Глава 5 Государственный и муниципальный долг Руководство

Руководство
по управлению
региональными
и муниципальными
финансами
Глава 5
Государственный
и муниципальный долг
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………………….…...….1
5.1. Основы управления государственным (муниципальным) долгом…………..…………..2
5.1.1.Основные понятия, связанные с управлением государственным
(муниципальным) долгом……………………………..…………………………..…….…...2
5.1.2.Принципы управления государственным и муниципальным долгом……..………..3
5.1.3.Роль системы управления долгом в системе управления
общественными финансами………………………..………………….…...………..………7
5.2. Международный опыт управления государственным (муниципальным) долгом..….…8
5.2.1.Определение долга и условных обязательств в зарубежной практике……..…...….8
5.2.2.Регулирование региональных и местных заимствований…….………….……...…..9
5.2.3.Выбор долговых инструментов…..…………………………………………….……12
5.3. Нормативно-правовая база и практика управления
государственным и муниципальным долгом в Российской Федерации……….……………15
5.3.1.Регламентация объема долга………………………………..…………….………….15
5.3.2.Привлечение заимствований, погашение, обслуживание и
реструктуризация долга……………………………..……………………………………..17
5.3.3.Учет долга…………………………..…………….…………………………………...18
5.4. Модель ответственного управления долгом субъекта Российской
Федерации и муниципального образования………………….……………………………….21
5.4.1.Предпосылки перехода к модели ответственного управления долгом…..…….….21
5.4.2.Разработка программы заимствований и принятие условных обязательств…...…23
5.4.3.Привлечение заимствований……..………….……………………………………….25
5.4.4.Учет долга и раскрытие информации……….......…………………………………..27
5.4.5.Управление рисками заемщика…..……………….………………………………….29
5.5. Методические рекомендации по планированию долга….……………………………....32
5.5.1.Планирование погашения и обслуживания уже имеющихся
долговых обязательств…………………………………….……………………..…………32
5.5.2.Планирование объемов новых заимствований и гарантий…………….…..………34
Заключение………………………………………………………………………………...39
Приложение 5.1. Порядок оценки объема резервов на покрытие возможных
потерь по государственным и муниципальным гарантиям………………………………….41
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Введение
Управление долгом субъекта Российской
Федерации (муниципального образования) —
это установление порядка и условий выпуска,
привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств региона, оптимизация форм,
структуры и размеров заимствований. Источниками погашения долга являются средства соответствующего бюджета, а в конченом итоге —
налоговые выплаты граждан и предприятий.
Налоговые платежи являются обязательными, и
поступающие в бюджет средства не должны
подвергаться коммерческим рискам. Все это
означает, что долговая политика должна проводиться не только в тесной координации с реализацией экономической стратегии развития территории, но и очень ответственно.
Для дотируемых регионов «ответственная
долговая политика» может требовать сворачивания заимствований (в том числе прекращения
эмиссии обязательств и размещения их на открытых рынках). Активная и гибкая долговая
политика доступна не всем субъектам Российской Федерации, поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания
достаточного уровня ликвидности своих обязательств.
Возникающие при этом риски иногда мотивируют власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и
наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми
можно будет воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры.
В долгосрочной перспективе это может сковывать экономическую активность на территории
региона.
Квалифицированное управление долгом,
профессиональный учет рисков, выстроенная
система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствуют не
только оптимизации управления бюджетами, но
и позволяют строить и реализовывать стратегии
развития территорий, а также стабилизируют
финансовые рынки.
Далеко не все вопросы управления долгом
решены в федеральном законодательстве. Рекомендации, содержащиеся в данной главе Руководства, ставят задачей заполнить этот пробел,
определить и формализовать процедуры управления региональными и муниципальными долговыми обязательствами.
Глава начинается с описания основных понятий («долг», «прямые и условные обязательства», «долговая емкость») и принципов управления долгом. Принципы объединены в несколько групп, охватывающих планирование и
привлечение заимствований, обслуживание и
погашение долга, управление условными обязательствами, организацию управления долгом и
взаимодействия с кредиторами.
Затем рассматриваются подходы к определению долга и принципы регулирования региональных и местных заимствований в международной практике. Анализируются механизмы
ограничения уровня задолженности, платежей
по обслуживанию и погашению долга, величины бюджетного дефицита, направления использования заемных средств и выбора долговых
инструментов.
Далее описываются основные нормы, регулирующие управление долгом на региональном
и местном уровнях в Российской Федерации.
Эти нормы дополнены методическими разработками по планированию и привлечению заимствований, учету долга и раскрытию информации. Особое внимание уделено необходимости
урегулирования (реструктуризации) просроченной кредиторской задолженности как условию
проведения ответственной долговой политики.
В конце главы приведено Приложение 5.1
«Порядок оценки объема резервов на покрытие
возможных потерь по государственным и муниципальным гарантиям».
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
2
5.1. Основы управления государственным
(муниципальным) долгом
В Руководстве используются термины, определенные в Бюджетном кодексе Российской
Федерации, а также вводятся некоторые новые
понятия и подходы, дополняющие Бюджетный
кодекс Российской Федерации, но не вступающие в противоречие с действующим федеральным законодательством.
Принципы управления объединены в несколько групп, охватывающих планирование и
привлечение заимствований, обслуживание и
погашение долга, управление условными обязательствами, организацию управления долгом и
взаимодействия с кредиторами.
5.1.1. Основные понятия, связаннве с управлением
государственным (муниципальным) долгом
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственный долг субъекта Российской Федерации — совокупность
долговых обязательств субъекта Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации
устанавливает закрытый перечень видов долговых обязательств субъекта Российской Федерации (статья 99):
· кредитные соглашения и договоры;
· государственные займы субъекта Российской
Федерации, осуществляемые путем выпуска
ценных бумаг субъекта Российской Федерации;
· договоры и соглашения о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
· договоры о предоставлении государственных
гарантий субъекта Российской Федерации;
· соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обяза-
тельств субъектов Российской Федерации
прошлых лет.
Муниципальный долг определяется аналогично, но при этом в перечне разрешенных долговых инструментов отсутствуют договоры о
реструктуризации долговых обязательств.
Государственная или муниципальная гарантия — способ обеспечения гражданскоправовых обязательств, в силу которого соответственно субъект Российской Федерации или
муниципальное образование — гарант — дает
письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная
или муниципальная гарантия, обязательства
перед третьими лицами полностью или частично (статья 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Гарант по государственной
или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному
им обязательству.
Российский подход отличается от подхода
Международного валютного фонда (МВФ), изложенного в Руководстве по статистике государственных финансов 2001 г. (СГФ). Согласно
Руководству, долг включает все обязательства,
которые требуют от дебитора выплаты или выплат процентов и/или основной суммы долга
кредитору в установленный срок или сроки в
будущем. В то же время в соответствии с Руководством по СГФ гарантии и другие контракты,
создающие условные финансовые требования,
не входят в состав долга.
В перспективе целесообразно перейти к использованию принятых в международной практике трактовок гарантий и исключить их из категории заимствований в силу их иной природы,
сохранив обязательства по гарантиям в структуре долга. Это решило бы многие методологические и законодательные трудности в российских
условиях, а также бы позволило повысить уровень финансовой дисциплины и сделало структуру заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований более
прозрачной и ясной как для законодателей, так и
для налогоплательщиков и инвесторов.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Взамен исключения гарантий из источников финансирования в них необходимо было
бы продолжать учитывать привлекаемые заемные средства для оплаты обязательств по гарантиям, если привлечение займов на эти цели
осуществляется. В настоящее время такое различие возможно производить в рамках управленческого учета.
В рамках настоящего Руководства вводятся
понятия прямых и условных долговых обязательств, консолидированного долга, долговой
емкости.
Прямые и условные долговые обязательства. Под прямыми долговыми обязательствами понимаются долговые обязательства, предполагающие выплаты в объемах, по срокам и на
условиях, которые установлены заранее; к ним
относятся все виды долговых обязательств, за
исключением гарантий. Условные обязательства — гарантии — подразумевают, что финансовая ответственность будет возложена на гаранта
при наступлении определенных событий (гарантийного случая), контролировать которые
гарант не может. В момент наступления гарантийного случая условное обязательство становится прямым.
Консолидированный долг. Консолидированный долг субъекта Российской Федерации
определяется как суммарный объем прямого
долга всех хозяйствующих субъектов государственного и муниципального сектора за вычетом их взаимных обязательств друг перед другом. Таким образом, консолидированный долг
субъекта Российской Федерации представляет
собой прямые долговые обязательства государственного и муниципального сектора экономики региона перед кредиторами, не принадлежащими этому сектору. Информация о консолидированном долге приводится в рублях.
В состав консолидированного долга субъекта Российской Федерации входят следующие обязательства (за вычетом взаимных обязательств):
· прямые долговые обязательства субъекта
Российской Федерации, включая государственные гарантии, по которым наступил
гарантийный случай;
· долговые обязательства государственных
унитарных предприятий субъекта Российской Федерации;
· долговые обязательства хозяйствующих
субъектов, за исключением государствен-
2
ных унитарных предприятий, в уставных
капиталах которых субъект Российской Федерации владеет более 50 % голосующих
акций или доля участия субъекта Российской Федерации в которых в иной форме
составляет более 50 %;
· консолидированный долг муниципальных
образований, входящих в состав субъекта
Российской Федерации, определяемый по
аналогичным принципам.
К взаимным относятся долговые обязательства, для которых все стороны — кредитор и
заемщик — представляют собой органы власти, бюджетные учреждения, государственные
и муниципальные унитарные предприятия и
предприятия с долей участия региона или муниципальных образований, составляющей более 50 %.
Консолидированный долг субъекта Российской Федерации не является объектом системы
управления долгом, но служит важным аналитическим инструментом, используемым в процессе управления обязательствами.
Например, консолидированный долг субъекта Российской Федерации дает информацию
о степени устойчивости государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации. Он позволяет анализировать масштабы
привлечения частных инвестиционных ресурсов в государственный сектор экономики региона. Другим примером использования этого
индикатора может служить оценка чувствительности финансовых рынков региона к рискам, связанным с политикой региональной администрации, которую невозможно получить
без точного представления о величине консолидированного долга.
Долговая емкость. Долговая емкость бюджета (профиль заемной мощности) является
ключевым понятием, на котором основываются
предлагаемые в Руководстве механизмы управления долгом.
Долговая емкость бюджета определяется как
величина превышения всех доходов бюджета
субъекта Российской Федерации над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение долга в каждом отдельном интервале времени в выбранном временном горизонте.
Для вычисления долговой емкости требуется:
· выбрать временной горизонт, который должен быть не меньше периода, на который
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
разрабатывается перспективный финансовый
план субъекта Российской Федерации;
· разбить временной горизонт на интервалы,
продолжительность которых не может превышать один год;
· определить объемы доходов и текущих расходов бюджета1 без учета обслуживания
долговых обязательств в каждом выбранном интервале.
Расчет долговой емкости бюджета осуществляется по следующей методологии.
Весь интервал времени, на котором производится расчет, разбивается на периоды расчета.
В каждом планируемом периоде расчета i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета
без учета расходов на обслуживание и погашение
существующих долговых обязательств, ДЕi:
ДЕi = Доходыi – Текущие Расходыi,
(5.1)
где Доходыi — планируемые доходы бюджета
субъекта Российской Федерации в i-м интервале
(например, квартале); Текущие Расходыi — планируемые текущие расходы бюджета без учета
расходов на обслуживание существующих обязательств в i-м интервале.
Совокупность ДЕi для всех периодов (например, кварталов) представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном временном
горизонте (ДЕ = {ДЕi}, i = 1, …, N, где N — количество интервалов в выбранном временном
горизонте).
Долговая емкость определяется на этапе
бюджетного планирования для каждого интервала. Если в качестве интервала принимается
финансовый год, то значение долговой емкости
не может быть отрицательным, так как в этом
случае существует дефицит текущих расходов
бюджета, что запрещено Бюджетным кодексом
Российской Федерации. Если интервал составляет менее года, то значение долговой емкости
в каждом отдельном интервале может быть положительным, нулевым или отрицательным.
Фактически долговая емкость бюджета
определяет предельные объемы погашения и
обслуживания обязательств, которые можно
осуществлять за счет доходов бюджета, т. е.
допустимый экономически безопасный уровень
1
Здесь и далее под текущими расходами понимаются расходы по коду 200 экономической классификации расходов
бюджетов Российской Федерации.
3
обязательств. При этом расчет долговой емкости не отменяет необходимости выполнять ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
На этапе планирования обязательств часть
долговой емкости отводится для погашения и
обслуживания уже существующих обязательств,
другая часть используется при планировании
вновь привлекаемых заимствований (см. раздел 5.5 «Методические рекомендации по планированию долга»).
5.1.2. Принципы управления
государственным и муниципальным долгом
Основные принципы планирования
и привлечения заимствований
Основные принципы планирования заимствований ограничивают цели использования
заемных средств (краткосрочные — для поддержания ликвидности, долгосрочные — для
финансирования инвестиций в общественную
инфраструктуру, т. е. проекты, не рассчитанные
на получение прибыли) и определяют механизмы планирования заимствований.
Принцип 1. Планирование и привлечение
заимствований осуществляется на основе
прогнозирования долговой емкости бюджета и учета, установленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации
прямых и косвенных ограничений на объем
долга, дефицита, выплат по обслуживанию долга.
Основным показателем возможностей органов власти по привлечению заимствований является долговая емкость, расчет которой предваряет принятие решения о привлечении заемных
средств (см. раздел 5.5 «Методические рекомендации по планированию долга»). Бюджетный
кодекс Российской Федерации устанавливает ряд
прямых и косвенных ограничений на объем государственного и муниципального долга (подробнее об этом см. подраздел 5.3.1 «Регламентация объема долга»). Субъект Федерации может
устанавливать более жесткие ограничения долговой нагрузки. Необходимо контролировать
соответствие значений этих показателей установленным ограничениям как при подготовке
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
перспективного финансового плана, так и в процессе исполнения бюджета.
Принцип 2. Краткосрочные заемные средства (на срок менее 1 года) привлекаются
только для поддержания необходимого уровня ликвидности.
Если в результате несоответствия между динамикой поступления доходов и исполнения расходов бюджета территории возникают так называемые «кассовые разрывы», допустимо привлечение краткосрочных заимствований (несколько
дней, недель) для сглаживания возникающих
диспропорций. Тем не менее объем таких заимствований минимизируется за счет повышения эффективности процесса управления доходами и
расходами бюджета. Краткосрочные заимствования не используются для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.
Принцип 3. Долгосрочные заемные средства привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и
в отдельных случаях могут использоваться
для рефинансирования имеющегося долга с
целью оптимизации структуры портфеля
заимствований.
Привлечение заемных средств на инфраструктурные инвестиции составляет основу долговой политики органов власти субъектов Российской Федерации. Среди направлений инвестиционной политики субъекта Российской
Федерации могут быть строительство и реконструкция объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и др.), систем пассажирского транспорта, канализации и водоснабжения, утилизации твердых отходов.
Учитывая конъюнктуру рынка, привлечение долгосрочных заемных средств может быть
также направлено на улучшение структуры
долга или снижение стоимости заимствований
без существенного изменения общих объемов
долга. Примером такой оптимизации служит
замена краткосрочных банковских кредитов в
иностранной валюте с высокой ставкой процента на долгосрочные облигации в национальной
валюте с более низкой процентной ставкой.
Принцип 4. Долгосрочные заемные средства не используются для финансирования
текущих расходов.
Текущие расходы не могут финансироваться
за счет долгосрочных заемных средств. Подоб-
4
ная практика означает финансирование текущего потребления за счет средств налогоплательщиков будущих поколений. Данный принцип
зафиксирован в Бюджетном кодексе Российской
Федерации: «Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета,
утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать
объем доходов бюджета субъекта Российской
Федерации, объем доходов местного бюджета,
утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления» (статья 92).
Целесообразный, как подробно показывается в главе 10 «Бюджетные инвестиции», отказ от
практики раздельного планирования текущих и
капитальных расходов должен в перспективе
приводить (особенно по мере становления среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат) к
расширению типов бюджетных программ (т. е.
групп расходов, имеющих измеряемый среднесрочный или долгосрочный экономический эффект), включаемых в группу расходов, для реализации которых возможно привлекать заемные
средства. Это будет объективно способствовать
повышению конкуренции между различными
направлениями расходования средств и различными бюджетополучателями за ресурсы, что
приведет к увеличению качества и результативности расходов.
Принцип 5. Заемные средства не используются для финансирования инвестиций с
целью получения прибыли.
Финансовые инвестиции с целью получения прибыли также не могут служить объектом для вложения заемных средств. Подобное
использование заемных средств существенно
повышает финансовый риск органов власти и
отвлекает от выполнения основных государственных функций.
Основные принципы обслуживания
и погашения долга
Эти принципы определяют требования к
структуре долгового портфеля, процедурам
управления.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Принцип 1. Долгосрочные заемные средства составляют основу портфеля заимствований.
Инвестиционные проекты по развитию инфраструктуры могут иметь достаточно длительные сроки окупаемости или вообще не достигать
порога рентабельности. Такие проекты должны
финансироваться за счет долгосрочных заимствований. Наращивание краткосрочных долговых обязательств создает угрозу для финансовой стабильности бюджетной системы.
Принцип 2. Структура долгового портфеля обеспечивает равномерный график совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств.
Наличие «пиков» выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания
крупных резервов, что, в свою очередь, снижает
эффективность использования финансовых ресурсов. Равномерный график погашения и обслуживания долговых обязательств позволяет
повысить финансовую стабильность и эффективность использования финансовых ресурсов
при неизменном уровне долговой нагрузки.
Принцип 3. Портфель заимствований субъектов Российской Федерации максимально
диверсифицирован по видам обязательств
и кредиторам.
При существенной роли заемных средств
органы власти субъекта Российской Федерации
в своей финансовой деятельности стремятся к
максимальной диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента. Доступ к различным рынкам
заимствований позволяет повышать финансовую гибкость и подбирать оптимальные условия для новых заимствований в зависимости
от текущей конъюнктуры.
Принцип 4. Приоритетное обслуживание
одних долговых обязательств по отношению к другим осуществляется только в
случае, если это оговорено в условиях заимствований.
Приоритетное положение одних кредиторов по отношению к другим может быть установлено соответствующими документами при
выпуске долговых обязательств. Информация о
5
наличии приоритетных обязательств доступна
для всех кредиторов. Дискриминация тех или
иных держателей равных по приоритету долговых обязательств не допускается.
Принцип 5. Составляется план (прогноз)
обслуживания и погашения долга.
План (прогноз) обслуживания погашения
долга отражает текущую структуру долга, потребность в заимствованиях, предполагаемые
параметры новых заимствований, динамику процентных ставок и курсов валют и долговые параметры среднесрочного финансового плана
субъекта Российской Федерации.
Принцип 6. Просроченная кредиторская задолженность подлежит погашению в рамках бюджета текущего года или реструктуризации в долговые обязательства.
Просроченная кредиторская задолженность,
не являясь частью государственного (муниципального) долга, по своей природе очень к нему
близка — наращивание кредиторской задолженности может использоваться в качестве альтернативы привлечению заемных средств. Необходимо, чтобы просроченная кредиторская задолженность по результатам сверки с дебиторами
была признана регионом или муниципальным
образованием. После этого она может быть погашена в рамках бюджета текущего года или
реструктуризирована. Под реструктуризацией
понимается основанное на соглашении прекращение обязательств с заменой их долговыми
обязательствами, например кредитными соглашениями.
Основные принципы управления
условными обязательствами
В данном подразделе сформулированы ограничения на выдачу гарантий, которые должны соблюдаться субъектом Федерации или муниципальным образованием, стремящимся проводить ответственную долговую политику.
Принцип 1. Субъект Российской Федерации
анализирует и публикует данные о размере
государственных гарантий.
Анализ и раскрытие информации об условных обязательствах способствуют снижению
неопределенности в оценке финансового положения субъекта Российской Федерации.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Принцип 2. Использование гарантий ограничено организацией финансирования строительства объектов инфраструктуры.
Использование гарантий как долговых инструментов с высоким уровнем неопределенности, требующих профессионального управления и соответствующей политики резервирования, ограничивается. Кроме того, долговой
характер гарантий ограничивает их использование организацией финансирования развития
объектов инфраструктуры. Так, в ряде случаев
реализация частными инвесторами окупаемых
инвестиционных проектов в области развития
инфраструктуры затруднена именно в связи с
отсутствием необходимого обеспечения для
привлечения заемных средств.
Принцип 3. Гарантии не используются как
инструмент «отложенного платежа» (т. е.
в случаях, когда заранее известно, что
произойдет событие, в результате которого данное обязательство станет безусловным).
Гарантии представляют собой инструмент
снижения стоимости заимствований для развития инфраструктуры. Использование гарантий
в качестве инструмента отложенного платежа
(т. е. в случаях, когда заранее известно, что конечный заемщик не будет расплачиваться по
долговым обязательствам) считается «плохой»
практикой, так как такие схемы крайне непрозрачны и не позволяют внешним пользователям
финансовой отчетности исполнительных органов
власти субъекта Российской Федерации адекватно оценивать их финансовое положение.
Принцип 4. Гарантии выдаются только в
том случае, если у органов власти субъекта
Российской Федерации есть резервы увеличения долговой нагрузки (свободная долговая емкость).
Выдача гарантий осуществляется при наличии резервов увеличения долговой нагрузки,
установленных долговой политикой, и свободной долговой емкости. Если резервы увеличения долговой нагрузки существуют и заемщик,
предполагающий привлечь средства на строительство объектов инфраструктуры, не может
этого сделать без наличия гарантии субъекта
Российской Федерации (запретительно высокая
стоимость или полное отсутствие доступного
капитала), органы власти рассматривают возможность выдачи гарантии.
6
Принцип 5. Гарантии выдаются на платной основе.
Плата за выдачу гарантии призвана компенсировать риск, который несут органы власти в связи с выданной гарантией. При наступлении гарантийного случая органы власти не
отказываются от права требования по отношению к получателю гарантии. Платность гарантии способствует принятию более взвешенных
решений получателями гарантии.
Принцип 6. Для каждой гарантии оценивается вероятность наступления гарантийного случая и резервы по гарантии.
Резерв формируется на основе оценки уровня риска наступления гарантийного случая, присущего предоставляемой гарантии. Стопроцентное резервирование средств под гарантии, расходование бюджетных средств на погашение и
обслуживание которых может произойти с некоторой вероятностью, неэффективно. В то же
время отсутствие резервов под гарантии создает угрозу неисполнения обязательств. Ожидаемые расходы по гарантиям необходимо учитывать при расчете долговой емкости в ходе планирования новых заимствований.
Основные принципы
организации управления долгом
и взаимодействия с кредиторами
Основное требование к организации управления долгом — закрепление соответствующих функций за единой структурной единицей. Взаимоотношения с кредиторами должны
основываться на следующих основных принципах: заемщик должен, во-первых, создавать
положительную кредитную историю и, во-вторых, проводить политику информационной открытости.
Принцип 1. Всеми видами долговых обязательств управляет единый орган.
Непосредственное управление всеми долговыми и условными обязательствами (их планирование, привлечение, анализ, исполнение,
учет, подготовку отчетности и раскрытие информации) целесообразно осуществлять в рамках единой организационной единицы. Эта
организационная единица может существовать
в разных формах в зависимости от объема и
сложности долговых операций, начиная от от-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
дела управления долгом внутри финансового
органа до специализированного агентства по
управлению прямыми и условными обязательствами. Выбор конкретной формы остается за
субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Принцип 2. Субъекты Российской Федерации формируют положительную кредитную историю.
В соответствии с общепризнанными критериями оценки кредитного риска кредитная история заемщика рассматривается как один из
важных индикаторов способности и намерения
заемщика погашать свои долговые обязательства. Наличие положительной кредитной истории
позволяет существенно снижать стоимость заимствований.
Принцип 3. Публичные выступления представителей субъектов Российской Федерации демонстрируют приверженность своевременному и полному выполнению финансовых обязательств.
Отношение инвесторов к заемщику зависит
не только от демонстрируемой способности, но
и от желания заемщика платить по своим обязательствам. В случае с государственными заимствованиями нежелание платить часто становится причиной дефолтов. Инвестиционное
сообщество внимательно следит за публичными
выступлениями представителей органов власти
субъектов Российской Федерации. В целях укрепления репутации представители органов власти в своих выступлениях высказывают приверженность своевременному и полному выполнению обязательств.
Принцип 4. Все существенные события,
связанные с действиями органов власти
субъектов Российской Федерации на финансовом рынке или влияющие на их кредитоспособность, публично разъясняются инвесторам.
Отсутствие информации и любая неопределенность в отношении финансового положения органов власти как заемщиков (в связи с
какими-либо существенными событиями) или
их действий на финансовом рынке (выкуп собственных обязательств, привлечение новых заемных средств) снижают уровень доверия инвесторов и заставляют их повышать требуемую
7
премию за риск по долговым обязательствам.
Это, в свою очередь, приводит к росту стоимости
новых заимствований и снижению доступности
заемных средств. Поэтому все существенные
события, связанные с действиями органов власти на финансовом рынке или влияющие на их
кредитоспособность, необходимо публично
разъяснять инвесторам.
5.1.3. Роль системы управления долгом в системе
управления общественными финансами
Управление государственным (муниципальным) долгом играет вспомогательную роль по
отношению к управлению бюджетными доходами и расходами субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) и к управлению
бюджетными инвестициями. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов
и расходов бюджета и, следовательно, объем
дефицита бюджета, основным источником покрытия которого являются заемные средств. Таким образом, долговая политика, определяющая объемы и формы привлечения заимствований, является составной частью бюджетной
политики.
Основной целью привлечения заимствований является финансирование бюджетных инвестиций, прежде всего в общественную инфраструктуру, а также на реализацию любых
других проектов, эффект от реализации которых будет возможно получить только в среднеи долгосрочной перспективе, например, на реализацию программы реструктуризации системы
предоставления услуг государственным или
муниципальным сектором экономики в коммунальной сфере. Поскольку создание инфраструктуры или реализация других долгосрочных проектов, как правило, требуют значительных начальных вложений, а объекты инфраструктуры
или реализованные долгосрочные программы
будут приносить пользу нескольким поколениям
потребителей общественных услуг, целесообразно оплачивать их реализацию за счет заимствований, фактически частично перекладывая
расходы на плечи будущих налогоплательщиков. Это часто оказывается выгодным за счет
получения существенного экономического эффекта в более ранний момент времени даже с
учетом дополнительных расходов на выплату
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
процентов за пользование привлеченными средствами.
Изменение рыночных условий, прежде
всего уровня процентных ставок, и возможного горизонта заимствований могут сделать выгодным проведение рефинансирования долга,
т. е. замены старых долговых обязательств путем выкупа на новые на более выгодных условиях. Также часто необходимость рефинансирования долга обусловлена невозможностью
полного или частичного погашения долговых
обязательств только за счет доходов бюджета.
В качестве крайней меры в таком случае может
практиковаться частичное погашение старого
обязательства за счет выпуска новых обязательств даже на менее выгодных условиях,
хотя это негативно скажется на бюджетной
устойчивости в будущем. Для недопущения такого развития событий необходимо развивать
8
методы планирования долговой политики и прогнозирования рыночной ситуации.
Кроме того, даже в случае запланированного бюджетного профицита может возникать дисбаланс между доходами и расходами бюджета в
течение года — кассовый разрыв, для покрытия
которого потребуется привлечение заемных
средств на короткий срок.
Какова бы ни была цель заимствований, основной задачей, стоящей перед региональными
и местными органами власти, является минимизация стоимости привлечения долгового финансирования при условии соблюдения всех
институциональных ограничений и обеспечения
приемлемого уровня рискованности долговых
операций. Это является главным аргументом в
пользу создания единой системы управления
долгом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
5.2. Международный опыт управления
государственным (муниципальным) долгом
В разделе рассматриваются подходы к определению долга и принципы регулирования
региональных и местных заимствований, сложившиеся в международной практике. Анализируются механизмы ограничения уровня задолженности, платежей по обслуживанию и погашению долга, величины бюджетного дефицита,
направления использования заемных средств и
выбора долговых инструментов.
5.2.1. Определение долга
и условных обязательств
в зарубежной практике
В большинстве стран долг региональных и
местных органов власти состоит исключительно
из самостоятельно привлеченных заимствований
(в том числе бюджетных ссуд и коммерческих
кредитов, размещенных облигаций и других
ценных бумаг и т. д.) и не включает заимствования государственных финансовых и нефинансовых корпораций. Условные обязательства, под
которыми обычно понимаются гарантии и поручительства, как правило, не относятся к долгу,
но так или иначе подлежат учету и регулированию, и информация по этому виду обязательств
должна раскрываться параллельно с информацией по долгу.
Кредиторская задолженность — как регионов и местных образований, так и государственных организаций — также обычно не включается в объем долга, но, тем не менее, рассматривается как дополнительная нагрузка на
бюджет и фактор риска.
Так, например, долг регионов Германии
включает самостоятельно привлеченные органами власти заимствования и не включает условных обязательств. Долг регионов не включает также заимствования под особые программы
расходов (например, покупку недвижимости,
поддержку частного сектора), которые финансируются через специальные фонды. В Германии
кредиторская задолженность (так же как и соглашения о лизинге) не включается в долг региональных и местных органов власти и учитывается как текущие расходные обязательства.
В понятия регионального и местного долга
Италии2 также включаются самостоятельно привлеченные средства, например кредиты банков
и облигации. В некоторых случаях центральный
2
Под региональным уровнем понимается уровень областей, под местным — уровень провинций и муниципалитетов (коммун и городских общин).
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
9
орган власти Италии содействует муниципальным образованиям в финансировании обслуживания и погашения долга. Местные органы
власти не включают долг, полностью обслуживаемый центральным правительством, в свои
долговые позиции. В Италии от местных органов власти не требуют консолидации долга компаний, находящегося в их собственности.
В ЮАР долг муниципальных предприятий,
гарантированный муниципальным органом власти, становится долгом муниципалитетов, который необходимо регистрировать в качестве обязательства на балансе муниципального образования.
В Польше государственный долг включает
обязательства всех единиц государственного сектора после вычета взаимных обязательств между ними. В частности, государственный долг
Польши включает:
совой политикой региональных и местных образований.
В Латинской Америке степень контроля
варьируется от весьма жесткого в Мексике до
крайне либерального в Аргентине. Европейские
субнациональные образования обычно менее
зависимы от центрального правительства, но
при этом они вынуждены подчиняться более
строгим законодательным ограничениям — как
с точки зрения самих требований, так и с точки
зрения выполнения законов.
Одним из наиболее распространенных путей контроля центральных органов власти за
долговой политикой региональных и местных
органов власти является установление ограничений на привлечение заимствований. Такие
ограничения зачастую вводят и сами региональные и местные власти. Ограничения на объемы
заимствований могут устанавливаться путем:
· размещенные государственные долговые
ценные бумаги;
· привлеченные государством кредиты;
· обязательства бюджетных учреждений;
· государственная задолженность, возникшая
на основании решений суда;
· гарантии, поручительства;
· другие обязательства единиц государственного сектора.
· прямых ограничений (как ограничений уровня задолженности и соблюдения разумных
показателей долговой нагрузки, так и ограничений расходов на обслуживание долга
или процентной ставки);
· косвенных ограничений (как ограничений
объемов бюджетного дефицита и утверждения бюджета вышестоящими органами власти, так и ограничений на использование /
целевое назначение заемных средств).
С момента принятия Испанией новых европейских стандартов учета в государственном
секторе (SEC95), компании, которые финансируются более чем на 50 % региональными и
местными образованиями, рассматриваются в
качестве части государственного сектора, и
долг этих компаний вместе с долгом региональных и местных органов власти составляет
долг государственного сектора. Максимальный
объем гарантий, который может быть предоставлен региональными и местными органами
власти Испании, должен быть утвержден в законе о бюджете.
5.2.2. Регулирование региональных и местных
заимствований
Модель управления долгом, применяемая в
той или иной стране, зависит от общей модели
управления государственными финансами (централизованной или децентрализованной), определяющей уровень контроля центра за финан-
Ограничение уровня задолженности
и долговой нагрузки
Как правило, в странах с федеративным
устройством центральное правительство не устанавливает ограничений на объемы заимствований региональных и местных органов власти.
Это следует из логики федеративного устройства государства.
В некоторых случаях региональные органы
власти самостоятельно устанавливают ограничения на объем собственного долга: иногда ограничения установлены в региональных конституциях, как, например, в Швейцарии (в некоторых кантонах текущий бюджет должен
быть сбалансирован) и в США.
Исключениями для стран с федеративной
системой государственного устройства являются Германия, Австрия и Бельгия. В Германии
земли не устанавливают самоограничения на
объем заимствований. Федеральное правительство и земли (в Австрии), регионы (в Бельгии)
подписывают соглашение о размерах дефицита
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
и снижении долговой нагрузки (Пакт о стабильности), чтобы соответствовать критериям
Маастрихтского соглашения.
В странах с унитарным государственным
устройством центральное правительство, как
правило, устанавливает прямые и косвенные
ограничения на объемы долгов органов власти
других уровней (регионы, провинции, муниципалитеты). Если эти ограничения не соблюдаются, то согласно законодательству возможно
вмешательство центрального правительства в
управление финансами.
В Польше, например, объем прямого долга
(без учета гарантий и поручительств) не должен
превышать 60 % общего объема доходов бюджета субнационального образования.
В Дании и Великобритании местным органам власти устанавливаются ограничения на
годовой объем заимствований, за счет которых
частично финансируются капиталовложения.
Ограничение расходов
на обслуживание и погашение долга
или процентной ставки
В целом международный опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности
установления и для субъектов Федерации, и для
муниципальных образований ограничений на
верхний возможный уровень долга, а также ограничений на возможный объем заимствований. При этом формы и методы установления
таких ограничений существенно разнятся. Наиболее типичной формой является установление
ограничений на величину долга в процентном
выражении от доходов и на величину возможного дефицита бюджета.
Расходы на обслуживание и погашение долга не должны, например, превышать 15 % общего объема доходов региональных и местных
образований в Польше (это ограничение достигает 12 % в том случае, если отношение долга
центрального правительства к ВВП превышает
60 %); 20 % общего объема доходов за предыдущий год — в Хорватии; 25 % текущих доходов — в Италии. В Чехии объем субсидий центрального правительства может быть сокращен,
если расходы на обслуживание и погашение
долга превышают 15 % доходов бюджета.
В некоторых странах закрепление максимального уровня долговой нагрузки сопровождается ограничением дефицита бюджета. В Испании, Италии и Бельгии в рамках вступления в
10
Европейский валютный союз центральное правительство посредством проведения переговоров
ежегодно устанавливало максимальный уровень
долговой нагрузки и дефицита бюджета, осуществляя постепенное снижение региональной
долговой нагрузки. Планы по снижению долговой нагрузки не являются обязательными по
закону, и центральное правительство устанавливает ряд поощрений: например, в Италии
регионы, которые добились 10 %-го снижения
долговой нагрузки, могут претендовать на сокращение процентной ставки по кредитам, взятым в государственном банке.
Ограничение объемов бюджетного
дефицита и утверждение бюджета
вышестоящими органами власти
Муниципалитеты Германии и Австрии
должны предоставлять правительствам земель
свои бюджеты на очередной год для утверждения. В свою очередь, земли могут отклонить муниципальный бюджет в том случае,
если уровень долговой нагрузки превышает
установленную норму.
Субнациональные органы власти Норвегии
и Италии должны поддерживать текущий профицит, который должен покрывать расходы на
обслуживание и погашение долга. Правительство Норвегии установило так называемый
«черный список» местных органов власти, действия которых противоречили законодательству
и, как следствие, стали объектом пристального
наблюдения губернатора. Такой метод серьезно
ограничивает самостоятельность местных органов власти, так как попавшим в «черный список»
требуется специальное разрешение на осуществление заимствований.
Во Франции законодательных ограничений
на объем долга как доли доходов бюджета или
ВРП не существует. Тем не менее законодательством установлены ограничения на размер ежегодного дефицита (при учете по методу начисления), что косвенным образом ограничивает
объем привлечения заемных средств. Общий
дефицит не должен превышать 5 % текущих доходов (включая профицит предыдущего года).
Если это ограничение не соблюдается,
префект (представитель государства) переводит
управление финансами территории под патронаж региональной счетной палаты, которая разрабатывает для нее трехлетний план корректирующих мероприятий (plan de redressement).
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
План предусматривает меры по сокращению
дефицита за счет повышения доходов (налоговых ставок) либо сокращения расходов (замораживание некоторых видов расходов). Если
органы власти не следуют рекомендациям счетной палаты добровольно, суд может обязать их
выполнять эти требования. На практике такое
происходит очень редко.
Законодательно закреплены два принципа
управления долгом:
· погашение долга должно производиться за
счет собственных доходов (без рефинансирования);
· заемные средства могут использоваться
только для финансирования капитальных
расходов, а не для финансирования текущего дефицита.
Кроме того, субнациональные органы власти обычно устанавливают собственные ограничения на объем долга (его отношение к текущим доходам и/или количество лет, в течение
которых долг может быть полностью погашен
при сохранении неизменным профицита бюджета). В качестве индикатора для ограничения
долга также используются расходы на обслуживание долга (как доля от текущих доходов).
Небольшие муниципальные образования в
целях ограничения объема долга сопоставляют
свои долговые показатели со средним уровнем
по муниципальным образованиям, имеющим
аналогичный статус.
С 1992 г. во Франции не существует никаких законодательных ограничений, касающихся
структуры государственного долга (кроме заимствований на международных рынках капитала). На практике, для того чтобы снизить риски,
связанные с колебаниями процентных ставок,
бóльшая часть региональных и местных образований соблюдает баланс между плавающими/фиксированными ставками или прибегает к
использованию производных ценных бумаг.
Местные администрации Японии могут
выпускать ценные бумаги, только получив разрешение центрального правительства и строго
соблюдая все требования, закрепленные законодательно (такие как отсутствие текущего дефицита, ограниченный объем задолженности,
уровень ставок налогов не ниже установленного центральным правительством уровня, хорошие показатели собираемости налогов). Если
перечисленные выше условия соблюдаются,
местные заимствования включаются в государственный долг. Благодаря жесткой системе кон-
11
троля за муниципальными заимствованиями в
стране с 1947 г. не было зафиксировано ни одного дефолта по муниципальным облигациям.
Направления использования
заемных средств
Во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться
только для финансирования инвестиций и рефинансирования существующей задолженности.
Использование заемных средств для финансирования текущих расходов возможно только в целях управления ликвидностью в краткосрочном
периоде.
В Германии земли привлекают заемные
средства для финансирования как капитальных,
так и текущих расходов. Что касается местных
властей, то заимствования должны быть использованы только для капитальных расходов
или рефинансирования (в отличие от земель, финансирование текущего дефицита запрещено).
Во Франции заимствования привлекаются
для финансирования только капитальных расходов или добровольного рефинансирования
существующего долга (исключительно в той его
части, у которой еще не наступил срок погашения) на более выгодных условиях. Привлеченные заимствования обычно не предназначаются
для финансирования конкретных инвестиционных проектов. На практике бóльшие по размеру
административно-территориальные образования
Франции часто осуществляют активное управление своим долгом. Предварительный выкуп
обязательств проводится с целью (1) рефинансирования кредитов на условиях более низкого
процента, (2) реструктуризации графика погашения или (3) объединения нескольких небольших кредитов в один заем.
Испанские регионы3 могут привлекать долгосрочные заимствования на срок более одного
года исключительно для финансирования капитальных расходов. При этом они могут заимствовать на краткосрочной основе (до 12 месяцев)
без ограничения объема этого заимствования в
целях покрытия кассовых разрывов.
Местные власти и компании, на 100 % принадлежащие муниципалитетам, могут привлекать
долгосрочные заимствования, а также размещать
производные инструменты, чтобы застраховать
риски процентных ставок и обменных курсов.
3
Под региональным уровнем понимается уровень областей,
под местным — уровень провинций и муниципалитетов.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Они также могут заимствовать на краткосрочной
основе в целях управления ликвидностью.
В Италии заимствования разрешается привлекать только для финансирования капитальных
расходов (конституционный принцип с 2001 г.).
Ранее местные органы власти могли привлекать
заимствования не только на капитальные расходы, но также для финансирования следующих
забалансовых обязательств: 1) обязательств, связанных с решением суда; 2) дефицитов ликвидности организаций, созданных с участием государственного капитала в целях оказания некоторых общественных услуг; 3) рекапитализации
компаний с ограниченной ответственностью,
предоставляющих общественные услуги; 4) выкупа недвижимости. После изменения конституции в 2001 г. муниципальные образования
имеют право привлекать заимствования только
для финансирования выкупа недвижимости.
Привлечение заимствований для покрытия забалансовых операций по текущим расходам больше не разрешается.
Некоторые местные органы власти Италии
законодательно закрепили требование о том, что
заимствования могут быть привлечены только в
том случае, если инвестиции позволят получить
определенный доход, который частично или полностью компенсирует заимствования.
В Италии практикуется также использование свопов с целью реструктуризации долга
(например, замещение обязательств с фиксированной процентной ставки на обязательства с
плавающей ставкой, или наоборот).
В ЮАР заимствования муниципальных образований должны использоваться только на инвестиции в недвижимость, предприятия и оборудование. При этом муниципальному совету
необходимо представить обоснование того, что
заимствования не используются как источник
финансирования текущего дефицита бюджета.
Конституция Мексики предусматривает, что
регионы и муниципалитеты могут привлекать
заимствования только на финансирование капитальных вложений, в том числе осуществляемых и предприятиями, находящимися в собственности региональных и местных органов
власти, в целях и объемах, определенных в соответствующих бюджетах.
Таким образом, как правило, в большинстве стран долгосрочные заимствования привлекаются исключительно для финансирования
капитальных расходов. Вместе с тем в некоторых странах, например в Германии и Аргенти-
12
не, с помощью заимствований финансируются
также текущие расходы. Если в случае Германии рискованность такой политики снижается
благодаря институциональным ограничениям,
то в Аргентине такая практика могла являться
одной из причин долгового кризиса в ряде регионов и муниципалитетов.
5.2.3. Выбор долговых
инструментов
Банковские кредиты. Во многих странах
банковские кредиты являются самым распространенным инструментом долгового финансирования региональных и местных органов
власти. Это связано прежде всего с высоким
уровнем развития банковского сектора экономики и высокой конкуренцией на рынке банковских кредитов, что позволяет снижать процентные расходы по привлекаемым займам.
В российских условиях недостаточная прозрачность банковского сектора и относительно
низкий уровень конкурентности этого рынка
заставляет считать привлечение средств на
открытом рынке путем выпуска ценных бумаг
в большинстве случае более предпочтительным
как с точки зрения минимизации расходов, так
и с точки зрения прозрачности и подотчетности бюджетной политики.
Во Франции, например, бóльшую часть
субнационального долга составляют банковские кредиты. Они привлекаются на срок от 2
до 30 лет, средний срок выплаты составляет
15 лет. Размещение облигаций происходит достаточно редко: только несколько муниципалитетов являются постоянными эмитентами, но и
они заимствуют в очень небольших объемах
(от 20 до 100 млн евро), что объясняется высокой конкурентоспособностью банковских кредитов.
Местные органы власти выбирают банкикредиторы путем проведения тендеров. Ключевым показателем для выбора кредитора является стоимость заимствований. На рынке кредита
доминируют три банка (кредиты которых составляют в совокупности до 60 % общего объема кредитов).
Испанские регионы — крупные заемщики
обычно используют смешанную стратегию заимствований — как размещение рыночных ценных бумаг, так и привлечение банковских кредитов.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Обычно для привлечения банковских кредитов муниципалитеты, так же как и во Франции, организуют тендер, и банк, предложивший
лучшие условия (по цене и срокам погашения),
выигрывает тендер и заключает с местной администрацией контракт на открытие кредитной
линии. Большинство кредитов погашается путем регулярных выплат (амортизации), пиковых
периодов долговой нагрузки практически не
существует, и для местных образований управление ликвидностью обычно не является значительной проблемой.
Местные органы власти в Италии имеют
право привлекать заимствования, которые могут потребовать значительных выплат в короткие сроки, но только в том случае, если власти
одновременно создают накопительный фонд для
погашения этого долга или принимают иные
меры в целях хеджирования.
В Италии вплоть до 1980-х гг. государственная финансовая корпорация Cassa Depositi e
Prestiti (CDP) была единственной организацией, ответственной за предоставление кредитов
местным органам власти. CDP не могла отказывать в предоставлении кредитов. Ставки,
сроки и условия были одинаковыми для всех
заемщиков. В последующие годы стало развиваться предложение кредитов банковской системой, а с 1994 г. местные органы власти смогли размещать собственные облигации на открытом рынке. Основная часть непогашенного
долга муниципальных образований номинирована в евро, преобладают займы на условиях
фиксированной процентной ставки, поскольку до 1999 г. такие займы традиционно были
единственным инструментом, предоставляемым CDP.
Частные банки также являются главными
кредиторами муниципалитетов в ЮАР. При
этом в стране происходит замещение муниципальных облигационных заимствований банковскими кредитами, что тормозит развитие муниципального рынка капитала.
Облигации. Во Франции размещение облигаций субъектами государственного сектора регулируется аналогично выпуску долговых ценных бумаг частными заемщиками. Комиссия по
фондовой бирже одобряет эмиссионную документацию. Если на облигационный выпуск получен рейтинг международного рейтингового
агентства, документацию можно предоставлять
в сокращенном объеме. По состоянию на конец
13
2002 г. 31 региональное и муниципальное образование имело рейтинг.
В Испании регионы были в большей степени, чем муниципалитеты, ограничены в свободе действий на фондовом рынке, поскольку
местные органы власти имели в среднем лучшие финансовые результаты по сравнению с
региональными. Регионы, которые приняли на
себя обязательства по финансированию здравоохранения на ранней стадии процесса децентрализации (в начале 1980-х гг.), в настоящее время имеют более высокий уровень
долга как в абсолютном значении, так и относительно ВВП. Многие из них смогли диверсифицировать долговой портфель и сейчас проводят активную долговую политику, регулярно
размещая облигации. Муниципальные образования все еще неохотно выходят на рынок ценных бумаг, и только два муниципалитета —
Мадрид и Барселона — провели размещение
облигаций.
Закон 2002 г. упростил порядок размещения муниципальных ценных бумаг. Министерство финансов является единственным органом,
дающим разрешение на их размещение. Ранее
также требовалось получить разрешение от Испанской комиссии по фондовой бирже.
Организация накопительного фонда в целях
обслуживания долга не является общепринятой
практикой в муниципальных образованиях Испании.
Все субнациональные органы власти, привлекающие заимствования на рынке капитала,
получили рейтинг по крайней мере одного международного рейтингового агентства, несмотря на то что такое требование не установлено
законодательно.
В Италии для размещения облигаций регионам требуется разрешение специального
органа государственной власти — Межведомственного комитета по кредиту и сбережениям
(CICR). Он не может повлиять на объем размещения. Для размещения облигаций субнациональным образованиям также необходимо
получить разрешение Банка Италии. Минимальный срок погашения облигаций составляет пять лет.
Вторичный рынок региональных и муниципальных ценных бумаг в Италии все еще не
ликвиден. Ценные бумаги, размещаемые небольшими муниципальными образованиями, не
торгуются на фондовом рынке, по сути представляя собой аналог банковского кредита.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Обязательства в иностранной валюте.
Законодательство европейских стран в большинстве случаев не запрещает заимствования
в иностранной валюте, но может накладывать
определенные ограничения на этот вид долговых инструментов. В развивающихся странах
долговое финансирование в иностранной валюте
зачастую бывает недоступно субнациональным
органам власти, что обусловлено высокими валютными рисками и, соответственно, низким
кредитным рейтингом обязательств в иностранной валюте, что приводит к высокому уровню
процентных ставок и коротким срокам возможных заимствований.
Земли Германии могут привлекать займы
как на внутренних, так и на внешних рынках
капитала. С апреля 2002 г. для привлечения
средств в иностранной валюте не требуется разрешения Центрального банка Германии. Земли
не рекомендуют своим муниципалитетам заимствовать в иностранной валюте. Если это все же
происходит, они обязаны информировать об
этом Центральный банк Германии.
Местные органы власти Франции могут
выбирать любой долговой инструмент по своему желанию, в том числе и привлекать заимствования в иностранной валюте.
В Испании субнациональным органам власти, привлекающим долговое финансирование в
иностранной валюте, потребуется соответствующее разрешение Министерства финансов.
Итальянским местным органам власти
привлечение займов в иностранной валюте разрешается только в том случае, если риск обменного курса при этом полностью хеджируется.
В ЮАР субнациональным органам власти
запрещается привлекать заемные денежные средства в иностранной валюте. Конституция Мексики также запрещает регионам привлекать
займы в иностранной валюте или у иностранных банков.
Инструменты с плавающими/фиксированными ставками. Инструменты с плавающей
ставкой не являются широко распространенными (в особенности, в развивающихся странах),
но тем не менее в некоторых странах существует практика законодательного ограничения использования инструментов с плавающими процентными ставками, которые являются более
рискованными, чем обязательства с фиксированной ставкой. Так, в конституциях земель
Германии установлено, что доля долга с плавающей процентной ставкой не должна превы-
14
шать 20 % всего объема долга. Такое ограничение устанавливается конституцией каждой из
земель.
Условные обязательства. В Германии земли предоставляют большое количество гарантий организациям частного и государственного секторов. Ежегодный объем гарантий определяется законом о бюджете для каждой
отрасли экономики (строительство, социальная помощь, здравоохранение и т. д.). Гарантии не предоставляются в том случае, если с
очень большой вероятностью они будут востребованы. Предоставление гарантии, как правило, должно быть одобрено парламентской
долговой комиссией или парламентской комиссией по бюджету и финансам. В соответствии
с земельными законами о бюджете, все гарантии должны быть зарегистрированы в долговых книгах (реестрах) земель, которые ведутся
соответствующими министерствами финансов.
Долговая книга ежегодно проверяется земельной счетной палатой.
В Германии местные органы власти могут
предоставлять гарантии тем организациям, которые имеют отношение к сфере деятельности
муниципальных образований. Местные органы
власти обязаны заранее информировать органы власти земли о решении предоставить гарантию.
Местные власти Франции также могут гарантировать займы частных компаний. Бóльшая
часть гарантий выдается смешанным частно-государственным компаниям и жилищным агентствам, которые финансируют строительство
недвижимости или проекты развития территорий. Такого рода гарантии могут покрывать от
50 до 100 % суммы займа. Гарантии не могут
предоставляться частным компаниям, находящимся на грани банкротства.
Действуют следующие правила:
1. Ежегодные платежи по обслуживанию и погашению долга местной администрации и
платежи по гарантиям местного органа власти не могут превышать 50 % текущих доходов местного бюджета.
2. Каждый заемщик не может получить гарантию, превышающую 5 % текущих доходов.
3. Покрытие гарантий от одного или нескольких муниципальных образований не может
превышать 50 % общей суммы кредита, остаточный риск должен быть понесен самим
кредитором.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
В Испании максимальный объем гарантий,
который может быть предоставлен в течение
года, должен быть определен в ежегодных законах о бюджете региональных и местных органов власти.
Как показал анализ международного опыта,
для современных моделей управления долгом
характерно использование принципов самоограничения в осуществлении заимствований субнациональными органами власти при незначительном вмешательстве федерального правительства.
Однако прямое применение этого опыта в
России в ближайшей перспективе затруднено
из-за таких особенностей, как:
· ограниченные внутренние финансовые рынки, в структуре долга преобладают краткосрочные заимствования;
15
· необходимость существенных вложений в
инфраструктуру, требующих больших объемов заимствований, что может привести к резкому росту уровня долга (если этот процесс не
будет ограничиваться должным образом);
· необходимость создания грамотного и «прозрачного» финансового менеджмента, внутреннего контроля и аудита, а также введения
самоограничения краткосрочных заимствований.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе в Российской Федерации возможно использование моделей долговой политики, применяемых в странах Центральной и Восточной
Европы, преимущественно из-за сходных путей
развития и проводимых политических и экономических преобразований.
5.3. Нормативно-правовая база и практика
управления государственным и муниципальным
долгом в Российской Федерации
В подразделе описана действующая нормативно-правовая база, регламентирующая долговую политику субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований. Рассматриваются ограничения на объем долга, порядок отражения в бюджете привлечения заимствований, погашения, обслуживания, и реструктуризации долга, порядок учета долга, описывается
разделение функций законодательной и исполнительной власти в сфере управления долгом.
5.3.1. Регламентация объема
долга
Верхний предел долга субъекта Российской
Федерации, муниципального долга устанавливается законом о бюджете субъекта Российской
Федерации, правовым актом органа местного
самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Устанавливая верхний предел долга, законодатели должны ограничить в
том числе предельный объем обязательств по
государственным или муниципальным гарантиям (статья 107 Бюджетного кодекса Российской
Федерации). В законе о бюджете должен быть
приведен перечень предоставляемых гарантий
на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета.
Помимо этого, в приложении к закону (решению о бюджете) должна быть приведена программа государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), представляющая собой
перечень внутренних заимствований субъектов
Российской Федерации (муниципальных образований) на очередной финансовый год по видам
заимствований, общий объем заимствований,
направляемых на покрытие дефицита бюджета и
погашение государственных (муниципальных)
долговых обязательств.
В объем государственного долга субъекта
Российской Федерации (муниципального образования) включается (статья 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации):
· основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов
Российской Федерации (муниципальным
ценным бумагам);
· объем основного долга по кредитам;
· объем основного долга по бюджетным кредитам от бюджетов других уровней;
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
· объем обязательств по предоставленным гарантиям.
Обязательство по гарантии считается равным той сумме, на которую распространяется
гарантия. Предоставление гарантий отражается
как увеличение объема государственного (муниципального) долга на сумму обязательств по
гарантии, а исполнение обязательств должником или гарантом отражается как погашение
долга на сумму гарантированных обязательств.
Как уже говорилось в разделах 5.1.1 «Основные
понятия, связанные с управлением государственнам (муниципальным) долгом» и 5.2.1 «Определение долга и условных обязательств в зарубежной практике», включение гарантий в государственный (муниципальный) долг не является
общепринятым в мировой практике. Как правило, гарантии учитываются за балансом и не суммируются с другими обязательствами региональных и местных органов власти.
Следует отметить, что определение объема долга имеет неоднозначную трактовку. Для
ценных бумаг основная сумма долга и номинальная сумма долга (номинальная стоимость)
могут не совпадать и, как правило, не совпадают. Основная сумма долга равна объему
средств, привлеченному за счет размещения
ценных бумаг. Номинальная стоимость ценных
бумаг — фиксированная сумма, которая выплачивается держателям ценных бумаг при погашении. Если ценные бумаги размещены по цене
ниже номинальной стоимости, то номинальная
стоимость будет включать основную сумму
долга и дисконтный процент. Таким образом,
дисконтный процент отражается дважды — и в
расходах по обслуживанию долга (статья 113
Бюджетного кодекса Российской Федерации), и,
в отличие от купонных платежей, в объеме долга (статьи 99 и 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если ценные бумаги размещены по цене выше номинальной стоимости,
то номинальная стоимость будет меньше основной суммы долга. В этом случае часть основного долга, равная превышению выручки от
размещения ценных бумаг над номинальной
стоимостью ценных бумаг, оказывается не учтенной в объеме долга. Эта часть долга сначала
учитывается в процентных расходах со знаком
плюс в общей сумме купонных выплат, а затем
вычитается из процентных расходов как уменьшение фактических расходов на обслуживание
государственного или муниципального долга.
Учет долга по ценным бумагам по основной сум-
16
ме долга представляется более содержательным
из-за трудностей, описанных выше.
Бюджетный кодекс Российской Федерации
устанавливает для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований следующие прямые и косвенные ограничения объема
долга:
· ограничения на предельный объем государственного долга субъекта Российской
Федерации и муниципального долга (не
более 100 % собственных доходов, статьи
106 и 107);
· предельную величину расходов на обслуживание государственного долга субъекта
Российской Федерации и муниципального
образования (15 % от объема расходов, статья 111);
· ограничения на величину дефицита в процентном отношении к доходам бюджета соответствующего уровня без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (15
и 10 %, статья 92).
Если закон о бюджете субъекта Федерации
(муниципального образования) предусматривает поступления от приватизации, то дефицит
бюджета субъекта Федерации (муниципального
образования) может превышать данное ограничение, но не более чем на величину поступлений от приватизации. Поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации налагает ограничение на весь объем долга, включение гарантий в
определение долга снижает возможности привлечения заимствований для финансирования
капитальных проектов или в будущем других
долгосрочных видов расходов. Если субъект Федерации или муниципальное образование не выполняет хотя бы один из указанных критериев,
заимствования должны быть прекращены до
восстановления соответствия критерию. Если
при нарушении одного из ограничений субъект
Федерации или муниципальное образование не
может обеспечить обслуживание и погашение
долговых обязательств, возможно инициирование проверки исполнения субфедерального
бюджета, передача исполнения субфедерального бюджета под контроль органа, ответственного за исполнение бюджета более высокого
уровня, и принятие иных мер, предусмотренных бюджетным законодательством Российской
Федерации (статья 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Несмотря на то что случаи
невыполнения критериев, перечисленных в ука-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
занной статье Бюджетного кодекса Российской
Федерации, имели место, процедура внешнего
управления по отношению к регионам еще ни
разу не применялась.
Некоторые регионы, к числу которых относится Санкт-Петербург, вводят дополнительные,
более жесткие, ограничения на объем долга.
Законом Санкт-Петербурга от 30 марта 2001 г.
№ 234-30 «О государственном долге Санкт-Петербурга» установлено следующее:
· предельный объем обязательств по государственным гарантиям Санкт-Петербурга не
должен превышать 20 % объема доходов
бюджета Санкт-Петербурга без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;
· предельный объем государственного долга
Санкт-Петербурга не должен превышать
50 % объема доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета финансовой помощи из
бюджетов других уровней.
Принципиальное значение имеет положение Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что Российская Федерация не несет
ответственности по долговым обязательствам
субъектов Российской Федерации, а субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга и Российской Федерации. На
практике бывает, что регионы получают помощь на погашение внешних долгов, долги
федеральному бюджету списываются, т. е. с
выполнением этого принципа возникают проблемы. Кроме того, Бюджетный кодекс Российской Федерации наделяет правом осуществления внешних заимствований только Российскую Федерацию. Исключение составляют
субъекты Российской Федерации, имевшие
внешний долг по состоянию на 5 августа
2000 г. — на момент принятия Федерального
закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации», которые могут
осуществлять внешние заимствования в целях
реструктуризации внешнего долга. Цель этих
ограничений — снижение валютных рисков.
Таким образом, в Бюджетном кодексе Российской Федерации делается акцент на ограничение объема долговых обязательств субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований с очевидной целью снижения рисков,
связанными с заимствованиями органов власти
субфедерального уровня.
17
5.3.2. Привлечение заимствований, погашение,
обслуживание и реструктуризация долга
В соответствии с действующим законодательством управление государственным долгом
субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, управление муниципальным долгом — уполномоченным органом
местного самоуправления (статья 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Управление долгом субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) — это установление порядка и условий выпуска, привлечение,
обслуживание и погашение долговых обязательств публичного образования, оптимизация
форм, структуры и размеров заимствований.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления утверждают генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг в форме нормативных
правовых актов соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Федеральный закон от 29 июля 1998 г.
№ 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавливает ряд обязательных
требований, предъявляемых к содержанию генеральных условий.
На основании генеральных условий эмитент
принимает в форме нормативного правового акта условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, которые
подлежат регистрации в Министерстве финансов Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации нормативно-правовых
актов.
На основании генеральных условий и условий эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг эмитент принимает решение
об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг, условия которой должны быть заранее опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты иным способом.
По итогам эмиссии ценных бумаг эмитенты
принимают нормативно-правовой акт — отчет
об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Согласно Бюджетному кодексу Российской
Федерации, поступление в бюджет средств от
заимствований и других долговых обязательств
отражаются в бюджете как источник финансирования дефицита бюджета. Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и
ценой погашения (выкупа)) по государственным
или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание
государственного или муниципального долга.
Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг
в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене
ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году. Погашение основной суммы долга Российской Федерации, долга субъекта Российской
Федерации, муниципального долга, возникшего
из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.
В соответствии со статьей 115 Бюджетного
кодекса Российской Федерации исполнение
государственных и муниципальных гарантий
подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов. Если платежи гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к
должнику, не исполнившему обязательство, исполнение государственных и муниципальных
гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.
При исполнении получателем гарантии своих
обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг субъекта
Российской Федерации, муниципальный долг,
что отражается в отчете об исполнении бюджета.
Гарант, исполнивший обязательство получателя
гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему
лицу по государственной или муниципальной
гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством
Российской Федерации.
Согласно статьи 105 Бюджетного кодекса
Российской Федерации под реструктуризацией
18
долга понимается основанное на соглашении
прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный
долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами,
предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.
Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства
в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.
5.3.3. Учет долга
Бюджетный кодекс Российской Федерации
относит к ведению Российской Федерации установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации (статья 7). Согласно статьи 120 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, заимствования Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований должны отражаться в
рамках единой системы учета. Инструментом
учета заимствований всех уровней бюджетной
системы являются долговые книги Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Долговая книга субъекта Российской Федерации содержит сведения об объеме долговых
обязательств субъекта Российской Федерации
(в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям субъекта Российской Федерации, о дате осуществления заимствований,
формах обеспечения обязательств, об исполнении
указанных обязательств полностью или частично, а также другую информацию, состав которой устанавливается органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации (статья 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Аналогичным образом формируется муниципальная долговая книга.
Очевидно, хотя это и не регламентируется
Бюджетным кодексом Российской Федерации,
что долговая книга должна содержать полную
информацию об условиях привлечения обязательств, в том числе о графике платежей по
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
погашению и обслуживанию долга. Данная
информация необходима для среднесрочного
бюджетного планирования и, в частности, для
планирования объемов вновь привлекаемых
заимствований. Поскольку формат долговой
книги не был определен однозначно в федеральном законодательстве, регионы задали его
самостоятельно своими нормативными актами. Как правило, детализация информации о
долговом обязательстве, вносимой в долговую
книгу, заметно выше, чем это требуется Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Информация, внесенная в муниципальную
долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта Российской Федерации, затем данная информация
передается органу, ведущему Государственную
долговую книгу Российской Федерации, в порядке и сроки, которые установлены этим органом. Однако «Порядок передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных
в государственной долговой книге субъекта
Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований»
(утвержден приказом Министерства финансов
России от 21 декабря 2004 г. № 119н «Об утверждении порядка передачи Министерству
финансов Российской Федерации информации
о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований»)
начал действовать только в 2005 г. Ранее Министерство финансов России получал достаточно скудную информацию о долге и заимствованиях субъектов Российской Федерации.
Данные о государственном долге, которые входили в справочную таблицу к отчету об исполнении консолидированного бюджета субъекта
Российской Федерации в соответствии с приказом Министерства финансов России от 29 декабря 2001 г. № 122н «О ежемесячном бухгалтерском отчете об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации
(бюджета закрытого административно-территориального образования)» (приказ утратил силу) являлись для Министерства финансов основным регулярным источником информации
о долге регионов.
В соответствии с Порядком, утвержденным
приказом Министерства финансов России от
19
21 декабря 2004 г. № 119н «Об утверждении
порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых
обязательствах, отраженных в государственной
долговой книге субъекта Российской Федерации
и муниципальных долговых книгах муниципальных образований», субъекты Федерации
ежемесячно передают Министерству финансов
России информацию о своих заимствованиях
в виде ценных бумаг, кредитных соглашений,
бюджетных кредитов, о предоставленных государственных гарантиях и о долге муниципальных образований.
По государственным займам субъекта Российской Федерации, осуществленным путем
выпуска государственных ценных бумаг, представляются следующие сведения об следующих
параметрах каждого выпуска ценных бумаг:
· государственный регистрационный номер
выпуска ценных бумаг;
· наименование и вид ценной бумаги (купонная, дисконтная и т. д.);
· форма выпуска;
· валюта обязательств;
· основание для осуществления выпуска;
· ограничения на владельцев ценных бумаг;
· номинальная стоимость одной ценной бумаги;
· объявленный и размещенный объемы выпуска по номинальной стоимости;
· даты начала размещения, погашения выпуска ценных бумаг;
· процентная ставка купонного дохода;
· купонный доход и дисконт в расчете на одну облигацию;
· наименования генерального агента (агента)
по размещению ценных бумаг, регистратора или депозитария, организатора торговли
на рынке ценных бумаг;
· периодичность выплаты купонного дохода;
· сведения о выплате дохода по ценным бумагам;
· общая сумма расходов на обслуживание
облигационного займа; объем долга по ценным бумагам по номинальной стоимости.
По кредитным договорам и соглашениям,
заключенным от имени субъекта Российской
Федерации как заемщика, представляется следующая информация:
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
· дата и номер кредитного соглашения;
· наименование кредитора;
· валюта обязательств;
· даты получения кредита, погашения кредита;
· процентная ставка по кредиту;
· объем долга по кредиту.
По договорам/соглашениям о предоставлении субъектом Российской Федерации государственных гарантий субъекта Российской
Федерации представляется следующая информация:
· дата и номер договора или соглашения о
предоставлении гарантии;
· наименование гаранта, принципала, бенефициара;
· валюта гарантии;
· дата или момент вступления гарантии в
силу;
· сроки действия гарантии, предъявления требований по гарантии, исполнения гарантии;
· объем обязательств по гарантии.
По договорам и соглашениям о получении
субъектом Российской Федерации бюджетных
кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации представляется следующая информация:
· дата и номер договора или соглашения о
получении бюджетного кредита;
· бюджет, из которого предоставлен бюджетный кредит;
· даты получения и погашения кредита;
· объем долга.
Субъекты Федерации предоставляют Министерству финансов данные о суммарном объеме
обязательств муниципальных образований в разбивке по видам и подробные данные о муниципальных выпусках ценных бумаг.
Помимо информации из долговых книг
субъектов Федерации Министерство финансов может опираться на сведения о государственном долге субъектов Российской Федерации, входящие в состав бюджетной отчетности4. В соответствующую отчетную форму в
4
В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 января 2005 г. № 5н «Об утвер-
20
составе пояснительной записки к балансу исполнения бюджета должна быть внесена информация о виде задолженности, ее сумме,
основании возникновения и сроке погашения.
Новый порядок предоставления бюджетной
отчетности позволяет Министерству финансов России получить более детальную информацию о долге субъектов Российской Федерации и муниципальном долге, чем это было предусмотрено ранее.
Задолженность перед кредиторами по долговым обязательствам отражается в разделе
«Обязательства» баланса исполнения бюджета 5.
Она равна сумме основного долга (рассчитанной по цене размещения) и начисленных, но
невыплаченных процентов. Задолженность по
внутреннему и внешнему долгу приводится отдельно.
Долговые обязательства полностью подпадают под понятие «расходное обязательство»
и должны быть частью (пусть и относительно
автономной) реестра расходных обязательств
со всеми предъявляемыми к нему требованиями. Необходимость ведения реестра расходных обязательств установлена Бюджетным
кодексом Российской Федерации. Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым
актом, договором или соглашением обязанности субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам
государственной власти, органам местного
самоуправления, иностранным государствам,
международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета.
Практика ведения аналитического учета
операций с государственным долгом различается от региона к региону. Ведение реестра
операций по долговым обязательствам не требуется никакими федеральными нормативноправовыми актами и, естественно, не является обязательным. С другой стороны, его наличие существенно расширяет аналитические
возможности системы учёта долговых обязаждении инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности».
5
Учет долговых обязательств регулируется приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. № 25н «Об утверждении инструкции по бюджетному учету».
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
тельств, которые в настоящее время слабо используются во многих регионах.
Действующее законодательство не возлагает
на региональные органы власти обязанности по
учету задолженности государственного сектора
экономики в целом. Более того, в 2005 г. утратила силу статья 118 Бюджетного кодекса Российской Федерации об обязательной регистрации в
финансовом органе заимствований государственных и муниципальных унитарных предприятий у третьих лиц. Несмотря на то что унитарное предприятие вправе осуществлять такие
заимствования только после согласования объема и направлений использования привлекаемых
средств с собственником (Федеральный закон от
14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях»),
данное изменение усложняет контроль за долговыми обязательствами унитарных предприятий,
которые могут создавать потенциальную угрозу
сбалансированности региональных и местных
бюджетов.
Основы действующей системы управления
долгом субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований регламентируются нормативными правовыми актами федерального уровня, при этом регионы и муниципали-
21
теты самостоятельно определяют технологии
управления, т. е. устанавливают порядок и условия выпуска долговых обязательств, привлекают заимствования, обслуживают, погашают и
учитывают долги, оптимизируют формы, структуру и размеры заимствований.
Как показал проведенный в этом и предыдущих подразделах анализ, сложившийся в
Российской Федерации подход к определению
долга, который лежит в основе всей системы,
не соответствует требованиям лучшей практики (например, Руководству по статистике государственных финансов), в рамках которой понятие долга трактуется значительно шире. Органы власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуправления не могут
по своему усмотрению пересматривать понятие долга, например за счет включения в его
состав обязательств бюджета перед поставщиками и подрядчиками, но тем не менее они могут проводить «ответственную долговую политику», которая приближает их к лучшей мировой практике и не вступает в противоречие в
действующим законодательством. Более подробно о методических аспектах ответственной
долговой политики говорится в следующем
подразделе.
5.4. Модель ответственного управления долгом
субъекта Российской Федерации
и муниципального образования
Раздел содержит описание методических
рекомендаций по построению модели ответственного управления долгом. Эта модель основана на соблюдении действующего законодательства и принципов управления долгом,
изложенных в подразделе 5.1.2 «Принципы
управления государственным и муниципальным долгом». Ответственная долговая политика предполагает, что регион (муниципалитет)
принимает меры по погашению и реструктуризации всех видов просроченной кредиторской задолженности, несмотря на то что формально кредиторская задолженность перед
поставщиками и подрядчиками не входит в
состав долга. Кроме того, в разделе описаны
процедуры привлечения заимствований, учета
долга и раскрытия информации.
5.4.1. Предпосылки перехода
к модели ответственного
управления долгом
В соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации в состав государственного и муниципального долга включается не
весь объем обязательств регионального (местного) бюджета. По своей природе обязательства
перед поставщиками и подрядчиками отличаются от долговых — этот вид кредиторской задолженности может рассматриваться как естественное порождение процесса осуществления
бюджетных расходов, в то время как долг —
источник бюджетных поступлений для финансирования расходов. Вместе с тем наращивание
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
так называемой «недолговой» кредиторской задолженности позволяет формально сохранять
низкие показатели бюджетного дефицита и долга, создавая при этом угрозу сбалансированности бюджета. Таким образом, если в регионе или
муниципальном образовании внедрена модель
управления долгом, но при этом не ведется контроль за другими видами обязательств, то такая
система финансового менеджмента не решает
стоящих перед ней задач. Как говорилось в подразделе 5.1.1 «Основные понятия, связанные с
управлением государственным (муниципальным) долгом», в современной международной
системе статистической отчетности для государственного сектора — Статистике государственных финансов — кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками входит в состав долга. Это позволяет адекватно и
объективно оценивать объем долговых обязательств и осуществлять эффективное проведение
устойчивой долговой и бюджетной политики, в
полной мере учитывая существующие риски и
оценивая возможный объем возникающих косвенных и прямых обязательств.
Основными предпосылками создания системы ответственного управления долгом являются:
1) полный учет расходных обязательств региональных и местных органов власти;
2) признание регионом и муниципальным образованием просроченной кредиторской задолженности и принятие мер по ее погашению или реструктуризации.
Создание первой из них обеспечивается ведением реестра расходных обязательств и реестра государственных (муниципальных) контрактов (см. главу 11 «Бюджетные закупки»).
Реестр расходных обязательств должен
готовиться по результатам инвентаризации действующих нормативных правовых актов регионального и федерального уровня и лежать в
основе среднесрочного финансового плана и
бюджета на очередной финансовый год. Реестр
должен содержать информацию о документальных основаниях возникновения обязательств,
тем самым создавая условия для учета кредиторской задолженности бюджета. Вместе с тем
степень детализации информации в реестре
расходных обязательств недостаточна — в нем
отсутствуют данные об обеспечении расходных
обязательств конкретными гражданско-правовыми договорами, не приведена основная сумма государственного (муниципального) долга.
22
Такая информация содержится в регистрах бухгалтерского учета и в долговой книге.
Министерством финансов России установлено, что органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных
фондов, органы управления территориальных
государственных внебюджетных фондов, органы
местного самоуправления и созданные ими
бюджетные учреждения ведут учет кредиторской задолженности в разрезе следующих показателей:
· задолженность перед кредиторами по долговым обязательствам;
· задолженность перед поставщиками и подрядчиками;
· задолженность по платежам в бюджеты;
· прочая задолженность перед кредиторами;
· задолженность по выплате наличных денег
органам, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджетов.
Из перечисленных показателей только задолженность перед кредиторами по долговым
обязательствам входит в состав государственного (муниципального) долга. Этот вид задолженности не включает государственные и
муниципальные гарантии, которые в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету,
утвержденной приказом от 26 августа 2004 г.
№ 70н «Об утверждении инструкции по бюджетному учету» (приказ утратил силу) учитываются на забалансовых счетах.
В настоящее время существующая нормативная база не регулирует порядок учета просроченной кредиторской задолженности. Отслеживание такой задолженности является задачей
системы управленческого учета. Просроченная
кредиторская задолженность по результатам
сверки с кредиторами должна быть признана
регионом или муниципальным образованием.
После этого она должна быть погашена в
рамках бюджета текущего года или реструктурирована. Реструктуризация может быть
проведена путем подписания дополнительного соглашения к первоначальному договору, в котором определяются условия, порядок
и сроки погашения просроченной задолженности. Другим путем является прекращение просроченных обязательств с заменой их долговыми обязательствами, например кредитными
соглашениями, предусматривающими определенные условия обслуживания и погашения.
В этом случае новые обязательства включают-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
ся в государственный (муниципальный) долг,
учитываемый в долговой книге.
В ходе работы по погашению (реструктуризации) просроченной задолженности необходимо систематизировать в базе данных следующую информацию:
·
·
·
·
·
·
·
·
·
номер счета бюджетного учета;
наименование бюджетного учреждения;
наименование кредитора;
реквизиты контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг, по которому у
бюджетного учреждения существует кредиторская задолженность (наименование кредитора и реквизиты контракта (договора)
не регистрируются в случае задолженности, не имеющей кредитора, в том числе
задолженности перед населением);
основание принятия задолженности (реквизиты подтверждающих документов), включая
реквизиты актов сверки договоров, заключенных между бюджетными учреждениями
и кредиторами, или иных подтверждающих
документов (например, в случае задолженности, не имеющей кредитора);
валюта обязательства;
объем кредиторской задолженности, в том
числе объем просроченной кредиторской
задолженности (регистрируется в соответствии с представленными подтверждающими
документами);
реквизиты документа, определяющего график и условия погашения просроченной задолженности (пункт заполняется для реструктурированной кредиторской задолженности и содержит реквизиты договора о
реструктуризации задолженности);
условия погашения обязательства (включают график погашения просроченной задолженности, условия начисления процентов, пени и штрафных санкций, а также
указывают, кем производится погашение
задолженности — финансовым органом
администрации субъекта Российской Федерации, главным распорядителем бюджетных средств, на которого относится
данная задолженность, или непосредственно получателем бюджетных средств, у
которого возникла задолженность).
Первичная информация вносится в базу после инвентаризации кредиторской задолженности. Условия погашения вносятся на основании
23
соглашений (договоров) о реструктуризации
кредиторской задолженности. Для каждого подтверждающего документа регистрируется отдельное обязательство. Подготовкой данной
информации занимаются бюджетные учреждения — получатели и главные распорядители
бюджетных средств, сведения систематизируются финансовым органом. Информация в базе
обновляется в соответствии с графиком, утвержденным финансовым органом.
Мониторинг просроченной кредиторской
задолженности и ее реструктуризация позволяют ввести реструктуризированную кредиторскую задолженность в правовое поле системы
управления долгом, создают основы для проведения ответственной бюджетной политики на
региональном и муниципальном уровне.
5.4.2. Разработка программы
заимствований
и принятие условных
обязательств
Разработка программы заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального
образования) осуществляется в соответствии с
требованиями Бюджетного кодекса Российской
Федерации и состоит из следующих этапов:
1. Разработка проекта программы заимствований и принятие условных обязательств.
Разработка проекта программы заимствований в соответствии с действующим законодательством производится в процессе
подготовки проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. В рамках этого процесса осуществляется планирование прямых и условных
обязательств по описанной ниже (раздел
5.5 «Методические рекомендации по планированию долга») процедуре. Проект программы подготавливается органом, уполномоченным управлять долговыми обязательствами субъекта Российской Федерации.
Фактически отдельно готовится проект программы принятия условных обязательств,
который включается в общую программу
заимствований. В случае принятия соответствующих поправок к бюджетному законодательству программа заимствований более
не должна будет включать привлечение га-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
рантий, но в общей сумме долговых обязательств гарантии должны будут продолжать
учитываться, что будет соответствовать лучшей мировой практике.
Проект программы содержит следующую информацию:
· объем принятия прямых долговых обязательств в очередном году, включая
привлечение заимствований на финансирование дефицита бюджета и временных кассовых разрывов внутри финансового года;
· объем принимаемых условных обязательств в очередном году;
· объем погашения прямых обязательств
в очередном году;
· объем условных обязательств к исполнению в очередном году, включая
исполнение получателями гарантий, а
также исполнение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации
(для обязательств, по которым ранее
наступил гарантийный случай).
Информация об объеме долга приводится:
· по всем обязательствам;
· по видам долговых обязательств;
· по направлениям (на финансирование
дефицита бюджета, на финансирование
временных кассовых разрывов бюджета, на погашение действующих обязательств).
2. Согласование проекта программы заимствований и принятие условных обязательств
в органах исполнительной власти субъекта
Российской Федерации.
Разработанный проект программы заимствований передается на согласование в
органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, ответственные за
формирование инвестиционной программы, проведение конкурсного отбора заявок
на предоставление гарантий и формулирование экономической и бюджетной политики.
Предметом согласования являются списки инвестиционных проектов и гарантий,
которые планируется профинансировать.
Эти списки определяются в рамках системы управления долгом на этапе планирования прямых и условных обязательств.
24
В процессе согласования могут быть
изменены основные исходные данные процедуры планирования долга: инвестиционная программа субъекта Российской Федерации, перечень гарантий, упорядоченный
по приоритетам, а также доли долговой емкости, предназначенные для погашения
ожидаемых платежей по новым условным
обязательствам и для обслуживания и погашения новых прямых обязательств. Если в
эти исходные данные вносятся изменения,
то планирование прямых и условных обязательств осуществляется заново и подготавливается новая программа заимствований.
Согласование не рекомендуется проводить
более одного раза.
3. Утверждение в составе закона субъекта
Российской Федерации о бюджете на очередной год программы заимствований и
принятия условных обязательств.
Программа заимствований вносится органом исполнительной власти в законодательный орган субъекта Российской Федерации в виде приложения к проекту бюджета для утверждения в составе бюджета
на очередной год.
Изменения в программу заимствований
могут вноситься в процессе утверждения
бюджета законодательным органом субъекта Российской Федерации на этапе того
чтения, в предмет которого входят инвестиционная программа на очередной год,
программы заимствований и предоставления гарантий.
Изменения могут быть внесены только
посредством изменения приоритетов инвестиционной политики и изменения долей
долговой емкости, отводимой на вновь принимаемые прямые и условные обязательства.
Поскольку формирование приоритетов долговой политики не должно входить в сферу полномочий законодательного органа, то должны быть задействованы согласительные процедуры, которые
позволят законодательному органу внести
коррективы в указанные приоритеты. После
этого планирование прямых и условных
обязательств осуществляется для новых
исходных параметров, значения которых
согласованы с законодательным органом.
К следующему чтению проекта бюджета
подготавливаются новые: программа заимствований, инвестиционная программа и
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
программа выдачи гарантий на планируемый год, которые и принимаются в процессе этого чтения. Дальнейших корректировок этих программ не производится.
5.4.3. Привлечение
заимствований
Под привлечением заимствований понимается комплекс формальных процедур, основной
задачей которых является выбор заемных инструментов из перечня возможных и принятие
обязательств, обладающих приемлемым уровнем
риска и удовлетворяющих текущим потребностям администрации субъекта Российской Федерации.
Привлечение заимствований осуществляется на основе решений, выработанных на стадии
планирования заимствований и охватывающих:
· требуемые цели заимствований;
· объемы заимствований;
· условия привлечения, погашения и обслуживания обязательств.
Процедура привлечения заимствований реализуется в три этапа:
· анализ долговых инструментов;
· выбор долговых инструментов;
· непосредственно привлечение заимствований.
Анализ доступных обязательств представляет собой процедуры по сбору информации обо
всех обязательствах, привлечение которых возможно. В отношении каждого обязательства собирается информация:
· о процентной ставке и правиле ее изменения
(в случае плавающих ставок);
· о возможном объеме привлечения заимствований;
· об условиях погашения и обслуживания
долга;
· для рыночных инструментов правила обращения бумаг на рынке.
Конкретные долговые инструменты выбираются на основе трех следующих критериев,
приведенных в порядке их приоритетности.
1. Величина рисков.
Анализ предполагает количественную
оценку рисков. Основным риском, который
25
оценивается на этапе выбора инструментов
заимствования, является риск процентной
ставки.
Величина рисков может быть оценена
с помощью проведения анализа чувствительности обязательств по отношению к
различным внешним факторам (стресстестов). Возможность проведения стресстестов должна быть предусмотрена в автоматизированной системе учета и анализа прямых и условных обязательств.
По результатам сравнения рисков доступные для привлечения обязательства ранжируются в порядке увеличения риска.
2. Сроки до погашения (срочность).
Основное требование к выбору долгового инструмента — это соответствие
его срочности и условий привлечения,
погашения и обслуживания расчетному
графику привлечения и погашения обязательств, разработанному на этапе планирования.
При выборе сроков погашения необходимо минимизировать риск пролонгации и
риск цены выкупа. Риск пролонгации исключается при отказе от заимствований с
возможностью пролонгации или при включении их в консолидированный график обслуживания и погашения без учета пролонгации. Риск цены выкупа исключается при
выборе инструментов заимствований в пределах долговой емкости бюджета, как это
описано выше.
3. Стоимость заимствований.
В случае если на рынке имеется несколько инструментов с приемлемыми
уровнями риска и срочностью, определяющим критерием становится стоимость
заимствования.
Под стоимостью в зависимости от
срочности обязательств понимаются расходы по их обслуживанию в выбранном
интервале времени (для обязательств с погашением менее чем через год) или чистая
дисконтированная (приведенная) стоимость
обязательств (для обязательств, срок до погашения которых более года).
Отбор государственных гарантий осуществляется на этапе планирования обязательств,
поэтому этап привлечения обязательств включает только оформление необходимых документов.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Процедура принятия долговых обязательств
(за исключением выдачи гарантий) должна состоять из следующих шагов:
1. Вступление в силу документов, являющихся основанием для возникновения обязательств.
В перечень таких документов входят
кредитные договоры и соглашения, договоры о реструктуризации и пролонгации обязательств, документы о регистрации ценных бумаг.
2. Возникновение долговых обязательств.
Конкретные обязательства возникают:
· в случае кредитных соглашений и договоров, а также договоров о получении
бюджетных кредитов — при зачислении
заемных средств на бюджетные счета
субъекта Российской Федерации (муниципального образования) — обязательства возникают в объеме зачисленных средств;
· по ценным бумагам субъекта Российской Федерации (муниципального образования) — в момент их размещения,
объем обязательства определяется по
итогам размещения бумаг;
· в случае реструктуризации и/или пролонгации — в момент заключения соответствующих соглашений.
Процедура принятия условных обязательств
в виде государственных гарантий включает следующие этапы:
1. Заключение договора о предоставлении государственной гарантии.
Договор заключается между администрацией субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) и кредитным учреждением или иной организацией, предоставляющей кредитные ресурсы.
В договоре оговаривается ответственность
администрации в случае наступления гарантийного случая. Объем обязательств администрации по гарантии (объем гарантии),
указанный в договоре, может быть меньше
объема гарантируемого обязательства или
совпадать с ним.
2. Заключение договора об условиях предоставления гарантии.
Договор заключается между администрацией субъекта Российской Федерации и
26
гарантополучателем. В договоре оговаривается ответственность гарантополучателя перед администрацией в связи с предоставлением ему гарантии, включая:
· требования к периодической и оперативной отчетности гарантополучателя
перед региональной (муниципальной)
администрацией;
· ответственность гарантополучателя при
наступлении гарантийного случая, включая требование регресса, необходимость
предоставления залога, а также условия предоставления гарантии (в случае
платной государственной гарантии).
Одновременно с договором о предоставлении гарантии заключается договор залога. Залог предоставляется в обеспечение
гарантополучателем его ответственности перед администрацией по предоставленной государственной гарантии.
Договор должен содержать описание
залога (страхового покрытия) и его оценочную рыночную стоимость. Стоимость
залога не должна быть ниже объема гарантии. Залогодателем может быть сам гарантополучатель или третье лицо. Предметом
залога может быть любое имущество, принадлежащее залогодателю на праве собственности и не обремененное какими-либо
обязательствами. В качестве залога не может выступать государственное имущество.
До момента наступления гарантийного
случая администрация субъекта Российской
Федерации (муниципального образования)
не осуществляет управления заложенным
имуществом.
Оценка залога должна производиться
независимым оценщиком, которого выбирает залогодатель из числа нескольких оценщиков, отобранных администрацией на основе открытого конкурса. Оценка должна
проводиться непосредственно перед оформлением договора залога. Расходы по оценке
залога несет залогодатель.
Требование залога обусловлено тем, что
при наступлении гарантийного случая государственная гарантия в соответствии с правилами бюджетного учета оформляется как
предоставление бюджетного кредита гарантополучателю с требованием его возврата.
При этом наличие залога является необходимым.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Договор об условиях предоставления
гарантии должен содержать требование регресса обязательства в случае наступления
гарантийного случая. Регресс осуществляется одним из следующих способов:
· погашением гарантополучателем бюджетного кредита в соответствии с условиями договора об условиях предоставления государственной гарантии;
· путем реализации залога с зачислением
выручки от продажи в объеме возникших
обязательств на бюджетные счета; целесообразной является реализация залога
с использованием открытых аукционов.
3. После заключения договоров о предоставлении государственной гарантии и гарантийных условиях между кредитным учреждением и гарантополучателем заключается
кредитный договор.
Конкретные условные обязательства
администрации субъекта Российской Федерации по данному виду обязательств возникают в момент поступления кредитных
ресурсов на счета гарантополучателя.
Обязательство в виде государственной гарантии переходит из категории условных в категорию прямых в случае наступления гарантийного случая. Гарантийный случай считается наступившим, в
случае если одновременно выполняются
следующие условия:
· необходимый платеж не был осуществлен гарантополучателем в срок и в полном объеме;
· от кредитора в финансовый орган администрации субъекта Российской Федерации поступило требование погасить
задолженность в соответствии с условиями договора о предоставлении государственной гарантии.
Прямое обязательство принимается в
объеме и на условиях, установленных в договоре о предоставлении государственной
гарантии, и относится к одному из типов в
соответствии с принятой классификацией
прямых обязательств (например, кредитные
соглашения и договоры).
После принятия как прямые, так и условные обязательства включаются в категорию действующих обязательств и должны особо отражаться в реестре расходных
обязательств.
27
5.4.4. Учет долга и раскрытие
информации
Система учета информации о долговых
обязательствах — комплекс процедур по хранению данных о долговых обязательствах, а также
средства автоматизации этих процедур.
Система учета прямых и условных обязательств должна позволять собирать, хранить,
систематизировать и вносить изменения в данные, относящиеся к следующим категориям и
формам обязательств:
1. Прямые долговые обязательства:
· кредитные соглашения и договоры, в
том числе соглашения и договоры о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
· договоры и соглашения о получении
субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской
Федерации;
· соглашения и договоры, заключенные
от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых
лет (данный раздел является специальным и имеет отличную от других
структуру);
· государственные займы субъекта Российской Федерации, осуществляемые
путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;
· соглашения о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности;
· условные обязательства (государственные гарантии), перешедшие в разряд
прямых.
2. Условные обязательства в соответствии с
принятым определением:
· гарантии субъекта Российской Федерации по обязательствам перед третьими
лицами.
3. Иные обязательства, необходимые для определения консолидированного долга субъекта Российской Федерации в соответствии
с принятым определением:
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
· консолидированный прямой долг муниципальных образований, входящих
в состав субъекта Российской Федерации, с выделением взаимных обязательств;
· прямые долговые обязательства, включая соглашения о реструктуризации
просроченной кредиторской задолженности, полностью или частично (более
50 % уставного капитала) принадлежащих администрации субъекта Российской Федерации предприятий и организаций, включая унитарные предприятия (ГУПы).
Существенным является то, что долговая
книга субъекта Российской Федерации является
частью системы учета прямых и условных обязательств. Данная система не ограничивается
долговой книгой.
Состав информации об обязательствах и
операциях с ними должен быть таким, чтобы
система давала полное представление об обязательствах и операциях без необходимости
обращения к информации из других источников, а также позволяла рассчитывать консолидированный долг субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
К общей информации для всех регистрируемых обязательств относятся:
· наименование кредитора;
· наименование заемщика;
· основание возникновения обязательства (вид,
номер и дата принятия документа, в соответствии с которым принимается обязательство);
· цель привлечения обязательства;
· валюта обязательства;
· объем обязательства по договору;
· процентная ставка или ставки (если ставка
плавающая, то указывается правило ее определения);
· условия погашения обязательства и график
погашения и обслуживания обязательства;
· порядок определения штрафных санкций;
· дополнительная информация, вносимая для
отдельных видов обязательств.
Дополнительная информация о гарантиях
должна содержать:
· реквизиты договоров о предоставлении гарантии и об условиях предоставления гарантии;
28
· описание и стоимость залога;
· оценку объема резерва по ожидаемой финансовой ответственности в случае наступления гарантийного случая.
Объем ожидаемой финансовой ответственности оценивается в момент предоставления гарантии, а также ежеквартально на основе данных квартальной бухгалтерской отчетности предприятия и иной информации.
Информация о консолидированном долге
муниципальных образований вносится в систему
учета долга и условных обязательств на уровне субъекта Российской Федерации.
Данные вносятся в разрезе составляющих
консолидированного долга муниципального образования. По каждой составляющей консолидированного долга, кроме того, указываются
обязательства, являющиеся взаимными по отношению:
· к субъекту Российской Федерации (в том
числе и предприятия, и организации с участием администрации субъекта Российской
Федерации);
· другим входящим в состав региона муниципальным образованиям (включая бюджеты других муниципальных образований, а
также предприятия и организации с участием их администраций).
Данная информация является необходимой
при консолидации долга на региональном уровне.
Вся информация по всем видам обязательств
вносится в систему учета долга и условных обязательств подразделением органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ответственного за управление долгом и условными обязательствами.
Информация вносится в систему учета на основании утвержденных документов, в соответствии с которыми возникает обязательство или
проводится операция с ним, в течение трех дней
с момента возникновения обязательства или совершения операции.
Исполненные или прекратившие действие
прямые обязательства и условные обязательства, срок наступления событий по которым прошел и ответственность администрации не наступила, не удаляются из системы учета долга и
условных обязательств.
Информация о консолидированном долге
собирается ежеквартально, но не позднее чем
через 45 дней после представления квартальной
бухгалтерской отчетности.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Раскрытию в обязательном порядке должна
подлежать следующая информация:
· основные принципы долговой политики;
· объем и структура прямых и условных
обязательств в разрезе типов обязательств
в соответствии с принятой классификацией (долговые обязательства в определении Бюджетного кодекса Российской Федерации);
· информация о консолидированном долге.
Вся информация, подлежащая раскрытию
(публичная информация), должна раскрываться
на систематической основе:
· информация об объеме и структуре долговых обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должна раскрываться ежемесячно;
· информация в отношении обязательств, которые входят в консолидированную форму
учета долга, должна раскрываться ежеквартально;
· информация о долговой политике и институциональной структуре системы управления
долгом и условными обязательствами должна
раскрываться не реже, чем ежегодно.
Раскрытие публичной информации может
осуществляться через средства массовой информации, Интернет, печатную продукцию.
Ответственным за подготовку раскрываемой информации является организационная
структура, уполномоченная управлять долгом
и условными обязательствами субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
5.4.5. Управление рисками
заемщика
Риск представляет собой возможность
финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий, которые не
могут быть заранее однозначно спрогнозированы. В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь бюджета в случае наступления таких событий.
Принципиально важно проводить оценку вероятности наступления риска, что позволяет
воспользоваться методикой оценки объема
резервов на покрытие возможных потерь по
29
государственным и муниципальным гарантиям, приводимой в Приложении 5.1 «Порядок
оценки объема резервов на покрытие возможных потерь по государственным и муниципальным гарантиям». Это обусловлено самой
природой условных обязательств, которые в
отличие от прямых обязательств реализуются
только с некоторой вероятностью. В управленческих целях целесообразно оценивать вероятность в зависимости от времени и от иных
значимых факторов, если их возможно конкретизировать и строить свою долговую политику с учетом этой вероятности. Так, например, если вероятность возникновения обязательства по гарантии максимальна в какой-то
момент времени, необходимо спрогнозировать
наличие достаточных бюджетных средств или
предусмотреть возможность их привлечения в
форме заимствований для оплаты этого обязательства в этот момент времени.
Риски, порожденные долговой политикой
региональных и местных органов власти, можно выделить в отдельную группу. К наиболее
существенным для заемщика рискам относятся:
· риск ликвидности — риск, связанный с
отсутствием у администрации субъекта
Федерации (муниципального образования)
средств для полного исполнения своих обязательств в срок;
· риск процентной ставки — риск потерь,
связанный с ростом процентных ставок
на рынке заимствований (актуален в первую очередь для облигаций с плавающей
ставкой);
· риск рефинансирования — риск потерь
вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся
обязательств;
· валютный риск — риск потерь в связи с
ростом курса валюты, в которой привлечены
заимствования, к валюте Российской Федерации (риск имеет место для внешних обязательств);
· риск пролонгации — риск, связанный с
тем, что условия пролонгации обязательства окажутся невыгодными для администрации;
· риск цены выкупа — риск потерь в результате того, что цена, по которой администрация субъекта Российской Федерации
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
(муниципального образования) сможет выкупить свои обязательства, на рынке окажется существенно выше запланированной
(актуален для обязательств, которые могут
быть выкуплены досрочно);
· кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) — риск неплатежа предприятия по обязательствам, которые были
гарантированы субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием);
· юридические риски — риски, связанные с
изменением федерального законодательства, а также вызванные ошибками при подготовке юридических документов;
· риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий.
Часть указанных рисков представляет собой комплексные риски, т. е. сочетание нескольких других рисков. Так, риски рефинансирования, пролонгации и цены выкупа представляют собой сочетание риска ликвидности
и риска процентной ставки. Подходы к анализу и управлению такими рисками сводятся к
раздельному анализу и управлению составляющими их рисками, т. е. риском ликвидности и риском процентной ставки.
Основной целью управления рисками является их минимизация, что ведет к сокращению ожидаемых (вероятных) расходов на погашения возникающих обязательств, в частности, путем снижения процентных платежей
по привлекаемым для погашения обязательств
заемным ресурсам. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации, риски разделяются на две группы:
1. Риски, источники возникновения которых
являются подконтрольными администрации
субъекта Российской Федерации (муниципального образования): риск ликвидности,
кредитный риск, риск платежа, юридические риски (за исключением риска изменения федерального законодательства) и риск
противозаконных действий.
Риски данной категории могут быть
уменьшены активными действиями администрации субъекта Российской Федерации
(муниципального образования).
Основные подходы минимизации этих
рисков следующие:
· Риск ликвидности:
– повышение качества (точности) бюджетного планирования;
30
– планирование обязательств исходя из
условия, что объем расходов на их
погашение и обслуживание в каждом
периоде не должен превышать величины долговой емкости в этом периоде, основанной на консервативном
прогнозе социально-экономического
развития региона и уменьшенной на
«страховочную» часть долговой емкости.
· Кредитный риск:
– требование залога при выдаче гарантий; стоимость залога должна быть
не ниже объема гарантируемого обязательства;
– анализ кредитоспособности гарантополучателей на этапе предоставления гарантии, а также систематический ее анализ на протяжении всего срока действия гарантии.
· Юридические риски:
– проведение детальной юридической
экспертизы разрабатываемых документов по привлечению заимствований с целью полной детализации всех
условий контрактов;
– создание эффективных механизмов
внутреннего контроля и аудита.
· Риски противозаконных действий:
– обеспечение того, чтобы доступ к
конфиденциальной информации имели только уполномоченные лица;
– выполнение требований безопасности в информационной системе учета и управления долгом и условными
обязательствами;
– создание эффективных механизмов
внутреннего контроля и аудита.
2. Риски, связанные с внешними по отношению к администрации субъекта Российской
Федерации (муниципального образования)
условиями: риск рефинансирования, риск
процентной ставки, валютный риск, риск
пролонгации, риск цены выкупа и юридические риски, связанные с изменением федерального законодательства.
Основным механизмом минимизации
этих рисков для уже существующих обязательств является их рефинансирование,
предполагающее досрочное погашение обязательств с большими рисками за счет при-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
влечения новых заимствований, которым
присущи меньшие риски.
Основным механизмом минимизации
рисков для привлекаемых обязательств является отказ от привлечения заимствований,
которым присущи значительные риски.
Решения о привлечении заимствований
или операциях рефинансирования принимаются на основе количественной оценки
рисков, которая проводится с помощью анализа чувствительности обязательств по отношению к различным внешним факторам
(стресс-тестов).
Анализ чувствительности заимствований к рыночным параметрам представляет собой количественную оценку изменения стоимости заимствований при изменениях следующих показателей:
· рыночные процентные ставки;
· обменный курс валюты Российской Федерации к иностранным валютам (для
внешнего долга).
Данные показатели характеризуют условия,
внешние по отношению к системе управления
долгом и условными обязательствами, так как
администрация субъекта Российской Федерации (муниципального образования) не может
непосредственно повлиять на них.
Наиболее общее применение анализа чувствительности — оценка изменения стоимости заимствований субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) при нежелательном изменении параметров. В зависимости от
срочности обязательств стоимость характеризуется фактическими (для обязательств с погашением
менее чем через год) или дисконтированными
(для обязательств, срок до погашения которых
более года) расходами по их обслуживанию.
Для проведения анализа чувствительности,
который применим в отношении как принятых,
так и планируемых обязательств, необходимо
предпринять следующие шаги:
1) выбрать обязательство или набор обязательств (набор может включать существующие обязательства, обязательства, которые только планируется привлечь);
2) указать базовое состояние, т. е. базовые значения факторов, влияющих на риск, в качестве базового может быть задано состояние,
планируемое в нейтральном финансовом
плане бюджета или нейтральной программе
социально-экономического развития субъек-
31
та Российской Федерации (муниципального
образования), кроме этого в качестве базового состояния могут быть приняты текущие
условия, что соответствует консервативному
прогнозу, а прогнозы обменных курсов валют в базовом состоянии могут заимствоваться из нейтральных прогнозов Правительства Российской Федерации;
3) указать «негативное» состояние, т. е. пессимистичные значения рыночных факторов; в качестве пессимистичных обменных курсов валют могут использоваться
пессимистичные прогнозы Правительства
Российской Федерации; в качестве сценарных значений ставки дисконтирования
может использоваться, например, прогноз
ставки рефинансирования Центральным
банком Российской Федерации в предположении постоянства этой ставки в реальном выражении;
4) рассчитать стоимость выбранного набора
заимствований для каждого состояния;
5) определить показатель абсолютного и относительного изменения стоимости в результате реализации «негативного» сценария по отношению к базовому сценарию;
6) проверить выполнение законодательных ограничений, ограничений по долговой емкости и сравнить величину риска с пороговыми значениями (пороговые значения риска
устанавливаются администрацией региона
или муниципального образования).
Риск признается неприемлемым в случае,
если:
· в каком-либо будущем временнóм интервале
нарушаются какие-либо ограничения объема
долга и/или платежей по погашению и обслуживанию долга, установленные законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования;
· в каком-либо будущем году нарушается ограничение, накладываемое долговой емкостью бюджета.
На этапе привлечения прямых и условных
обязательств обязательства с неприемлемым
уровнем риска не могут быть привлечены.
Существующие обязательства с неприемлемым уровнем риска должны быть рефинансированы и замещены обязательствами с меньшим
значением риска. Рефинансирование должно
быть проведено заблаговременно.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
32
5.5. Методические рекомендации по планированию
долга
Процесс планирования заимствований состоит из двух последовательных этапов:
1. Планирование расходов по погашению и
обслуживанию действующих долговых обязательств.
2. Планирование новых заимствований и гарантий.
5.5.1. Планирование погашения и обслуживания уже
имеющихся долговых
обязательств
Исходной информацией для расчетов являются:
· объем и условия привлечения действующих
долговых обязательств;
· долговая емкость бюджета.
Сведения об объеме и условиях привлечения уже имеющихся заимствований должны
содержаться в Долговой книге. Долговая емкость бюджета, являясь по своей природе объектом прогнозирования, определяется на этапе бюджетного планирования и передается в
систему управления прямыми и условными
обязательствами. При расчете долговой емкости в составе вычитаемых текущих расходов
учитываются платежи в погашение просроченной кредиторской задолженности по всем
имеющимся обязательствам, за исключением
долговых. Если порядок погашения просроченной кредиторской задолженности определен в соответствующем соглашении, то при
расчете долговой емкости учитываются условия этого соглашения. Если просроченная задолженность существует, но порядок ее погашения еще не определен, то при построении профиля долговой емкости исполнение
просроченных обязательств относится на следующий период. Просроченная задолжен-
ность должна быть учтена при расчете вне
зависимости от того, было ли заключено соглашение о ее реструктуризации. Если просроченная задолженность была реструктурирована в долговые обязательства, то она учитывается при построении сводного графика
обслуживания и погашения действующих долговых обязательств.
Процедура планирования обслуживания
и погашения действующих долговых обязательств состоит из следующих этапов.
1. Выбирается горизонт планирования, который разбивается на одинаковые интервалы
времени (периоды расчета). Для каждого
обязательства в каждом периоде расчета
определяется объем платежей по обслуживанию и погашению обязательства (в случае условных обязательств — ожидаемых
платежей). В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или
долгосрочное) периодом расчета графика
может быть день, неделя, месяц, квартал
или год.
2. Для каждого временнóго интервала внутри
горизонта планирования составляется сводный график обслуживания и погашения
обязательств СГi.
График обслуживания и погашения обязательств представляет собой сумму графиков обслуживания и погашения всех прямых долговых обязательств и ожидаемых
платежей по условным обязательствам в
рассматриваемом интервале времени:
СГ i
= å ( Погашениеij + Обслуживаниеij ) +
j
+
å Ожидаемый платеж
k
i ,
k
(5.2)
где Погашение ij — расходы на погашение
прямого обязательства j в i-м интервале;
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Обслуживание ij — расходы на обслуживание прямого обязательства j в i-м интервале; Ожидаемый платеж ik — ожидаемый
платеж по k-му условному обязательству в
i-м интервале. Ожидаемый платеж по условному обязательству представляет собой
произведение объёма возможной выплаты
по обязательству на оценку вероятности
возникновения обязательства.
Если погашение или обслуживание
обязательства не произведено в срок, то
при построении сводного графика исполнение просроченных обязательств относится непосредственно на следующий период.
Набор СГi для всех периодов представляет собой сводный график обслуживания
и погашения прямых долговых обязательств, ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ = {СГi}, i
= 1, …, N, где N — число интервалов внутри горизонта расчета.
3. Строится разность долговой емкости и
сводного графика ДДЕ:
ДДЕi = ДЕi – СГi, для каждого i = 1, …, N,
(5.3)
где ДЕi — долговая емкость в i-м интервале;
СГi — платежи по исполнению уже принятых прямых и условных долговых обязательств; i — порядковый номер интервала
расчета; N — число интервалов расчета в
горизонте планирования.
Набор ДДЕi для всех периодов представляет собой доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований в
каждом интервале расчета внутри горизонта планирования ДДЕ = {ДДЕi}, i = 1,…, N.
Каждое значение в данном наборе может
быть положительным, нулевым или отрицательным.
4. Производится анализ полученных разностей.
В случае если доступная долговая емкость для новых заимствований положительна во всех интервалах внутри горизонта планирования, то может быть осуществлено привлечение новых заимствований.
Если доступная долговая емкость для
новых заимствований окажется отрицатель-
33
ной в каком-либо периоде, то это означает,
что в этом периоде объем обязательств является экономически неприемлемым, и исполнение долговых обязательств за счет доходов бюджета невозможно.
В зависимости от длительности периода
с отрицательной доступной долговой емкостью возможны два случая:
· Если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года
внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование
или частичное досрочное погашение
имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы
на погашение и обслуживание обязательств, в выбранном году до проведения рефинансирования или досрочного
погашения невозможно.
· Если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для
какого-либо более короткого периода
внутри какого-то года, то это означает,
что возникает кассовый разрыв бюджета.
Решить проблему в этом случае можно с
помощью рефинансирования обязательств либо
привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование
временного кассового разрыва.
Таким образом, доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства
бюджета, остающиеся после осуществления
расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования
средств на ожидаемые платежи по принятым
условным обязательствам в соответствующем
периоде.
Первый год внутри горизонта планирования играет особую роль. Доступная долговая
емкость бюджета для новых заимствований в
этом году представляет собой превышение
доходов над текущими расходами бюджета и
необходимым объемом средств на обслуживание и погашение уже имеющихся прямых и
условных обязательств, т. е. является «сво-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
бодными средствами бюджета». Эти средства
рекомендуется использовать прежде всего на
досрочное погашение обязательств, выходящих за пределы долговой емкости в будущие
периоды, а затем на финансирование первоочередных инвестиционных проектов в данном году.
Положительные значения доступной долговой емкости в последующие годы внутри горизонта планирования являются ограничениями
по объему при планировании новых долговых
обязательств.
Результатом планирования обслуживания и
погашения уже имеющихся прямых и условных
обязательств являются:
· сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых
платежей по исполнению условных обязательств, СГ;
· потребность в заимствованиях на цели рефинансирования уже имеющихся прямых и
условных обязательств;
· доступная долговая емкость бюджета для
новых заимствований, ДДЕ.
Сводный график обслуживания и погашения используется на этапе бюджетного планирования, а остальные результаты данного этапа
планирования используются системой управления долгом при планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.
5.5.2. Планирование объемов
новых заимствований
и гарантий
При планировании привлекаемых прямых и
условных обязательств должны быть учтены
численные ограничения долговых показателей:
1. Ограничения объема долга и платежей по
его обслуживанию, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
2. Ограничения регионального законодательства на объем обязательств и объем операций, связанных с их привлечением, погашением и обслуживанием.
Ограничения регионального законодательства закрепляются нормативными документами на региональном уровне.
Перечень данных ограничений может
совпадать с федеральным или быть более
34
широким, например включать ограничения
на риск. Предельные значения могут совпадать с федеральными или быть более
жесткими.
3. Ограничения, накладываемые доступной
долговой емкостью бюджета для новых заимствований, ДДЕ.
Данное ограничение не имеет фиксированного предельного значения, а определяется ежегодно на этапе бюджетного
планирования в соответствии с подходом,
описанным выше. В течение года ограничение может корректироваться с учетом изменения экономических условий, влияющих
на уровень бюджетных доходов и расходов.
4. Ограничения, накладываемые рынком, к
которым относятся:
· ограничения по риску (примером ограничения по риску является нежелание
кредиторов предоставлять кредиты по
фиксированной ставке на фоне негативных инфляционных ожиданий);
· ограничения по структуре долгового
портфеля (ограничение по структуре
возникает, в частности, при невозможности привлечения долгосрочных
заимствований);
· ограничения по стоимости заимствований (ограничения по стоимости
возникают, например, при дефиците
кредитных ресурсов или нежелании
кредиторов снижать стоимость заимствований).
В случае ослабления ограничений, накладываемых рынком, т. е. появления благоприятных условий для заимствований, может приниматься решение о добровольном рефинансировании существующих обязательств.
В целях определения предельных объемов
заимствований доступная долговая емкость для
новых заимствований, ДДЕ, в каждом интервале планирования делится на три части:
ДДЕ = ДДЕп + ДДЕу + ДДЕо,
(5.4)
где ДДЕп — часть доступной долговой емкости
бюджета, предназначенная для платежей по
погашению и обслуживанию вновь привлекаемых прямых обязательств; ДДЕу — часть дос-
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
тупной долговой емкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам («резерв по возможной ответственности»);
ДДЕо
—
неиспользуемая
(«страховочная») часть доступной долговой
емкости, компенсирующая риск ликвидности
бюджета, возникающий вследствие ошибок
прогнозирования. Величина ДДЕо определяется администрацией субъекта Российской Федерации как фиксированная величина или доля
ДДЕ и зависит от точности бюджетного прогноза. Представляется целесообразным установить ДДЕо в объеме не менее 20 % ДДЕ в
пессимистичном
сценарии
социальноэкономического развития субъекта Российской
Федерации.
Далее в процессе планирования каждого
типа заимствований используется соответствующая доля доступной долговой емкости для
новых заимствований, определяя, таким образом, ограничение по долговой емкости.
Соотношение между ДДЕу и ДДЕп, либо
доли, которые они составляют в доступной долговой емкости в каждом интервале планирования, определяются финансовым органом субъекта Российской Федерации.
Далее планирование привлечения обязательств производится раздельно для прямых и
условных обязательств.
Планирование новых условных обязательств распространяется на выдаваемые гарантии и предполагает наличие перечня планируемых к выдаче гарантий.
Данный перечень представляет орган исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, уполномоченный проводить конкурсный отбор заявок на предоставление гарантий. Список планируемых гарантий должен быть упорядочен по приоритетности их
предоставления в порядке снижения приоритетности. Приоритетность гарантий определяется политикой администрации субъекта
Российской Федерации по предоставлению
гарантий, а также результатами конкурсного
отбора гарантий.
Перечень планируемых гарантий должен
сопровождаться сведениями об оценке вероятности наступления гарантийного случая (методика расчета приведена в Приложении 5.1
«Порядок оценки объема резервов на покрытие возможных потерь по государственным и
муниципальным гарантиям») и ожидаемых пла-
35
тежах по планируемым гарантиям, которые равны произведению выплаты на размер резерва
по гарантии (в процентах). Сведения готовятся
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным контролировать финансовое состояние получателей гарантий.
Рекомендуемая процедура планирования
условных обязательств состоит из следующих
этапов:
1. Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала, поочередно выбираются гарантии, которые могут быть предоставлены. Для каждой выбранной гарантии, k, строится график ожидаемых
платежей, ОПгарантия k. Этот график вычитается из ДДЕу, и образуются новые значения доступной долговой емкости, отводимой на покрытие ответственности по
новым гарантиям:
ДДЕ kу = ДДЕу – ОПгарантия k.
(5.5)
2. Если после выбора очередной гарантии из
списка ДДЕу оказывается положительной
на всем интервале планирования, то гарантия считается отобранной для выдачи в
планируемом интервале.
3. Процедура повторяется для следующей по
списку гарантии, пока:
· список гарантий не исчерпается (в этом
случае к выдаче принимается весь перечень государственных гарантий);
· для очередной гарантии значение ДДЕу
хотя бы в одном из периодов интервала планирования не окажется отрицательным;
· для очередной гарантии нарушаются законодательные ограничения.
В двух последних случаях процедура останавливается на предыдущей рассматриваемой
гарантии.
Результатом данной процедуры планирования является список планируемых к принятию
в будущем периоде условных обязательств, а
также график ожидаемых платежей по этим условным обязательствам.
Планирование прямых обязательств рекомендуется проводить раздельно по трем видам
заимствований:
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
1. Заимствования на рефинансирование.
Заимствования на рефинансирование
привлекаются для погашения уже существующих долговых обязательств.
Рефинансирование обязательств может
быть вынужденным, когда объемы обслуживания и погашения уже существующих обязательств превышают возможности текущего
бюджета и рефинансирование необходимо,
или добровольным, когда оно осуществляется на добровольной основе в целях улучшения условий обслуживания (включая
снижение ставки) и погашения (в том числе — продления срока) имеющихся прямых
обязательств. Добровольное рефинансирование представляет собой операцию активного управления обязательствами и относится к «лучшей практике».
2. Заимствования на покрытие врéменных кассовых разрывов.
Под кассовым разрывом бюджета понимается краткосрочное, в пределах нескольких месяцев одного финансового года,
превышение расходных обязательств бюджета над бюджетными доходами, которое в
последующие месяцы года компенсируется
соответствующим превышением доходов
бюджета над его расходами.
При этом целесообразно переходить к
системе постоянного мониторинга объема
накопленного долга, т. е. проверять соотношение объема долга и прогнозируемых
доходов бюджета. Даже с учетом существующей сезонности поступлений доходов и
осуществления расходов более ответственным является проведение долговой политики, при которой ни в один момент времени
в течение года величина долга не превышает установленный в бюджетном законодательстве лимит. Используемые бюджетные
технологии и недостаточная ликвидность и
объем рынка обязательств большинства
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при возникновении
обратной ситуации существенно повышают
риск нарушения бюджетного законодательства и снижают качество управления бюджетом в целом.
3. Заимствования на цели осуществления долгосрочных программ (инвестиционные заимствования).
36
Инвестиционные заимствования целесообразно привлекать для финансирования долгосрочных программ расходования средств бюджета, как следует из
выводов главы 10 «Бюджетные инвестиции», в связи с целесообразностью постепенного перехода к совместному планированию текущих и капитальных расходов. В настоящее время в сокращенном
виде эта рекомендация выражается в необходимости использования привлекаемых
заимствований только для финансирования капитальных расходов. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса
Российской Федерации текущие расходы
бюджета не могут превышать его доходов. Таким образом, дефицит допускается
только по бюджету капитальных расходов
внутри бюджета субъекта Российской Федерации. Инвестиционные заимствования
являются одним из нескольких источников покрытия этого дефицита.
Исходя из сроков погашения различных
видов обязательств, планирование заимствований для финансирования долгосрочных программ (капитальных заимствований) и заимствований на рефинансирование осуществляется
в рамках одной процедуры, а заимствований на
финансирование кассовых разрывов — в рамках другой.
В силу своей краткосрочности заимствования на финансирование кассовых разрывов в
планируемом году не оказывают влияние на
бюджеты последующих финансовых лет. В связи с этим ограничение по долговой емкости существенно для этих заимствований только в
планируемом году. При этом, поскольку чистое
привлечение (с учетом погашения) этих заимствований по итогам года равно нулю, существенными являются лишь расходы на обслуживание этих заимствований.
Процедура планирования заимствований на
финансирование кассовых разрывов включает
следующие этапы:
1. Определение потребности в заимствованиях.
Потребность в заимствованиях на финансирование кассовых разрывов определяется в рамках бюджетного планирования.
Органу, управляющему долгом, передается
информация о величине и длительности
кассового разрыва.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
2. Выбор инструментов для финансирования
и расчет графика платежей.
Конкретные инструменты заимствования выбираются на основе сформулированных потребностей и минимизации стоимости заимствований. Исходя из параметров
выбранных инструментов определяется объем обслуживания заимствований на финансирование кассовых разрывов.
Результатом планирования являются:
· набор конкретных заемных инструментов,
полностью покрывающий потребности в
заимствованиях на финансирование временных кассовых разрывов в планируемом году;
· величина расходов по обслуживанию этих
инструментов, которая включается в консолидированный график погашения и обслуживания долговых обязательств в планируемом году.
Процедура планирования заимствований на
рефинансирование долга производится в несколько этапов.
1. Определение потребности в заимствованиях на рефинансирование.
Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяется уполномоченным органом, осуществляющим управление долгом на этапе планирования погашения и обслуживания действующих
долговых обязательств.
2. Выбор инструментов и планирование платежей.
Заимствования на рефинансирование с
целью приведения графика обслуживания и
погашения уже имеющихся обязательств в
соответствие с долговой емкостью бюджета
имеют наибольший приоритет среди остальных видов прямых и условных долговых обязательств и, соответственно, планируются в первую очередь.
Заимствования на рефинансирование
планируются таким образом, чтобы сводный график обслуживания и погашения
прямых долговых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам с учетом рефинансирования не
выходил за установленные ограничения
(законодательные ограничения и преде-
37
лы долговой емкости бюджета). Предпочтительным является, чтобы в результате
рефинансирования сводный график платежей по всем долговым обязательствам
(прямым и ожидаемым условным) был
как можно более равномерным на всем
горизонте планирования.
Из доступной долговой емкости ДДЕп
вычитаются платежи по погашению и обслуживанию заимствований на рефинансирование. Результатом этого этапа является
определение скорректированной доступной
долговой емкости бюджета для прямых долговых обязательств ( ДДЕ п ).
График обслуживания и погашения заимствований может быть приведен в соответствие с долговой емкостью с помощью
досрочного погашения долговых обязательств. В этом случае доступная долговая емкость уменьшается на величину
досрочного погашения, а затем увеличивается на сумму платежей по погашению
и обслуживанию досрочно погашенных
обязательств.
Планирование инвестиционных заимствований производится следующим образом:
1. Отбор инвестиционных проектов (в дальнейшем и долгосрочных программ в связи с
переходом к совместному планированию
текущих и капитальных расходов), которые
могут быть профинансированы за счет доходов бюджета.
Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется на основе инвестиционной программы (программы «долгосрочных» расходов). Инвестиционная
программа должна иметь вид упорядоченного по социально-экономической значимости списка инвестиционных проектов
(программ) со сроками их реализации и
графиками их финансирования.
Список должен начинаться с инвестиционных проектов, начатых в прошлые годы и не законченных к началу периода планирования. За ними в списке должны идти
новые проекты, ранжированные в порядке
приоритетности.
На данном этапе производится последовательный отбор проектов, финансирование которых будет осуществляться за
счет доходов бюджета субъекта Российской
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Федерации в планируемом году. Расходы на
финансирование инвестиционных проектов
вычитаются из скорректированной долговой емкости. Отбор проектов происходит
до тех пор, пока этот показатель не становится отрицательным в каком-либо периоде. Если показатель принимает отрицательное значение только в первом планируемом
году, то начинается осуществление второго
этапа отбора проектов.
Таким образом, определяется список инвестиционных проектов и соответствующий
объем капитальных расходов, который может
быть профинансирован за счет доходов бюджета. Следующим шагом на данном этапе
должно стать планирование заимствований
на финансирование кассовых разрывов, расходы на обслуживание которых уменьшат
доступную долговую емкость первого года
внутри горизонта планирования.
Оставшиеся неудовлетворенными потребности в инвестиционном финансировании удовлетворяются за счет заимствований, не превосходящих скорректированную
доступную долговую емкость для новых
заимствований.
2. Определение возможных объемов заимствований, не превосходящих скорректированную доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований.
На этом этапе определяется возможный
объем инвестиционных заимствований. Из
упорядоченного перечня инвестиционных
проектов (инвестиционной программы), начиная с первого, не профинансированного за
счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации, поочередно выбираются проекты.
С учетом доступности заемных инструментов строится график погашения и обслуживания заимствования j, необходимого
для финансирования соответствующего инвестиционного проекта:
Погашение j + Обслуживание j.
(5.6)
График погашения и обслуживания
строится на основе консервативной (т. е.
максимальной из вероятных) рыночной
оценки стоимости заимствований и в тех
же временных интервалах, что и график
долговой емкости.
38
Построенный график исключается из
ДДЕ п , скорректированной с учетом планируемых потоков платежей, связанных с рефинансированием, досрочным погашением,
и с учетом расходов на осуществление инвестиционных проектов, отобранных в
рамках пункта 1, образуя новые значения
доступной долговой емкости для прямых
обязательств:
ДДЕ п = ДДЕ п – (Погашение j +
+ Обслуживание j).
(5.7)
В каждом интервале планирования
проверяются законодательные ограничения
и ограничения, накладываемые долговой
емкостью.
Если значение ДДЕ п является положительным во всех интервалах внутри горизонта планирования начиная со второго
года и для всех периодов выполняются законодательные ограничения, то проект считается отобранным для финансирования в
планируемом интервале и процедура повторяется для следующего проекта.
Процедура останавливается, если выполнено одно из следующих условий:
· список проектов исчерпан — в этом
случае к финансированию принимаются все инвестиционные проекты (программы), содержащиеся в представленном упорядоченном перечне;
· для очередного проекта хотя бы в одном из периодов интервала планирования нарушаются законодательные ограничения на объемы обязательств и их
обслуживания, или ДДЕ п в каком-либо
периоде, начиная со второго, оказывается отрицательным — в этом случае
процедура останавливается на предыдущем инвестиционном проекте (программе).
Таким образом, в рамках данной процедуры определяются предельные допустимые объемы заимствований с разными
сроками до погашения, а также перечень
инвестиционных проектов (программ), реализация которых начнется в очередном
финансовом году
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
39
Заключение
Федеральное законодательство регулирует основы управления долгом, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям определенную свободу выбора процедур управления. Это позволяет
субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям провести значительную работу по совершенствованию системы
управления долгом.
Основной проблемой существующей нормативно-правовой базы является лежащее в
основе всей системы определение долга, не отвечающее требованиям лучшей практики (например, Руководству по статистике государственных финансов), в рамках которой понятие
долга трактуется значительно шире и включает
все обязательства, которые требуют от дебитора
выплаты или выплат процентов и/или основной
суммы долга кредитору в установленный срок
или сроки в будущем. Органы власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления не могут по своему усмотрению
пересматривать понятие долга, например за
счет включения в его состав обязательств бюджета перед поставщиками и подрядчиками. Тем
не менее они могут де факто ввести просроченную кредиторскую задолженность в поле
системы управления долгом, учитывая платежи
в погашение такой задолженности при планировании новых заимствований.
Руководствуясь принципами и методическими рекомендациями по управлению долгом, изложенными в настоящей главе, субъект
Федерации или муниципальное образование
сможет проводить ответственную долговую
политику.
Принципы управления долгом охватывают
планирование и привлечение заимствований,
обслуживание и погашение долга, управление
условными обязательствами, организацию управления долгом и взаимодействия с кредиторами.
Они не вступают в противоречие с действующим законодательством, но дополняют его.
Принципы планирования заимствований ограничивают цели использования заемных средств
(краткосрочные — для поддержания ликвидности, долгосрочные — для инвестиций в обще-
ственную инфраструктуру, т. е. проекты, не рассчитанные на получение прибыли) и определяют механизмы планирования заимствований.
Планирование заимствований должно осуществляться исходя из долговой емкости бюджета и
с учетом ограничений, наложенных действующим законодательством. Долговая емкость характеризует способность региона или муниципального образования погашать и обслуживать
принятые на себя обязательства, не прибегая к
рефинансированию.
Принципы обслуживания и погашения долга определяют требования к структуре долгового портфеля, процедурам управления. Основу
долгового портфеля должны составлять долгосрочные заимствования, портфель должен быть
диверсифицирован по видам обязательств, необходимо стремиться к равномерности совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и
погашению долговых обязательств.
В соответствии с принципами управления
условными обязательствами использование гарантий должно быть ограничено финансированием строительства объектов инфраструктуры.
Гарантии должны выдаваться на платной основе
и только при условии наличия свободной долговой емкости, при этом для каждой гарантии
должна оцениваться вероятность наступления
гарантийного случая. И гарантиями, прямыми
долговыми обязательствами должен управлять
единый орган.
В своих взаимоотношениях с кредиторами
заемщик должен, во-первых, создавать положительную кредитную историю и, во-вторых, проводить политику информационной открытости.
Реализация принципов управления долгом
на практике приближает регионы к внедрению
международных стандартов в сфере финансового
управления. Детальные процедуры реализации
ключевых принципов содержатся в методических рекомендациях, охватывающих вопросы
планирования и привлечения заимствований,
учета долга и раскрытия информации.
Процесс планирования заимствований состоит из двух последовательных этапов: планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств и
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
планирование новых заимствований и гарантий. На первом этапе рассчитывается доступная
долговая емкость бюджета для новых заимствований. Она оценивается для каждого периода
внутри интервала планирования и представляет
собой средства бюджета, остающиеся после
осуществления расходов на исполнение уже
принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи
по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде. Положительные значения
доступной долговой емкости в последующие периоды являются ограничениями по объему при
планировании новых долговых обязательств.
Выбирая долговые инструменты, регион
(муниципальное образование) должен оценить
риски, сроки и стоимость привлечения заимствований. Основные риски, с которыми сталкивается заемщик, — риск ликвидности, риск
процентной ставки, риск рефинансирования,
валютный риск. Риски ликвидности и рефинансирования могут быть минимизированы путем
консервативного подхода к оценке долговой
40
емкости, риск процентной ставки и валютный
риск — путем отказа от привлечения обязательств с плавающей ставкой и обязательств в
иностранной валюте.
Система учета информации о долговых
обязательствах должна позволять собирать информацию обо всех обязательствах, входящих в
состав государственного (муниципального) долга,
а также информацию об обязательствах, входящих в состав консолидированного долга.
Как показал анализ международного опыта,
для современных моделей управления долгом
характерно использование принципов самоограничения в осуществлении заимствований субнациональными органами власти при незначительном вмешательстве федерального правительства.
Однако прямое использование этого опыта в
России в ближайшей перспективе затруднено изза ограниченных внутренних финансовых рынков, необходимости существенных вложений в
инфраструктуру, требующих больших объемов
заимствований, и отсутствия грамотного и «прозрачного» финансового менеджмента.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
Приложение 5.1
ПОРЯДОК ОЦЕНКИ ОБЪЕМА РЕЗЕРВОВ НА ПОКРЫТИЕ
ВОЗМОЖНЫХ ПОТЕРЬ ПО ГОСУДАРСТВЕННЫМ
И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ГАРАНТИЯМ
Общие положения
Настоящий Порядок определяет механизмы формирования резерва на покрытие возможных
потерь по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям (далее — резерв). Резерв формируется администрацией субъекта Российской Федерации или муниципального образования (далее — гарантом) при предоставлении государственной или муниципальной гарантии на
основе объема и условий гарантируемого обязательства и оценки уровня кредитного риска (риска
наступления гарантийного случая), присущего предоставляемой гарантии (далее — качество гарантии). Резерв формируется в пределах суммы обязательств гаранта по предоставленной гарантии, возникающих у гаранта в случае наступления гарантийного случая.
В момент предоставления гарантии качество гарантии оценивается на основе финансового положения гарантополучателя и качества исполнения им долговых обязательств.
В течение срока действия гарантии величина резерва может изменяться в случае изменения
качества гарантии, а также при изменении объема гарантированных обязательств. Расчет нового
объема резерва производится в соответствии с настоящим Порядком на основе финансового положения гарантополучателя и качества исполнения им обязательств по заимствованию, на которое
выдана гарантия, принимая во внимание погашение и обслуживание других существующих на
момент анализа обязательств, гарантированных гарантом.
В целях определения размера резерва производится классификация гарантий по уровню качества. Любая гарантия может быть отнесена к одной из пяти категорий:
· I (высшая) категория качества (стандартные гарантии) — величина кредитного риска признается несущественной;
· II категория качества (нестандартные гарантии) — величина кредитного риска является незначительной;
· III категория качества (сомнительные гарантии) — величина кредитного риска является значительной;
· IV категория качества (проблемные гарантии) — соответствует высокому кредитному риску;
· V (низшая) категория качества (безнадежные гарантии) — соответствует чрезмерно высокому
кредитному риску: вероятность исполнения обязательств по заимствованию, на которое выдана гарантия, близка к нулю в силу неспособности или отказа гарантополучателя выполнять
обязательства по заимствованию.
Оценку качества гарантии по каждой выданной гарантии и размера резерва по предоставленным гарантиям необходимо проводить гаранту в следующих случаях:
· при предоставлении гарантии;
· после получения данных квартальной бухгалтерской отчетности гарантополучателя и иной
периодической информации, требуемой для оценки резерва и предоставляемой гарантополучателем по условиям договора об условиях предоставления гарантии;
· в случае появления оперативной информации, влияющей на уровень кредитного риска, связанного с гарантией;
· в случае появления оперативной информации об изменении объема гарантируемого обязательства.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
42
Оценка финансового положения гарантополучателя
Оценка финансового положения гарантополучателя проводится в два этапа. На первом этапе
находится предварительная оценка финансового состояния на основе количественных финансовых
показателей. На втором этапе оценка корректируется в соответствии с качественным анализом.
Качественный анализ основывается на анализе дополнительной информации о гарантополучателе, находящейся в свободном доступе или предоставляемой гарантополучателем в администрацию. По результатам анализа этой информации финансовое положение гарантополучателя может
быть оценено как хорошее, удовлетворительное или неудовлетворительное.
Финансовое положение гарантополучателя может быть оценено как хорошее, если имеющаяся
информация свидетельствует о стабильности его основной деятельности (производства или реализации товаров, проведения работ, предоставления услуг), положительной величине чистых активов, хорошей рентабельности и платежеспособности и отсутствуют какие-либо негативные явления (тенденции), способные негативно повлиять на финансовую устойчивость гарантополучателя
в перспективе (в течение срока действия гарантии). К негативным явлениям (тенденциям) могут
быть отнесены не связанные с сезонными факторами существенное снижение поступлений от основной деятельности предприятия, ухудшение показателей рентабельности, существенный рост
кредиторской и (или) дебиторской задолженности, другие явления.
Финансовое положение гарантополучателя оценивается как удовлетворительное, если комплексный анализ деятельности гарантополучателя или иные сведения о нем свидетельствуют об
отсутствии прямых угроз текущему финансовому положению. Тем не менее существуют негативные явления (тенденции), которые до окончания срока действия гарантии могут привести к появлению финансовых трудностей, если гарантополучателем не будут приняты необходимые превентивные меры.
Финансовое положение гарантополучателя оценивается как неудовлетворительное, если гарантополучатель признан несостоятельным (банкротом) в соответствии с законодательством, либо
существует угроза признания его банкротом, т. е. предприятие является устойчиво неплатежеспособным, или анализ гарантополучателя свидетельствует об угрожающих негативных явлениях, вероятным результатом которых могут явиться устойчивая неплатежеспособность гарантополучателя
в ближайшем будущем. К негативным явлениям могут быть отнесены: убыточная деятельность,
отрицательная величина либо существенное сокращение чистых активов, существенное падение
объемов выручки от основной деятельности, существенный рост кредиторской и (или) дебиторской задолженности, другие явления.
Финансовое положение гарантополучателя не может быть оценено как хорошее, если выявлено хотя бы одно из следующих обстоятельств:
· наличие просроченной задолженности по платежам и сборам в бюджеты любых уровней, наличие просроченных долговых обязательств, любой просроченной кредиторской задолженности перед работниками предприятия или контрагентами;
· наличие у гарантополучателя скрытых потерь (например, неликвидных запасов готовой продукции или требований, безнадежных к взысканию) в размере, равном или превышающем
25 % его чистых активов;
· выявлены случаи неисполнения (прекращения) в течение последнего года гарантополучателем
обязательств по иным договорам с гарантом предоставлением взамен исполнения обязательства отступного в форме имущества, которое не реализовано гарантом в течение 180 календарных дней или более;
· убыточная деятельность гарантополучателя, приведшая к существенному (25 % и более) снижению его чистых активов (по сравнению с их максимальным уровнем за последние 5 лет).
В случае если имеющаяся информация в силу расхождений, неполноты или необъективности позволяет сделать двоякие выводы, то для оценки используется наиболее пессимистичный
вывод.
Индикаторы финансового состояния гарантополучателя. Для оценки финансового состояния гарантополучателя используются три группы базовых финансовых индикаторов:
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
43
· коэффициенты ликвидности;
· коэффициент соотношения собственных и заемных средств;
· показатель рентабельности.
Расчет осуществляется на основе следующей исходной информации:
· Форма № 1 (бухгалтерский баланс предприятия).
· Форма № 2 (отчет о прибылях и убытках).
· Дополнительная финансовая информация, предоставляемая гарантополучателем о роде деятельности предприятия (в целях оценки финансового состояния предприятие считается торговым, если более 50 % выручки получено в результате торговых операций или операций перепродажи) и о наличии у гарантополучателя активов в форме государственных облигаций или
облигаций Сберегательного банка Российской Федерации.
Группа коэффициентов ликвидности содержит три показателя:
· коэффициент абсолютной ликвидности;
· коэффициент быстрой (промежуточной) ликвидности;
· коэффициент текущей (общей) ликвидности.
Коэффициент абсолютной ликвидности (К1) рассчитывается по следующей формуле:
K1 =
Деньги260 + Облигации
,
КратОбязательства690- 640- 650
(5.1.1)
где Деньги260 — денежные средства в кассе и на расчетном счете (строка № 260 баланса предприятия); Облигации — рыночная стоимость государственных ценных бумаг и ценных бумаг
Сберегательного банка Российской Федерации, принадлежащих предприятию, на момент
окончания отчетного квартала. Необходимая информация предоставляется предприятиями дополнительно при подаче заявок на получение гарантий. В случае если дополнительная информация отсутствует, объем предполагается равным нулю; КратОбязательства690–640–650 — краткосрочные финансовые обязательства; значение находится как разность итога раздела 5 баланса (строка № 690) и доходов будущих периодов (строка № 640) и резервов по предстоящим
расходам (строка № 650).
Коэффициент быстрой (промежуточной) ликвидности (К2) характеризует способность предприятия оперативно высвободить из хозяйственного оборота денежные средства и погасить существующие финансовые обязательства. Показатель определяется по следующей формуле:
K2 =
ДебЗадолж240 + КратВлож250 + Деньги260
,
КратОбязательства690-640 -650
(5.1.2)
где ДебЗадолж240 — дебиторская задолженность, погашение которой ожидается в течение года
(строка № 240 баланса предприятия); КратВлож250 — краткосрочные финансовые вложения
(строка № 250 баланса предприятия); Деньги260 — денежные средства (строка № 260 баланса предприятия); КратОбязательства690–640–650 — краткосрочные финансовые обязательства.
Коэффициент текущей (общей) ликвидности (К3) вычисляется по следующей формуле:
K3 =
ОбАктивы290 - НеликвидныеАктивы216 + 230
,
КратОбязательства690- 640- 650
(5.1.3)
где ОбАктивы290 — оборотные активы предприятия (строка № 290 баланса предприятия); НеликвидныеАктивы216+230 — неликвидные оборотные активы предприятия, включающие расходы будущих периодов (строка № 216 баланса предприятия) и дебиторскую задолженность, платежи по
которой ожидаются более чем через 12 месяцев после отчетной даты (строка № 230 баланса предприятия); КратОбязательства690–640–650 — краткосрочные финансовые обязательства.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
44
Коэффициент соотношения собственных и заемных средств (К4) определяется по следующей
формуле:
K4 =
СобcтвенныйКапитал490
,
ЗаемныйКапитал590+ 690- 640- 650
(5.1.4)
где СобственныйКапитал490 — собственный капитал предприятия и резервы (строка № 490 баланса предприятия); ЗаемныйКапитал590+690–640–650 — финансовые обязательства, значение находится
как сумма краткосрочных и долгосрочных обязательств (строки № 590 и № 690 баланса) без учета
доходов будущих периодов (строка № 640 баланса) и резервов по предстоящим расходам (строка
№ 650 баланса).
Процедура расчета показателя рентабельности (К5) отличается для торговых и иных предприятий. Для торговых предприятий показатель рентабельности определяется на основе финансового
коэффициента рентабельности продукции по следующей формуле:
K5 =
Прибыль_от_ реализации 50- 2
Валовая_ Прибыль 29 - 2
(5.1.5)
,
где Прибыль_от_реализации50–2 — прибыль от реализации продукции (строка № 50 отчета о прибылях и убытках); Валовая_прибыль29–2 — валовая прибыль (строка № 29 отчета о прибылях и
убытках).
Для неторговых предприятий показатель рентабельности совпадает с финансовым коэффициентом рентабельности основной деятельности и определяется по следующей формуле:
K5 =
Прибыль_от_ реализации 50- 2
Выручка 10- 2
(5.1.6)
,
где Прибыль_от_реализации50–2 — прибыль от реализации продукции (строка № 50 отчета о прибылях и убытках); Выручка10–2 — выручка от реализации товаров, работ, услуг без учета косвенных
налогов и сборов (строка № 10 отчета о прибылях и убытках).
Для каждого базового индикатора устанавливаются наилучшее и наихудшее пороговые значения. На основе полученного значения и пороговых значений для каждого показателя определяется
одна из трех категорий. Пороговые значения показателей и правило выбора категории в зависимости от фактических значений показателей содержатся в табл. 5.1.1.
Таблица 5.1.1
Пороговые значения показателей и выбор категории
в зависимости от фактических значений показателей
1 категория
(хорошее значение
показателя)
2 категория
(удовлетворительное
значение показателя)
3 категория
(неудовлетворительное
значение показателя)
К1
более 0,2
0,1–0,2
менее 0,1
К2
более 0,8
0,5–0,8
менее 0,5
К3
более 2,0
1,0–2,0
менее 1,0
предприятия торговли
более 0,6
0,4–0,6
менее 0,4
предприятия других
отраслей
более 1,0
0,7–1,0
менее 0,7
К5
более 0,15
0,0–0,15
менее 0,0 (нерентаб.)
Коэффициенты
К4
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
45
Таблица 5.1.2
Веса показателей, используемые при расчете сводной оценки
Показатель
Вес показателя
Коэффициент абсолютной ликвидности (К1)
0,11
Коэффициент быстрой ликвидности (К2)
0,05
Коэффициент текущей ликвидности (К3)
0,42
Соотношение собственных и заемных средств (К4)
0,21
Коэффициент рентабельности (К5)
0,21
На основе категорий риска определяется значение сводной оценки (S), которая вычисляется по
следующей формуле:
S = Вес1 ´ Категория1 + Вес2 ´ Категория2 + Вес3 ´ Категория3 +
+ Вес4 ´ Категория4 + Вес5 ´ Категория5 ,
(5.1.7)
где Весi — вес показателя Ki в сводной оценке, i=1, 2, 3, 4 или 5; значения весов представлены в
табл. 5.1.2; Категорияi — категория, к которой относится значение показателя Ki; Категорияi = 1,
2 или 3.
На основе значения сводной оценки гарантополучатель относится к одному из трех классов
финансового состояния:
· финансовое состояние является хорошим, если значение сводной оценки не превышает 1,05;
· финансовое состояние является удовлетворительным, если значение сводной оценки больше
1,05, однако не превышает 2,4;
· финансовое состояние является неудовлетворительным, если значение сводной оценки больше 2,4.
Оценка соблюдения графика обслуживания прогарантированных
заимствований, оценка качества гарантии и размера резерва
В зависимости от истории обслуживания гарантополучателем заимствований, которые были
прогарантированы, все предоставленные ему гарантии относятся к одной из трех категорий качества обслуживания: хорошее, удовлетворительное или неудовлетворительное.
· Обслуживание заимствования, на которое выдана гарантия, может быть признано хорошим,
если погашение и обслуживание обязательства осуществляется гарантополучателем своевременно и в полном объеме.
· Обслуживание заимствования, на которое выдана гарантия, признается удовлетворительным, если
имеется единичный случай просроченного платежа по погашению и обслуживанию обязательства сроком до 15 календарных дней, который не повлек возникновение гарантийного случая.
· Обслуживание заимствования, на которое выдана гарантия, признается неудовлетворительным,
если имеется более одного просроченного платежа по погашению и обслуживанию обязательства или имеется хотя бы один случай просроченного платежа сроком свыше 15 календарных
дней, и во всех случаях нарушение сроков не повлекло наступление гарантийного случая.
Если при оценке качества обслуживания заимствования фактические операции по нему не совершались, то качество оценивается как:
· хорошее, если финансовое положение оценивается как хорошее;
· удовлетворительное, если финансовое положение оценивается как удовлетворительное;
· неудовлетворительное, если финансовое положение оценивается как неудовлетворительное.
Проект RFTAP/QCBS/3.6 — Консорциум: ИВЗ, ИРОФ, ИФЭМ
46
Таблица 5.1.3
Определение категории качества гарантии
с учетом финансового положения гарантополучателя и качества обслуживания заимствования
Обслуживание
обязательства
Хорошее
Удовлетворительное
Неудовлетворительное
Финансовое
положение
Хорошее
Стандартные
(I категория качества)
Нестандартные
(II категория качества)
Сомнительные
(III категория качества)
Удовлетворительное
Нестандартные
(II категория качества)
Сомнительные
(III категория качества)
Проблемные
(IV категория качества)
Неудовлетворительное
Сомнительные
(III категория качества)
Проблемные
(IV категория качества)
Безнадежные
(V категория качества)
Определение качества гарантии осуществляется на основе оценки финансового положения и
качества обслуживания заимствования в соответствии с табл. 5.1.3.
Если в течение периода более одного квартала отсутствует информация о финансовом положении гарантополучателя, требуемая для оценки качества гарантии, то такая гарантия классифицируется не выше, чем сомнительная (III категория качества).
Если одному гарантополучателю предоставлено несколько гарантий, то качество всех гарантий следует относить к классу наихудшей из всех предоставленных гарантий.
Размер резерва по гарантии определяется на основе качества гарантии в соответствии с
табл. 5.1.4.
Таблица 5.1.4
Величина резерва по возможной финансовой ответственности гарантополучателя
по предоставленным гарантиям
Категория
качества
Наименование
Размер расчетного резерва в %
от суммы гарантируемых обязательств
I (высшая)
Стандартные
0
II
Нестандартные
от 1 до 20
III
Сомнительные
от 21 до 50
IV
Проблемные
от 51 до 100
V (низшая)
Безнадежные
100