в большей степени откликом на
вопрос о том, с помощью какого метода и каким способом мы можем делать расчеты на будущее, проецировать желаемое будущее состояние
на текущую ситуацию, строить планы и достигать поставленные
цели. Вопрос, который пока остается без ответа в рамках существующих
управленческих моделей – это вопрос «Что мы делаем?». Поскольку этот вопрос относится к долгосрочной перспективе, стратегическое управление
привлекается для определения перспектив деятельности и является
распределенным во времени пониманием.
Управленческие модели-подходы, из которых выросло cтратегическое
управление можно охарактеризовать следующим образом:
• метод, который получил название “research & development”, что в переводе
звучит как “исследование и проектирование”, из этого метода в проблематику
стратегического была взята сущностная связь исследования и проектирования;
• ресурсный подход. В его основе находится вопрос о ресурсах как источниках и одновременно ограничении на какую-либо деятельность. Проблематика
стратегического в ресурсном подходе появляется на различении ресурсов на
тактические и стратегические;
• концепция устойчивого управляемого развития. В рамках этой концепции к
стратегическим ресурсам были отнесены ресурсы, от которых зависит воспроизводство человеческой жизни и деятельности, была обоснована необходимость перехода от экстенсивного к интенсивному развитию, от использования
экзогенных к эндогенным ресурсам, т.е. более стратегичным и, в то же время,
наиболее трудным в использовании ресурсам;
• функциональный подход. В его основе лежит исследование операций, на
основе которых проектируются, описываются, анализируются и оптимизируются
управленческие функции. В рамках этого подхода получило свое развитие линия стратегического планирования, которая бала представлена как суть
стратегического управления (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное стратегическое планирование);
• программно-целевой подход. В его основе заключена парадигма цель результат-программа. В этом подходе движение от цели к результату описывается посредством программных средств, таким образом, программируется (алгоритмируется, операционализируется) сам процесс движения от момента постановки цели до получения результата;
• изучение процессов развития. В связи с резким увеличением реализационных возможностей, развитие было положено как отдельный объект исследо-
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ 77
ваний. Техники развития были отделены от техник функционирования, установлена взаимосвязь процессов развития и функционирования, предприняты попытки объединить функционирование и развитие в одной системе управления,
на одном материале деятельности. Для обеспечения процессов развития разрабатываются новые типы управленческих структур (например, матричные,
сетевые) в большей или меньшей степени ориентированные на инновации;
• развитие теории принятия решений. В ее основе лежит факторный взгляд
на управленческую деятельность, процесс управления рассматривается с точки
зрения подготовки и принятия решений. Типологизация управленческих решений выводит исследователей на определение стратегических решений. Управленческие решения рассматриваются как средство реагирования на конфликтные ситуации, часть целеполагания и развития;
• системный подход к управленческой деятельности;
• сближение и взаимное влияние различных сфер деятельности (достижения военной сферы стали переноситься в гражданскую сферу опосредованно
через сферу исследований и проектирования, прежде всего в частный бизнес,
как инновационно наиболее восприимчивый сектор, затем из бизнеса вместе с
его представителями в государственное и муниципальное управление).
Помимо развития теории управления, серьезное влияние на повышенный
интерес к стратегическому управлению оказали изменения в государственнополитическом устройстве в России. Был сделан шаг от правового к гражданскому государству, произошло переосмысление идеи субсидиарности. Для российской ситуации важно, что субсидиарность предполагает отказ от сугубо иерархических отношений. За этим принципом следует повышение уровня самостоятельности всех субъектов политики и управления, в частности, города, поселения, гражданских сообществ.
Новые задачи требуют резкого умножения числа равноправных участников
процесса, их разносторонней координации, новых средств разрешения конфликтов. Появился серьезный запрос на эффективные и в то же время мягкие
управленческие технологии. Так стал оформляться новый подход в региональном и муниципальном управлении, который в последствии назовут стратегическим.
Стратегический подход к деятельности организации, руководства и управления в противовес разработке и реализации управленческих моделей - указание на современное, наиболее широкое, релевантное понимание управленческой деятельности.
Стратегический подход позволяет сделать совсем иное - увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо принуждения и насилия перейти к сотрудничеству и пониманию
(табл. 1).
Целостность, устойчивость, построение и существование социальноэкономической системы определяется ее целями. Если субъект управления не
78 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ
планирует свои действия в долгосрочной перспективе, то развитие управляемой системы приобретает хаотичный порядок, а управление превращается в
реагирование на изменение внешних и внутренних факторов. Город - это сложная социально-экономическая система, существующая в условиях нестабильности внешней среды. Разработка стратегических ориентиров городского развития
является центральным смысловым аспектом, которым определяется представление о направлениях устойчивого развития города как такового.
Стратегическое планирование - это процесс, который позволяет городскому
сообществу активно влиять на процессы своего развития. Стратегическое планирование, в отличие от традиционного, ориентируется на активные действия,
является долгосрочным, касается множества проблем и акцентирует внимание
на оптимальном удовлетворении потребностей местного сообщества. Принятие
установки на управляемое развитие городом означает изменение всей системы
городских отношений. При этом объектом управленческих усилий становятся
прежде всего люди и их отношения, а средством их регулирования - институциональные инструменты (правила игры, ценностные предпочтения, концептуальные представления о городе и городском образе жизни). От того, кто, как и к
кому будут применяться эти усилия и будут зависеть направленность, темпы и
издержки городского развития.
Стратегическое планирование и муниципальная политика необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов
управления.
Таблица 1
Сравнительные характеристики стратегического подхода
к муниципальному управлению
Не стратегический подход
Стратегический подход
Приоритет краткосрочных целей
Приоритет долгосрочных целей
Акцент на распределении имеющихся Акцент на организационном проектироваматериальных ресурсов
нии, как методе организационного приращения ресурсов
Мобилизационный тип использования Плановый тип использования ресурсов
ресурсов
Акцент на принятии ситуативных решений Акцент на согласованном планировании
Ведомственный тип структуры управления Программно-функциональный тип структуры управления
Ориентация на задачи
Ориентация на проблемы
Жесткая административная иерархия
Субсидиарность, равноправие и сотрудничество
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ 79
Раздельное решение вопросов функцио- Совместное, согласованное решение
нирования и развития
вопросов функционирования и развития
Опора на административные (принуди- Опора на авторитет и влияние власти
тельные) рычаги власти
Подчинение
Понимание
Пассивное участие гражданских сооб- Активное участие местных сообществ в
ществ в решении местных вопросов
решении местных вопросов
Закрытый характер деятельности местных Открытый (публичный) характер деятельорганов власти
ности местных органов власти
Социально-корпоративный характер при- Нормативно-правовой характер принятия
нятия решений
решений
Важным базисным элементом стратегического планирования в городе является миссия города.
Проанализировав научную литературу, а также богатый опыт российских и
зарубежных городов, можно сделать следующие выводы о миссии города.
1. Миссия города - это информационное сообщение. Это значит, что миссия
всегда несет в себе некоторый объем информации, предназначенный для тех
или иных субъектов, тем самым, обеспечивая эффективную коммуникацию с
ними. Данный аспект очень важен, так как самого по себе существования миссии города недостаточно, важно также донести ее до заинтересованных субъектов.
2. Миссия города несет информацию о предназначении, смысле существования города, о том, что дает город внешней среде (региону, Российской Федерации и мировому сообществу) и внутренней среде (своему населению, местному сообществу);
3. Миссия города определяет приоритеты потребностей, то есть сообщает о
том, чьи потребности удовлетворяются в процессе ее практической реализации.
В данном контексте миссия города обращена на потребности внешней среды регион, Российская Федерация, мировое сообщество. В этом смысле миссия
несет некую рекламную, PR-функцию, указывает на территориальные и конкурентные преимущества данного города перед другими городами региона.
В пределах внутренней среды миссия необходима администрации, представителям бизнеса, руководителям общественных организаций, позволяя оценивать ситуацию в городе с точки зрения широкой перспективы, определяя согласованность их управленческих решений, способствуя консолидации совместных
усилий, организации корпоративной работы. Что касается внешней функции, то,
на наш взгляд, в конечном итоге она трансформируется во внутренне направленную: внешние инвестиции -рабочие места, экономический рост - рост благосостояния граждан.
80 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ
4. Налицо социальная направленность миссии города. В этом ее отличие от
целей, которые в своей формулировке могут и не содержать социальный аспект
и выражаться в достижении городом конкретных экономических показателей к
определенному моменту времени.
Технология стратегического планирования опирается на разработку и обоснование индивидуальной миссии города, и представляет собой систему целевых долгосрочных ориентиров развития и механизмов их обеспечения.
По содержанию стратегический план развития должен охватывать все направления развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие. План должен представлять собой прогностический документ с определенным генеральным сценарием развития, однако
одновременно он должен быть достаточно подробным, содержать расшифровку
и развитие намеченных целей развития.
Важнейшей чертой плана должна быть гибкость по сравнению с традиционным генеральным планом развития. По мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие
города.
Этот подход подразумевает сочетание двух элементов планирования:
- стратегического, в ходе, которого создается общее перспективное видение
города и концепция его развития;
- оперативного, в ходе, которого разработанная концепция насыщается конкретными программами.
Недостаток стратегического планирования состоит в том, что в него не
встроен механизм реализации. Данный недостаток восполняет стратегическое
управление, получившее широкое распространение в бизнес-системах и утверждающееся в последние годы в государственном и муниципальном управлении.
Стратегическое управление в муниципальном менеджменте - это совокупность инструментов, подходов, принципов, составляющих технологию управления муниципальным образованием в условиях повышенной нестабильности и
неопределенности внешней среды.
Стратегическое планирование выступает как основа управления городом и
требует разработки и применения методики стратегического управления.
Учитывая теоретическую сущность и практическую функцию стратегического
планирования, на наш взгляд, применительно к современным кризисным особенностям развития городов, следует выделить следующую систему стратегических приоритетов управления развитием города.
В начальный, переходный период преодоления последствий кризиса, как
свидетельствует опыт развитых стран, деятельность органов муниципального
управления в отношении экономической базы кризисных городов должна быть
направлена на создание конкурентоспособной структуры хозяйства. При этом
необходима тщательная и полная инвентаризация расположенных на террито-
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В РЕГИОНЕ 81
рии хозяйствующих субъектов, выделение различных по перспективности предприятий.
Таким образом, стратегически в переходный период должны быть созданы
условия для активизации деятельности прогрессивных производств, а также
поддержания функционирования отраслей и предприятий, жизненно важных
для территории и населения.
Используя эффект мультипликативности инвестиций, направляя средства
(за счет концентрации и целевого использования бюджетных) на развитие промышленных объектов с высокой степенью локализации воспроизводственных
циклов, имеющих первоочередное значение для хозяйства и населения территорий, содействовать созданию "цепочек" пользователей в регионе (потребителей, смежников и т.д.), имеющих неоднократный полезный региональный эффект.
Данное стратегическое направление возрождения экономической базы целесообразно как в кратко- и среднесрочном, так и долгосрочном периодах и
должно способствовать повышению устойчивости городского хозяйства.
Таким образом, сущность стратегического планирования как "идейной" основы управления городом состоит в определении стратегических ориентиров
развития города (его миссии) и поддержание и развитие на этой основе экономической базы и сфер приложения труда. Решение этих стратегических задач
позволит снять проблемы в сфере занятости населения, так как они затрагивает
первопричину создавшейся ситуации на рынке труда городов - кризис их экономической базы. Преодоление последнего и переход к стабилизации и последующему устойчивому социально-экономическому развитию всех подсистем
кризисных городов позволит комплексно и эффективно разрешить проблемы
занятости населения и эффективного роста.