Краткое руководство по обеспечению прозрачности доходов и

Краткое руководство по обеспечению
прозрачности доходов и контрактов в
добывающей промышленности при работе с
международными финансовыми
организациями
Февраль 2007
Авторы: Джордж Холлидей (George Holliday) и Хайке Майнхардт-Гиббс
(Heike Mainhardt-Gibbs)
Международными финансовые организации (МФО) предоставляют правительствам и
представителям частного сектора значительные средства на развитие добывающей отрасли (ДП), в
частности нефтегазовой и горнодобывающей промышленности. С целью обеспечения
ответственного и справедливого подхода к управлению добывающей промышленностью, многие
организации гражданского общества, в том числе и члены коалиции "Публикуй, что платишь"
(Publish What You Pay), настаивают на том, чтобы в качестве условия кредитования проектов в
данных отраслях МФО требовали повышения прозрачности доходов и контрактов.
Данный документ призван стать кратким руководством для организаций гражданского общества
по отслеживанию стратегий и практик в области прозрачности доходов и контрактов. В настоящем
документе вкратце представлена политика в сфере прозрачности доходов и контрактов в
добывающей промышленности каждой из следующих МФО: Всемирного банка, Международной
финансовой корпорации (МФК), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР),
Африканского банка развития (АфБР), Азиатского банка развития (АБР) и Международного
валютного фонда (МВФ). Таким образом, этот документ представляет собой обновленную версию
аналогичного отчета BIC, опубликованного в 2004 г.i, где особое внимание уделяется изменениям
в стратегиях, принятых в течение последних двух лет. Несмотря на существенное укрепление
принципов политики МФО по обеспечению прозрачности доходов и контрактов, произошедшее во
многом благодаря давлению со стороны организаций гражданского общества, при подготовке
данного документа были выявлены значительные пробелы и недостатки в этой области. Центром
информации о банках планируется регулярное обновление этого отчета по мере изменения
стратегий МФО.
1
ВСЕМИРНЫЙ БАНКii (ВБ) – операции по кредитованию правительств
Текущая политика
Отсутствуют принципы деятельности или процедуры Банка, в которых были бы
определены конкретные требования и правила в сфере прозрачности доходов и
инвестиционных контрактов.
На институциональном уровне Всемирный банк поддерживает Инициативу по
обеспечению прозрачности в добывающей промышленности (EITI) и оказывает содействие
отдельным странам по реализации данной инициативы в виде финансовой и технической
помощи.iii
Всемирный банк осуществляет управление целевым фондом EITI, целью которого
является финансирование технической помощи для реализации EITI.
Пробелы и недостатки
Всемирный банк, как правило, поощряет исключительно добровольный подход к
обеспечению прозрачности доходов (в основном через поддержку инициативы EITI) и не
поддерживает обнародование инвестиционных договоров.
Всемирный банк не оказывает конкретной поддержки обнародованию отдельными
компаниями выплат в пользу правительств. Создается впечатление, что Банк поощряет
лишь обнародование правительствами обобщенной информации.
Принимая во внимание тот факт, что во Всемирном банке отсутствуют официальные
процедуры и принципы деятельности Банка, обеспечение прозрачности доходов
осуществляется в разных странах в неодинаковой степени, причем даже в тех странах, где
Группа Всемирного банка имеет непосредственное отношение к добывающей
промышленности. В качестве примера можно назвать отсутствие приверженностей или
недостаточную приверженность мерам по обеспечению прозрачности доходов в рамках
одобренных в 2006 г. кредитных операций, осуществляемых в целях развития и
технической поддержкиiv в Индонезии, Танзании, Египте и Марокко.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ФИНАНСОВАЯ КОРПОРАЦИЯ (МФК) - операции по
кредитованию частного сектора
Текущая политика
В Концепции социальной и экологической устойчивости указано, что, начиная с 1 января
2007 г.v, все клиенты финансируемых МФК проектов в добывающих отраслях обязаны
проинформировать общественность о соответствующих материальных выплатах
правительствам стран, в которых осуществляются проекты (например, о компенсациях за
право пользования собственностью, налогах, участии в прибылях). До 2007 года
требования в отношении прозрачности доходов предъявлялись только к крупным
проектам, то есть тем проектам, которые составляют не менее 10 процентов от
государственного дохода.
2
В документе "Краткая информация о предлагаемых инвестициях" (SPI), публикуемом по
каждому проекту МФК, должно содержаться указание на конкретные обязательства по
обеспечению прозрачности доходов, принятые клиентом, представляющим частный
сектор.
В ходе годового общего собрания, прошедшего в 2005 г., МФК было сделано заявление о
том, что представители всех проектов в добывающей промышленностиvi добровольное
приняли на себя обязательство по информированию общественности о доходах до
наступления 2007 года.
В том, что касается прозрачности инвестиционных договоров, в Концепции устойчивости
говорится, что "крупные" (согласно приведенному выше определению) проекты в
добывающих отраслях обязаны разглашать значимые положения основных договоров,
затрагивающих общественные интересы, таких как соглашения с правительствами стран
реализации проектов и межправительственные соглашения.
Более того, согласно Политике МФК в области информирования общественности,
существует презумпция в пользу общественного раскрытия информации о деятельности,
осуществляемой при поддержке МФК, а также институциональной информации при
отсутствии убедительной причины для неразглашения данной информации.
Пробелы и недостатки
Согласно Концепции устойчивости, требования по обнародованию контрактов
предъявляются только к "крупным новым проектам в добывающих отраслях". Очень
небольшая доля проектов составляет 10 процентов от государственных доходов (начиная с
2005 г. ни один из проектов МФК не входит в эту категорию). Более того, очень сложно
точно определить, какой процент от государственного дохода будет составлять тот или
иной проект.
В Политике МФК не указываются все типы инвестиционных договоров, подлежащие
обязательному обнародованию (например, не указаны соглашения о разделе продукции и
концессионные соглашения), а также не говорится о том, каким образом их следует
обнародовать (например, учитывая такие факторы как местонахождение, язык и т.д.).
В Политике МФК не указаны также все типы доходов подлежащих оглашению, например,
в ней не упоминаются выплаты на основе прибыли, премии за подписание, тарифы на
транспортировку по трубопроводу, дивиденды, гарантийные взносы, плата за пользование
участком. В документе также не уточняются формат и сроки отчетности.
Политика МФК в области информирования общественности содержит немаловажные
пункты, не попадающие под действие презумпции в пользу общественного раскрытия
информации, среди которых можно назвать финансовую, деловую, служебную и другую
закрытую информацию, предоставляемую МФК ее клиентами или иными третьими
лицами, а также информацию, способную повлиять на беспристрастность в процессе
переговоров или на чистосердечность обмена мнениями между странами-членами и
другими сторонами.
3
ЕВРОПЕЙСКИЙ БАНК РЕКОНСТРУКЦИИ И РАЗВИТИЯ (ЕБРР) - операции по
кредитованию правительств и частного сектора
Текущая политика
На уровне проектов, согласно новой Операционной политике ЕБРР в области энергетики
(от 11 июля 2006 г.), в качестве минимального обязательства в сфере прозрачности
доходов от спонсоров проектов ЕБРР в нефтегазовой и угледобывающей промышленности
требуется обнародование их материальных выплат по проектам правительству страны, в
которой осуществляется проект (в том числе компенсаций за право пользования
собственностью, налогов, участия в прибылях).
На страновом уровне положения Операционной политики в области энергетики поощряют
одобрение правительствами инициативы EITI при помощи диалога по вопросам политики.
В странах, одобривших EITI, Банк требует, чтобы спонсоры проектов в сфере
нефтегазовой и угледобывающей промышленности следовали принципам и критериям,
обозначенным в данной инициативе. В странах, где инициатива не была одобрена, от
спонсоров Банком требуется осуществление мер, способствующих повышению
прозрачности и методов управления проектами до уровня международных стандартов.
Операции ЕБРР в горнорудной промышленности регулируются Политикой в области
природных ресурсов (от 23 марта 1999 г.). В данном документе не содержится конкретных
требований к прозрачности доходов. На веб-странице ЕБРР, посвященной данной
политике, имеется ссылка на общие обязательства Банка по EITI, заключающиеся в
активном участии Банка в работе EITI, в содействии принятию принципов EITI странами, в
которых работает ЕБРР, а также корпоративными партнерами Банка. Согласно
неофициальному заявлению представителей ЕБРР, в отношении проектов в горнорудной
промышленности Банком будут использованы те же принципы прозрачности, что и в
отношении проектов в нефтегазовой и угледобывающей отраслях.
Политика ЕБРР в области информирования общественности гласит, что Банк
руководствуется принципом обнародования информации о деятельности Банка во всех
случаях, когда это возможно, "при отсутствии убедительных причин для соблюдения
конфиденциальности".
Пробелы и недостатки
Текст Операционной политики в области энергетики нельзя назвать последовательным с
точки зрения требований, предъявляемых к угледобывающей отрасли, а также к полному
циклу нефтегазодобычи. Требования к прозрачности доходов рассматриваются в пяти
различных разделах этого документа, причем в трех разделах указано на применение
требований в отношении нефтегазовых операций. Более того, конкретные требования к
прозрачности в зависимости от сектора представлены лишь в разделе, посвященном
подотрасли добычи нефти и газа. В документе отсутствуют требования к прозрачности
таких подотраслей как переработка и транспортировка нефти и газаvii и добыча каменного
угля.
ЕБРР не требует прозрачности инвестиционных договоров. (В Операционной политике в
области энергетики имеются ссылки на рекомендации МВФ в качестве примера передовых
методик управления доходами, причем МВФ поддерживает прозрачность заключаемых
контрактов – см. ниже.)
4
В Операционной политике в области энергетики не указаны все подлежащие оглашению
виды выплат на проектном уровне – в ней лишь приведено три примера и не указаны в
числе прочих выплаты на основе прибыли, премии за подписание, тарифы на
транспортировку по трубопроводу, дивиденды, гарантийные взносы, плата за пользование
участком. В документе также не уточняются формат и сроки отчетности.
Несмотря на официальное заявление представителей ЕБРР о том, что Банком будут
использованы те же принципы прозрачности в отношении проектов в горнорудной
промышленности, что и в отношении нефтегазовых и угледобывающих проектов, Банком
не было опубликовано четких требований к прозрачности горнорудной промышленности.
Политика в области информирования общественности содержит внушительный список
пунктов, не попадающих под действие презумпции в пользу общественного раскрытия
информации. Под категорию конфиденциальной информации попадают документы,
предназначенные исключительно для внутреннего пользования, документы Совета
директоров, информация, раскрытие которой может серьезно помешать осуществлению
диалога по вопросам политики со странами-членами, информация, предоставленная банку
третьими лицами, выразившими желание по сохранению ее конфиденциальности, а также
информация финансового, делового или служебного характера, предоставленная банку
частными юридическими лицами.
АФРИКАНСКИЙ БАНК РАЗВИТИЯ (АфБР) - операции по кредитованию
правительств и частного сектора*
Текущая политика
АфБР была одобрена Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающей
промышленности (EITI) в ходе конференции EITI, проходившей в 2006 году в Норвегии. В
настоящее время Банк занимает место наблюдателя в Совете директоров EITI.
В январе 2007 года было проведено собрание, посвященное созданию Целевой группы по
добывающей промышленности. Задачей целевой группы под руководством Департамента
управления АфБР является "рассмотрение и внесение предложений о методах работы
Банка в сфере содействия надлежащему управлению в добывающих отраслях".
Представление целевой группой рекомендаций высшему руководству в ходе Ежегодных
собраний Банка намечено на май 2007 года. Возможно, будет также представлен краткий
вариант стратегии Группы банков по работе в добывающей промышленности. АфБР также
согласился взять на себя обязанность по работе с отдельными странами в сфере реализации
EITI, начиная с Демократической Республики Конго и Мадагаскара.
Несмотря на то, что в Политике АфБР в области информирования общественности не
содержится явных указаний на требования EITI к прозрачности, в документе
подчеркивается необходимость "соответствия… передовым методикам, используемым
другими многосторонними банками развития" и отмечается, что доступность информации
общественности только повысит результативность проекта. Более того, Политика Банка в
области надлежащего правления призывает к свободе информации и обнародованию
государственных расходов.
*
Данный раздел подготовлен Никки Рейш (Nikki Reisch).
5
Пробелы и недостатки
Несмотря на официальное одобрение EITI, Африканским банком развития не было
принято каких-либо стратегических обязательств по внедрению прозрачности в
добывающих отраслях в качестве условия финансирования в этих отраслях. В настоящий
момент у Банка не имеется конкретной политика в отношении прозрачности доходов и
контрактов, а также не существует отраслевой стратегии для инвестиций в ДП.
Не было обнародовано техническое задание, подготовленное для Целевой группы АфБР по
добывающей промышленности. Неясно, будут ли обнародованы отчеты и рекомендации
Целевой группы, а также возникнут ли возможности для осуществления гражданским
обществом вклада в разработку политических мер и принципов прозрачности в
добывающей промышленности.
Африканским банком развития в настоящий момент пересматривается Политика в
энергетической отрасли (используемый ныне документ датируется 1994 г.). Ожидается,
что первый проект новой политики будет подготовлен к концу 2007 года. Неизвестно,
какие возможности будут предоставлены общественности для отзывов о пересмотре
политики, а также войдут ли в текст новой политики положения о прозрачности доходов и
контрактов.
В настоящее время АфБР не имеет какой-либо стратегии в отношении горнодобывающей
отрасли.
АЗИАТСКИЙ БАНК РАЗВИТИЯ (АБР) - операции по кредитованию правительств и
частного сектора
Текущая политика
В существующих стратегиях АБР не уделяется внимания непосредственно вопросам
прозрачности доходов и контрактов в добывающих отраслях.
АБР сообщает об одобрении и реализации инициативы EITI странами-членами Банка. В
рамках одного из проектов АБР оказывает непосредственную поддержку EITI: одним из
компонентов кредита, выделяемого в целях технической поддержки Проекта разработки
газовых месторождений в Папуа – Новой Гвинее (за которым последует кредит на
осуществление проекта), является определение конкретных мер, которые позволили бы
Папуа – Новой Гвинее присоединиться к инициативе EITI.
Пробелы и недостатки
В 2003-2005 гг. АБР была пересмотрена Политика в области связей с общественностью.
Различные организации гражданского общества вели активное лоббирование в Банке,
настаивая на предоставлении общественности дополнительной информации о проектах в
частном секторе, в том числе обнародовании инвестиционных договоров и соглашений,
экономических и финансовых оценок, а также всех переговоров внутри АБР, между АБР и
представителями частного сектора и правительствами; другими словами, информации,
обладающей возможными финансовыми и стратегическими последствиями для интересов
общественности. Эти положения не были включены в новую редакцию политики,
принятую в апреле 2005 г.
6
В июне 2006 года АБР приступил к консультациям по определению будущего направления
своей политики в области энергетики. Консультации с общественностью, которые
проходят в настоящее время, дают представителям гражданского общества
дополнительную возможность для того, чтобы добиться повышения прозрачности
деятельности Банка в добывающих отраслях. (Примечание: Банком еще не был определен
срок окончания консультаций с общественностью.)
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД (МВФ) - операции с правительствами
Текущая политика
В Пособии МВФ по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов (июнь
2005 г.) выражается поддержка осуществлению принципов EITI, а также предлагается
более широкий и всеобъемлющий механизм обеспечения прозрачности доходов от
природных ресурсов, охватывающий целый ряд правил информирования общественности,
предоставления отчетности и ведения бухгалтерского учета.
Авторы Пособия не только хорошо раскрывают вопрос прозрачности доходов, но и идут
еще дальше, уделяя приоритетное внимание внедрению четкой правительственной
политики в области использования доходов от природных ресурсов и, в частности,
открытости процесса составления бюджета.
В Пособии отмечается, что, согласно рекомендуемым нормам, все заключенные контракты
должны быть обнародованы. МВФ утверждает, что, как правило, вскоре после подписания
договоров их условия становятся широко известными среди представителей
соответствующей отрасли, поэтому обнародование контрактов не приводит к потере
существенных стратегических преимуществ. Более того, согласно МВФ, можно
утверждать, что, если в ходе переговоров будет известно, что результаты подписания
договоров будут известны законодательным органам и общественности, это только
укрепит позицию правительства на переговорах.
В случае если существует обеспокоенность по поводу разглашения ценной коммерческой
информации, в Пособии отмечается, что правительство и компании могут договориться об
официально утвержденной публикации всех условий договора, касающихся политики в
налогово-бюджетной сфере.
Авторы Пособия поддерживают расширение действия рекомендуемых норм прозрачности
в отношении доходов и контрактов на такие отрасли как лесоводство и рыбное хозяйство.
Пробелы и недостатки
Соблюдение рекомендаций, представленных в Пособии МВФ, не является обязательным
для правительств – пособие представляет собой сборник рекомендуемых норм, следование
которым носит добровольный характер.
Пособие не подлежит одобрению Исполнительным комитетом МВФ, в нем выражены
мнения сотрудников Фонда.
7
Неясен процесс осуществления рекомендаций, приведенных в Пособии. В рамках своей
работы по обеспечению соблюдения норм и стандартов, МВФ намеревается использовать
Пособие в качестве дополнения к общему руководству по обеспечению налоговобюджетной прозрачности, используемого при составлении ОССНviii, которые
подготавливаются на добровольной основе в богатых природными ресурсами странах.
Однако МВФ заявил, что сама методология оценки финансовой прозрачности в странах
богатых природными ресурсами не претерпит изменений, и в ней будут учитываться
только те показатели, которые обозначены в Кодексе рекомендуемых норм по
обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Более того, согласно
осуществляемой МВФ совместно с Всемирным банком Программе оценки финансового
сектора (ПОФС), следование рекомендациям, предложенным в Пособии МВФ, не является
обязательным.
В настоящий момент МВФ пересматривается Кодекс рекомендуемых норм по
обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В проекте Кодекса от ноября
2006 г. содержатся новые показатели прозрачности контрактов и доходов от природных
ресурсов. Формулировки, используемые в проекте в отношении прозрачности контрактов,
могут быть истолкованы неоднозначно и поэтому требуют доработки и уточнения.ix
Ожидается, что работа над новой редакцией Кодекса будет завершена в первом квартале
2007 года (в настоящий документ будут внесены изменения, отражающие положения
нового Кодекса).
В Пособии не содержится конкретных указаний на желательность обнародования выплат,
произведенных в пользу правительств, отдельными компаниями. В указанных в Пособии
передовых методах работы говорится лишь об обнародовании совокупной информации.
В Пособии рекомендуется информирование общественности о заключенных контрактах
постфактум. Однако общественность следует информировать о содержании этих
контрактов до их подписания для того, чтобы у граждан была возможность принять
участие в разработке тех элементов контрактов, которые затрагивают общественные
интересы.
В Пособии не дается конкретных рекомендаций по исчерпывающему информированию
общественности об участниках, вкладывающих средства в инвестиции в разработку
природных ресурсов, а также об основных собственниках инвестирующих компаний.
i
Центр информации о банках. Прозрачность доходов в добывающей промышленности: Роль Международных
финансовых организаций. Подготовлен Хайке Майнхардт-Гиббс. Ноябрь 2004 г.
ii
В данных комментариях указаны кредитные операции Международной ассоциации развития и Международного банка
реконструкции и развития.
iii
"В настоящее время Группой Всемирного банка проводится работа с правительствами более чем 20 стран,
находящихся на разных этапах реализации (EITI)." Всемирный банк, "Выполнение ответа руководства на Обзор
добывающей промышленности". 9 декабря 2005, стр. 13.
iv
Учитывались только кредиты, выделяемые в целях развития и технической поддержки и непосредственно
связанные с добывающими отраслями.
v
Это означает, что положения данной концепции могут быть применены только в отношении проектов,
одобренных не ранее 1 января 2007 г.
vi
Имеются в виду проекты, одобренные с 2005 по 2006 гг.
8
vii
Подотрасль нефтегазодобычи включает в себя процесс собственно добычи нефти и газа. Транспортировка
как подотрасль состоит из транспортной инфраструктуры (трубопроводов, портов), перерабатывающих
сооружений (терминалов СПГ) и сооружений для хранения. В подотрасль переработки входят
нефтеперерабатывающие заводы и комплекс распределительных сооружений.
viii
Отчетов о соблюдении странами норм и стандартов.
ix
Рекомендации по поводу такого изменения были представлены некоторыми из членов коалиции
"Публикуй, что платишь".
9