Модуль 1 «Общие положения административного права»
реклама
Федеральное агентство по образованию Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Сибирский федеральный университет» УТВЕРЖДАЮ Директор юридического института Шишко И.В. /____________/ ОПОРНЫЕ КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ И ГЛОССАРИЙ Дисциплина «Административное право» Укрупненная группа 03.0000 Гуманитарные науки Направление 030500 62 «Юриспруденция» Факультет юридический Кафедра конституционного, административного и муниципального права Красноярск 2008 ОПОРНЫЕ КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ И ГЛОССАРИЙ по дисциплине «Административное право» составлены в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по укрупненной группе 03.0000 Гуманитарные науки направления (специальности) 030500 62 «Юриспруденция» Опорные конспекты лекций и глоссарий составили: доцент, канд. юрид. наук Мицкевич Л.А.; старший преподаватель Васильева А.Ф.; старший преподаватель, канд. юрид. наук Морозова Н.А.; старший преподаватель Приходько Е.Г. Опорные конспекты лекций и глоссарий согласованы с выпускающей кафедрой _____________________________________________________________ Заведующий кафедрой «_____»_______________200__г. Опорные конспекты лекций и глоссарий обсуждены на заседании кафедры конституционного, административного и муниципального права 5 ноября 2007 г. протокол № 3. Заведующий кафедрой К.Н. Княгинин Опорные конспекты лекций и глоссарий обсуждены на заседании НМСФ _____________________________________________________________ 5 ноября 2007 г. протокол № Председатель НМСФ ________________ Дополнения и изменения в Опорные конспекты лекций и глоссарий на 200 __/200__ учебный год. В Опорные конспекты лекций и глоссарий вносятся следующие изменения: _____________________________________________________________ Опорные конспекты лекций и глоссарий пересмотрены и одобрены на заседании кафедры «____» _____________ 200__г. протокол № ________ Заведующий кафедрой Внесенные изменения УТВЕРЖДАЮ: Декан______________________________________________ факультета Опорные конспекты лекций и глоссарий обсуждены на заседании НМСФ ___________________________________________________________ «______» __________________ 2007 г. протокол № _____________ Председатель НМСФ 2 Оглавление: МОДУЛЬ 1 «ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА» ................................................................................................................... 7 Тема 1. Введение в курс административного права .............................. 7 1. Введение в курс административного права...................................................... 7 2. Общее понятие управления. Кибернетика об управлении ............................. 8 3. Синергетический подход к управлению ........................................................... 9 4. Социальное управление и его виды ................................................................ 13 Тема 2. Государственное управление. Исполнительная власть........ 14 1. Понятие государственного управления .......................................................... 15 2. Понятие и характерные черты исполнительной власти ................................ 17 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа ......................................................................... 20 Тема 3. Предмет и метод административного права. Административные правовые нормы и отношения ............................ 22 1. Предмет и метод административного права .................................................. 22 2. Административные правовые нормы .............................................................. 26 3. Понятие и характерные черты административных правоотношений ......... 28 4. Виды административно - правовых отношений ............................................ 31 МОДУЛЬ 2 «СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА» .. 33 Тема 4. Граждане как субъекты административного права .............. 33 1. Субъекты административного права............................................................... 33 2. Развитие института прав человека и гражданина .......................................... 34 3. Основы административно-правового статуса граждан ................................. 35 4. Права и обязанности граждан по административному праву ...................... 37 5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства... 39 Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан 40 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан ............... 40 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан . 41 3. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан ................................ 50 Тема 6. Коллективные субъекты административного права ............ 52 1. Коллективные субъекты административного права: понятие и виды ......... 52 2.Административно-правовой статус организаций ........................................... 57 Тема 7. Органы исполнительной власти ............................................... 61 1. Понятие и правовое положение органа исполнительной власти ................. 61 2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти......... 64 3. Классификация органов исполнительной власти. Факторы, влияющие на построение системы органов ............................................................................... 65 5. Структура и штаты органов исполнительной власти .................................... 75 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления .... 76 3 Тема 8. Государственные служащие как субъекты административного права ......................................................................... 77 1. Понятие и принципы государственной службы ............................................ 78 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы ............... 81 3. Понятие и виды должностей ............................................................................ 81 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего .............................................................................................................. 84 5. Прохождение государственной гражданской службы .................................. 88 МОДУЛЬ 3 «ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» .................................................................................................. 90 Тема 9. Содержание, методы и формы государственного управления ......................................................................................................................... 90 1. Содержание (функции) государственного управления ................................. 90 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг ................................................................................................... 93 3. Понятие и виды методов государственно-управленческой деятельности .. 97 4. Формы управленческой деятельности, их классификация ........................... 99 Тема 10. Правовые акты государственного управления .................. 101 1. Понятие и правовая природа актов управления .......................................... 101 2. Классификация актов управления ................................................................. 104 3. Порядок издания и отмены актов государственного управления .............. 108 4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления ........ 110 Тема 11. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении ................................................................................................. 111 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти .................................................................................................................... 111 2. Виды контроля и надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти....................................................................................... 113 3. Судебный контроль. Понятие административной юстиции ....................... 116 Тема 12. Административный договор................................................... 119 1. Дискуссии в административном праве об административном договоре .. 119 2. Понятие и признаки административного договора ..................................... 122 Тема 13. Административный процесс................................................... 123 1.Сущность административного процесса ....................................................... 123 2. Принципы административного процесса ..................................................... 127 3. Структура административного процесса. Виды административных производств .......................................................................................................... 132 4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права ................................ 134 Тема 14. Административное принуждение .......................................... 135 4 1. Понятие, содержание и назначение административного принуждения.... 135 2. Виды мер административного принуждения ............................................... 140 3. Органы и должностные лица, применяющие меры административного принуждения ........................................................................................................ 149 Тема 15. Административная ответственность .................................... 150 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности ............................................................................................................................... 150 2. Законодательство об административных правонарушениях. Институт административной ответственности ................................................................. 153 3. Понятие и состав административного правонарушения .............................. 156 4. Понятие и виды административных наказаний. Основные правила их назначения............................................................................................................ 164 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях ................................................................................................ 167 Тема 16. Производство по делам об административных правонарушениях ...................................................................................... 168 1. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика .................................................................................................... 168 2. Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях. ............................................................................................... 171 3. Доказательства, используемые в производстве по делам об административных правонарушениях. ............................................................. 174 4. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях ................................................................................................ 175 МОДУЛЬ 4 «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ» .................................................... 178 Тема 17. Особенная часть административного права. Государственное управление в сфере экономики .............................. 178 1. Общая характеристика особенной части административного права......... 178 2. Государственное управление в сфере экономики ....................................... 179 3. Государственное управление в социальной сфере (социально-культурной сфере) .................................................................................................................... 183 4. Государственное управление в сфере административной деятельности .. 186 Тема 18. Правовые основы управления образованием ..................... 189 1. Правовые основы системы образования ....................................................... 189 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования ..................... 193 3. Правовое положение образовательных учреждений................................... 196 4. Правовое положение обучающихся в образовательных учреждениях. .... 199 Тема 19. Управление в области государственной безопасности ..... 202 1. Правовое регулирование в области безопасности. Основные понятия .... 203 2. Органы исполнительной власти в области безопасности ........................... 205 3. Понятие государственной тайны ................................................................... 211 5 Тема 20. Управление в области внутренних дел................................. 212 1. Содержание управления в области внутренних дел .................................... 212 2. Система органов внутренних дел .................................................................. 215 3. Организация милиции..................................................................................... 218 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел ................. 219 Тема 21. Административное право зарубежных стран ..................... 220 1. Возникновение и развитие административного (полицейского) права .... 220 2. Характерные черты административного права как отрасли права ............ 224 3. Принципы административного права ........................................................... 226 ГЛОССАРИЙ........................................................................................... 227 6 МОДУЛЬ 1 «ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА» Раздел 1 «Введение в административное право» Тема 1. Введение в курс административного права (зачетных единиц – 0,1; часов 4). План: 1. Введение в курс административного права. 2. Общее понятие управления. Кибернетика об управлении. 3. Синергетический подход к управлению. 4. Социальное управление и его виды. 1. Введение в курс административного права Общий объем дисциплины в соответствии со стандартом – 188 час. Объем аудиторной нагрузки – 98 час. Лекции – 58 час., семинары – 40 час. Период изучения – 3 и 4 семестр. Формы промежуточного контроля – контрольная работа, компьютерный тест, формы итогового контроля – зачет в 3 семестре, экзамен – в 4 семестре. Выполняются курсовые и дипломные работы. Применяется компьютерное тестирование для самоконтроля и официального контроля. Методическое обеспечение. Рабочая программа по административному праву. Учебно-методический комплекс по административному праву, авторы – Л.А.Мицкевич, Е.Г. Приходько, издательство КрасГУ, 2006 г. В комплекс включены экзаменационные вопросы, темы и планы лекций, задания к семинарам, список учебной и научной литературы, список нормативных актов. В компьютерном классе и на кафедре конституционного, административного и муниципального права на электронных и бумажных носителях имеются скрипты краткие опорные конспекты лекций, которые следует распечатывать и работать по ним на лекциях. В библиотеке имеются учебники, Кодекс РФ об административных правонарушениях с комментариями. Особенности административного права как учебной дисциплины: а) комплексный характер науки административного права как социальной науки, включающей знания социологии, психологии, истории, теории государства и права, теории управления; б) большой объем нормативно-правовых актов; в) динамичность законодательства в области государственного управления, постоянные изменения в системе и структуре исполнительной власти; г) административная реформа. 7 Методика преподавания: классические методы передачи информации – лекции и семинары, развивающие (интерактивные) методы – ролевые и имитационные игры, дискуссии, студенческие конференции, индивидуальная работа со студентами, тренинги, применение современных методологических подходов. 2. Общее понятие управления. Кибернетика об управлении Администрация – в переводе с греческого означает «управление», латынь ad ministries – «служить для…». Администрация (бюрократия) в социальных науках – любая крупномасштабная организация профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. Основное назначение – исполнять, для чего нужно организовать деятельность людей. Административная наука – наука, изучающая организующее воздействие на людей (управление людьми). Управление бывает различным – в семье, в группе, на институте, в стране. Наука административного права – наука о правовых нормах, регулирующих государственное управление людьми. В теории управления предлагается более 20 определений понятия «управление». Наиболее универсальное определение предлагает кибернетика. Кибернетика – наука, обобщающая закономерности всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механизмах и т.п. Для нее имеет значение сам процесс управления, а не особенности участвующих в нем сторон (человек, животное, машина, орган государства и т.п.). Основоположник кибернетики – американский ученый Норберт Винер. В 1948 г. опубликован его труд «Кибернетика, или управление и связь в животном и машине». Это был «кибернетический взрыв», смена парадигм, импульс для мощного развития всех отраслей науки. Н.Винер, лауреат Нобелевской премии, приводит слова Ньютона: «Если я видел дальше, чем другие, то потому, что я стоял на плечах гигантов». А.А. Богданов (20-е годы ХХ века) – основоположник всеобщей организационной науки (тектологии) в России. В России в начале ХХ века был «организационный бум». Кибернетическое определение управления. Управление в самом общем виде – это упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде. 8 А.И. Берг: «управление это процесс перевода сложной динамической системы из одного состояния в другое путем воздействия на ее переменные». Центральное понятие при определении управления – это понятие системы. Система – это организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции для достижения единой цели. Признаки системы: 1. Организованный характер, система – это не просто сумма элементов, а единое целое, целостное единство. В системе рождаются новые качества – интегративные свойства системы. Единство достигается благодаря общей цели, которая играет роль системообразующего фактора. 2. Целостность. Условие существования отдельных элементов является условием существования самой системы. 3. Открытость системы – способность вести обмен информацией или энергией с окружающей средой. 4. Динамичность системы – изменчивость, адаптивность, способность изменяться, приспосабливаясь к изменениям окружающей среды. 5. Стабильность системы неизменность, способность сохранять свои качества. Равновесие между динамичностью и стабильностью системы обеспечивает ее существование и функционирование, т.е. выживание системы. 6. Цель системы – поддержание этого равновесия, т.е., сохранение гомеостаза в противовес процессам разрушения, дезорганизации (энтропии). 7. В системах, обладающих перечисленными признаками обнаруживают себя процессы саморегуляции, самоорганизации, самоуправления. Субъект управления – элемент, который берет на себя роль координатора, упорядочивающего иные элементы (объекты управления). 8. Между субъектом и объектом циркулирует информация (определенные сведения), представляющая собой управленческие команды. Информация от субъекта к объекту идет по каналу прямой связи, от объекта к субъекту – по каналу обратной связи. 9. Иерархичность, многоступенчатость систем – это их главное свойство, в силу которого становятся возможными процессы управления. Виды систем: механические, биологические, социальные, смешанные. Примеры систем (определяются путем обсуждения со студентами на лекции). 3. Синергетический подход к управлению Когда рушится все, наступает час философии М. Хайдеггер 9 Основоположники синергетики как нового направления в философии – И.Р. Пригожин, Г. Хакен, А.А. Самарский, С.П. Курдюмов, Е.Н. Князева. Если кибернетика – наука о воздействии субъекта на объект, то синергетика – наука об их взаимодействии. Синергетический подход – способ постановки новых, нетрадиционных вопросов о сложноорганизованном мире, стимулирующих перспективные направления исследований в различных областях науки, в том числе, гуманитарных. Как учение о закономерностях самоорганизации и саморегулирования в системах первоначально синергетика появилась в исследованиях представителей естественных наук (физики, химии, математики, биологии). Затем благодаря своей универсальности синергетика оформилась в междисциплинарный подход в рамках философских концепций современного мировоззрения. Ученые, занимающиеся проблемами синергетики, отмечают, что синергетика имеет интегративную, или синтетическую, ценность и «может служить основой для междисциплинарного синтеза знания». Все чаще основные положения синергетики используются представителями гуманитарных наук, в том числе, при исследовании вопросов в области государства и права. Если основными для кибернетики и различных вариантов теории систем являются понятия информации, взаимодействия субъекта и объекта управления по каналам прямой и обратной связи, иерархичности, структурированности систем, то для синергетики в качестве таковых выступают представления о процессах организации и самоорганизации в сложных нелинейных средах, находящихся в состоянии неустойчивого равновесия. Основные понятия синергетики: самоорганизация, открытые системы, нелинейность, хаос, случайность. Самоорганизация – способность нелинейных открытых систем (сред) к спонтанному переходу от хаотического, неупорядоченного состояния к упорядоченному (от хаоса к порядку). Практически вся история развития человеческого общества являет нам примеры социальной самоорганизации. Это и само спонтанное возникновение социального управления, обеспечивающего выживание племени или другой социальной общности, возникновение социальных норм – регуляторов как механизма упорядочения социальных отношений, это кооперация ремесленников, возникновение общественных движений, инициатив, в том числе, местное самоуправление и т.д. Открытые системы – это определенный вид систем, которые обмениваются энергией, веществом и (или), информацией с окружающей средой. Социальные системы относятся к открытым, следовательно, искусственное (сознательное) замыкание социальной системы в своих рамках, ограничение обмена информацией (как это бывало в истории целых государств или от- 10 дельных организаций) не соответствует естественному ходу вещей, нарушает объективные законы эволюционирования сложных систем. Нелинейность означает: а) многовариантность, альтернативность путей развития (эволюции) сложных систем, б) возможность выбора одного из альтернативных путей развития, в) возможность влияния на темп эволюции (скорости развития процессов в среде), г) необратимость процесса эволюционирования после выбора одного из вариантов. Пример – ветвление дерева. Хаос в синергетике – это конструктивный механизм эволюции, ее начало. При этом следует различать понятия «хаоса» и «энтропии» (разрушения). Хаос на первой стадии предполагает нарушение связей между элементами, но сами элементы не разрушаются. При энтропии речь идет о разрушении системы через разрушение ее элементов. Это деструктивная роль хаоса, которая побуждает людей с предубеждением относиться к этому явлению. Новое синергетическое понимание – хаос это необходимое условие для позитивных социальных процессов. Конструктивная роль хаоса означает, что благодаря хаотическому состоянию элементов, возникшему в результате нарушения их прежних связей внутри системы, возможно возникновение новой структуры, нового качественного состояния системы. Из хаоса, как из элементов конструктора, может быть создана качественно новая система, слагающаяся из того же самого набора элементов, но «собранных» по другому принципу. Таким образом, путь к развитию лежит через хаос. Для социальных систем эволюция и революция могут быть соотнесены как хаос и энтропия. Нелинейность (многовариантность) путей развития связана с тем, что в самом хаосе уже содержится определенный набор возможных вариантов организации новой структуры. Все эти варианты альтернативны, любой из них возможен (но у этих вариантов могут быть различные шансы на реализуемость). Эта точка ветвления древа эволюции, точка выбора из всех возможных вариантов, называется точкой бифуркации. Наступает такое состояние в период неустойчивого равновесия, в период нарушения равновесия (гомеостаза). В социальных системах такие периоды характеризуются как политические, экономические или иные социальные кризисы. Особенностью социальных систем с точки зрения синергетики является их способность к эволюционированию, т.е., способность к самоорганизации, росту (усложнению), влекущему за собой нарастание неустойчивости (хаос на микроуровне) и затем к распаду. С точки зрения развития системы это означает периоды относительно устойчивого и неустойчивого равновесия системы. Для первого примени11 мы положения кибернетики, второй же период требует объяснения с точки зрения законов самоорганизации сложных систем. Случайность и ее катастрофическая роль. Реализуемость того или иного варианта развития событий зависит от случайности. В этом проявляются так называемые катастрофические последствия случайности1, играющей определяющую роль в период неустойчивости системы. В определенные моменты состояния системы (моменты неустойчивости, нарушения равновесия – гомеостаза) даже незначительные внешние или внутренние воздействия (малые возмущения, отклонения, или флуктуации) могут привести к значительным последствиям. Именно в момент нарушения состояния гомеостаза случайность (малые возмущения) может повлиять на выбор того или иного пути развития. Кроме случайности существует и предопределенность, преддетерминированность развертывания описываемых процессов. Это связано с влиянием факторов прошлого и будущего состояния системы. а) Настоящее состояние системы определяется ее прошлым, ее историей. Хаос как конструктор, из которого будет собрана та или иная структура, содержит не любой и не бесконечный набор вариантов будущего состояния. Этот набор предопределен прошлым, в хаосе содержится информация обо всех прежних состояниях системы. Существует ограниченный конечный набор типов структур в живой и неживой природе. Например, круг, пирамида, прямоугольник, ромб, спираль… б) настоящее состояние системы формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком. Это объясняется тем, что существует механизм притяжения к той или иной цели эволюции (аттрактору). в) Аттрактор – это устойчивое состояние (структура) системы как один из вариантов возможного пути развития, который как бы «притягивает» к себе все «траектории» возможного развития событий. Точка аттрактора – после прохождения некоторой пороговой точки возврат назад или выбор другого пути развития становится невозможным (только через новый кризис и хаос). Пример – конус аттрактора. Структурная и функциональная общность (тождественность) всех систем (структур). Данный тезис о структурной общности на новой методологической основе подтверждает известное еще древним философам предположение о тождественности (монадности) мира: «Целый океан отражается в капле воды». Это позволяет переносить представление об одних системах на другие. Примеры структурной общности (определяются на лекции). 1 См.: Пригожин И. От существующего к возникающему. М., 1985. С. 115. 12 Функциональная общность предполагает присущие всем системам живой и неживой природы законы ритма, законы периодической смены состояний: подъем → спад → застой → подъем и т.д. Отсюда следует вывод о постепенности (эволюционности) преобразований и невозможности резкого роста без угрозы падения и разрушения системы. Контринтуитивность сложных систем. Следует четко осознавать, что сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития и формы организации, им несвойственные. Такое управление неизбежно будет «натыкаться» на свойство «контринтуитивности» (непредсказуемости) сложных систем, что означает, что управленческое воздействие может повлечь последствия, прямо противоположные желаемым. 4. Социальное управление и его виды Социальное управление – это управление в социальных системах, т.е. в системах, элементами которых являются люди. Механизмы управления социальными системами: а) механизм сознательного управления, целенаправленного, целеустремленного управления, поскольку осуществляется людьми, наделенными волей и сознанием, для достижения определенной цели; б) механизм стихийного регулирования, когда упорядоченность является результатом массы случайных, единичных актов; в) относительно иных, не социальных систем признак целенаправленности замещается признаком целесообразности. Таковы, например, биологические системы, гомеостаз которых обеспечивается целесообразным поведением их особей. Такой подход позволяет рассматривать социальные системы не на основе идеологических и политических оценок, а на основе выявления и обобщения объективных закономерностей общественного развития, сформулированных вне зависимости от идеологических и политических пристрастий. Природа социального управления. Момент возникновения вместо первобытного стада как суммы, совокупности отдельных элементов (биологических, биоэтнических компонентов) новой системы, обладающей интегративными качествами, которых не было у её отдельных элементов – социальными связями, – это отдельный момент в развитии социального управления. Первобытное общество как система (род, племя) то новое «целое», ради обеспечения приоритета которого над индивидуальным, личным, и осуществлялось социальное регулирование. Преобразование системы «первобытное стадо» в новую систему, «первобытное общество» было обусловлено изменяющейся внешней средой, для выживания в которой потребовалось объединить усилия людей. Момент объ13 единения усилий и означает совместную, скоординированную деятельность, т.е. управление, и, следовательно, группа людей превращается в систему как совокупность «взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции для достижения единой цели». Первой, исторически обусловленной (вынужденной) функцией социального управления была функция управления совместной производящей деятельностью людей (функция управления производством). Например, совместная охота, оборона от опасностей извне. Следующими функциями, вероятно, являлись функция распределения добытого продукта, функция «социального обеспечения» защиты женщин, стариков и детей, функция прогнозирования, без которой невозможно выживание системы, функция принуждения к исполнению требований и другие управленческие функции. Функция принуждения обеспечивала соблюдение правил, необходимых для выживания системы. Со временем сформировался специальный управленческий аппарат. Признаки социального управления: 1. Волевой характер, сознательный (управление осуществляется через волю и сознание людей). 2. Интегративными свойствами становятся социальные отношения, системообразующий фактор – общий (совместный) интерес, общая цель. 3. Властный характер механизма управления, власть обеспечивает единство воль и подчинение их управляющей воле. 4. Историчность управления (зависит от этапа развития общества). 5. Способы управления: - командное, принудительное, - стимуляционное, добровольное, - программное (заложена программа). 6. Цикличность управления означает четыре стадии управленческой деятельности: - сбор и обработка информации, - принятие управленческого решения, - реализация решения, - контроль за исполнением решения, корректировка. Тема 2. Государственное управление. Исполнительная власть (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Понятие государственного управления. 2. Понятие и характерные черты исполнительной власти. 14 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа. 1. Понятие государственного управления Государственное управление – это вид социального управления, следовательно, оно обладает всеми чертами, присущими управлению вообще, и управлению в социальных системах. Цель государственного управления – это упорядочение объекта управления (объект управления – общество, или социум). Упорядочение достигается с помощью двух основных механизмов: а) сознательного управления (волевого воздействия, осуществляемого субъектами общественной жизни, обладающими волей и сознанием, ставящими осознанные цели и стремящимся к их достижению); б) стихийного регулирования (когда действуют естественные регуляторы общественных процессов). Эти механизмы сочетаются, дополняя друг друга. Технология управления – стадии управленческого цикла: - сбор и обработка информации; - принятие управленческого решения; - реализация решения; - контроль. Терминология. В литературе именно сознательное управление называется социальным управлением. Общественное управление – управление в негосударственных, общественных организациях. Самоуправление – термин применяется для обозначения процессов внутреннего управления, а также для того, чтобы сделать акцент на самостоятельности той или иной системы относительно внешних сил. Например, управление общественными делами, осуществляемое гражданами и их объединениями – местное самоуправление, общественное, территориальное, студенческое и т.д. Государственное управление понимается в широком смысле и узком смысле. В широком смысле – это управление всеми делами государства, осуществляется всеми органами государства. Государственное управление в узком смысле – организующая деятельность специальной группы органов – органов исполнительной власти. Администрирование – управленческая деятельность в организациях с акцентом на управлении людьми (персоналом). В науке административного права государственное управление – понятие неоднозначное. 15 Конституции 1936 г., 1977 г. употребляли термин «государственное управление» в широком и в узком смысле. Основные органы государства – Советы народных депутатов и их исполкомы обозначались как органы власти и управления. Государственное управление в широком смысле осуществлялось всеми органами государства в присущих им формах и специфическими методами деятельности, государственное управление в узком смысле – исполкомами, которые и назывались органами государственного управления. Современное понимание: Конституция РФ 1993 г. не использует термин «государственное управление». В законодательстве после 1993 г. термин «органы государственного управления» был заменен на термин «органы исполнительной власти». Это породило дискуссии о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление». В классических учебниках обсуждался вопрос о том, является ли замена понятия государственного управления на понятие исполнительной власти просто терминологической заменой, или это принципиально новое явление. Итог дискуссии: конституционный принцип разделения властей предполагает не только терминологическую замену, но и сущностное реформирование. Авторы учебника (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.) акцентируют внимание на том, что исполнительная власть – это категория политико-правовая, а государственное управление – категория организационноправовая. Более того, государственное управление – понятие более широкое, чем понятие «исполнительная власть», в него входит деятельность и других субъектов, осуществляющих государственное управление (иные органы государства, администрация государственных организаций). Ю.А. Тихомиров также акцентирует внимание на том, что понятие государственного управления шире, чем деятельность исполнительной власти. Кроме управления автор добавляет новые понятия: публичный интерес, регулирование, участие и защита. Зарубежная наука административного права определяет и исполнительную власть, и ее деятельность одним термином – «администрация». Д.Н. Бахрах (Екатеринбург) применяет такой же термин – «публичная администрация». В науке немецкого административного права определение дается двумя путями: негативным и позитивным. Негативное определение дается методом исключения. Государственное управление – это все, что не является законотворческой и судебной деятельностью, политикой, управлением частными предприятиями. Это классический подход, таким же он был и в дореволюционной России. Позитивное описание: в немецком административном праве признается, что это достаточно сложно, так как составляет большой объем перечисляемых видов деятельности – от принуждения до осуществления «общего ин16 тереса». Например, «администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов». Французская наука административного права утверждает, что цели администрации вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Однако сама администрация должна оставаться аполитичной, для чего существует ее функциональная независимость и юридические гарантии стабильности личного состава. Дореволюционное административное право России определяло государственное управление так: «В область государственного управления входит обеспечение безопасности, охранение народного здравия, попечение о народном образовании, разнообразные формы вмешательства в экономическую жизнь и т.д.». Задачи государственного управления настолько широки и всеобъемлющи, что индивиду буквально на каждом шагу приходится вступать в те или иные отношения с должностными лицами, призванными к осуществлению этих задач (Елистратов А.И. Основные начала административного права). Выводы. 1. Государственное управление – организующая деятельность органов государства по упорядочению социальных процессов. 2. Государственное управление в широком смысле – упорядочивающая деятельность всех органов государства. 3. Государственное управление в узком смысле – организующая деятельность специальной группы органов – органов исполнительной власти. 4. В современном законодательстве термин «государственное управление» употребляется и в широком, и в узком смысле. 5. Понятие смысла можно определить из контекста. При этом главным является то, к какому виду деятельности относится управленческая деятельность – к основному виду, обусловленному назначением органа, или к вспомогательной, то есть, обслуживающей деятельности. 2. Понятие и характерные черты исполнительной власти Исторический экскурс. Бахрах Д.Н. называет эмбрионом исполнительной власти административную (управленческую) власть, которая появилась как власть вожака (старейшины и т.д.), развивалась с возникновением государства и концентрировалась в последующем в одних руках (одновременно законодательствовала и судила). И только со временем эволюционировала, отделяя от себя законодательную и судебную, превратившись в демократическом обществе в исполнительную власть, связанную рамками закона. Но исполнительная власть подчинена закону, а не органам законодательной власти. 17 Социальное значение исполнительной власти: приоритет в организации и ответственность за состояние общества в первую очередь возлагается на исполнительную власть. Обоснование – кибернетический подход к социальному управлению. И.Л. Бачило отмечает, что кризис в обществе – это результат неправильно установленного соотношения властей и неправильной организации государственного управления в широком смысле слова. «Если государство является эпицентром публичного управления делами общества, то исполнительная власть является эпицентром практического, организационного влияния государства на состояние всех сфер общественной жизни». Понятие исполнительной власти в учебной литературе раскрывается через перечисление основных черт, но нигде не предлагается какого-либо определения. Конституция РФ не содержит определения. По этому поводу К.С. Бельский высказывает гипотезу о том, что при написании Конституции у авторов не было четкого представления и концепции исполнительной власти, а также в книгах по данному вопросу не содержится самой концепции, а есть только соображения о том, как следует исследовать данный феномен. При определении сущности исполнительной власти в литературе по теории государства и права и по конституционному праву внимание акцентируется на разделении властей, на взаимоотношениях ветвей государственной власти, о сущности же говорится, что ее предназначение – это исполнение законов (то есть, прямо исходя из буквального толкования названия), указывается также на подзаконный характер деятельности. В литературе исследуется преимущественно системно-структурный аспект – органы, их система, полномочия и т.д. Этот подход и отражен в Конституции РФ, где в главе об исполнительной власти закрепляется статус Правительства РФ. Однако уже в XIX веке государствоведы отмечали недостаточность и слишком общий характер этого определения, указывая на предметный (управленческий) характер и многообразие этой деятельности. К.С. Бельский предлагает в качестве отправной точки в исследовании данной проблемы использовать понятие функций как основных, ведущих направлений этого вида деятельности (то есть отталкиваться от основного содержания деятельности). Он выделяет две группы функций: 1 группа – это функции-цели (то есть, для чего государству нужна исполнительная власть); 2 группа – это функции-направления деятельности и правовые средства их осуществления. 1 группа – функция охраны общественного порядка и общественной безопасности, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан. 2 группа – нормотворческая, применение норм права, юрисдикционная. 18 Этот подход может быть предметом для обсуждения на семинаре. Характерные черты исполнительной власти: Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти. Относительная самостоятельность может рассматриваться в организационном (как формируется) и в функциональном аспекте (как функционирует). Это означает также, что никакой орган иной ветви власти не вправе принимать на себя функции и полномочия исполнительной власти, а орган исполнительной власти не вправе передавать их другому. Исполнительная власть – вид государственной власти. Это означает: - акты обязательны для всех; - их исполнение обеспечивается государственным принуждением; - осуществляется уполномоченными субъектами государства; - в формах, опосредованных правом и установленных государством. Две предыдущие черты характеризуют положение исполнительной власти в системе государственной власти, следующая черта характеризует ее главное предназначение (цель, миссия) – это исполнение (реализация) законов, иных нормативных актов. Некоторые авторы называют это качество организационным содержанием деятельности. Для этого исполнительная власть осуществляет: нормотворчество, применение (исполнение), принуждение (юрисдикция). Универсальный характер деятельности во времени и в пространстве. Исполнительная власть распространяется почти на все сферы и уровни общественной жизни. Некоторые авторы называют это масштабностью деятельности. Непрерывность функционирования. Предметный характер деятельности – наличие ресурсов, объектов управления, всего, что требуется для организации исполнения законов. Подзаконный характер. Наличие внутриорганизационной управленческой деятельности. Специальные формы и методы деятельности (процедуры, акты). Наличие специального профессионального аппарата – государственных служащих. Содержание исполнительной власти образует система определенных функций. Функции изменяются, как и формы, и методы, в новых условиях – информационное обеспечение, прогнозирование, программирование, создание инфраструктуры, контроль и надзор и т.д. 19 Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии какихлибо событий, процессов на основе полученных данных. Планирование – определение направлений, целей, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов. Организация – формирование управляющей и управляемой системы, упорядочение структуры, определение строения чего-либо, взаимодействия и связи частей. Регулирование – установление режима какой-либо деятельности без прямого влияния на ее содержание. Руководство – определение общего направления поведения объектов, постановка целей. Оперативное распорядительство – издание ненормативных распоряжений, влияющих на оперативную деятельность управляемых объектов. Координация – согласование деятельности различных объектов. Контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта заданному. Учет – выработка и фиксация выраженных в количественной форме данных о деятельности объекта. 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа Б.П. Курашвили писал: «Если бы на определение государственного управления было отпущено всего одно слово, следовало бы сказать, что это – сотрудничество». Все имеющиеся определения исходят (и исходили) из ключевого слова – воздействие, впервые автор предложил говорить об управлении как о взаимодействии субъекта и объекта управления. В мире существует две основные тенденции развития государственного управления – децентрализация и деконцентрация властных полномочий. Один из министров Франции в 70-х гг. сказал, что децентрализация способна заменить анонимные иерархические отношения личным, прямым и ответственным диалогом. Деконцентрация – передача полномочий на низшие уровни государственного аппарата. Децентрализация передача государственных полномочий негосударственным формам организации публичной жизни. Переход от командного управления к стимуляционному, от авторитарного – к демократическому, от непосредственного управления – к общему руководству, от чрезвычайного (экстраординарного) – к нормальному (ординарному). 20 Современные негативные тенденции – коммерциализация власти, некритичный переход от концепции публичного интереса и публичной власти к концепции публичных услуг. Административная реформа. Концепция административной реформы, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. содержит перечень основных проблем в современном государственном управлении: - разветвленная сеть государственных учреждений, осуществляющих переданные им государственно-властные функции и полномочия в виде так называемых «услуг» за определенную плату; - недостаточная эффективность публичного управления; - низкое качество предоставляемых гражданам публичных услуг; - избыточные функции государственных органов; - чрезмерные полномочия органов и должностных лиц государственной публичной власти; - избыточный управленческий (бюрократический) аппарат в сочетании с недостаточным уровнем профессионализма служащих; - дефицит управленческих кадров, обладающих соответствующим современным требованиям уровнем подготовки (профессиональной и социальной компетентностью), «кадровый голод»; - сохранение и воссоздание административных методов командного управления в отношениях с гражданами и коммерческими структурами. Выводы: неэффективное публичное управление в современной России тормозит развитие всех сфер – экономики, образования и науки, сферы социальных услуг, препятствует реальному осуществлению государственных реформ. Цель административной реформы – создание системы прогрессивного и эффективного публичного управления в стране для обеспечения процессов экономического и социального развития. Задачи административной реформы: - обеспечение в соответствии с конституционными положениями единства исполнительной власти; - сокращение властных полномочий государственных органов относительно граждан и юридических лиц; - оптимизация функций органов исполнительной власти (сокращение количества функций, сокращение дублирующих функций), - избавление государства в целом от избыточных функций; - оптимизация (включая сокращение количества) системы органов исполнительной власти; - сокращение управленческого аппарата; 21 - переход ряда функций (включая правовое регулирование, принятие правил и стандартов, контроль за их исполнением, учет) к негосударственным, в том числе, саморегулируемым организациям; - реформа государственной службы в целях повышения эффективности деятельности управленческих кадров; - совершенствование правового регулирования (включая нормативную регламентацию) служебной деятельности. Организационно-правовое обеспечение реформы: - концепция административной реформы; - положение о правительственной комиссии по проведению административной реформы; - указы Президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти; - проекты федеральных законов, направленных на обеспечение единства системы исполнительной власти в России; - положения о федеральных органах исполнительной власти; - законодательство субъектов РФ об органах исполнительной власти; - законодательство об административных процедурах; - концепция реформы государственной службы; - новое законодательство о государственной службе; - административные и должностные регламенты; - должностные инструкции и положения. Тема 3. Предмет и метод административного права. Административные правовые нормы и отношения (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Предмет и метод административного права. 2. Понятие административных правовых норм. 3. Понятие и особенности административных правовых отношений. 4. Виды административных отношений. 1. Предмет и метод административного права В настоящем курсе административного права изучение предмета началось с рассмотрения понятий управления, государственного управления и исполнительной власти. Это ключевые понятия для административного права как отрасли законодательства, регулирующей государственноуправленческие отношения. 22 Исторический экскурс. Административное право (первоначально как административная наука) появилось в западноевропейских странах в эпоху промышленных революций, когда в качестве относительно самостоятельной ветви государственной власти стала возникать исполнительная власть, и появилось правовое регулирование государственно-управленческой деятельности. Родиной административного права считаются Франция и Германия (административная наука Франции дала центральное понятие – государственное управление, отсюда основной подход – управленческий или содержательный). Самое большое влияние на становление российского административного права оказала наука административного права Германии (основной подход – формально-догматический, или юридический). Этапы развития административного права: Первый этап – понимание административного права как полицейского права (от греческого «полис» – в смысле город, управление городом – государством, городской, общественной жизнью). Второй этап – административное право сузилось до «полицейского» понимания права как средства обеспечения общественного порядка и благоустройства (продолжалось более четырех столетий). Третий этап – вместе с буржуазными революциями вновь появился государственно-управленческий предмет административного права. В настоящее время в отечественной науке обсуждается вопрос о выделении полицейского права из административного, есть программы и вузы, где это уже осуществлено. Выводы. 1. Предпосылками для становления европейского (например, немецкого) административного права в его современном понимании явились исторические процессы: а) разделение властей и связанная с этим необходимость правового разграничения их компетенции; б) признание и правовое закрепление основных прав и свобод граждан, потребовавшее правового ограничения вмешательства государства в личную и имущественную сторону жизни граждан; в) введение в правовые рамки деятельности администрации, включая внутреннее управление; г) создание административных судов для разрешения административных споров. 2. Первоначально административное право развивалось в рамках административной науки. Изучение истории становления административного права как социального явления выступает в качестве необходимого условия квалифицированной подготовки юристов, а также является основой для правильного определения тенденций развития самого государственного управления. 23 3. Роль современного административного права чрезвычайно велика и будет возрастать, поскольку понимание государственного управления в позитивном смысле как осуществляющего задачи социального государства позволяет охарактеризовать это государство именно как управленческое (управляющее, административное). 4. Административное право в целом – сравнительно молодая отрасль права, а современное российское административное право стало интенсивно развиваться только в последние 57 лет. Этим объясняется, в значительной мере, дискуссионный характер предмета и системы отрасли. Дискуссии. Современное понимание предмета и системы в отечественном административном праве является в настоящее время дискуссионным. Одни учебники излагают этот вопрос традиционно (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.), другие вводят новую систему административного права (Старилов Ю.Н., Бахрах Д.Н.), предлагая новый объем предмета – шире или, наоборот, уже, чем традиционный объем. Например, добавляя в Особенную часть административное судопроизводство, или исключая Особенную часть административного права. Подробно освещен данный вопрос в работе Бельского К.С. «Феноменология административного права», а также в учебниках Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова и в статье Д.Н. Бахраха. Сущность дискуссии об объеме предмета административного права состоит в том, каковы пределы понятия государственного управления – относится ли сюда только деятельность исполнительной власти или это понятие более широкое, и государственное управление осуществляют и другие субъекты. Сторонниками более широкого понимания предмета (шире, чем просто организация и деятельность исполнительной власти) являются: 1. А.П. Алехин. А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов (кроме исполнительной власти государственное управление осуществляют общественные организации при делегировании полномочий, администрация государственный организаций, исполнительные органы местного самоуправления); 2 Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н. (кроме исполнительной власти государственное управление осуществляют суды, рассматривая дела об административных правонарушениях, и суды при осуществлении контроля за законностью актов государственного управления); добавляется главный признак – это деятельность органов по осуществлению публичного интереса; 3 Бельский К.С., Попов Л.Л., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. (кроме исполнительной власти к государственному управлению относится внутриорганизационная деятельность в иных органах государства, а именно, в законодательных и судебных органах). Категорически возражают Н.М. Ко- 24 нин, В.М. Манохин, выступая против отнесения этой деятельности к предмету административного права. Выводы: 1. В науке не оспаривается, что предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административными правовыми нормами. 2. Разногласия связаны с тем, какие именно государственноуправленческие отношения относятся к предмету. Не оспаривается, что предмет отрасли составляют отношения по организации и деятельности исполнительной власти. 3. Дискутируется объем понятия государственного управления (входит ли в него деятельность других субъектов, кроме органов исполнительной власти). 4. Предложения ученых по составу предмета административного права: а) общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех иерархических уровнях; б) внутриорганизационные отношения во всех других государственных органах; в) деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях; г) общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия; д) общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления. Метод отрасли административного права характеризуется как способ регулирующего воздействия на общественные отношения. Классический, или традиционный, подход в теории. Большинство авторов учебной и иной литературы считают, что особенности метода административного права состоят в следующем: 1. императивность (обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний); 2. иерархичность (неравенство) положения одной стороны относительно другой стороны правоотношения; 3. неравенство воль сторон (метод одностороннего властвования). Таким образом, метод административного права – это метод властиподчинения. Современный подход: существуют универсальные методы правового регулирования (предписание, дозволение, запрет), от их сочетания, от удельного веса того или иного способа зависит метод той или иной отрасли права (гражданско-правовой, административно-правовой). В современном админи25 стративном праве преобладают предписания и запреты, однако имеет место и нарастает метод дозволения. Выводы: 1. Следует различать понятия «метод административно-правового регулирования как метод административного права», в котором объединяются универсальные методы правового регулирования (предписания, дозволения, запреты) и метод управленческого воздействия одной стороны административного правоотношения на другую (метод власти-подчинения, метод юридического неравенства сторон). 2. Современное административное право применяет не только обязывания и запреты, но и в значительной мере использует дозволение. 2. Административные правовые нормы Понятие нормы административного права. Вопрос о нормах административного права кратко освещается на лекции и выносится на специальное рассмотрение на семинарских занятиях, поскольку достаточно подробно изучался в курсе теории права. Нормы административного права обладают общими для всех норм права чертами, но есть и особенные (присущие только им), характерные черты. Норма права – это общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей его участников, соблюдение которого гарантируется различными средствами (организационными, разъяснительными, стимулирующими), а также обеспечивается мерами юридического принуждения. Норма административного права – это норма права, которая имеет особую сферу применения – государственное управление. Таким образом, вновь возникает вопрос о об определении государственного управления. Норма административного права содержит юридически-обязательные правила поведения обеих сторон государственно-управленческого отношения (как субъектов, так и объектов управляющего воздействия), то есть, носителей государственно-властных полномочий и субъектов, вступающих с ними в отношения: граждан, организаций всякого рода, служащих, органов местного самоуправления и др. Характерные черты административных норм: 1. Характер предписаний нормы. Традиционный подход: норма административного права своим содержанием обязана властно-организующему характеру управленческих отношений, в большинстве своем нормы эти – нормы императивные, содержащие 26 властные, обязательные предписания должного поведения, их обязательность обеспечивается с помощью официальных мер юридического принуждения. Императивность норм может быть выражена в трёх основных формах: - в виде прямого предписания, обзывающего поступить определенным образом; - в виде выбора одного из вариантов поведения; - в виде возможности поступать по своему усмотрению, но в пределах границ поведения, установленных нормой. Современный подход: императивность присуща любым правовым нормам, предписывающим обязательное поведение, а не только административно-правовым. Нормы административного права не являются преимущественно императивными, они все в большей степени содержат дозволения, поскольку государственное управление изменяется от государственно-властного и обязывающего (принудительного) к позитивному (предоставляющему блага и услуги). 2. Характер санкций. Меры принуждения к исполнению предписаний правовых норм у административного права – свои собственные, то есть нормы административного права осуществляют регулятивную и охранительную функции, при этом охраняют как себя, так и нормы других отраслей права. Следующая особенность – нормы административного права устанавливаются как законодательной, так и исполнительной властью. Речь идет об административном правотворчестве, которое необходимо для правоприменения (правоисполнения). 3. Структура нормы Особенности структуры норм административного права наиболее подробно охарактеризованы А.П. Кореневым. Гипотеза в большинстве норм не формулируется, а презюмируется. Если же гипотеза формулируется, то может быть абсолютно-определенной, относительно-определенной и неопределенной. Диспозиция – всегда предполагает неразрывность прав и обязанностей, в ней излагаются права и обязанности, запреты и ограничения. Диспозиция также может быть абсолютно-определенной, относительно-определенной и неопределенной. А.П. Коренев выделяет также в качестве самостоятельного такой элемент структуры как поощрение. Другие ученые считают, что следует выделять поощрительную санкцию. А.П. Коренев считает, что санкция – установление последствий нарушения нормы, то есть автор связывает санкцию только с правонарушением. Иные меры административного воздействия не относит к санкциям. Санкции 27 – пресекательные, восстановительные, карательные, карательновосстановительные. Санкции формулируются отдельно в кодексе, диспозиции формулируются в различных актах. Иерархичность норм административного права: - конституционные нормы; - нормы конституционных законов; - нормы федеральных законов; - федеральные подзаконные нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством субъектам исполнительной власти (они имеют производный или вторичный характер); - нормы законов субъектов Федерации, - нормы актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Виды норм административного права можно устанавливать по различным критериям. Можно выделить нормы материальные и процессуальные, первые устанавливают комплекс прав и обязанностей, вторые – порядок их реализации. Можно выделить процессуально-юрисдикционные (негативные) и административно- процедурные (позитивные) нормы. В зависимости от юридического содержания выделяют обязывающие (предписывающие), запрещающие и уполномочивающие или дозволительные (диспозитивные) нормы. Выделяют также стимулирующие (поощрительные) и рекомендательные нормы. Формы реализации норм: исполнение, применение, соблюдение и использование. 3. Понятие и характерные черты административных правоотношений Норма административного права – это основа возникновения административного правоотношения, поскольку она в общей форме предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают характер административно-правовых. Административно-правовые отношения – это предусмотренные нормами административного права общественные отношения, возникающие в связи и по поводу государственного управления (вариант – осуществления исполнительной власти), в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. 28 Характерные черты государственно-управленческих отношений: 1. Это управленческие отношения, следовательно, имеют особый характер воздействия субъекта на объект (властный характер отношений). 2. Это отношения общественные, социальные, складывающиеся между людьми их группами (коллективами, объединениями и т.д.). 3. Это отношения волевые, поскольку люди обладают волей и сознанием, само управление есть подчинение воль многих или воли одного единой управляющей воле. 4. По сути своей это отношения организационные (упорядочивающие, регулирующие). 5. Это отношения, в которых реализуется общественный (социальный) интерес. Это характеристика управленческих отношений. Данные отношения превращаются в административно-правовые, если складываются в связи с публичным интересом (тезис науки зарубежного административного права), в российском административном праве – если возникают по поводу и в связи с государственным управлением (исполнительной властью), что обусловливает необходимость их правового опосредования (урегулирования правовыми нормами). Не все управленческие отношения становятся административными: во-первых, кроме публичного управления есть частное, и это не сфера государственного управления, во-вторых, не вся деятельность по государственному управлению протекает в правовых рамках, то есть, не все отношения регулируются правом, остается много организационных, не влекущих правовых последствий, отношений. Значит, два основных фактора превращают управленческие отношения в административные: - принадлежность к государственному управлению (в современном варианте – публичный интерес); - органическая связь с нормами административного права. Характерные черты административных правоотношений: 1. Административные правоотношения складываются в специфической сфере, а именно, в области государственного управления (в узком смысле). Не только в связи с осуществлением государственного управления, но и по поводу – когда нет, например, еще управляющего воздействия, но идет подготовка к нему, собирается информация, принимается совместное решение, проводится обсуждение и т.д. 2. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта (субъекта управления), то есть должен быть наделенный государственно-властными полномочиями субъект (орган исполнительной 29 власти, орган местного самоуправления, служащий и т.п.), другой же стороной может быть любой субъект. 3. Этот субъект всегда действует юридически-властно (не следует путать с административно-властно, речь идет о юридическом праве одной стороны, а не обязательно об организационной или иной подчиненности, подвластности). 4. Эти отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не обязательно. 5. Споры, возникающие из данных отношений, разрешаются, как правило, в административном, то есть, внесудебном порядке, могут рассматриваться не только судом, а уполномоченным на то органом исполнительной власти или иным органом государства, которому переданы полномочия по разрешению данных споров. Для правового государства предпочтителен судебный порядок. 6. В случае нарушения одной из сторон требований административноправовых норм она несет ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице его уполномоченных органов. Две концепции административных правоотношений. В науке административного права теория административных правоотношений развивалась достаточно долго, существовало две концепции этих отношений. Первая концепция (основоположник Ю.М. Козлов и московская школа) выделяет 3 признака отношений: 1. возникают в процессе государственного управления; 2. на одной стороне всегда орган государства; 3. являются отношениями «власти-подчинения» и характеризуются юридическим неравенством сторон. Вторая концепция (основоположник Г.И. Петров и ленинградская школа) выделяет 3 признака: 1. отношения возникают в сфере (в процессе слишком узко) государственного управления; 2. отношения складываются между любыми субъектами административного права в любом их сочетании (например, между гражданами); 3. отношения делятся на две группы – отношения «власти-подчинения» и отношения равноправия (юридического равенства) сторон. Дискуссия привела к положительному результату, в результате в науке сформировалась достаточно устойчивая концепция правоотношений – эти отношения возникают в связи и по поводу государственного управления, кроме отношений неравенства бывают и отношения юридического равенства сторон. Юридические факты и структура административных правоотношений – таковы же, как и в теории права. 30 4. Виды административно - правовых отношений Основания классификации. По целевому назначению, по направленности на возникновение правовых последствий для второй стороны – позитивные (повседневная управленческая деятельность органов исполнительной власти) и негативные (юрисдикционные, деликтные). По времени действия – постоянные и эпизодические. По конкретному содержанию – имущественного и неимущественного характера. По способу защиты в судебном и во внесудебном (административном) порядке. В зависимости от норм, на основе которых возникают – материальные и процессуальные. Возможны иные основания. Например, по субъектному составу – с различными участниками. Наиболее интересная классификация – в зависимости от положения сторон отношения – вертикальные и горизонтальные правоотношения. Вертикальные отношения – это отношения, непосредственно выражающие воздействие субъекта управления на объект, это и есть собственно властные отношения, в которых субъект властен – объект подвластен (властеотношения). Горизонтальные отношения – это отношения равенства (юридического равноправия сторон относительно друг друга). В литературе существовали споры о том, возможны ли такие отношения. В последнее время признается, что такие отношения существуют, но они являются вспомогательными по отношению к основным, то есть, властным отношениям, складываются до того или после того. Естественно, исходя из сущности управления, властеотношения являются основными, преобладающими, но не исключительными. Обоснование возможности возникновения горизонтальных отношений: во-первых, управление не всегда – воздействие, но и взаимодействие, значит, взаимодействуют две стороны; во-вторых, управление имеет различные стадии, например, сбор и обработка информации не требуют обязательного властного воздействия; в-третьих, это отношения – не просто управленческие, но и правовые, а это предполагает взаимные права и обязанности сторон, иное означало бы полное бесправие и управленческий (административный) произвол. Вертикальные отношения возникают всегда в следующих случаях: - в условиях организационной подчиненности; 31 - возможны при отсутствии таковой, но при условии обязательности актов одной стороны для другой; - при применении принуждения. Условия возникновения горизонтальных отношений: - органы должны находиться на одинаковом правовом уровне; - между ними не должно быть организационной соподчиненности; - объем властных полномочий по данному вопросу должен быть примерно одинаков. Сущность управленческих отношений прекрасно иллюстрирует управленческий треугольник Б.П. Курашвили. Это позволяет выделить реординационные отношения, которые в традиционной правовой схеме не выделялись. В современном обществоведении выделилась теория отношений социального обмена, происходящего во всех сферах общественной жизни, не только экономической. Между государством и гражданином возникают такие же отношения «обмена». Чем больше дает государство гражданину (гарантия зарплаты, сохранности жизни, здоровья, имущества, вкладов и т.д.), тем больше члены общества дорожат связью, отношениями с государством, признавая его авторитет как субъекта управления. И наоборот, если государство не гарантирует гражданину условий нормальной жизни, то последний свободен от моральных и материальных обязательств перед государством (в смысле соблюдения законов и других повелений государства, уплаты налогов, исполнения решений судов в плане возмещения материального ущерба и т.д.). Вывод: ужесточение требовательности со стороны государства не даст результата без одновременного гарантированного выполнения обязательств в отношении граждан со стороны государства. 32 МОДУЛЬ 2 «СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА» Раздел 2 «Административно-правовой статус граждан и организаций» Тема 4. Граждане как субъекты административного права (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Субъекты административного права. 2. Развитие института прав человека и гражданина. 3. Основы административно-правового статуса граждан. 4. Права и обязанности граждан как субъектов административного права. 5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства. 6. Юридические гарантии прав граждан. Способы защиты прав граждан. 1. Субъекты административного права Субъектами административного права являются физические лица или их объединения (организации), которые в соответствии с законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений. Для этого они должны обладать административной правосубъектностью, то есть установленной и охраняемой государством возможностью иметь административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. Субъекты могут быть индивидуальными и коллективными. Индивидуальные – граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие, лица, занимающие государственные должности РФ, лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления, должностные лица. Коллективные субъекты: различного рода объединения граждан, государственные и негосударственные организации, общественные объединения, религиозные объединения, коммерческие организации, некоммерческие организации, органы исполнительной власти, структурные подразделения, органы местного самоуправления и т.д. 33 2. Развитие института прав человека и гражданина Три юридических «кита», по образному выражению С.С. Алексеева, составляют основу цивилизованной человеческой системы: права и свободы человека, приоритет частного права, независимое и сильное правосудие. Ключевой момент теории и практики правового государства и его конечная цель состоит в утверждении правовой формы и правового характера взаимоотношений (взаимных прав и обязанностей) между публичной властью и подвластными ей лицами как субъектами права, в признании и надлежащем гарантировании формального равенства и свободы всех индивидов, прав и свобод человека и гражданина. (В.С. Нерсесянц). Таким образом, тема «Гражданин и исполнительная власть» является частью темы «Права человека и государственная власть», но основные способы реализации прав человека и гражданина находятся именно в ведении исполнительной власти. В литературе отмечается, что на конституционно-правовом уровне российское законодательство соответствует международным стандартам и основным требованиям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в действие в России с 5 мая 1998, но проблемы возникают на уровне понимания, толкования и применения. Основные этапы развития института прав и свобод человека и гражданина: 1. этап – связан с провозглашением более 200 лет назад (1789 г.) Декларации прав человека и гражданина, когда были провозглашены политические и гражданские права (в большей мере касающиеся взаимоотношений человека с законодательной властью). 2. этап – ХХ век – второе поколение прав – социально-экономические права (право на труд, образование, социальное обеспечение), для их реализации нужны были государственные мероприятия материального и юридического характера, (в большей мере это отношения граждан и исполнительной власти). В западной доктрине эта деятельность носит название «позитивные услуги», а сами органы – публичные службы. 3. этап – современный, характеризуется возрастанием роли и значения обеспечения и защиты прав и роли международного права в развитии и охране прав человека, а также расширением способов обеспечения и охраны прав граждан (следовательно, возрастает роль судебной власти). Соответственно этим этапам изменяется трактовка прав и свобод. От неотчуждаемых естественных прав, стоящих над законом, через субъективное, позитивное право (пожалованное, октроированное государством) к слиянию этих понятий, признанию незыблемости и священности неотъемлемых прав человека, и обязанности государства их охранять. 34 Значение института прав и свобод человека и гражданина для административного права. Само административное право обязано своим появлением именно институту прав и свобод, а также обязанностей человека. Первоначально – публичное управление – это управление делами города (когда личные права еще не были так развиты, а свобода состояла главным образом в праве участия граждан (!) в государственном управлении). На следующем этапе полицейское право феодального государства, где человек – подвластный объект управления, государство – властный субъект управления. (Интересно соответствующие параграфы в дореволюционном учебнике административного права А.И. Елистратова называются: «Положение обывателя в полицейском государстве» и «Положение личности в правовом государстве»). Административное право в результате буржуазных революций, признавшее человека гражданином государства, а государство – объединением граждан, его контрагентом в их отношениях, предусмотрело возможность защиты прав человека от нарушения со стороны самого же государства и его организаций. Социальное правовое государство признает, что правовое закрепление, обеспечение и защита прав и законных интересов – основная цель государства. (Интересно: по выражению В.С. Нерсесянца, «история прав человека – это история очеловечивания людей»). Концепция современного сервисного государства предполагает, что государство осуществляет публичный менеджмент, государственный аппарат находится на службе у граждан как налогоплательщиков, его основное предназначение – оказывать публичные услуги гражданам. 3. Основы административно-правового статуса граждан Понятие правового статуса в теории государства и права относится к дискуссионным. Споры касаются как самого понятия, так и элементов состава (структуры). Общепризнанным является, что правовой статус личности – это гарантированные государством и закрепленные в нормах права свободы, права и обязанности личности. Выделяются следующие основные понятия: 1. структура (элементы) правового статуса; 2. содержание (видовая принадлежность, то есть, отраслевые права и обязанности); 3. механизм реализации (гарантии). По отраслевой принадлежности выделяют конституционно-правовой статус, административно-правовой, гражданско-правовой и др. Конституци35 онный статус является основой всех иных видов отраслевых статусов. Статус личности и гражданина не отождествляется. В статьях Конституции РФ различаются термины «каждый» и «гражданин». Административно-правовой статус определяют как права, свободы и обязанности граждан в области государственного управления, закрепленные и гарантированные государством в нормах административного права. Он является юридическим закреплением отношений между государством и человеком или его объединениями в области государственного управления. Таким образом, административно-правовой статус – это положение гражданина в отношениях с исполнительной властью (и другими субъектами), осуществляющими государственное управление. Роль государственно-властного субъекта выражается в следующем: - издание правовых актов, влияющих на содержание статуса; - организация исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к реализации статуса; - содействие гражданам в реализации их прав; - осуществление охраны прав и свобод граждан. Административно-правовые отношения могут складываться в связи со следующими факторами: 1. с реализацией гражданами принадлежащих им прав; 2. с выполнением гражданами их обязанностей; 3. в связи с нарушением государством или его органами прав и законных интересов граждан; 4. в связи с нарушением гражданами их обязанностей. Ключевыми элементами административно-правового статуса являются права и обязанности, свободы. Дискуссии касаются гражданства, правоспособности, дееспособности, гарантий. Например, является ли гражданство элементом или условием возникновения статуса? Содержание административно-правового статуса: отраслевая право - и дееспособность, комплекс прав и обязанностей, установленных нормами административного права. Административная правоспособность – признаваемая законодательством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности, возникает с момента рождения и прекращается со смертью гражданина. Административная правоспособность не может быть отчуждаема и передаваема. Временное ограничение возможно в случаях и в порядке, предусмотренных законом (например, права охоты или права управления транспортным средством). Режим чрезвычайного положения предусматривает возможность ограничения правоспособности в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении. 36 Правоспособность не является естественным свойством человека, а порождается объективным правом. В ней концентрируются те юридические права и обязанности, которыми может обладать человек, однако, это не значит, что он реально обладает ими. Чтобы стать реальным участником правоотношения, правоспособный субъект должен быть дееспособным. Административная дееспособность – это признанная нормами административного права способность своими осознанными действиями приобретать и осуществлять юридические права и обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения. В отличие от правоспособности момент возникновения четко и единообразно не установлен. В полном объеме наступает с 18 лет, но осуществление отдельных прав может быть обусловлено возрастом. Например, административная ответственность наступает с 16 лет, дисциплинарная – с 14 лет, право на пенсию – с 60 лет. Школьники обладают определенными правами и обязанностями в учебном процессе, могут самостоятельно обратиться за медицинской помощью или с жалобой на нарушение своих прав в комиссию по делам несовершеннолетних, к Уполномоченному по правам ребенка и т.д. Факторы, влияющие на содержание и объем дееспособности: возраст, пол, (например, обязанность служить в армии для мужчин с 18 лет); состояние здоровья (например, для получения водительских прав); родство или свойство (запрет совместной службы родственников); брак, религиозные убеждения (альтернативная служба); законопослушность субъектов (для получения разрешения на приобретение оружия). 4. Права и обязанности граждан по административному праву Административные права граждан – это закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в определенных рамках, требовать от органов государства и их должностных лиц определенных действий для содействия в реализации прав граждан или воздерживаться от создания препятствий для реализации этих прав. Виды прав и обязанностей. Права и обязанности могут быть классифицированы по разным основаниям. По связанности с конституционным статусом, по степени возможности реализации прав и свобод (абсолютные и относительные), по характеру (политические, социально-экономические, личные). По связанности с конституционным статусом права и обязанности можно разделить на следующие группы: - конституционные (закреплены в Конституции РФ, но их реализация связана с исполнительной властью или осуществляется в области государственного управления) право на труд, отдых, на образование, свобода передвижения, выбор места жительства и др.; 37 - вытекающие из Конституции, но непосредственно связанные с самой сущностью исполнительной власти (право на информацию, на участие в государственном управлении, на государственную службу, на обращения в органы государства и др.); - права, предусмотренные непосредственно нормами административного права и не связанные непосредственно с конституционным статусом (права лица, привлекаемого к ответственности, право на изменение записи в актах гражданского состояния и т.п.). Права можно классифицировать по иным критериям: по отраслям, по степени связанности органа исполнительной власти при осуществлении права граждан (имеет или не имеет орган свободы усмотрения – например, Д.Н. Бахрах называет права абсолютными и относительными). Бахрах Д.Н. выделяет шесть степеней связанности гражданина при реализации прав и свобод: - полная свобода; - свобода, связанная с обязанностью уведомления; - свобода, связанная с обязанностью регистрироваться; - свобода, связанная обязанностью получить разрешение; - ограниченная дискреционными полномочиями органа; - полная несвобода. Обязанности граждан по административному праву могут быть классифицированы по таким же основаниям. Основные права граждан по административному праву: - Право граждан на участие в управлении (ст. 32 Конституции РФ) – например, право участвовать в работе органов непосредственно и опосредованно, через представителей. Право на проведение публичных мероприятий (митингов, демонстраций, уличных шествий) регулируется ФЗ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Данным правом обладают граждане России. Организатором демонстраций, шествий и пикетирования могут быть граждане с18 лет, митингов и собраний – с 16 лет. Организаторами могут быть также объединения граждан (группа граждан, партии, общественные и религиозные объединения, отделения и структурные подразделения). В соответствии с принципами правового государства основные конституционные права граждан должны осуществляться не в разрешительном, а в уведомительном порядке. Однако имеется ряд требований для реализации данного права. Например, при проведении мероприятий должен соблюдаться общественный порядок. Письменное уведомление подается в орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 38 дней до дня проведения публичного мероприятия. По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может быть запрещено: - если не было подано заявление (уведомление) о его проведении; - если нарушен порядок его проведения; - если возникла опасность для жизни и здоровья граждан; -если нарушен общественный порядок. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность закреплено в ст. 22 Конституции РФ. Это право может быть ограничено в отношении лиц, совершивших правонарушение. До судебного решения гражданин может быть задержан на срок до 48 час. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. это положение распространяется и на административное задержание. Применение мер административного принуждения детально урегулировано в КоАП РФ, т.к. ограничение прав граждан в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть осуществлено федеральным законом. Право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства закрепляет ст. 27 Конституции РФ (вместо прописки в РФ введен институт регистрации по месту жительства или пребывания). Право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц предусмотрено ст. 53 Конституции РФ. Ст. 16 ГК РФ содержит общие положения об имущественной ответственности публичных субъектов. 5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства В соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами. Статус регулируется ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ФЗ от 15 августа 1996 г. (с изменениями от 10 января 2003 г.) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». Иностранные граждане могут въезжать и выезжать в Россию при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым в качестве таковых в РФ. Приглашение физического или юридического лица для иностранцев оформляется по определенным требованиям в соответствии с постановлением Правительства РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме и в государственном 39 управлении, занимать определенные государственные должности, быт государственными служащими, участвовать в отправлении правосудия. Для них предусмотрено специальное административное наказание – выдворение за пределы РФ, а также мера пресечения – депортация. Лица с особым административно-правовым статусом – беженцы и вынужденные переселенцы. Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Административно-правовые гарантии прав граждан. 2. Административный порядок рассмотрения обращений граждан. 3. Судебный порядок защиты прав граждан. 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан В соответствии со ст.2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Реальное обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления зависит в значительной степени от гарантий. Задача современного государства заключается именно в обеспечении гарантированности реального осуществления прав граждан всеми доступными способами. Вопрос о включении гарантий в статус – дискуссионный. Дискуссия ведется также о том, являются ли гарантиями правовые нормы (закон). 1 группа авторов – гарантии – это правовые нормы, предусмотренные законом (Хаманева Н.Ю., Попов Л.Л.); 2 группа авторов – (Алехин А.П., Кармолицкий А.А.) критикуют это положение, считая, что закрепление статуса в нормах – это условие для установления реального статуса граждан, но без соответствующих социальноэкономических условий это закрепление может превратиться в юридическую фикцию. Соотношение понятий «административно-правовые гарантии» и «гарантии по административному праву». Второе понятие шире, в него входят и гарантии, не являющиеся собственно административными (прокурорский надзор, судебный контроль арбитражных судов и т.д.). 40 Значение темы «способы защиты прав граждан» для административного права. Место раздела «обращения граждан» в административном праве является дискуссионным. а) в разделе «способы обеспечения законности государственного управления»; б) в разделе «статус граждан». Это связано с тем, являются ли обращения граждан способом обеспечения законности (общественный контроль) или же поводом для «включения» таких способов, как осуществление контроля и надзора. Виды гарантий: экономические, политические, организационные, юридические (организационно-правовые). Наибольший интерес представляют юридические гарантии (организационно-правовые): - закрепление в правовых нормах (некоторые авторы – в законах, а не просто в нормативных актах); - ответственность органов и должностных лиц за неправомерные действия в отношении граждан; - право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей; - прокурорский надзор; - судебный контроль; - контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти; - уполномоченные по правам человека; - комиссии при Президенте. Если использованы все внутренние средства для защиты прав гражданина, то вступают в действие международные гарантии – Европейский Суд по правам человека. «Негосударственные» способы защиты прав граждан: Гражданин имеет право защищать свои права любыми, не запрещенными законами способами. - Общественные объединения и различные правозащитные организации. - Общественные палаты и иные институты гражданского общества. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан Ст.33 Конституции РФ закрепляет право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индиви- 41 дуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Правовое регулирование. В течение почти 40 лет основным нормативным актом федерального уровня – был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г., с изменениями от 2 февраля 1988 г.), а также Закон Красноярского края от 18 октября 1999 г. «Об обращениях граждан». Современное правовое регулирование осуществляется федеральным законом. О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федеральный закон от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. Типовые регламенты федеральных органов исполнительной власти 2005 г. (административная реформа) предусматривают процедуры и сроки рассмотрения обращений граждан и юридических лиц. Административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления публичных услуг. Значение института обращения граждан. Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами в советский период – это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепление связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально культурного строительства. Как одна из форм участия трудящихся в управлении, обращения граждан способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе. Дискуссии 1. В период принятия и действия Указа 1968 г. существовали противоположные мнения: а) в общенародном государстве не может быть противоречий между государственными органами и гражданами, потому не нужен институт жалоб; б) жалобы – важный инструмент контроля и улучшения государственного управления, поэтому институт обращений нужен; в) в период демократических преобразований (90-е гг.) возобладало мнение о том, что правовому государству присущ преимущественно судебный способ защиты прав граждан, органы исполнительной власти не должны рассматривать жалобы граждан. 2. Современный этап – административный порядок рассмотрения обращений граждан – не менее важен, чем судебный. 42 В РФ следует привести административные процедуры в соответствие с международными требованиями и стандартами. Значение административного (внесудебного) порядка рассмотрения обращений граждан признается во всех странах. Результат: а) сохранен административный порядок рассмотрения обращений граждан; принят федеральный закон; реализуются требования административной реформы об административных регламентах осуществления функций и предоставления услуг, о развитии института досудебного урегулирования споров. б) закреплен судебный порядок рассмотрения заявлений граждан, выделены специальные главы ГПК РФ для производства по делам из публичных правоотношений (но пока нет специальных административных судов). Материальное право граждан на обращения. Статья 2 ФЗ об обращениях устанавливает, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Процессуальные правое право граждан на обращения. Статья 5 ФЗ об обращениях устанавливает, какими правами граждане пользуются при рассмотрении их обращения: а) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; б) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения; в) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения; г) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии (вторичная жалоба); д) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Гарантии. 1. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности органов и должностных лиц либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. 2. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. 43 3. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Круг органов, обязанных рассматривать обращения граждан. Старый подход: Указ 1968 г. устанавливал обязанность рассматривать обращения граждан для государственных и общественных органов, предприятий, организаций, их руководителей, других должностных лиц. Новый подход: ФЗ об обращениях 2006 г. воспроизводит положения Конституции РФ, устанавливая обязанность рассмотрения обращений только для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Типовые регламенты устанавливают: федеральный орган исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан и организаций, поступивших непосредственно в его адрес, принятых при личном приеме или направленных ему в соответствии со сферой ведения Администрацией Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Сфера правового регулирования ФЗ об обращениях 2006 г.: а) распространяется на все виды обращений граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (КоАП РФ, Закон о милиции, Закон о безопасности и т.д.); б) распространяется не только на граждан РФ, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства, (если международными договорами или федеральными законами не установлено иное); в) регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (внешненаправленные относительно исполнительной власти отношения); г) порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (внутриорганизационные отношения); д) субъекты РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение. Полномочия государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица: а) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение; 44 б) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; указанные органы обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения; в) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; г) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; д) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении. Организация работы с устными обращениями. Обращения могут быть устными и письменными. Устные обращения подаются при личном приеме граждан. Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Новое, в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов Органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны иметь в официальных помещениях в доступных местах постоянную информацию о днях и часах приема, а также в доступной форме (через газеты, телевидение, радио и другие общедоступные средства распространения информации) информировать граждан об органах и должностных лицах, рас- 45 сматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы с обращениями граждан. Организация работы с письменными обращениями. В письменном обращении должны быть указаны: - наименование адресата (государственного органа или органа местного самоуправления) либо фамилия, имя, отчество должностного лица, либо должность соответствующего лица; - фамилия, имя, отчество заявителя, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации; - суть предложения, заявления или жалобы, - личная подпись; - дата. В случае необходимости прилагаются документы и материалы либо их копии. Если в письменном обращении не указана фамилия гражданина, направившего обращение, и обратный адрес, ответ на обращение не дается. Обращение, поступившее по информационным системам общего пользования, приравнивается к письменному и подлежит рассмотрению в том же порядке, но ответ направляется на электронный адрес. Новые тенденции: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. предусматривает возможность подачи обращений на электронных и магнитных носителях. Для приема обращений граждан в форме электронных сообщений (интернет-обращений), как правило, применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа, и, в случае незаполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией. В случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением. Основанием для отказа в рассмотрении интернет-обращения, помимо указанных оснований, также может являться: а) указание автором недействительных сведений о себе и (или) адреса для ответа; б) поступление дубликата уже принятого электронного сообщения; в) некорректность содержания электронного сообщения; 46 г) невозможность рассмотрения обращения без необходимых документов и личной подписи (в отношении обращений, для которых установлен специальный порядок рассмотрения). Ответ на интернет-обращение может направляться как в письменной форме, так и в форме электронного сообщения. Недопустимые или нечитаемые обращения. Если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, то это обращение остается без ответа по существу. Если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. Новое: в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. Виды обращений. Термин «обращения» родовое понятие. Существует 3 вида обращений: предложения, заявления и жалобы. - предложение рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; - заявление просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; - жалоба просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. 47 В советское время шли споры о четвертом виде обращений – критических замечаниях. Иные федеральные акты предусматривают также ходатайство, помилование. В Законе Красноярского края использовались также следующие основные понятия: - коллективные обращения обращения двух или более граждан, в том числе принятые в ходе митингов, собраний; - повторные обращения обращения, поступившие от одного и того же лица (группы лиц) по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный федеральным и краевым законодательством для рассмотрения данного обращения срок или обратившийся не согласен с принятым по его обращению решением; - анонимные обращения обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работы или учебы. В Уставе Красноярского края и некоторых других субъектов РФ есть такой вид коллективных обращений, как петиции. Подведомственность и сроки рассмотрения обращений. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, Новое: если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Дискуссионный вопрос о представительстве интересов. Полномочия представителя, выступающего с обращением от имени гражданина, оформляются в соответствии с гражданским законодательством. 48 Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Сравнение с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. По результатам рассмотрения обращения федеральный орган исполнительной власти принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления, а также по просьбе направивших обращение государственных органов уведомляет их о принятом решении. При необходимости срок рассмотрения может продлеваться, но не более чем на один месяц, о каждом продлении сообщается заявителю с указанием причин. Письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в 5дневный срок по принадлежности, о чем сообщается заявителю. В случае если поставленные на личном приеме вопросы не входят в компетенцию федерального органа исполнительной власти, даются необходимые разъяснения по обращению в соответствующие органы государственной власти. Сравнение: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. Поступившие в федеральный орган исполнительной власти обращения по вопросам, относящимся к компетенции территориального органа, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти направляют в соответствующий территориальный орган для рассмотрения и ответа заявителю с указанием даты регистрации обращения в федеральном органе исполнительной власти. Ответ заявителю направляется руководителем (заместителем руководителя) территориального органа в течение 30 дней со дня регистрации обращения в федеральном органе исполнительной власти. При необходимости срок рассмотрения обращения может быть продлен руководителем территориального органа, но не более чем на 30 дней, с одновременным информированием заявителя и указанием причин продления. Иные сроки. Различными нормативными актами могут быть установлены иные сроки (о гражданстве, о выборах, о приватизации, о регистрации…). Результат рассмотрения. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. 49 По результатам рассмотрения обращений граждан орган или должностное лицо принимает одно из следующих решений: а) о полном или частичном удовлетворении обращения; б) об отказе (отклонении) полностью или частично в удовлетворении обращения. в) о направлении обращения по подведомственности. Решения по обращениям граждан должны быть мотивированными. 3. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан Закон СССР 1987 г. и Закон 1989 г. об обжаловании в суд были приняты спустя 10 лет после провозглашения в Конституции СССР права граждан на обжалование в суд действий должностных лиц. Действующее законодательство. Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусматривает, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями, позднее – бездействием) органов государства, местного самоуправления, организаций, объединений или должностных лиц, государственных, муниципальных служащих нарушены его права и свободы. 1. Обжалуются в суд действия, бездействие большого круга субъектов. 2. Формула «если считает…» означает, что нарушение прав может быть подлинным или мнимым. 3. Неравнозначность терминов «действие» и «решение». Предмет обжалования. Обжалуются коллегиальные и единоличные решения, действия (в том числе, предоставление информации как основания для принятия решения), в результате которых: - нарушены права и свободы; - созданы препятствия для осуществления прав и свобод; - незаконно возложены обязанность или ответственность. Соотношение с административным порядком рассмотрения обращений. Решение проблемы подведомственности административно-правовых споров различно в зависимости от того, какой принцип положен в основу. В мире существует два принципа: 1. Общая «клаузула» (генеральное положение) означает принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального или нормативного акта, который затрагивает права и законные интересы граждан или организаций. 2. Перечневый принцип, т.е. путем перечисления обжалуемых споров. Существует также последовательный и альтернативный порядок судебного обжалования. Различают право на общую и специальную судебную жалобу. 50 Общая жалоба означает, что любое решение, действие, акт могут быть обжалованы в суд любым гражданином. Специальная жалоба подается субъектом, обладающим специальным статусом (военнослужащий, студент и т.п.) по поводу специальных правоотношений. Регулируется специальными нормативными актами (АПК РФ, УПК, КоАП РФ). Сроки подачи жалобы: - 3 месяца с момента, когда лицо узнало о нарушении его права; - 1 месяц – со дня получения письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы; - 1 месяц с момента истечения месячного срока для ответа на жалобу. Сроки могут быть продлены по решению суда. Правила рассмотрения обращений. Рассмотрение обращений осуществляется по правилам, установленным ГПК РФ (главы 23-25). Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: а) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов; б) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Статья 247 ГПК РФ регулирует порядок обращения в суд. В отличие от административного порядка гражданин обращается не с жалобой, а с заявлением, в котором должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Таким образом, в российском праве установлен альтернативный порядок подачи жалобы: либо в вышестоящий орган, либо в суд. Бремя доказывания Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых ненормативных актов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на этот орган или должностное лицо. Место рассмотрения Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа должностного лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Сроки рассмотрения 51 Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя того органа, чьи акты или действия (бездействие) оспариваются. Результаты рассмотрения заявления: удовлетворение или отказ в удовлетворении заявления. При удовлетворении заявления оно признается обоснованным и устанавливается обязанность соответствующего органа должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Данное решение суда направляется для устранения допущенного нарушения руководителю органа, должностному лицу, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Тема 6. Коллективные субъекты административного права (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Понятие и виды коллективных субъектов административного права. 2. Административно-правовой статус коллективных субъектов. 1. Коллективные субъекты административного права: понятие и виды Субъекты административного права делятся на две группы: коллективные и индивидуальные. - индивидуальные субъекты это физические лица: граждане и государственные (муниципальные) служащие. Разграничение этих субъектов между собой осуществляется по критерию состояния в устойчивых (постоянных) или эпизодических отношениях с другими участниками административно-правовых отношений (т.е., государственно-властным субъектом). В административно-правовых отношениях государственные служащие выступают в качестве субъектов управления (властвующего субъекта), а граждане – в качестве объектов управленческого воздействия (подвластного объекта). Коллективные субъекты административного права – это организованные группы людей, находящихся в устойчивых отношениях. Коллективные субъекты административного права делятся на две группы: обладающие и 52 не обладающие государственно-властными полномочиями. Органы исполнительной власти (а также другие наделенные властными полномочиями институции) выступают в качестве субъекта управления, иные коллективные субъекты (предприятия, учреждения, организации, общественные и религиозные объединения) – в качестве объектов управления. Коллективные субъекты организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, выступающие вовне как нечто единое, (не персонифицированное по физическим лицам). Коллективный субъект функционально и организационно обособлен, имеет цели, задачи, функции, действует на основании норм права, признается правосубъектным. Коллективный субъект состоит из людей, но он не персонифицирован, обезличен, это означает, что замена состава не влияет на юридическое значение этого субъекта. В отличие от индивидуального субъекта вовне выступает не сам коллективный субъект в полном составе, а от его имени выступают уполномоченные лица, которые реализуют его права и обязанности. Бахрах Д.Н. Ранее делил все коллективные субъекты на 4 группы: - организации; - структурные подразделения; - трудовые коллективы; - сложные организации (суборганизации, системы). Теперь предлагает 3 класса: организации, структурные подразделения организаций, сложные организации (некоммерческие системы тесно взаимосвязанных организаций); простейшие организации. Эти вопросы решены в законодательстве весьма противоречиво (например, структурные подразделения, филиалы, представительства не признаются деликтоспособными). Недостаточно разработанным является вопрос о государстве как коллективном субъекте административного права. В литературе данный вопрос широко не обсуждается, но в дореволюционном административном праве признавалось и в современном зарубежном праве государство признается таковым. Новые тенденции в законодательстве о государственной службе появляется государство как сторона служебных отношений. «Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации соответствующий субъект Российской Федерации». Контракт заключает представитель нанимателя. Статья 6 ФЗ «Об автономных учреждениях» учредителем автономного учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование – в за- 53 висимости от вида собственности имущества, на базе которого автономные учреждения создается. Виды коллективных субъектов административного права. Терминология видов не является однозначной и общепризнанной. Коллективные субъекты в административном праве – это организации (родовое понятие), которые далее делятся на органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и иные организации, общественные и религиозные объединения. В гражданском праве коллективные субъекты это юридические лица (коммерческие, некоммерческие, казенные предприятия, автономные учреждения). Законодательство, относящееся к различным отраслям права, применяет разные термины – гражданское – в соответствии с ГК РФ, административное (налоговое, таможенное, военное, общественной безопасности и т.д.) – использует термины «предприятия, учреждения и иные организации». Эта классификация имеет значение и для административного права. Например, унитарные государственные или муниципальные предприятия находятся в особых административно-правовых отношениях с органами исполнительной власти, поскольку те осуществляют управление ими от имени собственника. Соотношение понятий «юридическое лицо» и «коллективное образование» имеет важное значение для характеристики вопроса об административной правосубъектности таких организаций вообще и их административной деликтоспособности, в частности. ГК РФ юридическим лицом признается такая организация, которая обладает обособленным имуществом и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица являются, прежде всего, субъектами гражданско-правовых отношений, для чего и наделяются гражданской правоспособностью. Для вступления в административно-правовые отношения коллективные образования не обязательно должны являться юридическими лицами, более того, административная правосубъектность не связана с правами юридического лица и с необходимостью государственной регистрации. Например, общественные объединения могут быть образованы без государственной регистрации и без прав юридического лица. Дискуссионный вопрос являются ли органы государственной власти юридическими лицами, т.е., наряду с административной они обладают гражданско-правовой правосубъектностью. В законодательстве последнего времени устанавливается, что органы исполнительной власти обладают правами юридического лица. Ученые-административисты критикуют это положение. 54 Первая точка зрения права юридического лица имеет не орган власти, а одноименное учреждение, что становится особенно очевидным при анализе правового статуса коллегиального органа. Например, правительство субъекта РФ, суд как органы власти это одно, а как учреждение уже другое. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по структуре, личному составу и правовому положению коллектива. Правительство как учреждение обслуживает правительство как коллегиальный орган государственной власти. Права юридического лица, соответствующее имущество даны ему для материально-правового обеспечения его собственных потребностей. А ресурсы, которыми распоряжается правительство как орган, является фондами субъекта РФ, оно не вправе использовать их для удовлетворения своих учрежденческих потребностей. (Бахрах Д.Н.). Вторая точка зрения – органы исполнительной власти не являются юридическими лицами, а обладают правами юридического лица, в той мере, в какой это необходимо, чтобы осуществлять государственное управление. Специальное понятие – юридические лица публичного права. В отечественной литературе (Тихомиров Ю.А.) под ними понимаются государственные органы (органы публичной власти в целом), а также государственные и муниципальные образования. В настоящее время данный вопрос находится в стадии изучения. Понятие юридического лица публичного права подробно освещено в зарубежном административном праве. Главное отличие категория «юридическое лицо публичного права» в зарубежной юриспруденции применяется для обозначения публичноправовых образований, а не их органов. Государство считается территориальной корпорацией публичного права. Корпорациями публичного права признаются основанные на членстве организации физических или (в исключительных случаях) юридических лиц. Наряду с публично-правовыми образованиями к ним относятся такие организации как палаты адвокатов, врачей, нотариусов, объединения муниципальных образований. К юридическим лицам публичного права относятся так же учреждения публичного права – организации, не обладающие членами, но имеющие пользователей; их основным предназначением является оказание публичных услуг (к учреждениям относятся, например, библиотеки, театры, музеи), и фонды публичного права – организации, созданные для управления имуществом, выделенным учредителем на публично значимые цели. Данные субъекты, а также корпорации, не являющиеся публично-правовыми образованиями, создаются государством путем издания специального правового акта с целью осуществления деятельности по реализации публичных функций и в 55 части выполнения данных функций подлежат контролю со стороны государства Классификация юридических лиц в отечественном праве тоже различна. Например, по ст. 48 ГК РФ в зависимости от взаимоотношений юридического лица с учредителями (участниками), (иными словами, с субъектом управления, если переводить в плоскость управленческих отношений). Деление по критерию цели извлечение прибыли коммерческие и некоммерческие организации. Также существенно для объема административно-правового статуса, например, для взаимоотношений с налоговыми органами. Традиционная для административного права терминология: предприятия учреждения, иные организации. Организация родовое понятие. Предприятие в административном праве вид организации, осуществляющей производственно-хозяйственную деятельность (производство материальной продукции или материальных благ), выполнение работ и оказание услуг в целях извлечения прибыли. Термин «предприятие» в ГК РФ относится к имущественному комплексу. Виды предприятий – государственные, муниципальные, частные. Могут быть унитарные федеральные, субъектов федерации (краевые), муниципальные: районные, городские, поселковые. Учреждение вид организации, созданной для осуществления работ или оказания услуг нематериального характера, в некоммерческих целях. (Функции государственного управления это учреждения одного типа, другого типа социально-культурные и иные функции). По ГК РФ – учреждение – это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. Новое: автономные учреждения (АУ). Автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная государственным или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Виды предприятий по отраслям, по масштабу и значению деятельности, по форме собственности. Иные некоммерческие организации потребительские кооперативы, фонды. В ряде учебников административного права описывается статус коммерческих и некоммерческих организаций. 56 Особый субъект - структурные подразделения организаций. В ГК РФ не самостоятельные юридические лица. В теории административного права признается, что структурные подразделения могут вступать в административно-правовые отношения как объекты управления. Например, во внутриорганизационных отношениях. Признаки структурного подразделения: - это элемент организации, часть, осуществляющая ее деятельность; - организованная самоуправляемая группа людей, работников, между которыми распределены обязанности и существует иерархия (не менее 4 работников); - во главе стоит официально назначаемый руководитель; - легальные основания деятельности. Не имеет своего имущества (как правило), не выступает вовне, имеет ограниченную гражданскую правосубъектность. 2 вида линейные и функциональные. Линейные подразделения выполняют часть производственной деятельности, функциональные – осуществляют функции, имеют полномочия в отношении линейных единиц. Существуют смешанные виды структурных подразделений. Дискуссии: за филиалами и представительствами, структурными подразделениями организаций можно было бы признать наличие административной правосубъектности и административной деликтоспособности вне зависимости от наличия или отсутствия прав юридического лица. Новое: ст. 3.12 КоАП РФ предусматривает в качестве наказания административное приостановление деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридических лиц на срок до 90 суток. Примеры: факультет университета, находящийся в отдельном здании (или филиал, представительство в другом городе) могут нарушить правила пожарной безопасности, техники безопасности, санитарноэпидемиологические нормы и другие публичные нормы. 2.Административно-правовой статус организаций Особенности правового регулирования. Правовое положение указанных организаций в целом определяется, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, законами, например, Закон РФ об акционерных обществах, положениями, уставами и иными нормативными актами. Сложность эти акты регулируют правосубъектность этих организаций в гражданско-правовых отношениях, но в некоторой степени и в административных правоотношениях. Преобладающая часть норм, устанавливающих административную правосубъектность, содержится в актах, адресованных государственно57 властному субъекту, а не организациям (коллективным образованиям) т.е. правосубъектность организаций закреплена косвенным («зеркальным») путем путем закрепления прав и обязанностей органов исполнительной власти в отношении данных организаций. Таковы положения об органах исполнительной власти (налоговых, внутренних дел, таможенных и т.д.) Большое значение имеют акты, регулирующие отдельные полномочия органов в отношении всех организаций (лицензирование, государственная регистрация, обеспечение безопасности и т.п.) Не обсуждается широко и вопрос об административной правосубъектности данных организаций нет статей и монографий, нет исследований, но фактическое значение административно-правовых отношений, их реальное влияние на всю общественную жизнь намного больше и значительней, чем правовое регулирование. Административная правосубъектность способность быть носителем прав и обязанностей в государственном управлении, способность вступать в административно-правовые отношения. Административная правосубъектность складывается из административной правоспособности и дееспособности, то есть для организаций способность иметь права и обязанности и осуществлять их самостоятельно сливаются в одно понятие правосубъектности и, в отличие от правосубъектности физических лиц, возникают одновременно. Деликтоспособность означает способность нести юридическую ответственность за свое неправомерное поведение и является также элементом правосубъектности. В отличие от физических лиц правосубъектность коллективных образований ограничивается теми целями и задачами, для которых они создаются и функционируют. Деятельность этих организаций направлена на удовлетворение общих или индивидуальных интересов людей как субъектов правоотношений. Организация и деятельность этих коллективных образований определяется законами, иными нормативными актами и их собственными уставами, не противоречащими правовым нормам. Дееспособность организаций непосредственно осуществляется действиями физических лиц, представителей, выступающих от имени организаций. Таковыми могут быть должностные лица, государственные служащие, руководители, председатели и т.д. Действия таких представителей считаются действиями самих организаций. Это обстоятельство порождает одну из серьезных проблем при применении административной ответственности – как должна соотноситься ответственность юридических лиц и их представителей Характерные черты административной правосубъектности организаций (Конин Н.М.): 58 1. Административная правосубъектность предприятий связана с властной (государственно-властной) деятельностью (интересы предприятий связаны с исполнительной властью). Иными словами, присутствует публичный интерес. 2. Эти отношения организационные, управленческие. 3. Административная правоспособность закрепляется в нормах административного права и реализуется в административных правоотношениях. 4. Административная правосубъектность играет «трансмиссионную» роль, в процессе ее реализации приводятся в движение гражданские, трудовые, финансовые, земельные и др. отношения, (регистрация, заявление). Общий и особенный статус Можно говорить об общем административно-правовом статусе и особенном (специальном) административно-правовом статусе государственных и негосударственных организаций. Например, все коммерческие организации обладают общим статусом, а субъекты естественных монополий – специальным. Общий административно-правовой статус возникает по следующим вопросам: государственная регистрация, лицензирование, квотирование, предоставление обязательной информации и отчетность, (для налогообложения, статистики, обязательный бухгалтерский учет), природопользование, труд и занятость, санитарно-гигиенические и противоэпидемические правила, противопожарные правила, безопасность, антимонопольное законодательство, землепользование. Специальный статус государственных унитарных предприятий: учреждение, определение профиля и вида деятельности, место, наделение средствами, утверждение устава, назначение руководителя, заключение с ним контракта, государственный заказ, изъятие имущества, прекращение деятельности. Соответственно нормами административного права закрепляются права и обязанности организаций, которые можно разделить на две группы: 1 группа общие для всех субъектов права и обязанности: - соблюдать санитарные, противопожарные, таможенные, экологические, антимонопольные и другие общеобязательные правила; - соблюдать правила регистрации, лицензирования, аттестации, сертификации деятельности организаций; - обязанность не препятствовать реализации полномочий субъектов публичной власти при осуществлении контроля за деятельностью последних; - закреплены определенные права организаций как подвластных объектов при осуществлении государственного контроля и надзора. Составной частью правосубъектности является административная деликтоспособность организаций. КоАП РФ закрепил основы административной ответственности юридических лиц. 59 В законодательстве установлены административно-правовые гарантии самостоятельности частных организаций, защиты их от административного произвола. Комментарий – последнее положение имеет большое практическое значение, но теория уделяет мало внимания. Однако это положение о защите прав организаций (юридических лиц) от неправомерных действий органов исполнительной власти должно быть специальным институтом, таким, например, как институт обращений (жалоб) граждан. Правовой основой должен быть ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Специальный статус может быть у организаций, в существовании и развитии которых государство заинтересовано. Например, предприятия малого и среднего бизнеса, предприятия, использующие труд инвалидов, некоммерческие организации, занимающиеся социально-значимой деятельностью (для молодежи, студентов, ветеранов, инвалидов и т.д.). Особое место в современных условиях занимают государственные корпорации. Существует 3 типа (варианта) отношений между органами исполнительной власти и организациями: 1. Горизонтальные договорного типа, когда передаются полномочия на основе договоров или создаются совместные структуры или заключаются иные соглашения, таковы также и процессуальные отношения (аусоринг). 2. Вертикальные отношения в рамках организационной (имущественной) зависимости (учредитель, собственник государство). Созданы специальные органы исполнительной власти – агентства, которые осуществляют функции по управлению государственным имуществом. 3. Вертикальные отношения вне рамок организационной зависимости (подведомственности), связанные с функциональной властностью органов государства контроль, надзор, привлечение к административной ответственности. В некоторых учебниках руководители государственных организаций называются должностными лицами, наделенными полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных органов государства, но этот вопрос не имеет однозначного решения, относится ли это к сфере публичного или частного нрава. Раздел 3 «Органы исполнительной власти» 60 Тема 7. Органы исполнительной власти (зачетных единиц – 0,2; часов 6). План: 1. Понятие органа исполнительной власти. 2. Административно-правовой статус органа исполнительной власти. 3. Классификация органов исполнительной власти. Принципы построения системы органов исполнительной власти. 4. Действующая система органов исполнительной власти. 5. Структура и штаты органов. 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления. 1. Понятие и правовое положение органа исполнительной власти Значение теории органа: а) научное значение связано с тем, что государственный орган – это основное понятие в государствоведении; б) практическое значение: - во-первых, от признания того, является ли то или иное образование органом государства или не является, зависят налоги, льготы, оклады, штаты, запрет на предпринимательскую деятельность, совместительство, возможность принимать подарки и иные вознаграждения, создание политических партий и др.); - во-вторых, от этого зависит порядок обжалования актов и действий, судебное обжалование действий и решений органа осуществляется в одном порядке, иных организаций – в другом (исковом). Понятие органа государства. Понятие «орган» часть другого более широкого понятия «организация», то есть социальная система определенного уровня, совокупность людей, определенным образом структурированных, организованных, и действующих для достижения единой цели. В литературе часто используется термин «коллектив». Орган это конкретная разновидность организации, а именно та ячейка (элемент) организации, которая выступает вовне от имени всей организации и образуется для осуществления самоуправления, внутреннего упорядочения данной организации. Таким образом, орган в терминах теории систем это субъект управления. Само слово орган от греческого «organon», что означает орудие, инструмент чего-либо. Следовательно, каждый орган государства это не просто его часть, а орудие, инструмент. Орган исполнительной власти это вид 61 органа государства, инструмент, созданный с определенной целью – осуществлять государственное управление. Как орган государства он обладает всеми его характерными чертами. Признаки органа государства: 1. Часть госаппарата. 2. Наделенность государственно-властными полномочиями и, следовательно, собственной компетенцией. 3. Наличие организационной структуры. 4. Участие в реализации задач и функций государства. 5. Присущие данному виду органа методы и формы деятельности. 6-7. В качестве факультативных признаков в литературе 70-х годов указывались территориальный масштаб деятельности, закрепление в нормах права (конституционных нормах). Особенности правового режима деятельности органов государства. Действует принцип «запрещено все, что не разрешено». В законодательстве нет официального определения органа исполнительной власти. Достаточно часто учебники не дают специального определения, а просто описывают признаки органа исполнительной власти. Учебник под редакцией Н.Ю. Хаманевой (ИГП РАН) обобщает имеющиеся в литературе определения: «Орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и организации их исполнения, и наделенная определенной компетенцией (государственно-властными полномочиями)». Анализ (системный подход) позволяет определить, какие отношения характеризует тот или иной признак в предложенном определении. Учебник Габричидзе Б.Н., Чернявскиого А.Г.: «Орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности». В учебнике по редакцией А.П. Коренева дается следующее определение: «орган исполнительной власти это целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности». Дискуссии. Ю.М. Козлов различал понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления», считая второе понятие более 62 широким. исполнительная власть, по его мнению, имеет разветвленный механизм, в котором имеются различные образования: 1) органы исполнительной власти; 2) управленческие органы, действующие в качестве звеньев этого механизма второго порядка, иного, чем органы исп. власти: а) созданные органом исполнительной власти, например, б) названные в нормативных актах последнего времени органами исполнительной власти, но на самом деле, таковыми не являющиеся (выполняют функции органа исполнительной власти некоторые их структурные образования). Например, Госналогслужба имеет инспекции, которые выступают, скорее, как учреждения. Большинство ученых не употребляют понятие «орган государственного управления». Ю.Н. Старилов (на основе немецкого административного права) поддерживает мнение о разделении этих понятий. Характерные черты (признаки) органа исполнительной власти: а) общие для всех органов государства; б) специальные признаки, присущие органам исполнительной власти. Общие признаки: организационно обособленная часть (организация, институция, образование), часть государственного аппарата, действует от имени и по поручению государства, имеет государственно-властные полномочия, наличие внутренней структуры, своих форм и методов деятельности. Специальные признаки: - институциональный или статусный признак органы самостоятельной ветви государственной власти – исполнительной власти, - функциональный признак – это содержание деятельности, которое образует организационная (управленческая) деятельность, значение (характер) деятельности исполнительнораспорядительная деятельность, - цели деятельности – реализация (организация исполнения) законов и иных нормативных актов. Остальные признаки можно определить, выделив особенности проявления общих признаков органов государства. Органы исполнительной власти образуются в установленном законодательством порядке путем избрания или назначения, имеют подзаконный характер деятельности, обладают правом распорядительства (государственно-властными полномочиями), имеют право издавать подзаконные юридические акты, в том числе, акты нормативного характера, и юрисдикционные акты, образуют иерархичную систему органов (подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления), обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих, оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции. 63 Наличие государственно-властных полномочий основной, сущностный признак, позволяющий отличить государственные органы от любых иных образований. Эти полномочия составляют стержень (центральное звено) компетенции. Компетенция одно из основных понятий в теории государственного органа. Формула государственно-властных полномочий: - издают акты, обязательные для адресатов (акты подзаконные), - обеспечивают их реализацию путем применения различных мер, - осуществляют наблюдение за исполнением требований этих актов, - защищают акты от нарушения путем применения мер государственного принуждения. Административная реформа предусматривает перенос центра внимания от статуса органа и его полномочий к деятельности и ее результатам. Это означает переход от статусной модели управления к функциональной. В компетенционных актах (положениях об органах) термин «компетенция» заменяется на термины «функции и полномочия». Функции – основные направления деятельности (крупные комплексы однонаправленных действий), направленные на достижение определенного результата. Такой подход имеет принципиальное значение для понимания государственного управления и статуса органов исполнительной власти. Из этого вытекает, что не все функции органов нуждаются в оформлении властными полномочиями. Позитивное управление может осуществляться без властного (обязывающего или принуждающего) воздействия. 2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти Правовой статус органов (правовое положение). Следует различать общий правовой статус и административноправовой статус. Схема общего правового статуса: - органом какого государства является, - к какому виду органов относится по основному содержанию своей деятельности, - кто его учреждает, образует, формирует личный состав, - кому орган подчинен (подотчетен, подконтролен), кто может отменять, изменять, приостанавливать его акты, - кто ему подчинен, - какова юридическая сила его актов, их официальное наименование, - какими государственными символами орган может пользоваться, - каковы источники финансирования, - обладает ли орган правами юридического лица. 64 Административно-правовой статус органов исполнительной власти характеризует их положение в системе исполнительной власти при осуществлении государственного управления. Статус органа исполнительной власти определяется его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. Административно-правовой статус закреплен в Конституции РФ, законах и в нормативных актах (как правило, положениях об органах). Органы обладают административной правосубъектностью (правоспособность и дееспособность у органов сливается). Правосубъектность частично совпадает с компетенцией, частично выходит за ее пределы, поскольку, во-первых, орган в административных правоотношениях может выступать как субъект или как объект государственного управления, во-вторых, не все функции реализуются через государственно-властные полномочия (например, через предоставление услуг). Правовое регулирование не завершено. Отсутствует федеральный закон о системе органов исполнительной власти, о федеральных органах исполнительной власти. 3. Классификация органов исполнительной власти. Факторы, влияющие на построение системы органов Виды органов исполнительной власти (классификация). Различные критерии классификации: - территориальный масштаб деятельности – федеральные, краевые, областные, республиканские (ранее центральные и местные) – это территориальные органы. Межтерриториальные органы органы военного управления, по федеральным округам, по отдельным проблемам, - в зависимости от порядка образования избираемые, назначаемые, формируемые, - в зависимости от правового регулирования порядка образования – образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, или в соответствии с текущим законодательством (имеет значение для категорий должностей государственной службы), - в зависимости от объема и характера компетенции традиционно по этим критериям разграничивали министерства, иные органы (госкомитеты, комитеты и т.д.). В настоящее время это осталось в теории, на практике нормативно-правовым регулированием занимаются министерства, контролем и надзором – службы, предоставлением публичных услуг – агентства, всеми этими функциями по узкому вопросу комитеты. В теории – органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. - По предметной (отраслевой) направленности компетенции – органы в области экономики, социально—культурной и административной сфе65 ре, - по порядку разрешения подведомственных вопросов выделяют коллегиальные и единоначальные (сочетание), - по источнику финансирования (федеральный, краевой бюджет). Это существенно для практики. Система органов исполнительной власти. Соотношение понятий система и классификация органов. Различный смысл терминов «система» и «структура» в литературе и в законодательстве. Интегративные свойства системы появление новых организационных взаимосвязей между органами. Формы связей: распорядительство одного органа в отношении другого (акты могут быть обязательны для другого органа и при отсутствии подчиненности, обязательность актов может дополняться подотчетностью) подчиненность субъект образует (назначает) объект, формирует состав, утверждает структуру и штатное расписание, утверждает положение о нем, поощряет, наказывает, отменяет, изменяет акты, реорганизует, упраздняет (увольняет). Таким образом, можно по элементам определить полную организационную подчиненность и можно выяснить подлинный характер взаимоотношений при завуалированном правовом регулировании. - подконтрольность возможность осуществлять проверки и вмешиваться в оперативную деятельность, - подчиненность, - координация 2 вида – властная (согласование действий других) и горизонтальная – (согласование действий своих и других). - подотчетность – обязанность представлять отчеты. Но возникают вопросы на практике, в теории нет специальных исследований, есть также термины «подведомственность» и «курирование». Факторы, влияющие на построение системы органов: 1. Федеративное устройство РФ: федеральные органы и органы субъектов. Элементы проявления принципа федерализма: 1) соотношение полномочий и предметов ведения; 2) соотношение актов; 3) договор как форма отношений. 2. Административно-территориальное устройство. 3. Технико-экономические факторы, например, структура экономики, социальной сферы. Деление на отрасли, влияет непосредственно и опосредованно (министерства и службы) 4. Социально-политические факторы. 5. Сочетание централизации и децентрализации. Децентрализация закрепление за органом полномочий, осуществляемых самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов. Особая разновидность децентрализации делегирование полномочий (федерация – субъекту РФ, субъект РФ – 66 местному самоуправлению). Деконцентрация (передача на нижестоящий уровень) полномочий предполагает создание территориального органа (или иного, но нижестоящего по отношению к наделяющему), а также наделение этого органа собственной компетенцией, в которую и войдут бывшие полномочия вышестоящего органа. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти: а) отраслевой, б) территориальный, в) линейный, г) функциональный. Принципы принятия решений: а) единоначальный, б) коллегиальный, в) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. Система органов исполнительной власти в РФ включает федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. 1.Федеральные органы исполнительной власти: - Правительство РФ, федеральные министерства, - федеральные службы, федеральные агентства. В последнее время учреждено несколько государственных комитетов со специальным характером компетенции. 2. Органы исполнительной власти субъектов РФ. На этом же уровне территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Органы, создаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ. 3. На уровне муниципальных образований местные органы федеральных органов и органов субъектов РФ. Действующая система органов исполнительной власти. Правительство РФ обладает конституционно-правовым и административно-правовым статусом. Конституционно-правовой статус показывает его место в системе разделения властей. Административно-правовой статус характеризует роль и место Правительства как высшего органа исполнительной власти, возглавляющего систему исполнительной власти, его отношения с иными органами исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в РФ включает два уровня: 1. федеральные органы исполнительной власти РФ, 2. органы исполнительной власти субъектов РФ. Особый вопрос о полномочиях Президента РФ в отношении исполнительной власти. Некоторые авторы (Коренев А.П., Бахрах Д.Н.) полагают, что Президент РФ входит в систему исполнительной власти, поскольку осу67 ществляет значительные полномочия по формированию, назначению на должности, приостанавливает акты и т.п. Конституция не дает для этого оснований. Более корректно назван раздел в учебнике (полномочия). Две группы полномочий: - по формированию, - по функционированию. Федеральные органы исполнительной власти: а) федеральные министерства, б) службы в) агентства. Новое: государственные комитеты со специальным характером компетенции. Основное отличие – федеральные министры входят в состав Правительства, руководители остальных органов – нет. Ранее министерства и ведомства. Понятие ведомства многозначно: 1) в указанном смысле (орган, отличный от министерств), 2) все центральные органы - родовое понятие 3) специальные ведомства (при правительстве) Д.Н. Бахрах: ведомство - система центрального органа специальной компетенции и подчиненных ему организаций. 1) Министерство единоначальный орган, структура руководство (министр, замы, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения. Указ Президента от 9 марта 2004 г. (с изм. от 20 мая 2005 г. и 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральное министерство осуществляет следующие функции: а) по выработке государственной политики (разработка концепций, стратегии развития, целевых программ), б) нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц); в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Первые две функции – направленная вовне исполнительной власти деятельность, третья – управленческая функция внутри системы исполнительной власти. Федеральное министерство возглавляет министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации. Полномочия: 68 - назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; - назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; - имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. 2) Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти . Полномочия: руководитель государственного комитета вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов Правительства по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства РФ, представляет предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы деятельности государственного комитета, а также пользуется иными правами федерального министра, предусмотренными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ. 3) Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: а) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, б) специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Содержание деятельности службы функции по контролю и надзору: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения; - выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; 69 - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба издает индивидуальные правовые акты 4) Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции: а) по оказанию государственных услуг, б) по управлению государственным имуществом, в) правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 года «О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств РФ, Советов Министров республик в составе РФ, администраций краев и областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения». Территориальные органы федеральных органов входят в систему органов исполнительной власти и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей ... во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов федерации. 70 Органы исполнительной власти субъектов РФ (на примере Красноярского края). Система органов исполнительной власти субъекта РФ является составной частью (подсистемой) единой системы исполнительной власти в РФ. Федеративное устройство РФ предопределяет некоторую «двойственность» статуса органов исполнительной власти субъекта РФ. Они подчинены высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ и одновременно выполняют предписания федеральных органов исполнительной власти. Нормативные акты Правительства РФ, а также федеральных министерств и других органов обязательны для исполнения на всей территории РФ. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий. Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с существенными изменениями и дополнениями от 29 декабря 2006). Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. По данным вопросам органы исполнительной власти субъекта РФ имеют право принимать нормативные правовые акты, в том числе региональные программы. Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета. Отдельные полномочия РФ могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами с финансовым обеспечением за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, должны определять: - порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета; - права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей и определению структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия, 71 - полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия этих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий; - способ (методику) расчета для определения общего объема субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, могут содержать положения, предусматривающие: - обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших переданные полномочия, и обязанность органов государственной власти субъекта РФ использовать передаваемые материальные объекты по назначению; - полномочия субъекта РФ по включению в структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ органа, образовавшегося в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти, ранее осуществлявшего передаваемые полномочия. Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами. Система органов исполнительной власти Красноярского края определяется Законом края от 9 июня 2005 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Красноярского края» и указом губернатора края от 22 декабря 2006 г. «О временной системе и структуре исполнительных органов государственной власти Красноярского края». 72 Губернатор – высшее должностное лицо субъекта РФ, одновременно возглавляет Совет администрации Красноярского края, являясь его Председателем. Совет администрации – высший орган исполнительной власти края. Совету подчинены краевые органы исполнительной власти (департаменты, в их ведении находятся службы, агентства). В систему исполнительных органов государственной власти Красноярского края входят: а) Совет администрации края высший исполнительный орган государственной власти края; б) департаменты администрации Красноярского края; в) службы администрации Красноярского края; г) агентства администрации Красноярского края; д) Региональная энергетическая комиссия Красноярского края; е) Постоянное представительство Совета администрации Красноярского края и администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа при Правительстве Российской Федерации; ж) управление делами администрации Красноярского края специальный исполнительный орган государственной власти края, создаваемый для финансового, материально-технического, социально-бытового обеспечения работы Губернатора края, Совета администрации края, аппарата Совета администрации края, а также для управления объектами краевого жилищного фонда и отдельными объектами нежилого фонда. Структура (перечень) исполнительных органов государственной власти Красноярского края определяется указом Губернатора края. Совет администрации края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края. Совет администрации края возглавляет единую систему исполнительных органов государственной власти края администрацию края. Структура Совета. Совет администрации края состоит из Губернатора края Председателя Совета администрации края, двух первых заместителей, заместителей Губернатора края. Всех их назначает Губернатор. Первые заместители Губернатора края, заместитель Губернатора края руководитель органа исполнительной власти края в сфере планирования и экономического развития, заместитель Губернатора края руководитель органа исполнительной власти края в сфере финансов назначаются на должность Губернатором края при наличии согласия Законодательного Собрания Красноярского края. Губернатор края возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края Совет администрации края и по должности является Председателем Совета администрации края. Органы исполнительной власти края входят в единую систему исполнительных органов государственной власти края администрацию края. 73 Органы исполнительной власти края формируются Советом администрации края. Руководство работой органов исполнительной власти края и контроль за их деятельностью осуществляются Советом администрации края. Положения о них утверждаются Советом администрации края. Принципы формирования органов исполнительной власти края Принципы: а) наделения полномочиями, закрепленными действующим законодательством за органами исполнительной власти края; б) эффективного распределения функций между органами исполнительной власти края; в) устранения дублирования функций между органами исполнительной власти края; г) исключения функций, не свойственных органам исполнительной власти края. Принципы деятельности: а) законности; б) обеспечения прав и свобод человека и гражданина; в) подконтрольности и подотчетности Совету администрации края; г) гласности; д) единоначалия; е) эффективности; ж) ответственности. 3) Департамент администрации Красноярского края самостоятельно осуществляет правовое регулирование в определенной области (сфере) государственного управления, а также координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и (или) агентств. Осуществление самостоятельного правового регулирования предполагает издание обязательных для исполнения на территории края органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Департамент администрации Красноярского края может осуществлять контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) оказывать государственные услуги в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) управлять государственным имуществом, и (или) вести реестры, регистры, кадастры, а также издавать индивидуальные правовые акты в случаях, установленных Советом администрации края. 4) Служба администрации Красноярского края осуществляет контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления и издает индивидуальные правовые акты Осуществление контроля и (или) надзора предполагает: 74 а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом края, законами края, нормативными правовыми актами Губернатора края, Совета администрации края и департаментов администрации Красноярского края общеобязательных правил поведения; б) выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий организациями и гражданами; в) регистрацию актов, документов, прав, объектов. 5) Агентство администрации Красноярского края в определенной области (сфере) государственного управления оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом, ведет реестры, регистры, кадастры и издает индивидуальные правовые акты. Службы и агентства администрации Красноярского края могут иметь территориальные подразделения. В соответствии с основными направлениями административной реформы предусматривается внедрение механизмов управления по результатам. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ утверждается Президентом РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации. 5. Структура и штаты органов исполнительной власти Структура органов это состав (совокупность) подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, а также система (формы) взаимоотношений (взаимодействия) этих подразделений. Организационная структура органа предопределяется тем, какие задачи и функции возлагаются на него, для каких целей он создан. Структура должна обеспечить максимальную эффективность его работы. Недостатки структуры отрицательно сказываются на его функционировании. Типы структур: а) линейная структура наиболее простая. Один субъект ведает всеми функциями управления, у одного объекта один субъект, б) функциональный тип структуры функции органа управления делятся между структурными подразделениями, каждое из них выполняет 75 определенную функцию, соответственно «выходит» на объект по вопросам этой функции. Недостатки: распыленность, несогласованность, множественность указаний для объекта. Две формы этого типа структуры: штабная и специализированная. Штаб осуществляет координационную, аналитическую и обслуживающую деятельность. в) отраслевой или производственно-отраслевой тип структуры в рамках органа, руководящего отраслью, создаются подразделения для руководства подотраслями или группами объектов. В принципе аппарат почти любого органа включает следующие структурные подразделения: а) руководство, (директор, ректор, замы), б) отраслевые подразделения (главные управления, отделы, факультеты), в) функционально-отраслевые отделы, г) обслуживающие подразделения (канцелярия, машбюро, хозяйственное управление). Кроме традиционных появляются новые типы структур, поскольку основное требование в современных условиях гибкость. В основу передового мирового опыта положен принцип минимакса структура должна обладать минимальным числом степеней свободы для решения максимального количества задач при возможных изменениях внешней среды. Прогрессивным считается создание не столько стационарных (постоянных, формальных), сколько нестационарных (временных, программноцелевых структур). Управление проектами. Управление считается более эффективным не в иерархических, а в инновационных, обучаемых структурах (условно пирамида и молекула). Дивизиональные структуры обладающие автономией подразделения. Структура и штаты управления взаимосвязанные понятия. Штатная численность количество работающих, закрепленное официально. Штатное расписание акт, в котором указаны перечень структурных подразделений, перечень и количество должностей с указанием должностных окладов. Типовые штаты для типичных органов, типовые показатели. Очень важно кто утверждает структуру и штаты. Это показатель самостоятельности или зависимости. 6. Административно-правовой статус органов местного самоуправления Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но вместе с тем обладают административно-правовым статусом. Административно-правовой статус органов местного самоуправления означает, что в законодательстве закреплено их право вступать в право76 отношения с органами исполнительной власти, а также право быть носителями государственно-управленческих полномочий. Следовательно, в административно-правовых отношениях они могут быть как объектами управления для органов государства, так и субъектами государственного управления. В первом случае речь идет о публичных обязанностях, которые должны выполнять органы местного самоуправления как и иные юридические и физические лица - соблюдать правила и нормы, надзор за соблюдением которых осуществляют уполномоченные органы государства (например, правила пожарной, дорожной безопасности, санитарные нормы и многие другие). Во втором случае органы местного самоуправления выполняют государственные функции, закрепленные за ними государством с помощью законодательства – устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы и преимущества по ним, принимают различные правила и положения, в том числе такие, за неисполнение которых может быть установлена административная ответственность. Кроме того, законодательством установлена специальная формула о возможности делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей им соответствующих материальных и финансовых средств и при наличии их согласия. При осуществлении этих полномочий органы местного самоуправления действуют под контролем со стороны органов государства. Формула о том, что сущность местного самоуправления состоит в обеспечении самостоятельно и под свою ответственность решения населением непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения, позволяет обратить внимание на то, что описанные выше вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют государственные полномочия, трудно считать вопросами только местного значения, это вопросы общезначимые, касающиеся публичного интереса, но в силу ряда причин переданные на уровень местного самоуправления. Следовательно, эта деятельность органов местного самоуправления носит характер государственного управления. Раздел 4 «Государственная служба» Тема 8. Государственные служащие как субъекты административного права (зачетных единиц – 0,1; часов 4). План: 1. Понятие и принципы государственной службы. Особенности муниципальной службы. 77 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы. 3. Понятие и виды должностей. 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего. 5. Прохождение государственной гражданской службы. 1. Понятие и принципы государственной службы Социальное значение института государственной службы раскрывается через определение значения органа государства, поскольку именно в государственных органах осуществляется этот вид социально-полезной деятельности. По точному замечанию А.В. Оболонского в книге «Человек и государственное управление», «влияние государственного аппарата на общественную жизнь значительно больше, чем его удельный вес в социальной структуре». Комплексный (системный) подход к понятию государственной службы основан на многогранности понятия государственного органа, и включает несколько аспектов. С позиций теории государственного управления, орган государства – составная часть государственного аппарата, занимающая определенное место в системе органов исполнительной власти, он создан и существует для достижения социально значимых и нормативно закрепленных целей, выполняет определенный набор функций посредством относительно постоянных форм и методов деятельности и наделен для этого компетенцией, связан устойчивыми управленческими связями с фиксированным рядом объектов управления в пределах определенной сферы деятельности государства, имеет устойчивые внутренние связи и относительно стабильный штат служащих. С социологической точки зрения, самой главной чертой органа является то, что орган есть совокупность служащих – людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (т.е., разновидности социальной) организации. С точки зрения психологии, орган группа взаимодействующих индивидов. С точки зрения юриспруденции, орган – это определенный вид организации, являющийся частью государственного аппарата, выполняющий часть задач и функций государства, наделенный для этого государственно-властными полномочиями (компетенцией), имеющий внутреннюю структуру и соответствующие формы и методы деятельности. Адекватный образ явления под названием «орган» лежит на пересечении этих взглядов и подходов. Орган представляет собой единство системноструктурных (другими словами, объективных) и человеческих (другими словами, субъективных) начал. Наука изучает формальные структуры. Но существуют и неформальные структуры, которые могут иногда оказывать гораздо большее влияние на общественные процессы. 78 Различаются научное и официальное определение государственной службы. В науке выделяют широкое и узкое понимание государственной службы. Самое широкое определение дано профессором В.М. Манохиным. По его мнению, служба – это часть или одна из сторон организационной деятельности государства по комплектованию личного состава и правовое регулирование этой деятельности госслужащих. Таким образом, выделяются объективный и субъективный моменты службы – деятельность государства и деятельность людей – служащих. При этом широкое определение (которого придерживалось большинство ученых советского периода) включает деятельность служащих во всех государственных организациях. Критериями отграничения службы как вида профессиональной деятельности от иных видов социальной деятельности в советский период признавались: 1) воздействие на человека (на его основные социально-биологические качества); 2) воздействие непосредственное; 3) воздействие на конкретного человека. Узкий подход к определению государственной службы состоит в том, что служба осуществляется только в государственных органах (такой подход избран в современном российском законодательстве). В зарубежных странах правовое регулирование государственной (публичной) службы разнообразно – у государственных служащих может быть специальный (особый) статус, обычный статус, как у наемных работников, или особый правовой режим служащих с субсидиарным действием норм трудового права. Официальное определение государственной службы РФ дано в законах 2003 г. (ФЗ «О системе государственной службы…») и 2004 г. (ФЗ «О государственной гражданской службе…»). Согласно ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы…»: «Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; - лиц, замещающих государственные должности РФ; - лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ». Система (виды) государственной службы (ст. 2 Закона о системе…): 1) государственная гражданская служба (федеральная и субъектов РФ); 2) военная служба – только федеральная; 3) правоохранительная служба – только федеральная. 79 Другие виды службы могут быть установлены путем внесения изменений в закон о системе государственной службы. Согласно ст. 3 ФЗ «О системе…», основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Принципами гражданской службы, кроме того, являются: - единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; - равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; - стабильность гражданской службы; - доступность информации о гражданской службе; - взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Государственная служба вместе с муниципальной службой образуют публичную службу. Муниципальной службой называется профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должности муниципальной службы, замещаемой путём заключения трудового договора (контракта). Отличия муниципальной службы от государственной службы: - направлена на решение вопросов местного значения; - состоит в обеспечении исполнения полномочий органов местного самоуправления, муниципальных избирательных комиссий, лиц, замещающих муниципальные должности; - осуществляется на должностях муниципальной службы. Общие черты государственной и муниципальной службы: - публичный характер деятельности; - управленческий характер деятельности; - осуществляются на должностях в публичных органах – государственных органах и органах местного самоуправления. 80 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы Правовой институт государственной службы – это совокупность норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, порядок прохождения службы, права и обязанности, поощрения и ответственность служащих. По своей природе институт службы является комплексным, состоящим из норм различных отраслей права – административного, трудового, пенсионного, финансового, муниципального и т.д. Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из следующих источников: - конституционных положений (в том числе об отнесении федеральной службы к предметам ведения Федерации, а службы субъектов – к предметам совместного ведения); - федеральных законов о государственной гражданской службе, военной службе, положений законов и иных актов о милиции и иных правоохранительных органах (в части службы); - указов Президента РФ (о реестрах должностей и др.); - постановлений Правительства РФ; - уставов (конституций) субъектов РФ; - законов и иных нормативных актов субъектов РФ о гражданской службе субъектов РФ. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется, кроме того, нормативными правовыми актами государственных органов. Соотношение норм трудового и административного права – дискуссионный вопрос, по которому на практике возникает много проблем. Административисты склоняются к тому, чтобы считать доминирующими нормы административного права, считая эти отношения публично-правовыми (такую позицию отстаивает, например Ю.Н. Старилов). В законодательстве на этот счёт – различные подходы в зависимости от этапа развития законодательства. Современный подход (с 2003-2004 гг.) отдаёт доминирующую роль государственно-служебному регулированию. Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной ФЗ о государственной гражданской службе. 3. Понятие и виды должностей 81 Научное определение должности состоит в том, что часть организационной структуры органа, обособленную и закрепленную в официальных документах, с соответствующей частью компетенции органа, предоставленной лицу – служащему в целях ее практического осуществления. Должность – понятие, которое служит связующим звеном между организацией государственной службы и деятельностью человека. У должности два аспекта: 1 аспект – организационный, 2 – функциональный. Д.Н. Бахрах считает, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. На практике различаются формальный (служебный, должностной) и неформальный (персональный, личностный) статус служащего. Установление должности означает закрепление её точного наименования, положения в системе организации, основных функций, способа замещения и требований к лицу, которое может замещать должность. Должности в государственном аппарате подразделяются на государственные должности и должности государственной службы. Государственные должности устанавливаются в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государства и его органов. Должности государственной гражданской службы устанавливаются штатным расписанием государственных органов в соответствии с реестрами должностей государственной гражданской службы для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности. В зависимости от вида службы должности государственной службы подразделяются на следующие виды: 1) должности федеральной государственной гражданской службы; 2) должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; 3) воинские должности; 4) должности правоохранительной службы. В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. Так, должности гражданской службы, в соответствии со ст. 9 ФЗ о государственной гражданской службе подразделяются на категории и группы. К категориям относятся: - руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, 82 должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений; - помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий; - специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые; - обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Должности гражданской службы подразделяются на группы в рамках категорий: 1 «руководители», «помощники (советники)» подразделяются на высшие, главные, ведущие; 2) «специалисты» подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие; 3) «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главные, ведущие, старшие, младшие. Гражданам, проходящим федеральную государственную службу, в соответствии с группой замещаемой должности, присваиваются классные чины2, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливаются классные чины. Служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Все должности государственной службы содержатся в Сводном реестре должностей государственной службы Российской Федерации. В него включаются федеральные перечни должностей, утверждаемые Президентом РФ: а) перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; б) перечни типовых воинских должностей; в) перечни типовых должностей правоохранительной службы. В субъектах Федерации законом или иным нормативным правовым актом утверждается реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. высшая группа: действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса; главная группа: государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса; ведущая группа: советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса; старшая группа: референт государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса; младшая группа должностей: секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса. 2 83 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего Гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации. Это принципиально новое положение законодательства, которое соответствует все чаще появляющемуся в литературе представлению о государственной службе как служении государству, гражданскому обществу, народу, всем его слоям и социальным группам. Юридический фактом для возникновения правового отношения между служащим и нанимателем является сложный юридический состав – замещение должности государственной службы. Условия поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы перечислены в ст. 21 ФЗ о гражданской службе: - гражданство РФ; - возраст (от 18 до 65 лет); - владение государственным языком (литературным русским языком); - соответствие квалификационным требованиям по должности (уровень образования, стаж (опыт работы), специальные знания и навыки). Ограничения, связанные с гражданской службой, или обстоятельства, при которых гражданин не принимается на гражданскую службу, названы в ст. 16 ФЗ о гражданской службе, в том числе: - признание недееспособным или ограниченно дееспособным; - осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; - наличие заболевания, препятствующего прохождению службы, подтвержденного заключением медицинского учреждения; - близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 84 - наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом о виде государственной службы (ст. 10 ФЗ о системе государственной службы). Элементами статуса служащего в главе 3 ФЗ о государственной гражданской службе названы: права и обязанности гражданского служащего, ограничения, требования, запреты, поведение при конфликте интересов, обязанность представлять сведения о доходах. С точки зрения юридической науки, к элементам правового статуса служащего относятся права и обязанности, в т.ч. такие специальные права и обязанности, как гарантии, ответственность, запреты, требования к служебному поведению. Права и обязанности государственного служащего подразделяются на основные и должностные. Основные права и обязанности регулируются ст. 14 и ст. 15 ФЗ о гражданской службе, должностные права и обязанности предусмотрены должностным регламентом (ст. 47 ФЗ о гражданской службе). Основные права гражданского служащего могут быть разделены на две группы: общие права (к которым относятся большинство прав, названных в ст. 14 ФЗ, например, право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями, значимыми для должностного роста) и специальные права, необходимые для выполнения функций по должности (право на обеспечение надлежащих организационнотехнических условий; право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации). Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов3. Это принципиально новое положение, в предыдущем законе был полный запрет на иную деятельность. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и публичными интересами или законными интересами граждан, организаций. 3 85 Основные обязанности гражданского служащего могут быть также разделены на группы: общие обязанности и специальные обязанности по должности. К обязанностям служащего относятся, например, обязанности: - соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; - не разглашать сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей; - сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта; - исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Принципиально новое правовое регулирование предусмотрено для исполнения неправомерных, по мнению подчиненного, приказов руководителя. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. Если служащий считает поручение неправомерным, то должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Если в ответ руководитель письменно подтвердит необходимость исполнения поручения, то гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность несут и гражданский служащий, и давший это поручение руководитель. Должностные обязанности и права служащего устанавливаются в должностном регламенте. Это новое понятие заменило ранее существовавшие должностные инструкции. В должностной регламент включаются: квалификационные требования; обязанности, права и ответственность по должности; перечень вопросов, по которым гражданский служащий самостоятельно принимает решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий участвует при подготовке проектов актов и иных решений; сроки и процедуры подготовки и принятия проектов управленческих и иных решений; порядок служебного взаимодействия; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего). Ещё одним элементом статуса служащего являются запреты. Гражданскому служащему предписывается соблюдать 17 запретов в течение службы (ст. 17 ФЗ о гражданской службе). В том числе, служащий не вправе: - участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; 86 - осуществлять предпринимательскую деятельность; - получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью государства и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом (подарки стоимостью до 5 МРОТ); - допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности; - использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. В случае нарушения запретов служебные отношения с гражданским служащим прекращаются и (или) служащий привлекается к ответственности. Требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18 ФЗ о гражданской службе) сформулированы в качестве юридических обязанностей служащего, однако имеют этическое основание. Например, гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Гражданский служащий может привлекаться к уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности. За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому служащему дисциплинарные взыскания. К дисциплинарным взысканиям по гражданской службе относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по установленным в законе основаниям (ст. 57 ФЗ о гражданской службе). Субъектом уголовной и административной ответственности выступают не все служащие, а преимущественно те, которые имеют статус должностного лица (выступают представителями власти, выполняют организационно- 87 распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе). 5. Прохождение государственной гражданской службы Прохождение государственной службы – это совокупность юридических фактов (событий и действий), с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений. Прохождение государственной службы включает в себя поступление на службу (назначение на должность), осуществление службы (присвоение классного чина, аттестацию, применение поощрений и взысканий), прекращение государственно-служебных отношений. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы осуществляются, главным образом, по конкурсу. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Целью конкурса является определение лица, максимально соответствующего квалификационным требованиям по должности, способного наиболее успешно осуществлять в дальнейшем должностные обязанности. В некоторых случаях, установленных в законе, конкурс не проводится (например, при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, при заключении срочного служебного контракта). Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия с участием независимых экспертов, которая проводит оценочные процедуры (тестирование, письменные задания, групповые дискуссии, собеседование и др.). В отношении гражданина, прошедшего конкурс на вакантную должность, представитель нанимателя принимает правовой акт о зачислении на службу и назначении на должность. На основе акта о назначении на должность между представителем нанимателя и гражданином заключается служебный контракт – соглашение о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия за- 88 мещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. Содержание и форма служебного контракта определены ст. 24 ФЗ о гражданской службе. Примерная форма служебного контракта утверждена указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя), наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа; сроки, права и обязанности гражданского служащего и представителя нанимателя, должностной регламент; условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, режим служебного времени и времени отдыха; условия оплаты труда, ответственность сторон и иные положения. В служебном контракте могут предусматриваться иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным законами и иными нормативными правовыми актами. Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее, чем за два месяца до их введения. Виды контрактов по срокам: служебный контракт на неопределенный срок; срочный служебный контракт (от 1 до 5 лет). С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт (сроком от одного года до пяти лет). Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе (65 лет) не допускается. Перевод на другую должность, временное замещение должности, а также другие события и факты регулируются ФЗ о гражданской службе. Так, согласно ст. 70, служебные споры между служащим и представителем нанимателя рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам или судом в порядке гражданского судопроизводства. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы перечислены в ст. 33 ФЗ о гражданской службе. Служебные отношения могут прекращаться по соглашению сторон, по инициативе служащего, по инициативе нанимателя, по истечению срока контракта, по объективным обстоятельствам, названным в ст. 39 ФЗ о гражданской службе, при несоблюдении ограничений при поступлении. 89 МОДУЛЬ 3 «ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» Раздел 5 «Функции, формы и методы государственного управления» Тема 9. Содержание, методы и формы государственного управления (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Содержание (функции) государственного управления. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг. 3. Понятие и виды методов государственно-управленческой деятельности. 4. Формы управленческой деятельности, их классификация. 1. Содержание (функции) государственного управления Общие положения Основой для изучения функций, методов и форм государственного управления являются философские категории «содержание» и «форма». Содержание – это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления его свойства и признаки. Содержание также определяют как совокупность элементов и процессов, образующих предмет или явление. Форма – внешнее выражение содержания, способ его существования. Выделяется внутренняя форма (структура) и внешняя форма – внешнее выражение. Взаимосвязь формы и содержания. Содержание предопределяет форму, но она, в свою очередь, влияет на содержание. Форма может сдерживать развитие содержания. Дискуссии В советском административном праве под содержанием обычно понимали функции управления. Дискуссии – по поводу двух моментов: 1. что понимать под содержанием государственного управления; 2. что такое функции государственного управления. 90 Некоторые авторы выделяли содержание – функции и методы, а им противостоят формы государственного управления. Б.М. Лазарев понимал под содержанием государственного управления цели, задачи, властный фактор, функции и методы государственного управления. Эти элементы влияют на формы государственного управления. Следовательно, при любом подходе функции включаются в содержание, образуют его сердцевину. Формула универсальной управленческой цепочки Цель задачи (подцели) функции методы формы - это универсальная управленческая цепочка. Здесь каждый последующий элемент предопределяется предыдущим. Цель государственного управления предопределяется политикой. Это политическая задача – формулирование целей государственного управления в широком смысле, законодательная (конституционная) задача – формулирование целей для исполнительной власти. Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного отражения в политике назревших проблем развития общества и ожиданий населения. Цели образуют систему, они должны быть организованы иерархически («дерево целей»), подцели – это шаги, средство достижения более крупных целей. Цели могут быть политическими, стратегическими, тактическими, оперативными. Системный подход – цели для системы задаются системами более высокого уровня, которые предопределяют условия их существования. Система социального управления – система более высокого уровня для государственного управления. Б.П. Курашвили называет эти социально заданные цели императивами (требованиями, велениями). Часть из них выражается юридически, часть содержится в неправовых нормах это социальное мировоззрение, система взглядов общества на социальный мир (идеология, мораль, право). Б.М. Лазарев выделял после целей следующий элемент – волевой, государственно-властный фактор. Здесь речь идет о власти как возможности субъекта управления влиять на объект управления, без чего управление является трудно осуществимым. Большинство авторов считают, что функции – это основной элемент содержания государственно-управленческой деятельности. В науке административного права это один из наиболее сложных и дискуссионных вопросов. Латинское слово «funktio» – переводится как «исполнение, деятельность». Во многих работах функции рассматриваются определенные виды труда, направления деятельности, виды действий, элементы управленческого процесса, стадии цикла. 91 Ю.М. Козлов – функция управления – это особый вид управленческой деятельности, имеющий специфическое «технологическое» назначение. Он приводит универсальный для любой управленческой деятельности перечень функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, учет, контроль). И.Л. Бачило – серьезное исследование проблемы функций управления. Функция управления это общее определение (направление) деятельности субъекта управления по организации объекта управления, функции органа управления – комплекс организационно-правовых воздействий субъекта управления на объект. Г.В. Атаманчук – функции государственного управления – виды властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу преобразования объектов. Классификация функций. Б.П. Курашвили предложил научно обоснованную и аргументированную систему функций. Он проводил взаимосвязь функций государства – функций видов государственной деятельности – функций органов государства. Государственное управление может быть разделено на функции в зависимости от разных оснований. Каждый из них дает набор функций, таким образом, можно говорить о многозначной классификации функций. Пересечение всех этих классификаций дает многомерную (нелинейную) модель функций государственного управления. Наиболее общие основания: субъект управления, объект управления, технология управления (воздействие). Субъектные функции: по критерию субъект управления выделяются функции каждой ветви власти и каждого органа. Они закрепляются в компетенционных актах – законах, положениях и т.д. Пример – Указ Президент РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Объектные функции: по основанию объект управления выделяются функции объектные: территориальные (страна, территориальные единицы, регионы), отраслевые (экономика, сельское хозяйство, транспорт), реляционные (социально-пространственные в зависимости от состава участников общественной жизни – социальная структура, демографические слои – пенсионеры, молодежь и т.д.), эволюционные (т.е., временные – стабилизация и развитие). Технологические функции: это функции собственно процесса управляющего воздействия. Эти функции делятся на операционные и стадиальные. Все предыдущие функции реализуются с помощью технологических. Операционные – исследование ситуации, собственно управление, учет и оценка ситуации, нормативная регламентация. Стадиальные – подготовка управленческого решения, его принятие, реализация и более дробные функции. 92 Д.Н. Бахрах отмечает, что общие «беспредметные» функции это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни реальные субъекты воздействуют на конкретный объект управления особым образом. Поэтому общие функции в жизни конкретизируются, например, функция контроля может выглядеть как внутриведомственный контроль, надведомственный контроль или учебный контроль и т.п. Он выделяет три группы функций: 1. Функции ориентирования системы (прогнозирование, планирование, регулирование, руководство). 2. Функции обеспечения системы (кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения). 3. Функции оперативного управления системой (непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка). Эту классификацию повторяют некоторые учебники, например, учебник Ю.Н. Старилова. Учебник ИГП РАН – функции учетно-регистрационного характера, лицензирования, сертификации, стандартизации. Выделяются функции основные и вспомогательные, обслуживающие, общеорганизационные и специализированные. Функции совместимые и несовместимые, взаимодополняющие и взаимоисключающие. Выделяют функции исполнительной власти – регулятивную, нормотворческую, контрольно-надзорную, правоохранительную, юрисдикционную. Но в целом, в учебниках этот вопрос освещен менее подробно или вообще не рассматривается. Однако проводимая в стране административная реформа основывается на теории функций управления. Научные положения и терминология становятся правовыми, закрепляются в актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов (полномочия по осуществлению функций). 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг Функции, лежащие в основе построения системы органов исполнительной власти, это функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, функции правового регулирования, функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, функции по оказанию государственных услуг. Все указанные виды функций предусмотрены Концепцией административной реформы. Данные виды функций имеют различное правовое регули93 рование и отличаются по степени детальности их правовой регламентации. Наибольшее юридическое значение имеют функции государственного контроля и надзора, поскольку они связаны с вмешательством в права граждан и юридических лиц. Поэтому в данной лекции они будут предметом специального рассмотрения. Функции по разработке государственной политики и нормативноправовому регулированию – функции стратегического характера (определение основных направлений развития подведомственной отрасли или сферы деятельности, разработка концепций, деклараций, проектов, ведомственных программ и т.п. документов) осуществляется федеральными министерствами, а также министерствами, департаментами и иными органами субъектов РФ. К функциям федеральных министерств отнесен также нормативноправовое регулирование в установленной сфере деятельности. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Функции государственного контроля и надзора. Контроль как функция в самом общем виде представляет собой проверку соответствия фактического состояния дел на подконтрольном объекте заданному. По времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов. По субъектам, осуществляющим контроль, и соответственно, по его охвату или объему контроль органов исполнительной власти можно разделить на виды: а) общий (осуществляется органами общей компетенции – Правительством РФ и т.д.); б) специальный (надведомственный); в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами). Общий контроль предполагает обследование целого (всего) комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Прави94 тельства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст.ст. 4, 19, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение законов, Указов Президента и международных договоров, осуществляет систематический контроль за федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительств может отменить или приостановить действие актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия этих актов в случае их против оречия Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Ведомственный (внутриведомственный) контроль – контроль вышестоящих федеральных органов за подведомственными объектами, входящими в его систему. Это элемент управленческой деятельности (функция органа и метод) любого органа исполнительной власти. Так, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. (Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет контроль за Федеральной миграционной службой). Специальный (надведомственный) контроль осуществляется, в основном, органами специальной компетенции – федеральными службами и подведомственными им территориальными органами (чаще всего, инспекциями), а также уполномоченными службами субъектов РФ. В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность, но существуют юридическая подвластность (отношения «власти-подчинения»). В литературе указанный специальный (надведомственный) контроль также называется административным надзором. В данном случае контроль является функцией государственного управления, реализуемой органами специальной компетенции. Административный надзор состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (например, правила дорожного движения, норм санитарии и т.д.). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. контроль и надзор осуществляют федеральные службы. Например, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, 95 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Под функциями по контролю и надзору понимаются: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам (предварительный контроль); - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (внешнее выражение контрольно-надзорной деятельности). Полномочия по осуществлению контроля и надзора: - проведение проверок с целью выявления нарушений законодательства, составление актов; - вынесение предписаний об устранении нарушений действующего законодательства; - составление протоколов об административных правонарушениях; - привлечение к административной ответственности; - применение иных мер административного принуждения. Концепция административной реформы о проблемах и задачах контроля и надзора: - недостатки в системе контроля и надзора состоят в том, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса; - система требований избыточна, не прозрачна и противоречива контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Задачи совершенствования: - оптимизация контрольных и надзорных функций; - обеспечение создания единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций; - упрощение разрешительных процедур; - сокращение лицензируемых видов деятельности; 96 - передача части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям (коллегии адвокатов, нотариальные конторы, иные объединения по профессиональному принципу); - разграничение функции по контролю и надзору и унификация терминологии законодательных и других нормативных актов (надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке); - организационные меры (выделение из действующих надзорных органов лабораторий, исследовательских и испытательных центров, сокращение численности государственных служащих); - закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами, эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений. Функции по предоставлению публичных услуг и управлению государственным имуществом – это функции позитивного управления, осуществляемые федеральными агентствами и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от функции контроля и надзора они влекут благоприятные последствия для объектов, которым адресованы (регистрация прав, констатация факта или статуса, назначение пенсий или стипендий, предоставление прав, льгот, компенсаций, субсидий и т.п.). Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. 3. Понятие и виды методов государственно-управленческой деятельности Следующий элемент управленческой цепочки – это методы государственного управления. Под методами деятельности обычно понимают спосо97 бы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Понятие методов. Слово «метод» происходит от греческого methodos и означает «путь к чему-либо». Методы государственного управления показывают, как, каким образом государство решает стоящие перед ним задачи в области государственного управления и как, каким образом реализуются функции. Методы – конкретные способы реализации функций. Цели определяют задачи, задачи определяют функции, функции определяют методы управления. В целом же методы управления – это способы подчинения воли подвластных воле управляющего субъекта. Но поскольку само социальное управление – это скорее взаимодействие, следовательно, методы это способы взаимодействия, взаимоотношений субъекта управления и объекта управления. Для успешного управления органы должны быть организованы определенным образом. Отсюда методы управления – это методы организации и методы деятельности органов. Характерные черты методов государственного управления: - сфера применения – государственное управление в узком смысле; - применяются в процессе государственно-властной деятельности; - формируются по воле государства; - субъект, применяющий методы – государственно-властный субъект; - в отношении кого применяются – объект управления, адресат; - в методах выражаются связи между субъектом и объектом государственного управления; - выражаются преимущественно в юридической форме управленческой деятельности; - методы принудительные детально регламентированы правом. Критерии выбора того или иного метода управления органом государства: - учет эффективности метода; - учет допустимости метода с точки зрения этической или социальнополитической. Значение методов управления – они являются элементом управленческой культуры, которая, в свою очередь, является элементом общей культуры. Стиль управления – совокупность приемов, методов, применяемых тем или иным субъектом управления. Классификация методов государственного управления. Методы можно разделить общие, используемые при выполнении всех или почти всех функций управления, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях управленческого процесса (например, ме- 98 тоды принятия управленческого решения или методы сбора и обработки информации). Универсальные методы государственного управления – убеждение и принуждение. Метод убеждения состоит в применении различных средств: разъяснения, предупреждения, организации, воспитания, информирования, пропаганды, поощрения и т.д. Этот метод – понятие, в первую очередь, не столько правовое, сколько организационное, т.е. комплекс мероприятий, побуждающих объект управления добровольно выполнить управленческую команду субъекта управления. Классификация по степени и характеру воздействия на управляемые системы позволяет выделить следующие методы: регулирование, общее руководство, непосредственное воздействие. Иногда управление в целом отождествляется с непосредственным воздействием. Это негативное явление. По масштабу организационной деятельности выделяют методы: - внутриорганизационные (в пределах одного органа); - внутриведомственные (в системе органа и подведомственных ему структур); - методы взаимодействия органа с другими государственными органами; - внешненаправленные методы (методы взаимоотношений органа с гражданами и их объединениями). Методы могут быть поделены в зависимости от целей на стратегические, тактические, оперативные. По механизму воздействия выделяют методы прямого и косвенного воздействия (иногда их называют административные и экономические методы). Это не совсем корректно. Лучше говорить о методах командного и стимуляционного управления (Б.П. Курашвили). Отличие – командное управление предполагает обязательность исполнения команды, ха неисполнение – наказание. Стимуляционное управление предполагает установление стимула, поощрения за исполнение команды, необязательный характер и отсутствие наказания за неисполнение. Другие авторы называют их императивными и диспозитивными И.Л. Бачило). Современные методы управления – программно-целевой или метод организационного проектирования, метод моделирования и метод экономикоправового экспериментирования. 4. Формы управленческой деятельности, их классификация Функции характеризуют содержание государственного управления, методы – способы их реализации, а формы это способы внешнего выражения 99 содержания. Форма – это способ существования, внешнего выражения содержания, в которой находят жизнь функции и методы. Понятие формы управления Форма государственно-управленческой деятельности это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления. Выбор форм управления осуществляется органами не произвольно, а в соответствии с определенными закономерностями. Выбор этих форм зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов. Критерии выбора: - форма должна соответствовать целям и функциям органа исполнительной власти; - форма должна соответствовать характеру и содержанию разрешаемого вопроса; - форма должна соответствовать особенностям объекта управления; - форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия. Критериями выбора являются также целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления. Классификация форм государственно-управленческой деятельности. Традиционно выделяют следующие виды форм: - установление норм права или принятие нормативных актов; - применение норм права, или издание индивидуальных актов; - осуществление организационных мероприятий; - осуществление материально-технических операций. Первые две формы – правовые, две другие – неправовые (не влекущие правовых последствий). Другие учебники выделяют также иные формы: - заключение договоров; - представление предусмотренных законодательством отчетов; - совершение иных юридически значимых действий (представление справок, совершение нотариальных действий). Вопрос об отнесении заключения договоров к формам государственного управления является дискуссионным. Во-первых, заключение гражданско-правовых договоров относится к формам деятельности органов исполнительной власти, но не является управленческой формой. Во-вторых, заключение публично-правовых и, в частности, административных договоров является дискуссионным. В лекционном режиме будут освещены акты управления и административные договоры. Б.М. Лазарев предложил собственную классификацию форм государственно-управленческой деятельности: 100 1 Структурные формы (организационное оформление системы исполнительной власти). Организационная структура – одна из разновидностей формы всякой целостной системы, внутренняя организация ее содержания. 2. Процессуальные формы государственного управления – деятельность органов исполнительной власти протекает по определенной процедуре, т.е., в процессуальных формах. 3. Внешняя форма – издание актов (нормативных и индивидуальных), общественно-организационные действия; материально-технические операции, заключение договоров. По мнению Б.М. Лазарева нецелесообразно разделять издание актов на две формы, главное – осуществляется государственное управление с изданием актов или без этих правовых последствий. Тема 10. Правовые акты государственного управления (зачетных единиц – 0,1; часов 4). План: 1. Понятие и правовая природа актов государственного управления. 2. Классификация актов управления. 3. Порядок издания и отмены актов управления. 4. Требования, предъявляемые к актам, и последствия их несоблюдения. 1. Понятие и правовая природа актов управления Слово акт происходит от латинского «actus» и употребляется в значении действия, поступка. В этом смысле к правовым актам в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан). В административно-правовом смысле нас интересуют правовые акты управления как правовые формы управленческой деятельности, а именно те из них, которые могут быть отнесены к правовым актам государственного управления. Понятие актов: 1. Это акты государственного управления (это зависит от широкого или узкого подхода к понятию государственных управления – акты, опосредующие деятельность всех органов государства или только акты органов исполнительной власти); 2. Это не все управленческие акты, а только правовые, то есть влекущие правовые последствия возникновение, изменение, отмену норм права или же конкретных правоотношений. Но при этом акты управления это акты и правоприменения, и правоустановления. 101 3. Это акты управления управленческий аспект означает, что это: а) форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления; б) по своему содержанию это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. В этом и состоит сущность акта управления. 4. Властный субъект государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями. 5. Властность акта. Орган, выступая как носитель государственновластных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Односторонне-властный характер означает определенное административное усмотрение, но не административный произвол. 6. Органы связаны рамками закона, акты носят подзаконный характер. 7. Официальный характер акта управления состоит в том, что управленческое решение принимается от имени государства. Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь не механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти. Дискуссионные вопросы. 1. Объем понятия актов управления. Государственное начало в понятии акта связано тем, что это форма реализации государственной власти. а) при широком подходе не называют акты всех органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к правовым актам государственного управления. Значит, это управленческие акты всех органов государства. б) при узком подходе это форма выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – понятия тождественные. в) промежуточный подход: такие акты издают все субъекты, осуществляющие государственное управление. Например, акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления. 102 г) следует различать внешненаправленные и внутриорганизационные акты управления. Первые выражают сущность государственного управления, вторые носят вспомогательный характер. 2. Терминология. а) правовые акты государственного управления – традиционное название (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.); б) акты органов исполнительной власти – современное название; в) акты государственной администрации (Бахрах Д.Н.); г) административные акты (современное зарубежное административное право, Ю.Н. Старилов); д) административно-правовые акты государственного управления (Бачило И.Л., учебник ИГП РАН) – компромиссный вариант. Отличие актов иных органов государственной власти от актов управления: - законы обладают верховенством, акты управления подзаконны; - судебные акты принимаются в связи с нарушением правовой нормы, на основе закона и правосознания судей, они индивидуальны, акты управления могут издаваться по велению вышестоящих органов, могут быть индивидуальными и нормативными. Определение: правовой акт управления это подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. 3. Форма акта письменная и устная. Письменная – обычная форма, как правило, предусмотрена нормами права, регулирующими правовое положение органа. В некоторых случаях – специально указывается на письменную форму (например, постановление о вынесении предупреждения). Устные в особых сферах государственного управления на воздушном и железнодорожном транспорте, в военном управлении и т.д. Иногда законодательством предусмотрена детальная регламентация действий и устных актов. Некоторые акты носят конклюдентную форму. Например, дорожные знаки, сигналы регулировщика. Некоторые авторы относят их не к актам, а мерам принуждения. Их несоблюдение может повлечь за собой принятие акта (например, постановления о наложении штрафа). В.М. Манохин выделяет особые акты резолюции. Следует различать юридические последствия и юридическое значение актов. Последнее шире. Акты могут порождать не только правовые последствия в государственном управлении, но и касаться финансовых, земельных, трудовых и иных отношений. Могут выступать доказательствами в суде. 103 2. Классификация актов управления Классификация актов имеет большое практическое значение не только познавательное, но и практическое: позволяет понять особенности отдельных видов актов, их назначение, а значит, и требования, предъявляемые к ним, а также основы систематизации актов, что в свою очередь влечет возможности для практических работников, для юристов. Кроме того, в связи с возрастанием законотворчества в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления резко возросли требования к юристам они должны уметь писать проекты правовых актов, а это специфический вид юридической деятельности, достаточно сложный. Классификация может проводиться по различным основаниям: юридические свойства акта, органы, их издающие, юридическая сила, характер и значение решаемых в актах вопросов, территория, адресаты и т.д. Наиболее важная классификация по юридическим свойствам акты делятся на нормативные и индивидуальные, выделяют также смешанные акты. Нормативные акты правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям. Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». - первое свойство таких актов - правотворческое назначение. - нормотворчество актов управления вторично, в смысле, подзаконно. - государственно-властный, то есть обязательный характер. - регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления. - издаются либо без ограничения срока своего действия (то есть, до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок. - часто указывают на такой признак, как неоднократность применения и отсутствие конкретного адресата. Итак, нормативные управленческие акты это источники права. 104 Сами нормативные акты управления представляют собой систему, устроенную иерархически по государственному устройству, по территориальному принципу, по отраслевому, по межотраслевому и т.д. Интересно отметить деление актов на основные и вспомогательные, вторые вводят в действие первые, или указывают их пределы, распространяют действие основного акта на другие отношения и т.д. Индивидуальные акты управления акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний. Признаки конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. И все же главный признак юридические свойства, последствия. Однократность не следует путать с действием их во времени, например, приказ о зачислении на должность государственного служащего действует в течение длительного времени, (иногда всю жизнь). В индивидуальных актах находит свое выражение повседневная оперативно- распорядительная деятельность, которая и является, по сути, государственным управлением. Индивидуальные акты тоже можно классифицировать по тем же основаниям, что и нормативные. Существенной классификацией является деление их на оперативно-распорядительные (их еще называют, позитивные) и правоохранительные (то есть, юрисдикционные). На практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но практику изменить не удается. Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер индивидуальных решений. Специально следует остановиться на особом виде актов, так называемых, общих актах. В учебнике подвергается сомнению их выделение, например, перенос выходного дня это считается индивидуальным актом, а призыв экономить ресурсы вообще не имеет юридического значения. Следует различать понятия не имеет юридических последствий и не имеет юридического значения, последствий нет, а значение есть, при невыполнении правил экономии могут наступить различные виды ответственности, не за это, но 105 в связи с этим. На практике эти акты как раз и составляют подавляющее большинство управленческих актов. Это акты-директивы планы развития города или края, планы действий новой администрации, программы деятельности какого-либо органа и т.д. Некоторые авторы считают, что так называемые «неуправляющие решения» составляют не менее четверти актов и не имеют права на существование (в них содержатся требования улучшить, усилить, усовершенствовать...). По наименованию актов каждый орган в соответствии с актом о нем законом, положением или уставом принимает (издает) строго определенные по наименованию акты: Президент РФ указы и распоряжения, Правительство РФ в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве РФ» принимает постановления и распоряжения, первые нормативные принимаются в соответствии с порядком, установленным Правительством. Распоряжения акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера. Федеральные органы исполнительной власти – министерства (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.) принимают нормативно-правовые акты. Это разнообразные акты приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, положения. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. установлено, что требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов. Виды актов определяются законодательством. В Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами президента и правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии. На практике достаточно часто отправлялись письма и телеграммы, но в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается (этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ). Очень важно также в данном постановлении указывается, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Органы исполнительной власти субъектов РФ. Губернатор – Указы и распоряжения, Совет администрации края постановления и распоряжения. 106 Акты органов местного самоуправления правовыми актами управления являются, а вот правовыми актами государственного управления не всегда, но представляется, что могут являться в случае делегирования государственновластных полномочий, если для этого требуется издание актов. В новой редакции закона о местном самоуправлении они называются муниципальными актами. Наименование определяется уставом муниципального образования. По органам, их принимающим, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п., возможны акты Министерства труда и руководства профсоюзных органов или представителей союза работодателей. По объему полномочий субъекта власти акты могут быть: - дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, выдача лицензии); - акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, ответственность за мелкое хулиганство); - акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз порезультатам конкурса). В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью. В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе 107 подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту. 3. Порядок издания и отмены актов государственного управления Порядок определяется в зависимости от уровня и правового положения органа, принимающего акт. Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. устанавливает порядок опубликования и вступления в силу актов. Нормативные акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в Российской газете и в Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после их подписания. Машинный вариант распространяется через научно-технический центр правовой информации «Система». Акты могут быть также распространены через различные СМИ и по каналам связи. Нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после их первого официального опубликования. Иные, в том числе содержащие сведения, составляющие гостайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Постановления Правительства РФ в соответствии с законом от 14 мая 1997г. и изменениями от 25 декабря 1997г. подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного и широкого опубликования доводятся до сведения населения через СМИ безотлагательно. Постановления, затрагивающие права граждан, вступают в силу не ранеедня их официального опубликования. Иные постановления со дня ихподписания, если самими актами не установлено иное. Распоряжениявступают в силу со дня их подписания. Нормативные правовые акты федеральных министерств (поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативно-правовое регулирование отнесено к функциям федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, вопервых, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции, а во-вторых, обязательному официальному опубликованию (кроме актов, содержащих государственную тайну или конфиденциальные сведения) в Российской газете и Бюллетене нормативных актов федеральных 108 органов исполнительной власти. При несоблюдении этих условий акты считаются не вступившими в действие, то есть не имеющими юридической силы. Вступают они в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. Секретные со дня регистрации. Иногда может быть установлен особый порядок издания актов по отдельным вопросам деятельности органов. Например, существует Типовое положение о ведении делопроизводства по заявлениям и жалобам граждан. Принятию акта предшествует стадия подготовки проекта акта, которая иногда оказывается значительней, чем стадия принятия акта. Например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждено постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. Подготовка может быть обусловлена согласованием, которое фиксируется визой (включающей в себя наименование должности руководителя или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату). Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г., вводит новое понятие – административный регламент федерального органа исполнительной власти, который состоит из регламента федерального органа исполнительной власти, административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг и должностных регламентов государственных служащих федерального органа. Предписывается месячный срок для подготовки, ответственное лицо или подразделение, участие юридической службы, а при необходимости - создание рабочей группы. В процессе работы должны быть изучены: - законодательство по данной теме, - договоры о разграничении полномочий, - практика применения соответствующих нормативных правовых актов, - научная литература, - материалы печати, - данные социологических и иных исследований. Логическая структура акта, цели, мотивы описываются в преамбуле. Пункты отмечаются арабскими цифрами с точкой, подпункты могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Одновременно готовятся предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении включаются в текст. 109 До подписания проект проверяется на соответствие законодательству и правилам русского языка и визируется руководителем юридической службы. Государственная регистрация осуществляется по определенным правилам, это целая процедура: - юридическая экспертиза, - принятие решения о необходимости регистрации, - присвоение регистрационного номера, - занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции (через территориальные органы) регистрирует и включает в Федеральный регистр нормативные акты субъектов РФ. Прекращение действия нормативного акта связано либо с истечением срока его действия (если это было указано в акте), либо с его отменой. Отмена акта может быть осуществлена самим органом или уполномоченным законодательством органом. Кроме отмены или изменения акта существует институт приостановления действия акта. Приостановлены, могут быть как нормативные, так и индивидуальные акты (например, при обжаловании наложения административного взыскания). 4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления Требования могут быть предъявлены: 1. К содержанию акта: а) в смысле содержания управленческого решения; б) требование соответствия законодательству. 2. К форме акта. 3. К процедуре принятия организационно-технические требования. Выделяют общие требования ко всем актам и специальные требования к отдельным актам (например, протокол об административном правонарушении). Общие требования законности включают в себя следующие условия каждый акт должен быть издан полномочным органом, должен соответствовать всей иерархии актов, должен соответствовать цели закона, в тех формах, которые предусмотрены для данного вида актов, принят в должной процедуре. Некоторые авторы полагают, что акты управления не могут называться законодательством, поэтому неправильно называть издание «Собрание законодательства РФ». Полномочность органа означает ответ на вопросы: - данный акт принят по вопросу, отнесенному к его ведению, 110 - он вообще имеет право принимать акты, - акт издан в пределах, предоставленных органу. Специальные требования - срок, согласование, последующее утверждение, регистрация, опубликование. При несоблюдении требований возможны следующие последствия: отмена, изменение, приостановление, обжалование, опротестование признание недействующим. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. посвящено этому вопросу. Не соответствующие требованиям акты могут быть ничтожными и оспоримыми. Юридическая ничтожность (незаконность) первых очевидна, незаконность вторых должна быть официально установлена. В административном праве считается признанной презумпция законности акта, то есть он действует, пока не отменен. Но бремя доказывания может распределяться поразному. В Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан (от 27 апреля 1993 г.), а также в ГПК РФ установлено, что гражданин не должен доказывать незаконность обжалуемого акта, это орган должен доказывать законность акта. Тема 11. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти. 2. Виды контроля и надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти. 3. Судебный контроль. Понятие административной юстиции. 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти Существует особая система государственных органов, на которые возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции обобщенно называются способами обеспечения законности. В то же время все органы исполнительной власти и должностные лица должны обеспечивать соблюдение законности в своей деятельности. К основным способам обеспечения законности относят контроль и надзор (иногда объединяют – контрольно-надзорную деятельность). 111 Весьма своеобразную систему средств обеспечения законности (или специальных гарантий) выстраивает Д.Н. Бахрах. Он считает, что все авторы говорят не о способах, а о формах одного способа обеспечения законности – государственного контроля. Иногда к способам обеспечения законности относят контроль, надзор и проверку исполнения. Иногда – также жалобы граждан. Обобщенно контроль это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В теории управления контроль понимается не только как способ обеспечения законности, но и как функция управленческой деятельности и как стадия управленческого процесса. Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности. В литературе отмечается несколько видов контроля (некоторые называют из способами обеспечения законности). По времени осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов. В зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта, специальный контроль состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта за определенными видами или по четко определенному вопросу. По форме проверки контроль бывает фактическим, когда проверяется деятельность контролируемого, и документальным, когда проверяются документы. Это не исчерпывающий перечень видов контроля. Так, например, Бахрах Д.Н. выделяет еще профессиональный (например, аудиторский) и «иерархический» (вышестоящей инстанции) контроль. Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор состоит в постоян112 ном, систематическом наблюдении специальных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Различают два вида надзора: общий надзор прокуратуры и административный надзор органов исполнительной власти. Различие – прокуратура надзирает извне за деятельностью органов исполнительной власти, а административный надзор осуществляется органами исполнительной власти вовне ее системы – за деятельностью граждан и организаций. Отличие контроля от надзора: 1. В зависимости от объекта контроля. При контроле проверяется как законность, так и целесообразность деятельности, а при надзоре лишь законность; 2. В зависимости от отношений между субъектом и объектом. Контроль осуществляется вышестоящими органами, а надзор организационно не связанными органами; 3. В зависимости от последствий проверки. При контроле проверяющий может отменить, изменять акты и привлекать виновных к ответственности, а при надзоре проверяющий может указать только на нарушение. 4. В зависимости от возможности оперативного вмешательства. При контроле – субъект может вмешиваться, при надзоре – нет. В литературе обсуждается вопрос о правильной терминологии. Контроль со стороны суда, прокуратуры, Президента является по данной схеме надзором. Хотя в литературе и законодательстве обычно речь идет о судебном и президентском контроле. Представляется, что вышеприведенные разграничения надзора и контроля относятся к сфере государственного управления, за пределами административно-правовых категорий данная схема не применяется. 2. Виды контроля и надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти Виды контроля в зависимости от субъектов: а) контроль Президента РФ; б) контроль органов законодательной (представительной) власти; в) контроль органов исполнительной власти; г) прокурорский надзор; д) судебный контроль; е) общественный контроль. Президентский контроль в сфере государственного управления, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, обусловлен конституционным статусом Президента как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. 113 Президентский контроль может осуществляться в двух основных формах: непосредственный контроль Президента и опосредованный контроль через соответствующие президентские структуры. В соответствии со ст. 83 Конституции РФ, Президент РФ осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также при назначении должностных лиц, в частности, председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил, а теперь – и при представлении кандидатур губернаторов законодательным органам субъектов РФ. Президент РФ имеет возможность осуществлять постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть в соответствии со ст. 115 ч. З Конституции РФ отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и Указам Президента. В соответствии со ст. 85 ч. 2 Конституции РФ и ст.29 п. 1 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000г.) Президент РФ вправе приостанавливать действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Контроль через соответствующие структуры может осуществляться, в частности: а) главным контрольным управлением Администрации Президента; б) полномочным представителем Президента в федеральных округах; в) Управлением Администрации Президента по работе с обращениями граждан; г) Комиссией при Президенте по правам человека и др. Парламентский контроль, так же, как и президентский, осуществляется в двух формах: непосредственно и через соответствующие органы. Конституция РФ в статьях 102, 103, 106 предоставила Федеральному Собранию РФ возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти, которые заключаются в следующем: - участие в назначении председателя Правительства РФ и председателя Центрального Банка; - рассмотрение законопроектов, в том числе о бюджете; Заслушивание отчета об исполнении бюджета; - направление вопросов и депутатских запросов членам Правительства РФ; 114 - решение вопроса о доверии Правительству РФ; - принятие законов и постановлений. К органам, через которые осуществляется парламентский контроль, можно отнести: а) Счетную палату Федерального Собрания РФ; б) Уполномоченного по правам человека; в) различные комитеты и комиссии, которые создаются Федеральным Собранием РФ. Контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ закреплены соответствующими конституциями и уставами. Так, например, в соответствии со ст. 29 ч. 2 Устава Красноярского края, «Законодательное Собрание края помимо законотворческой деятельности осуществляет контроль за исполнением законов края администрацией края в пределах и формах, определенных настоящим Уставом и принимаемыми на его основе законами края». Помимо этого, Законодательное Собрание края: - по представлению Губернатора края посредством законовпринимает краевой бюджет, вносит в него изменения и утверждения, а также утверждает отчет о его исполнении; - определяет организацию и порядок деятельности Счетной палаты края; - направляет Губернатору края, его заместителям, руководителю органа администрации края письменные запросы или письменные интерпелляции; - утверждает первых заместителей Губернатора края, руководителей органов исполнительной власти в области экономики и финансов; - заслушивают отчет Губернатора края, его заместителей, руководителя органа администрации края о положении дел в подведомственных им отраслях и сферах один раз в год. Контроль органов исполнительной власти. Функции контроля могут осуществлять Правительство РФ, федеральные службы (министерства и федеральные агентства не обладают такими полномочиями, кроме внутриорганизационного контроля), а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Контроль органов исполнительной власти можно разделить на: а) общий (осуществляется органами общей компетенции – Правительством и т.д.); б) специальный (ранее он назывался надведомственный); в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами) Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии 115 со ст. 114 Конституции РФ и ст.ст. 4, 19, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение законов, Указов Президента и международных договоров, осуществляет систематический контроль за федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительств может отменить или приостановить действие актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия этих актов в случае их противоречия Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Ведомственный (внутриведомственный) контроль – контроль вышестоящих федеральных органов за подведомственными объектами, входящими в его систему. Прокурорский надзор Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями, так как надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества. В соответствии со ст.ст. 21, 26 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ» предметом надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Выявив нарушения действующего законодательства, в соответствии со ст.ст. 24-25 закона «О прокуратуре РФ», прокурор может применять специальные меры прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предостережение. 3. Судебный контроль. Понятие административной юстиции Предусмотренная конституционными положениями гарантированная возможность осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти считается одним из принципов правового государства, это одно из основных положений административного права большинства стран континентальной системы. 116 В соответствии с ч.2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. ФКЗ «О судебной системе РФ» определяет виды судов: федеральные Конституционный Суд РФ, арбитражные суда, суды общей юрисдикции, военные суды, субъектов РФ – уставные суды, мировые судьи. Судебный контроль включает в себя: 1. Жалобы и заявления граждан; 2. Жалобы и заявления организаций; 3. Заявления органов государственной власти и местного самоуправления о признании незаконными решений и действий органов публичной власти; 4. Заявления прокуроров о признании незаконными решений, действий органов исполнительной власти; 5. Проверка законности актов, действий, решений органов исполнительной власти судами при рассмотрении гражданских, уголовных, административных дел (если это имеет значение для решения вопроса по существу); 6. Санкционирование судами некоторых оперативных мероприятий правоохранительных органов (процессуальных действий). 1-4 прямой судебный контроль 5-6 косвенный судебный контроль за законностью государственного управления. Прямой – когда суд рассматривает дело по заявлению о незаконности акта (действия, решения) органа исполнительной власти. Это непосредственный предмет судебного дела. Решение суда означает признание акта недействующим или нарушающим права граждан. Косвенный контроль осуществляется, когда суд выносит частное определение при рассмотрении иных гражданских, уголовных, административных дел, чтобы обратить внимание на факты нарушения закона и причины, этому способствовавшие. Виды судопроизводства при осуществлении контроля за законностью государственного управления: - конституционное судопроизводство (Конституционный Суд рассматривал жалобы граждан и их объединений по поводу государственной регистрации, применения мер административного принуждения, по поводу налогов, административной ответственности и т.п.); - гражданское судопроизводство (арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях юридических лиц – по правилам АПК РФ; суды общей юрисдикции рассматривают споры из публичных правоотношений по правилам ГПК РФ). ГПК РФ и АПК РФ введены принципиально новые положения о судебном контроле по сравнению с законом 1993 г. «Об обжаловании в суд…». 117 1. В суд обжалуются (по новой терминологии – оспариваются) акты (индивидуальные и нормативные) органов государственной власти и местного самоуправления, но не предприятий, организаций, учреждений. Споры с последними должны рассматриваться в порядке искового производства. 2. Кроме граждан, другие органы государства, местного самоуправления и прокуратура тоже подают заявления (представление) об оспаривании индивидуальных и нормативных актов (органы – если затрагивают их права, прокуратура – в защиту граждан). 3. Нормативные и индивидуальные акты оспариваются гражданами, если затрагивают их права, а не в любых случаях нарушения законности. 4. Заявление об оспаривании индивидуального акта принимается, если нет спора о субъективном праве, а есть административно-правовой спор, т.е., спор, вытекающий из публично-правовых отношений. В науке административного права теория административно-правового спора разрабатывается не так давно. Ю.Н. Старилов описал теорию спора и административную юстицию на основе административного права Германии. А.К. Соловьева написала диссертацию по поводу административных судов и административных споров. Административно-правовой спор имеет следующие признаки: - это юридический конфликт между органами исполнительной власти (МСУ), с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны; - в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц индивидуальным или нормативным актом; - разрешается судами обшей юрисдикции или арбитражными судами (административными коллегиями, в перспективе – административными судами); - в рамках гражданско-процессуальных (арбитражно-процессуальных) процедур (производств); - направленность на защиту права тех субъектов, чьи права нарушены. Результат – признание незаконности (или законности) действий органов исполнительной власти (МСУ). Административная юстиция – понятие неоднозначное, наиболее дискуссионная тема в современном административном праве. 1. Административная юстиция – это порядок рассмотрения и разрешения в суде административно-правовых споров (между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами, с другой). 2. Административная юстиция – рассмотрение административноправовых споров в судах и в специально созданных органах исполнительной власти. 3. Административная юстиция – рассмотрение споров в любых судах, а также в специально созданных судах. 4. Административная юстиция – это система специальных (админи118 стративных) судов или квазисудебных органов (административных трибуналов). А.К. Соловьева считает, что для существования административной юстиции необходимы 3 момента: а) материальный – наличие административно-правового спора; б) организационный – наличие специальных органов (судов или квазисудебных органов); в) формальный – наличие специального процессуального порядка. В России в настоящее время нет специальных судов, но есть или будут созданы в ближайшее время административные коллегии. Наличие специальной процедуры – в ГПК РФ есть специальные главы, но нет процессуального кодекса или закона. В большинстве стран существуют административные суды или трибуналы. Административная юрисдикция – в широком смысле понимается как: а) рассмотрение административно-правового спора, б) назначение административного наказания за деликт; в) наложение дисциплинарного взыскания за проступок. В узком смысле – только применение административного наказания. Органами административной юрисдикции называют: а) суды и другие органы; б) только другие органы. Тема 12. Административный договор (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Дискуссии в административном праве об административном договоре. 2. Понятие и признаки административного договора. 1. Дискуссии в административном праве об административном договоре К административным договорам в литературе относят различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются органы исполнительной власти. Обобщенно эти взаимосвязи называют управленческими соглашениями (такова терминология ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» или административно-правовыми договорами (терминология научных исследований). 119 Выделается два основных момента дискуссии – о допустимости и о возможности существования договоров. Первая точка зрения (учебники под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова) – «концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока отсутствует». Законодательство также не закрепляет административные договоры, но говорит о соглашениях между органами исполнительной власти различного уровня. Допустимость заключения таких договоров для органов государства, если нет правового закрепления, весьма сомнительна, (поскольку для них действует принцип «Запрещено все, что не разрешено»), но не исключена. Например, при заключении гражданскоправовых договоров органы действуют в условиях свободного усмотрения. Во всяком случае, для того, чтобы органы заключали подобные административно-правовые договоры, должно быть (хотя бы в общей форме) правовое закрепление такого правомочия. Возможность заключения договоров связана с вопросом о признании возможности существования горизонтальных отношений в государственном управлении. Практика показывает и теория подтверждает, что не все управленческие процессы протекают в форме отношений власти-подчинения. Например, возможно принятие совместных актов, это горизонтальные отношения равных сторон. Существует масса процедурных отношений, в которых орган и гражданин обладают равными правами. Следовательно, в принципе, возможность равенства сторон не исключается в административном праве, более того, в последнее время возникает все больше отношений равенства в государственном управлении. Методы убеждения становятся преобладающими в сфере управления экономикой и социально-культурной деятельностью. Следовательно, принципиальная возможность заключения административно-правовых договоров существует. Выводы: а) пока нет правового регулирования, нет и официальных оснований выделять административные договоры в российском праве, но существуют правовые основы для заключения управленческих соглашений; б) научными исследованиями доказана возможность и необходимость введения института административных договоров в российском праве. Вторая точка зрения (Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, Тихомиров Ю.А., Старилов Ю.Н., Савотин А.А.). Административный договор существует, это разновидность публичноправового договора со всеми присущими признаками, но в сфере публичного управления, с участием органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями. А.В. Демин определяет административный договор как «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные 120 (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» (А.В. Демин. Общие вопросы административного договора. Красноярск, 1999. С. 37.). Приводимые в качестве примеров договоры носят комплексный характер и регулируются нормами разных отраслей. Например, нормами трудового права регулируются контракты военнослужащих, нормами гражданского права – отношения государственного заказа или контракта, финансового права – налоговое соглашение и т.д. Таким образом, приводимые примеры не представляют собой образцов «чистых» административных договоров в российском праве, это, скорее, иные (гражданско-правовые, трудовые и т.п. договоры с участием органов исполнительной власти). Особый пример соглашения между органами исполнительной власти. Управленческие (функционально-управленческие) соглашения, соглашения о делегировании полномочий, договоры между государственными и негосударственными структурами это примеры публично-правовых договоров, (но не всякий публично-правовой договор является административным). К публично-правовым договорам относятся и договоры о разграничении полномочий, но это не административный, а государственно-правовой договор (ст. 26.1, 26.7 ФЗ от 4 июля 2003 г. «Об общих принципах…»), поскольку он требует одобрения законодательными органами. Некоторые называют их нормативными административными договорами (Демин А.В.), некоторые – совместными актами (Бахрах Д.Н.), и т.д. Таким образом, существование признается, но различаются позиции разных авторов 1. Это одна из форм нормативных правовых актов; 2. Это особая самостоятельная форма и управленческой, и нормативной деятельности; 3. Это особый вид публично-правовых договоров. Выводы. Законодательные основы пока отсутствуют, примеров классических «чистых» административных договоров практика не предоставляет, отсутствует единая концепция административного договора. Однако, во-первых, существует очевидная потребность практики, во-вторых, существуют основы для разработки единой научной концепции, в-третьих, существует теория и практика административных договоров за рубежом, например в Германии и Франции. Административные договоры – это перспективная форма управленческого взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления. Это 121 формы управления «завтрашнего дня». Необходимы разработка стройной теории и правовое регулирование. Возможно, полезным будет опыт Германии, где существует теория, законодательное регулирование и практика заключения административных договоров. 2. Понятие и признаки административного договора Договор это род соглашения о взаимных обязательствах. В самом широком смысле договор может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия. (Коренев А.П., Абдурахманов А.А.). Признаки: - соглашение, понимаемое как совместное взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели; - допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора; - формальное равенство сторон в данных отношениях; - участие в нем субъекта, осуществляющего государственное управление. Эти признаки, выделяемые авторами, характеризуют отношения сторон и сами стороны. Однако главный признак – содержание договора, его предмет и цели: - предмет – это вопросы, связанные с государственным управлением; - содержание должно носить государственно-управленческий характер; - цель договора урегулирование управленческих отношений; - правовая база – нормы административного права; - ответственность сторон – административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Но правовая природа санкций не влияет на содержание договора. В зарубежном административном праве выделяется как основной еще один признак – публичный интерес или публично-правовая сфера (т.е., договор должен касаться публично-правовых обязанностей). Виды: координационные и субординационные договоры. Договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией) договоры о поступлении на государственную службу. Вывод: правовое регулирование административного договора является необходимым условием для признания легитимности существования и правовым основанием для его заключения субъектами публичного управления. Правовое закрепление включает в себя общие положения о понятии, призна122 ках, условиях действительности, порядке заключения и отмены, а также конкретизированное описание договоров в специальных законах, регулирующих отношения в отдельных отраслях. Тема 13. Административный процесс (зачетных единиц 0,1; часов 2). План 1. Сущность административного процесса. 2. Принципы административного процесса. 3. Структура процесса. Виды административных производств. 4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права. 1.Сущность административного процесса Теоретические разработки проблемы административного процесса в отечественном правоведении начались в 60-е годы, т.е. сравнительно недавно. Несмотря на большое количество спорных вопросов, в целом можно выделить 2 основных подхода к пониманию административного процесса. 1) широкий; 2) узкий, (юрисдикционный) подход. Эта теоретическая проблема неизбежно предполагает и 2 чисто практических пути кодификации административно - процессуального законодательства. До изложения этих дискуссионных вопросов – общее понятие процесса (любого, не только юридического). Общее понятие процесса. В самом широком смысле слова процесс это определенная последовательность операций, явлений, система действий, движений, для которой характерны упорядоченность, взаимосвязь динамических актов. Процесс развертывается во времени, образующие его действия в определенном порядке следуют одно за другим. В зависимости от вида движения материи различают процессы социальные, биологические, химические, физические. Т.о., юридический процесс разновидность социального процесса. Особенность административного процесса – он является разновидностью и юридического, и управленческого процесса. Стадии управленческого процесса: сбор и обработка информации, принятие управленческого решения, реализация решения, контроль. Юридическое понятие процесса. В юриспруденции существует традиционное понимание процесса. Например, уголовный процесс, гражданский процесс, в которых реализуется такая форма (вид) государственной деятельности, как правосудие. В этом смысле, процесс определенный порядок, 123 процедура действий суда (судьи) в целях осуществления правосудия по уголовным и гражданским делам. Этот процесс имеет юридическое значение и юридические последствия. Поскольку судьи (суды) осуществляют и административное судопроизводство, следовательно, это может быть названо административным процессом. Вместе с тем, существует и определенная деятельность по разрешению дел в органах исполнительной власти – это тоже административный процесс. Так же как посредством законотворческого процесса реализуется деятельность законодательной власти, посредством уголовного и гражданского процесса реализуется судебная власть (правосудие), точно так же посредством административного процесса реализуется деятельность исполнительной власти, а в соответствии с положениями Конституции РФ – и судебная власть. Таким образом, формы (виды) государственной деятельности выступают как первооснова деления процесса (как общего явления) на виды, т.е. разновидности. Но в административном процессе реализуется и исполнительная власть, и судебная (в виде административного судопроизводства). Общие черты любого вида юридического процесса: 1. Процесс это не любая деятельность, а исключительно юридическая, поскольку это выражение формы деятельности государства; 2. Главное назначение процесса обеспечить реализацию материальных правовых норм различных отраслей права, значит, каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права. 3. Сам этот процессуальный порядок установлен специальными юридическими правилами процессуальными нормами права (гражданскими процессуальными, уголовно-процессуальными, административнопроцессуальными). В ходе осуществления процесса возникают процессуальные отношения самостоятельный вид правовых отношений. Для их возникновения необходимо наличие 4-х обстоятельств: а) норм материального права; б) норм процессуального права; в) правосубъектности; г) юридических фактов (роль которых выполняют материальные правоотношения). Это юридически-результативная деятельность. Не всякая деятельность исполнительной власти влечет юридические результаты, т.е. является административным процессом, а только та, которая направлена на порождение юридически значимого результата. Дискуссии: 1. Узкое, «юрисдикционное» понимание административного процесса. Сторонники его (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, О.В. Иванов и др.) определяют административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами админи124 стративного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» При этом подходе отождествляются уголовный, гражданский процесс и административный, последний связывается только с применением административного принуждения или наличием спора. Так, А.П. Клюшниченко полагает, что главное содержание административного процесса составляет регулируемый нормами административно-процессуального права порядок применения мер принуждения и, прежде всего, административных наказаний. Сторонники узкого, юрисдикционного понимания процесса считают, что понятие «административное производство» шире понятия «административный процесс». Производство-процесс применения любых административно-правовых норм, процесс–только норм, регулирующих привлечение к ответственности, или разрешение спора. Для определения порядка «позитивной» деятельности органов они предлагают ввести понятие «организационной процедуры» и, соответственно, «организационно-процедурных норм». Под позитивной деятельностью понимается осуществление органами их компетенции в определенных формах и определенными методами. 2. Широкое понимание процесса административный процесс это порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (и другими субъектами), это деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административнопроцессуального права. Такой позиции придерживаются Д.Н. Бахрах, В.А. Лория, В.Д. Сорокин др. административисты). Эти ученые рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство, считая, что процесс это совокупность производств. У этого широкого подхода к определению административного процесса есть 2 направления: - первое связано с пониманием процесса как «позитивного» порядка разрешения конкретно-индивидуальных дел (т.е., это правоприменительная деятельность); - второе административный процесс связан не только с разрешением дел, т.е. правоприменением, но в административном процессе реализуется и правотворческая (правоустановительная, правоучредительная) деятельность. Учредительная деятельность связана с формированием государственных органов. Сторонники этой позиции ученые Воронежского университета, а также Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А.. Особое место среди сторонников широкого понимания процесса занимает В.Д. Сорокин, (автор первого советского учебника по административно125 процессуальному праву), он относит к процессу, в первую очередь, не разрешение конкретно-индивидуальных дел, как это традиционно делают все другие, а все виды действий в государственном управлении, совершаемые в определенном порядке, в том числе, принятие нормативных актов. Компромиссный подход. Ю.М. Козлов, анализируя данную дискуссию и подводя итог, предлагает объединить спорные моменты. Во-первых, назвать все виды процессуальной деятельности в государственном управлении административным процессом, рассматривая его как порядок правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Во-вторых, выделить 2 варианта (2 вида) административного процесса: а) административно-процедурный; б) административно-юрисдикционный. И далее он отмечает общие черты любого вида административного процесса: а) преимущественно внесудебный порядок; б) индивидуальный характер дел; в) регламентация различных видов процедур в одном акте. Различия между этими видами процесса: - наличие или отсутствие административно-правового спора (спор о праве администрации, например, в заявлении гражданина нет спора, в жалобе - есть.). - правовая оценка поведения участников управленческих отношений (при юрисдикционном процессе обязательна правовая оценка поведения участников, при процедурном может отсутствовать. Комментарий это спорно, поскольку при разрешительной и регистрационной процедуре спора нет, но оценка есть). - назначение процессуальной деятельности – это рассмотрение индивидуального дела, как правило, в процедурном виде, хотя может и не быть (например, делопроизводство). - в юрисдикционном процессе результатом является применение ответственности. - отсутствие или наличие детальной регламентации (это тоже может быть спорно, поскольку связано с незавершенностью законодательства). Специфические черты административного процесса: 1. Связь с государственным управлением. В содержание процесса вкладывается не вся деятельность органов исполнительной власти, а лишь ее определенная часть, которая требует правовой формы своей реализации. В.Д. Сорокин называет это – юридическая форма реализации исполнительной (ветви) власти, т.е., административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу; в ней выделяются: 126 а) государственно-властная составляющая; процесс связан с деятельностью субъектов, обладающих государственно-властными полномочиями в области государственного управления; б) управленческая составляющая (это управленческий процесс). 2. Связь с административным материальным правом, которая выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса происходит разрешение индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. В этом смысле процесс является одновременно выражением управленческой деятельности и формой реализации норм административного права (и др. отраслей права финансовое, земельное, трудовое). Применение этих норм происходит в порядке, урегулированном нормами административно-процессуального права; вне правовой нормы процесс не существует. Особенность: административный процесс, как уголовный и гражданский, «обслуживает», обеспечивает реализацию материальных норм не только административного права, но и ряда других отраслей, это обусловливает самостоятельность административно-процессуального права как отрасли (В.Д. Сорокин). Кроме того, Конституция РФ содержит указание на административное и административно-процессуальное законодательство. 3. Административный процесс это деятельность, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. 4. Административный процесс – это деятельность, направленная на порождение (достижение) юридического результата. 2. Принципы административного процесса Как форма правленческой деятельности административный процесс в первую очередь базируется на основных принципах государственного управления. В то же время эти принципы, сохраняя свои общие свойства, находят и особое проявление в административном процессе, что позволяет определить свою собственную систему принципов административного процесса. В нее включают: 1. Принцип законности; 2. Принцип охраны интересов государства и личности в процессе; 3. Принцип быстроты процесса; 4. Принцип гласности процесса; 5. Принцип процессуального равенства сторон; 6. Принцип национального языка; 7. Принцип самостоятельности органа в принятии решения; 8. Принцип двухступенчатости процесса; 9. Принцип материальной истины; 127 10. Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса; 11. Принцип активности правоприменяющего органа. Другие ученые называют и иные принципы: принцип заинтересованности граждан РФ в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса (И.Ш. Килясханов), принцип доступности процесса сторонам, принцип экономичности процесса. Можно выделять принципы, присущие административному процессу вообще (например, принцип национального языка), и принципы отдельных производств (например, презумпция невиновности). В литературе выделяют также принципы процесса, обусловленные его принадлежностью к государственному управлению, и принципы юридического процесса. Принцип законности, который закреплен в Конституции РФ, законах о государственной службе, о милиции, КоАП РФ и т.д., требует надлежащего применения надлежащих правовых норм надлежащими (компетентными) органами. Иными словами, каждый государственный орган, который уполномочен государством осуществлять от его имени государственно-властную деятельность, может действовать только в пределах своей компетенции. В случае нарушения этого принципа вступает в действие институт обжалования и опротестования. Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен, прежде всего, против различных проявлений формализма и бюрократизма в административном процессе. С одной стороны, он обусловлен самой сущностью государственного управления, назначением деятельности государственных органов они призваны последовательно проводить в жизнь интересы государства и обязаны также следить за надлежащим использованием гражданами своих прав и интересов. С другой стороны, они должны руководствоваться принципом приоритета прав и законных интересов граждан и обязанности органов (служащих) их соблюдать и защищать, закрепленным в большинстве актов, регулирующих взаимоотношения органов и граждан (Закон о милиции, Законы о государственной и муниципальной службе и т.д.), этот принцип находит отражение и в соответствующих положениях ГПК РФ о возложении бремени доказывания законности обжалуемого (опротестованного) акта на органы государства (в спорах, вытекающих из публичных правоотношений) С этим принципом тесно связана презумпция невиновности, предусмотренная КоАП РФ. А.Ю. Якимов расшифровывает этот принцип (для административноюрисдикционного процесса) следующим образом: а) обеспечение гарантий неприкосновенности личности; б) принцип охраны чести и достоинства личности; в) принцип обеспечения права на защиту. Принцип гласности (публичности) процесса имеет две стороны. 128 Во-первых, он предполагает ознакомление публики с решением тех или иных вопросов компетентными органами, как это предусмотрено в законодательстве, детализирующем конституционное право на получение информации (для административно-процедурного, позитивного процесса). Во-вторых, принцип гласности обеспечивает возможность сторонам в административном процессе беспрепятственно знакомиться со всеми материалами, документами, доказательствами и т.д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел (для административно-юрисдикционного процесса). Дискуссии: с одной стороны, принцип публичности отражает интересы общества, больших групп людей, имеющих право на информацию, с другой стороны, Конституция РФ предусматривает право гражданина на обеспечение тайны частной жизни. Имеет ли гражданин право на сохранение в тайне административного или дисциплинарного наказания? Предыдущий КоАП РСФСР предусматривал доведение до сведения администрации или общественной организации сведений о правонарушении, некоторые дела рассматривались (и сейчас рассматриваются с участием представителей общественности). Современное законодательство предусматривает закрытость подобной информации только относительно несовершеннолетних. Принцип материальной истины означает такое разбирательство, которое в итоге должно дать представление об истине, т.е. представление о подлинном положении вещей. Этот принцип предполагает, что орган, рассматривающий дело, должен использовать все возможности для привлечения доказательств по делу, учесть их и правильно оценить, логически осмыслить и придти к правильному выводу. Традиционно этот принцип провозглашается в любом юрисдикционном процессе. Однако он действует и для позитивного процесса, например, производства по рассмотрению обращений граждан. Принцип равенства (и принцип состязательности) сторон в административном процессе вытекает из общего конституционного принципа равноправия граждан и означает, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо положения закона распространяются в равной степени. Этот принцип находит свою реализацию и в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей. Ст. 1.4 КоАП РФ вводит элементы принципа состязательности, например, потерпевший и его представитель также могут заявлять ходатайства, представлять доказательства и т.д. Осуществление процесса на национальном языке (принцип государственного языка) этот принцип вытекает из принципа равноправия. Участникам административного процесса обеспечивается право выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ). 129 Принцип быстроты процесса является следствием оперативности как характерной черты государственного управления. Действующее законодательство устанавливает точные сроки, в которые должен быть решен то или иной вопрос. Принцип двухступенчатости административного процесса это такое правило, согласно которому участники разбирательства могут обжаловать любое первичное действие органа исполнительной или судебной власти или должностного лица, рассматривающего данное дело. Иными словами, обжалованию подлежит решение любой первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию вышестоящий орган или суд. Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса нарушение установленного порядка разрешения индивидуальных дел влечет в отношении должностных лиц дисциплинарную ответственность. Если же этими действиями причинен существенный вред, то они могут влечь уголовную ответственность. Принцип экономичности административного процесса проявляется в сравнительно небольших материальных и организационных затратах на его ведение. Штат специальных служащих, занимающихся рассмотрением обращений граждан в государственные органы, невелик. Коллегиальные органы, например, административные комиссии, состоят из муниципальных служащих и представителей общественности. От граждан не требуется специальных затрат государственной пошлины или какой-либо платы за ведение процесса. Сравнительный анализ с административным процессом других стран. Франция. Общие правила (принципы) таковы: - состязательность; - коллегиальность; - письменный порядок. Состязательность – означает, что стороны могут представлять и получать информацию о доказательствах другой стороны. Коллегиальность применяется, как правило, для наиболее сложных дел. Можно выделить три правила судебного административного разбирательства: административное судопроизводство является инквизиционным, негласным и письменным. Инквизиционность означает, что суд руководит рассмотрением дел, а не стороны (он определяет обязанность передать другой стороне материалы, назначает проверки и т.д.), поскольку заявитель – простой гражданин, ему трудно получить и представить документы, которые хранятся у органа. Ограничение – военные секреты и врачебная тайна. Тайный характер судопроизводства. Гласность нужна для контроля со стороны общественности, но это может принести вред судопроизводству и неудобства для частных интересов граждан. Специальным законом преду130 смотрена гласность – на определенной стадии, например, обнародование, опубликование решения суда (запрет – при применении дисциплинарных санкций). Германия. Главный принцип защита прав и законных интересов участников процесса. Положение участников административного процесса похоже на положение сторон – участников гражданского процесса. Существуют основные участники (стороны) и третьи лица, чьи права и интересы затрагивает данный процесс. Кроме того, для отстаивания публичного интереса предусмотрено участие уполномоченного представителя государства. Предусматривается и участие адвокатов и представителей сторон. 1. Соблюдение предметной и территориальной подведомственности (подсудности). Стороны имеют право на то, чтобы их дело было рассмотрено на законных основаниях судом, к предметной и территориальной компетенции которого отнесена данная категория дел. 2. Формализованный характер процесса. Закон об административных судах закрепляет правила ведения процесса, благодаря которым суд обладает весьма ограниченным объемом самостоятельности и усмотрения. 3. Устный характер, непосредственность и гласность процесса. Все устные процессуальные действия должны осуществляться перед судом гласно и публично. 4. Принцип незаинтересованности судей, экспертов, переводчиков и т.п. участников. Основания для отклонения кандидатуры судьи таковы же, как и в гражданском процессе. 5. Принцип диспозитивности (свободы волеизъявления) означает, что участники процесса на любой его стадии могут принимать решение о дальнейших процессуальных действиях (отказаться от иска, закончить дело примирением сторон и т.д.). 6. Принцип инициативности и «процессуального доминирования» суда, обязанного исследовать все имеющие значение для дела факты и обстоятельства. Это обязанность именно суда, все другие участники процесса могут содействовать выяснению обстоятельств дела. 7. Принцип быстроты и оперативности процесса, который означает, что суд должен рассмотреть дело, по возможности, быстро и оперативно, поскольку само назначение административного суда – обеспечивать правовую защиту граждан от действий органов государства. 8. Принцип правового слушания предполагает, что суд заслушивает участников процесса, и его решения опираются только на те факты и обстоятельства, которые были представлены в суде. Участники процесса имеют право на то, чтобы их заслушали в ходе процесса, а также право на ознакомление со всеми материалами по делу. 131 9. Принцип обоснованности решений и определений суда, которые должны быть основаны на материалах дела, письменно подробно мотивированы. 10. Оглашение и вручение решений и определений суда, с этим принципом связано вступление решений в силу. 3. Структура административного процесса. Виды административных производств Структура процесса – это совокупность (система) производств. Этот подход соответствует широкому пониманию процесса. Узкое понимание процесса – в позитивной деятельности осуществляются процедуры различных видов, а производства – только юрисдикционные. Таким образом, классификация зависит от того смысла, который вкладывается авторами в понятие процесса. Но: КоАП РФ производством называет конкретный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Проект административно-процессуального кодекса, разработанный по инициативе Верховного Суда РФ, исходит из традиционного понимания: процесс – это судопроизводство по гражданским, уголовным или административным делам. Виды производств выделяются в зависимости от позиции авторов. 1. Козлов Ю.М. Виды административно-процедурных дел: - По изобретениям и открытиям, по патентам. - По различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований. - По административному надзору. - По применению принуждения (кроме ответственности) - По приему на службу. - По приватизации имущества. - По поощрениям. - По лицензированию. - Регистрационное производство. - Разрешительные процедуры. - Производство по подготовке правовых актов управления. Виды юрисдикционных производств: - Производство по делам об административных правонарушениях. - Дисциплинарное производство. - Производство по жалобам. - Согласительное производство (споры между субъектами федерации и их органами. 132 2. В.Д.Сорокин – виды производств: 1. Производство по принятию нормативных актов. 2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций. 3. Производство по административно-правовым спорам и жалобам. 4. Производство по организационным делам в аппарате государственного управления. 5. Производство по дисциплинарным делам. 6. Производство по делам о поощрениях. 7. Производство по делам об административных правонарушениях и применении принудительных мер в сфере государственного управления. 8. Регистрационное производство. 9. Лицензионное производство. 10. Исполнительное производство. Т.е., предлагается 3 вида производств: 1 правотворческое производство; 2 ряд правонаделительных производств; 3 несколько правоохранительных производств. 3. Осинцев Д.В. критикует В.Д. Сорокина за нарушение критериев классификации (взяты основания, сфера и методы). Автором предлагается: правотворческое, правоприменительное и правореализационное производство. 1. Удостоверительные производства, завершающиеся особым административным актом, который опосредует режим объекта. Классификационное производство (принятие нормативных актов – классификаторов), производство по регистрации актов гражданского состояния, производство по делам о гражданстве, регистрации, квалификационное производство, производство по регистрации имущественных состояний, уведомительные производства. 2. Легализационные производства (правопризнающие) нормотворческие, по легализации участия в политических структурах, по признанию соответствия деятельности качественным и количественным требованиям стандартов. 3. Разрешительные производства (завершаются административным актом), лицензионные производства, специальные разрешительные – учредительное, поручительное, по предоставлению квот. 4. – новая группа – Правопредоставляющие производства – попечительское производство, инвестиционные производства. 5. Оперативно-распорядительные производства (внутриорганизационные), 6 – Обеспечительные производства (позитивные – убеждение, юрисдикционные – принуждение). Надзорное производство. 4. И.В. Панова административный процесс делит на три вида: административно-нормотворческий, административно-правонаделительный и административно-юрисдикционный. а) виды производств административно-нормотворческого процесса: 1. По принятию актов Правительства РФ; 133 2. По изданию нормативных актов федеральных министерств и иных специально уполномоченных органов; 3. По принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ; 4. По изданию локальных актов. б) виды производств административно-правонаделительного процесса: (или оперативно-распорядительного процесса): 1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; 2. Разрешительное производство; 3. регистрационное производство; 4. Учредительное производство; 5. Производство по комплектованию личного состава, кадровое производство; 6. Административно-договорное производство; 7. Приватизационное производство. в) административно-юрисдикционный процесс: 1. Исполнительное производство (исполнение актов с применением мер принуждения); 2. Административно-процессуальное производство (меры принуждения, не являющиеся наказаниями); 3. Дисциплинарное производство; 4. Производство по жалобам; 5. Производство по делам об административных правонарушениях. 4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права Предложения по правовому регулированию административного процесса (кодификации норм административно-процессуального права). Таблица Виды процессуальных отношений Правовое регулирование Действующее законодательство Предложения 1 вариант Предложения 2 вариант 134 1.Отношения, складывающиеся в процессе реализации органами исполнительной власти их полномочий (позитивные отношения) Уставы субъектов РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти… в субъектах РФ», ФЗ об обращениях, административные регламенты, акты по делопроизводству и т.д. Административнопроцессуальный кодекс Закон об административной процедуре 2. Отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения внесудебными и судебными органами (административная юрисдикция) КоАП РФ АПК РФ КоАП РФ КоАП РФ 3. Административнопроцессуальные отношения в сфере административной юстиции (административноправовые споры) ГПК РФ АПК РФ ФКЗ «Об административном судопроизводстве Административнопроцессуальный кодекс Кодекс РФ об административном судопроизводстве Раздел 6 «Административное принуждение и ответственность» Тема 14. Административное принуждение (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Понятие, содержание и назначение административного принуждения. 2. Виды мер административного принуждения, их правовая характеристика. 3.Органы и должностные лица, применяющие меры административного принуждения. 1. Понятие, содержание и назначение административного принуждения Общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в государственном управлении. Убеждение – основной метод, принуждение – вспомогательный метод управления. 135 Принуждение нельзя отождествлять с подчинением. Последнее является одним из необходимых моментов любого управления. Сущность управления подчинение воль многих (других людей) единой управляющей воле. Управление направлено на упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Если же подчинение не происходит добровольно, тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего. Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет предписаний, то есть, отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен быть применен только после применения методов убеждения, разъяснения, воспитания и т.д. Социальное принуждение это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, с целью понуждения управляемых выполнять предписываемые действия. Государственное принуждение вид социального принуждения, значит, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство является особым субъектом социального управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения. 1. Государственное принуждение является вспомогательным по отношению к государственному убеждению методом, поэтому оно выполняет ограниченный круг задач, а именно, не организацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний. 2. Принуждение должно быть персонифицированным (индивидуализированным), поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний. 3. Государственное принуждение является средством самозащиты общества, способом охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности. 4. Принуждение, применяемое от имени государства, должно быть четко регламентировано правовыми нормами. Дискуссии: а) преобладающее в науке определение (Бахрах Д.Н., Попов Л.Л., Шергин А.П., Якуба О.М., Еропкин М.И., Галаган И.А. и др.) принуждение характеризуется резким вмешательством в различные стороны бытия подвластного (имущественную, физическую, психическую, организационную), оно направлено на то, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения. 136 Принуждение означает отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение; б) принуждение характеризуется не только резким вмешательством в жизнь подвластного, но и угрозой такого вмешательства (Ардашкин В.Д., Алексеев С.С., Каплунов А.И. и др.), при котором субъект, способный свободно выбрать тот или иной вариант своего поведения, насильственно лишается такой возможности. Государственное принуждение – это метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер, представляющих собой систему правовых ограничений, лишений, обременений или иных действий, которые позволяют заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них поручения и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз (Каплунов А.И.). Речь идет о самих правовых предписаниях, устанавливающих возможность принудительного вмешательства в различные стороны жизни граждан, например, таможенном или предполетном досмотре, карантине и т.п. мероприятиях. Бахрах Д.Н. обратил внимание на то, что в указанных случаях следует говорить не о принуждении, а об установлении юридической обязанности и о правоограничениях для граждан, введение которых предусмотрено законом при возникновении, например, эпидемии или чрезвычайных условий и т.д. Сторонники первой точки зрения возражают имелись в виду не сами нормы, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра и т.д. В основе – тезис о существовании не только правонарушений, но и «правовых аномалий» (В.Д. Ардашкин) – негативных юридических фактов, влекущих правоохранительную реакцию в виде государственного принуждения. Все большее количество сторонников считают, что основанием государственного принуждения является не только правонарушение, но и возникновение экстремальных социальных условий (Серегина В.В.). Однако при такой системе доказательств исчезает главное, сущностное содержание принуждения, а именно, воздействие на поведение субъекта вопреки его воле, ведь добровольное исполнение гражданами их обязанностей исключает насильственное лишение их возможности поступать по своему усмотрению, то есть, принуждение. Таким образом, более убедительной представляется позиция тех авторов, которые связывают принуждение толь- 137 ко с насильственным воздействием на поведение субъекта в случае отклонения его от заданного состояния. Значение теоретической дискуссии практическое, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т.п. Виды мер государственного принуждения. По способу охраны правопорядка выделяются карательные, пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения. По субъектам, их осуществляющим, можно выделить судебные и внесудебные меры государственного принуждения. По основанию, вызвавшему к жизни меру принуждения, выделяют уголовно-правовые, гражданско-правовые, дисциплинарные, административные меры принуждения (Бахрах Д.Н. считает, что корректнее называть их административно-правовые меры, административное принуждение состоит из административно-правового и административно-неправового, т.е., произвола). Другие авторы возражают (Каплунов А.И.) – административное принуждение – это отраслевой вид государственного принуждения, административно-правовое применяется и негосударственными субъектами (муниципальные органы, общественные формирования, народные дружинники). Законодательство употребляет термин «административное принуждение». Ст. 1.6. КоАП РФ закрепляет принцип законности при применении мер административного принуждения «в связи с административным правонарушением». При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. Административное принуждение как вид государственного принуждения обладает всеми общими чертами, а также имеет и специфические признаки. Характерные черты административного принуждения: 1. Административное принуждение применяется в области государственного управления для охраны складывающихся в этой сфере отношений. Эти отношения регулируются, преимущественно, нормами административного права, поскольку носят публичный характер, но могут быть урегулированы и нормами других отраслей права (земельного, финансового, экологического и т.д.) 2. Административное принуждение предусмотрено не только законами, но и многочисленными подзаконными актами (в том числе, органов исполнительной власти и местного самоуправления). 3. Применение мер административного принуждения всегда является актом реализации государственно-властных полномочий. 138 4. Применяется, как правило, органами исполнительной власти или их должностными лицами, но может осуществляться и иными субъектами, осуществляющими полномочия государственно-властного характера, например, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также судами. 5. Административное принуждение осуществляется вне рамок служебной подчиненности, применяется субъектами не дисциплинарной, а функциональной власти. 6. Данный вид принуждения реализуется на основе административнопроцессуальных норм и представляет собой более простой порядок применения этих мер по сравнению с другими, например, уголовно-правовыми. 7. Принуждение применяется в отношении не только физических лиц, но и юридических. 8. Административно-правовое принуждение применяется в целях прекращения правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения общественной безопасности, когда наступление чрезвычайных обстоятельств определяет необходимость применения принуждения и при отсутствии правонарушения. Если большинство характерных черт административного принуждения признается всеми авторами, то относительно последней черты в литературе продолжаются споры. Как можно видеть, эта дискуссия является продолжением уже изложенного спора относительно сущности принуждения и соотношения его принудительности с установленными в правовых нормах обязанностями граждан и их правоограничениями. Речь идет о том, применяется ли принуждение только в связи с отклонением от нормы поведения или принуждением является сама возможность реализации государственно-властных полномочий органами и должностными лицами в некоторых особых обстоятельствах. В продолжение уже высказанной позиции остается добавить, что принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение (соблюдать правила карантина, предъявлять вещи для досмотра, предъявить водительские документы и т.п.). При этом отсутствует принуждение, если граждане добровольно выполняют свои обязанности. Если же они не выполняют этих обязанностей, тогда начинается административное принуждение, вызванное отклонением от предписанного поведения, то есть нарушением нормы. Д.Н. Бахрах предлагает различать административное принуждение и принуждение по административному праву. Например, дисциплинарное принуждение – это принуждение по административному праву. 139 Весьма интересным представляется определение административного принуждения в дореволюционном административном праве России. «Требования администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется административным принуждением. В праве административного принуждения правящая власть получает, таким образом, особую привилегию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые создают для правящих господствующее, привилегированное положение при осуществлении ими служебных прав» (Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917, с. 167). И далее отмечается, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности административного акта, следующая после применения принуждения, в значительной мере утрачивает свое гарантирующее значение. Отмена судом неправомерного акта, приведенного администрацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдикция, образующая, вместе с нормативными и административными актами, необходимое условие для господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать за ним». 2. Виды мер административного принуждения Меры административного принуждения разнообразны по своим характеристикам, их достаточно большое количество, и главное, отсутствует единообразное правовое регулирование этих мер. В связи с этим представляется весьма полезной классификация мер принуждения, которая может осуществляться по самым различным основаниям. Государственное принуждение в зависимости от непосредственного объекта воздействия подразделяют на физическое или психическое принуждение (Козлов. Ю.М., Попов Л.Л.). Бахрах Д.Н. полагает, что этот критерий позволяет подразделить принуждение на психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. История развития. До 50-х годов все меры административного принуждения делились на две большие группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения (иногда их еще называли мерами социальной защиты или мерами административного воздействия). 140 В 1956 г. была предложена новая, трехчленная классификация мер принуждения. М.И. Еропкин, основываясь на исследованиях С.С. Студеникина и И.И. Евтихиева, исходил из того, что каждый раз характер конкретной меры принуждения определяется в зависимости от специфики обеспечиваемых правовых отношений в сфере государственного управления. Таким образом, в качестве критерия классификации был взят способ административно-правового обеспечения правопорядка. В соответствии с этим критерием были выделены три вида мер административного принуждения: - административные взыскания, - меры административного пресечения, - административно-предупредительные меры. Эта классификация была далее использована Г.Т. Агеенковой, которая для отграничения мер административного пресечения от мер уголовнопроцессуальных предложила учитывать характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение. В частности, на практике не всегда сразу можно определить, какое правонарушение пресекается той или иной мерой административного принуждения. Например, при задержании в электропоезде лица, совершающего мелкое хулиганство, в ходе проверки документов выясняется, что это лицо разыскивается за совершение преступления. Мера административного принуждения превращается в уголовно-процессуальную меру. Таким образом, необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на применение той или иной меры: - во-первых, это характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение, - во-вторых, непосредственная цель применения меры принуждения, - в-третьих, способ защиты правопорядка. Пример: ст. 85 Воздушного Кодекса РФ (ВК РФ) предусматривает в целях обеспечения безопасности полета, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажа предполетный досмотр, закрепляя право уполномоченных должностных лиц на его проведение и обязанность пассажиров пройти данный досмотр. Это типичная профилактическая мера (или мера предупредительного характера), цель которой предупредить возможное наступление вредных последствий. Если же есть основания предполагать, что в багаже пассажиров находятся запрещенные к перевозке предметы или вещества, то досмотр осуществляется на основании ст. 27.7 КоАП РФ как мера административного пресечения с составлением протокола. Цель данной меры пресечь совершающееся правонарушение, факт, вызвавший необходимость применения данной меры административное правонарушение, условия и порядок применения регулируются административным законодательством. 141 За совершение данного правонарушения, а именно, за нарушение правил перевозки опасных веществ и предметов на воздушном транспорте ст. 11.14 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде штрафа. Это мера административной ответственности, цель которой наказать правонарушителя, основание факт административного правонарушения, способ охраны административно-правовой, правовое регулирование нормы КоАП РФ. Таким образом, меры административного принуждения весьма многообразны, различаются по целям, основаниям применения, порядку и условиям применения, правовому регулированию и правовым последствиям. Значение для практики. Классификация, построенная на прочной научной основе, позволяет определить место и роль той или иной меры административного принуждения в системе средств охраны общественных отношений, правильно осуществлять правовое регулирование и применение. Пример. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. В Мордовии был принят закон «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью», в котором было предусмотрено право органов внутренних дел осуществлять задержание в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Несмотря на название, фактически данная мера является «по своей сути, основаниям, режиму исполнения и наличию в ней элементов наказания» мерой, имеющей уголовно-правовую и уголовно-процессуальную природу. Административное задержание как мера административного принуждения должно иметь целью пресечение административного правонарушения, но не преступления. Из этого вытекают весьма серьезные выводы о том, что данный субъект РФ своим законом вторгся в предметы ведения Российской Федерации, поскольку административное право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, уголовное же и уголовнопроцессуальное право относится к предметам ведения Российской Федерации. Виды мер административного принуждения в современных условиях. К классической триаде мер административного принуждения: меры предупреждения, меры пресечения и меры ответственности, в последнее время выделяется в качестве самостоятельного еще один вид мер меры административно-процессуального обеспечения (гл. 27 КоАП РФ). Бахрах Д.Н. – 3 вида: меры пресечения (меры обеспечения), меры ответственности, восстановительные меры. Характеристика видов мер по традиционной классификации 1. Меры административного предупреждения или административнопредупредительные меры. Они применяются в целях охраны государственных и общественных интересов, безопасности граждан как средство предотвращения возможных 142 вредных последствий либо правонарушений. Поскольку угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушений, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п., постольку государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права. К таким мерам относятся административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, карантин при эпидемиях, принудительное медицинское лечение, закрытие участков границы, участков дороги или улицы для движения транспорта и т.д. Общим для всех административно-предупредительных мер является то, что им присуща ярко выраженная профилактическая направленность Юридическим фактом (основанием), вызывающим к жизни применение этой меры принуждения является не правонарушение, а наступление особых условий, предусмотренных гипотезой нормы права. Цель их применения защитить общественные отношения от потенциальной угрозы, от причинения им вреда, от возможного правонарушения. Способ охраны правопорядка применение государственно-властных полномочий, например, право сотрудников милиции беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан и организаций, осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, оцеплять участки местности, производить досмотр транспортных средств и т.д. Правовое регулирование – Закон о милиции, законодательство о чрезвычайном и военном положении и т.п. Виды: а) меры, направленные на предупреждение правонарушений (административный надзор милиции, таможенный досмотр и т.д.), меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения их обязанностей (реквизиция, принудительное освидетельствование и пр.), меры лечебно-предупредительного характера (лечение опасных душевнобольных, инфекционных больных и т.д.); б) другие ученые предлагают выделить четыре группы мер, добавляя к уже указанным еще одну группу меры, применяемые в целях предотвращения наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, карантин. в) другая классификация – административные ограничения и административные действия. Ограничения – карантин при эпидемиях, закрытие участков границы, дороги или улицы для движения транспорта. Действия – вхождение сотрудников милиции в жилые и служебные помещения, истребование необходимых документов, предполетный досмотр, медицинское освидетельствование и т.д. Как уже говорилось, этот вопрос до сих пор остается дискуссионным. Д.Н. Бахрах, возражая против отнесения данной меры к принудительным 143 средствам, отмечал, что «речь идет о запретах совершать определенные действия. Все эти запреты есть не что иное, как нормы права, регулирующие поведение граждан путем запрещения определенного поведения». В современных условиях количество этих мер еще больше возросло, при наличии чрезвычайных обстоятельств или иных случаев государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т.п.). Если признавать эти обязанности мерами принуждения, то сюда же нужно отнести налоговые, паспортные обязанности, воинскую обязанность и иные не всегда приятные требования законов. Административно-предупредительные меры: 1. Требовать от граждан и должностных лиц прекращения административного правонарушения, удалять граждан с места совершения правонарушения или происшествия; 2. Проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении; 3. Проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4. Вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции; подвергать приводу в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову; 6. Задерживать и доставлять в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном законом порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера; 7. Задерживать и доставлять в приемники-распределители, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНПы), а также центры социальной реабилитации лиц в случаях и порядке, предусмотренных законом; 8. Доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище по письменному заявлению проживающих там граждан, 144 если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества; 9. Применять предусмотренные законом меры по контролю за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; 10. Входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция уведомляет прокурора незамедлительно, но не позднее 24 часов. Ст. 15 Закона о милиции регулирует порядок и пределы применения и использования специальных средств и оружия. Меры административного пресечения (меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении по терминологии КоАП РФ– гл. 27 КоАП РФ). Несколько непосредственных целей применения: а) для принудительного прекращения (пресечения) административного правонарушения; б) для пресечения преступного посягательства (иногда); в) для обеспечения дальнейшего производства по делу об административном правонарушении и применения административной ответственности. Примеры: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и документов, осмотр помещений и территорий (юридических лиц), досмотр транспортного средства, оценка стоимости вещей, задержание транспортного средства, отстранение от управления, медицинское освидетельствование, арест товаров, привод. Меры административного пресечения (обеспечения производства по делу. Статья 27.2 КоАП РФ. Доставление принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения. Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе. Статья 27.3 КоАП РФ. Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильно145 го и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Права задержанного. По просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители. Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании. Протокол. Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания. Протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае, если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе об административном задержании делается соответствующая запись. Копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе. Сроки задержания. Срок административного задержания не должен превышать три часа. Это общий срок. Специальный (за нарушение режима границы и таможенных правил) – не более 48 час. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления. Задержанные лица содержатся в специально отведенных для этого помещениях органов внутренних дел (и др.) либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством РФ. Несовершеннолетние содержатся отдельно от взрослых лиц. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, то есть обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной 146 целостности, осуществляются в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ручной клади, багажа, орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции и иных предметов), осуществляется уполномоченными на то должностными лицами в присутствии двух понятых. В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых. О личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании. В протоколе о личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о физическом лице, подвергнутом личному досмотру, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, в том числе о типе, марке, модели, калибре, серии, номере, об иных идентификационных признаках оружия, о виде и количестве боевых припасов, о виде и реквизитах документов, обнаруженных при досмотре, находящихся при физическом лице. Протокол о личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, подписывается должностным лицом, его составившим, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо владельцем вещей, подвергнутых досмотру, понятыми. В случае отказа лица, в отношении которого ведется производство по делу, владельца вещей, подвергнутых досмотру, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола о личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, вручается владельцу вещей, подвергнутых досмотру, по его просьбе. Отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Лицо, которое управляет транспортным средством, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, а также лица, совершившие административные правонарушения в области дорожного движения (управление без удостоверения, без документов, с неисправностями), подлежат отстранению от управления транспортным средством до устранения причины отстранения. Лицо, которое управляет транспортным средством и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьяне147 ния, подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Отстранение от управления транспортным средством и направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения осуществляются должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства соответствующего вида. Об отстранении от управления транспортным средством, а также о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составляется соответствующий протокол, копия которого вручается данному лицу. В протоколе об отстранении от управления транспортным средством, а также в протоколе о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения указываются дата, время, место, основания отстранения от управления или направления на медицинское освидетельствование, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о транспортном средстве и о лице, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Протокол об отстранении от управления транспортным средством, а также протокол о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения подписывается должностным лицом, их составившим, и лицом, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В случае отказа лица, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, от подписания соответствующего протокола в нем делается соответствующая запись. Медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения прилагается к соответствующему протоколу. Особый порядок применения мер пресечения – к военнослужащим, не применяется административное задержание – к депутатам, судьям, прокурорам, иностранцам с дипломатическим иммунитетом. Сотрудники милиции имеют право производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, подвергнутых административному аресту, а также лиц, в отношении которых имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, при невозможности установления их личности и иных лиц, в отношении которых в соответствии с федеральным законом предусмотрена обязательная дактилоскопическая регистрация; 148 Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. № 416-О об отказе в принятии жалобы на п. 15 статьи 11 Закона Российской Федерации «О милиции», предоставляющего милиции право производить кино - и видеосъемку лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения при невозможности установления их личности, поскольку положения пункта 15 статьи 11 Закона Российской Федерации «О милиции» допускают фотографирование, кино - и видеосъемку лишь в отношении лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, и только с целью установления личности задержанного при невозможности ее установления иным способом, и по своему содержанию не направлены на нарушение конституционных прав и свобод граждан. 3. Органы и должностные лица, применяющие меры административного принуждения Сотрудники милиции применяют меры предупредительного характера в соответствии со статьей 11 Закона о милиции. Органы и должностные лица, осуществляющие меры пресечения (обеспечения производства по делу). Доставление осуществляется: - должностными лицами органов внутренних дел (милиции); - военнослужащими внутренних войск МВД РФ, должностными лицами ведомственной охраны или вневедомственной охраны при органах внутренних дел; - должностными лицами органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением правил пользования транспортом, при выявлении административных правонарушении на транспорте должностными лицами военной автомобильной инспекции; - должностными лицами органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, животного мира и рыбных запасов, правил охоты и рыболовства; - военнослужащими пограничных органов и пограничных войск, военнослужащими иных войск (сил); - должностными лицами таможенных органов при выявлении нарушений таможенных правил военнослужащими и сотрудниками органов уголовно-исполнительной системы; - должностными лицами органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Административное задержание осуществляют: 1. Должностные лица органов внутренних дел (милиции); 149 2. Должностное лицо ведомственной охраны или вневедомственной охраны при органах внутренних дел; 3. Военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации; 4. Должностные лица военной автомобильной инспекции – военнослужащие пограничных органов и пограничных войск; - должностные лица таможенных органов; - военнослужащие и должностные лица органов уголовноисполнительной системы; должностные лица органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Общий принцип – указанные должностные лица осуществляют меры принуждения в случаях совершения правонарушений в подведомственной им сфере деятельности и имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях. Иные меры пресечения будут подробно рассмотрены на семинаре. Мерам административной ответственности будут посвящены специальные лекции. Тема 15. Административная ответственность (зачетных единиц 0,1; часов 3). План: 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности. 2. Законодательство об административных правонарушениях. 3. Административное правонарушение как основание административной ответственности. 4. Понятие и виды административных наказаний. Основные правила их назначения. 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности Административная ответственность – вид юридической ответственности, поэтому обладает общими и специфическими признаками. Дискуссии. Прежде чем сказать об общих признаках юридической ответственности, следует остановиться на ее понятии. В литературе понятие 150 «ответственность» носит 2 смысла – выделяется позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность. Позитивная ответственность – включает в себя осознание своего долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразное с этим поведение, а также оценку этого поведения и его социально значимых последствий. Негативна отрицательная оценка, назначение наказаний от имени субъекта управления, государства, общественной организации, коллектива, за поведение, отклоняющееся от нормы. Для субъекта, осуществляющего государственное управление, выделяют особый вид ответственности (это конституционная или организационная ответственность), которая не обязательно связана с правонарушением. Это ответственность за действия, не соответствующие общему направлению деятельности, за некомпетентность, за неумелое ведение дела и т.п. (снятие с поста, отрешение от должности, расформирование органа и т.д.) Часто этот вид ответственности называют политической, организационной, конституционной или государственно-правовой ответственностью. Есть и иной подход к разграничению политической и правовой ответственности: юридическая ответственность – только ретроспективная, в том числе и конституционная, а политическая – это не юридическая ответственность, сложность при этом связана с тем, что конституционная и политическая ответственность могут сливаться. Ретроспективная или негативная юридическая ответственность наступает за совершение правонарушения. Виды юридической ответственности: уголовная, дисциплинарная, административная, гражданско-правовая. Новые тенденции Появляются новые виды – конституционная ответственность, финансовая ответственность. По поводу последней идут споры между административистами и представителями науки финансового права о том, является ли этот вид самостоятельным видом ответственности или разновидностью административной (как, например, экологическая или транспортная). Понятие юридической ответственности Сущность юридической ответственности это негативная реакция государства на совершенное правонарушение. Ряд ученых (например, Б.Т.Базылев) рассматривают юридическую ответственность как охранительное правовое отношение. «Юридическая ответственность по своей родовой принадлежности есть охранительное правовое отношение, а по виду – карательная (наказательная) правовая связь». Это отношение называют деликтным правоотношением. Распространенным в литературе является определение юридической ответственности как обязанности гражданина претерпеть негативные последствия своего неправомерного поведения, негативную реакцию со стороны государства. Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, охранительное отноше151 ние характеризуется наличием двух сторон: у одной стороны – обязанность претерпеть негативные последствия, у другой стороны (уполномоченного органа государства) – право применить санкции. Характерные черты юридической ответственности: - это средство осуществления государственной власти, - нормативно определена и состоит в реализации санкций правовых норм, - является последствием виновного антиобщественного деяния, - сопровождается государственным и общественным осуждением правонарушителя и совершенного им деяния, - влечет отрицательные правовые последствия, которые обязан претерпеть правонарушитель, - реализуется в соответствующих правовых формах. Все эти общие черты присущи административной ответственности, но есть и специфические. Специфические черты административной ответственности: 1. Основанием является административное правонарушение, то есть это юридический факт, порождающий охранительное правоотношение, (точно также как основанием дисциплинарной ответственности является служебный проступок, основанием уголовной – преступление). 2. Административная ответственность выражается в применении определенных мер административного принуждения, а именно, административных наказаний как конкретных принудительных акций (то есть, это мера ответственности). 3. Налагается как в судебном, так и во внесудебном порядке специально на то уполномоченными органами или должностными лицами (перечень ограничен). 4. Как мера административного принуждения применяется при отсутствии служебной подчиненности виновного по отношению к органам, применяющим административную ответственность, 5. Порядок привлечения отличается простотой и оперативностью, коротким сроком между совершением правонарушения и привлечением к ответственности (не позднее 2 месяцев), но в некоторых случаях сроки продлены до 1 года, например, при нарушении таможенных правил, валютного, налогового, экологического, антимонопольного законодательства (ст. 4.5. КоАП РФ). 6. Предусматривается нормами административного права, которые образуют институт административной ответственности; при этом такие нормы устанавливаются не только законами, но и подзаконными актами, но в случаях, установленных федеральным законом, как это предусмотрено Конституцией РФ. Особенность здесь состоит также в том, что, во-первых, не все нормы административного права охраняются с помощью административной 152 ответственности, а, во-вторых, с помощью административной ответственности охраняются нормы других отраслей права финансового, трудового, земельного и др. 7. Субъектами могут быть как физические лица, так и коллективные образования – юридические лица. 8. Применение не влечет судимости, а влечет состояние административной наказанности, которое длится год, после чего человек считается не привлекавшимся к административной ответственности. Роль и тенденции развития института административной ответственности До 80-х годов роль постепенно повышалась, а затем резко возросла: заменив, во-первых, уголовную ответственность – произошла декриминализация ряда составов, во-вторых, увеличилось количество составов административных правонарушений, особенно в связи с возникновением рыночных отношений, например, составы по поводу приватизации, лицензирования, регистрации, конкуренции, ценообразования и т.д. в-третьих, возросло фактическое использование ряда составов, например, за экологические правонарушения, в-четвертых, административные наказания установлены за деяния, которые ранее оценивались только как дисциплинарные или гражданскоправовые или финансовые, (налоговые нарушения, правила содержания жилого фонда), в-пятых, средства административной ответственности как наиболее простые и одновременно гибкие средства, используются для осуществления тех или иных направлений государственной политики в связи с изменениями социально-политической обстановки, например, Указ Президента 1988 г. «О порядке проведения митингов, демонстраций, уличных шествий», Указ Президиума Верховного Совета СССР 1985 г. «О борьбе против пьянства и алкоголизма» и др. Современные примеры – повышение ответственности за нарушение ПДД, иммиграционных правил, правил деятельности игорного бизнеса, продажи алкогольной продукции. Частным случаем этой тенденции является установление и повышение административной ответственности за неисполнение указаний представителей власти – злостное неповиновение работнику милиции и др. при проверке предприятий торговли, невыполнение требований прокурора, решений суда, местной администрации, референдума, органов осуществляющих контроль и надзор и т.д. В истории четко обнаруживаются две тенденции – кодификация и декодификация. 2. Законодательство об административных правонарушениях. Институт административной ответственности 153 Ст. 72 Конституции РФ относит административное и административнопроцессуальное законодательство к предметам совместного ведения. Ст. 1.1. КоАП РФ – законодательство состоит из КоАП РФ и законов субъектов РФ. Таким образом, первый уровень нормативных актов – это КоАП РФ, вступивший в силу с 1 июля 2002 г. Второй уровень – многочисленные законы (а в некоторых субъектах – и кодексы). Краткий исторический экскурс. Ранее существовали наряду с КоАП РСФСР и многочисленные федеральные законы, подзаконные акты. КоАП РСФСР, введенный в действие с 1 января 1985 г., иные федеральные законы – об ответственности за нарушение правил строительства, за экологические правонарушения, санитарные, статистической отчетности, налоговые, земельные и др. Здесь следует отметить два момента: во-первых, эти законы действовали и до включения норм о них в кодекс в установленном порядке, потому что в самом кодексе было прямо предусмотрено это правило. Во-вторых, кодекс регулировал административную ответственность только физических лиц, граждан и должностных лиц. Административная ответственность коллективных образований устанавливалась другими законами. Разграничение компетенции между РФ и субъектами РФ Некоторые ученые считали, что ст.ст. 3-6 КоАП РСФСР, устанавливающие вопросы, по которым административную ответственность могли устанавливать субъекты РФ и органы местного самоуправления, противоречила Конституции, поскольку устанавливая круг вопросов, по которым субъекты федерации и органы местного самоуправления могли устанавливать административную ответственность и тем самым сужали их права по сравнению с Конституцией. Другие авторы считали, что КоАП действует и установленные пределы укладываются в принцип федерализма, предусматривающий, что субъекты принимают законы в соответствии с федеральными. Практика Этот вопрос всегда вызывал трудности в административной и судебной практике, так, например, в нашем крае он обсуждался каждый раз при принятии законов об охране общественной нравственности, о дорожной безопасности, о тонированных стеклах, о пожарной безопасности и др. Были такие вопросы и предметом рассмотрения в судах. Например, Верховный Суд указал, что субъекты РФ вправе принимать собственные акты, не противоречащие КоАП, в частности, речь шла о принудительной эвакуации транспортных средств и помещении на оплачиваемую штрафстоянку в Москве. Конституционный Суд указал, что ст. 72 Конституции РФ позволяет субъектам РФ осуществлять опережающее нормотворчество и в сфере установления административной ответственности. Редкие возражения существовали в среде ученых, напоминающих о ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, преду- 154 сматривающей возможность ограничения прав граждан в определенных случаях федеральными законами. Современное состоянии. Верховный суд РФ, Конституционный Суд РФ вновь обращались к этому вопросу, поскольку ст. 1.3 КоАП РФ не установила четко принципы разграничения предметов ведения. Определение общих положений, отнесенных к ведению РФ ст. 1.3 КоАП РФ путем их перечисления в целом (принципы законодательства, виды наказаний и правила их наложения, порядок производства по делу и исполнения, подсудность дел, подведомственность дел комиссиям по делам несовершеннолетних и федеральным органам исполнительной власти), а также ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, установленных федеральными законами и иными нормативными актами. Критерии и ограничения для субъектов РФ: а) ответственность устанавливается только в форме законов; б) по предметам совместного ведения, если ответственность не установлена КоАП РФ; в) за нарушение правил, установленных законами и нормативными правовыми актами субъектов, а также органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ. Особенность правового регулирования административной ответственности – это не только законодательные акты, но и подзаконные. Институт административной ответственности составляют также нормативные указы Президента, постановления Правительства, ведомственные акты, устанавливающие правила, за нарушение которых наступает административная ответственность (отсылочные нормы) или закрепляющие перечень должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, акты органов исполнительной власти субъектов РФ и акты органов местного самоуправления. Серьезная проблема – наличие огромного количества отсылочных норм в КоАП РФ и в законах субъектов РФ. Означает ли это соответствие правилу ст. 1.1. КоАП РФ? Все нормы института административной ответственности можно разделить на группы: 1) нормы, устанавливающие составы административных правонарушений; 2) нормы, устанавливающие систему наказаний и принципы их назначения; 3) нормы, определяющие круг субъектов, имеющих право назначать административные наказания; 4) нормы процессуальные. Основные принципиальные отличия КоАП РФ. 155 Новая концепция задач Кодекса, в соответствии с которой акцент сделан на защите прав и законных интересов граждан, а не государства. В прежнем кодексе предусматривалась, в первую очередь, охрана общественного строя СССР, социалистической собственности, а затем уже прав и законных интересов граждан и предприятий. Это проводилось последовательно в Особенной части, например, мелким хищением признавалось хищение общественного, а не личного имущества. Личное имущество охранялось УК РСФСР. Новая терминология КоАП РФ: 1) «наказания» вместо «взысканий»; 2) применение более корректных терминов в процессуальной части, соответствующих требованиям международных норм: не «правонарушитель», а «лицо, привлекаемое к административной ответственности», «лицо, в отношении которого составляется протокол», «лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении» и т.д. 3) в связи с введением административной ответственности юридических лиц применяется терминология из гражданского законодательства: «юридическое лицо», «физическое лицо», «правопреемство», «предпринимательская деятельность» и т.п. 3. Понятие и состав административного правонарушения В литературе выделяют три основания административной ответственности: 1) нормативное (нормативный акт, предусматривающий состав правонарушения); 2) фактическое (сам факт правонарушения); 3) процессуальное (акт полномочного органа или должностного лица). Одной из отличительных черт каждого из существующих видов юридической ответственности является наличие самостоятельного фактического основания применения санкций. Уголовная ответственность применяется за преступление, административная – за административное правонарушение, дисциплинарная – за дисциплинарный проступок, хотя существуют исключения: так, некоторые правонарушения имеют сложный правовой характер, являясь одновременно дисциплинарными и административными. Они называются административно-дисциплинарными правонарушениями. О них нельзя говорить как об административных в «чистом» виде, хотя административная ответственность и в этих случаях наступает как за административное правонарушение. Понятие административного правонарушения. Ст. 2.1. КоАП: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за кото156 рое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Это понятие охватывает собой следующие признаки административного правонарушения: 1) это деяние, то есть действие или бездействие, а не мысли, желания и иные проявления психической деятельности; 2) деяние антиобщественно, оно носит общественно вредный характер; 3) противоправность; 4) виновность; 5) установленная законодательством возможность применения административных наказаний (административная наказуемость) . Ключевым в характеристике данных признаков является понятие деяния: действие или бездействие, а не мысли, желания или иные проявления психической деятельности. Это действие или бездействие при наличии определенных признаков рассматривается законом как нарушение установленных правил поведения граждан в определенной сфере общественной жизни. Действие – активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушение запрета, например, нарушение правил дорожного движения, рыболовства, охоты, санитарных правил, правил поведения в общественных местах и т.п. Бездействие – пассивное невыполнение обязанности, например, невыполнение правил пожарной безопасности, правил охраны водных ресурсов и т.п. Противоправность является обязательным признаком административного правонарушения. Она заключается в совершении деяния, нарушающего норму права. Гражданин, совершающий противоправное действие, нарушает свою конституционную обязанность, так как ст. 15 Конституции РФ предписывает всем гражданам соблюдать Конституцию и законы, из чего также следует, что выполнение этой обязанности обусловливает необходимость соблюдения всех правил, принятых в установленном законом порядке. Виновность деяния означает, что оно совершено умышле нно или по неосторожности. Отсутствие вины исключает и признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности (например, невменяемый гражданин нарушает правила, установленные для пешеходов). Вина является всегда одной из важных частей состава административного правонарушения. Наказуемость – общее свойство правонарушения. Таким образом, возможность применения административных взысканий является общим свойством административного правонарушения. Уполномоченные государственные органы и должностные лица вправе освободить лицо от ответственности в случаях, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия, а при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием. 157 Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному правонарушению, но возможность их применения является его обязательным свойством. Например, военнослужащие призванные на сборы военнообязанные, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, на основании которых на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные. Отличие административного правонарушения от преступлениия:. - административное правонарушение не несет общественной опасности, этим отличается от преступления. Ученые полагают, что качественное различие между преступлениями и правонарушениями з аключается в том, что преступления являются общественно опасн ыми деяниями, а правонарушения – нет (так считают: Ю.С. Адушкин, В.М. Манохин и др.). Они являются вредоносными или общественно вредными; - правонарушения менее общественно опасны, чем преступления. Этого мнения придерживаются А.Е. Лунев, Б.С. Никифоров, и ряд других ученых. Д.Н. Бахрах полагает, что некоторые правонарушения общественно опасны, остальные вредоносны. В УК РФ выделено несколько степеней общественной опасности, в КоАП РФ этого термина нет. В практике встречается немало сложностей, связанных с квалификацией ряда административных правонарушений и их соотношения с преступлениями. Критерии: характер последствий (менее тяжкие повреждения в результате ДТП и тяжкие последствия), размер причиненного ущерба (например, мелкое хищение до 100 руб. – административное правонарушение, более 100 руб. – хищение), способ причинения вреда (ст.20.1 КоАП РФ - мелкое хулиганство – нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества; уголовно наказуемое хулиганство грубое нарушение общественного порядка, совершенное с применением оружия). Состав административного правонарушения Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает законность привлечения к административной ответственности. Например, административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста, поэтому если правонарушение совершено лицом, не достигшим 16-летнего возраста, то в его действии не будет состава административного правонарушения, так как он не является субъектом данного правонарушения. 158 Под составом административного правонарушения понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. Учение о составе правонарушения, как и составе преступления, имеет большое значение. Во-первых, оно способствует выявлению наиболее существенных признаков антиобщественных деяний, разграничению их и установлению справедливых санкций. Во-вторых, оно помогает правоприменителям правильно квалифицировать правонарушения и избирать меры воздействия. В-третьих, позволяет понять закон. Всякое деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов (т.е., это система). В нем различают объект деятельности, ее внешнее проявление, субъект действий и его психическое отношение к деянию. В административном правонарушении также имеются четыре элемента (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Из такого свойства как органичность (системность) вытекает важное следствие: если в деянии нет хотя бы одного из признаков, содержащихся в составе, то в нем нет и этого состава, то есть оно не может быть квалифицировано по конкретной статье закона, на основе нормы права, закрепляющей данный состав. Наряду с признаками простых составов существуют квалифицирующие, то есть деяние должно быть квалифицировано по статье, предусматривающей более суровое наказание (например, при повторности, наличии вредных последствий, или совершении деяния должностным лицом). Например, мелкое хулиганство, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти – ч.2 ст. 20.1 КоАП РФ. По особенности конструкции различают материальные и формальные виды составов. Материальные составы, в которых содержится такой признак, как наступление вредных материальных последствий и описывается действие, обязательно влекущее такие последствия. Формальные составы, в которых нет признака наступления вредных материальных последствий (например, нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда, нарушение правил пожарной безопасности и т.п.). Большинство составов в административном праве – формальные. В зависимости от степени обобщения признаков составы правонарушений подразделяются на обобщенные и казуистичные, то есть состав охватывает сравнительно узкую группу деяний (например, ответственность за невыполнение или нарушение коллективного договора, соглашения; ответственность за непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за выполнением коллективных договоров, соглашений; повреждение линий связи, электросетей 159 и т.п.). В качестве примера обобщенного состава можно назвать такой состав, как мелкое хулиганство. Рассмотрим подробнее элементы состава административного правонарушения. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые административными санкциями. Когда речь идет об объекте как элементе состава, то имеются в виду те признаки, которые названы в соответствующих нормах. Во многих случаях в статьях Особенной части КоАП РФ прямо указаны признаки охраняемого объекта, но чаще они закреплены в названии глав Особенной части или их можно вывести логически из содержания статьи. В зависимости от степени обобщений различают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты правонарушений. Общий объект: 1) общественные отношения регулируются различными отраслями права; 2) охраняются административными наказаниями; 3) носят публичный характер. Родовым объектом проступка признается однородная группа общественных отношений, составляющая неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Например, в зависимости от того, какой отраслью права они регулируются. Следовательно, можно говорить об административных, земельных, трудовых, гражданских, финансовых, экологических и других правоотношениях как родовых объектах административных правонарушений. Видовой объект разновидность родового, обособленная группа общественных отношений, общих для ряда правонарушений. Напр имер, родовой объект – охрана окружающей природной среды и природопользование, видовой – недра, животный мир, леса, воды, земли т.п. Непосредственными объектами являются конкретные общественные отношения, которым причиняется вред – например, нарушение правил разгрузки и погрузки судов в конкретном порту на конкретном судне. Объективная сторона состава правонарушения – это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих внешнюю сторону административного правонарушения. Объективная сторона административного правонарушения проявляется в действии или бездействии, влекущем возникновение административного деликта. Противоправное деяние может быть простым и сложным, последнее может быть представлено совокупностью действий, растянутых во времени, либо совершается группой, содержание объективной стороны может включать характер действия – неоднократность, повторность, длящееся 160 нарушение. Повторность означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородных правонарушений, за которое оно уже подвергалось административному наказанию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответственность за административные правонарушения. Длящимся является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся административное правонарушение является единым, независимо от продолжительности действия или бездействия (проживание по недействительному паспорту или без регистрации). Субъективная сторона (вина). Выделяются две формы вины – умысел и неосторожность, которые определяются классическим образом. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В литературе отмечается, что это не форма вины юридического лица, а способ установления виновности. Виновность не есть нечто внешнее по отношению к проступку. Это его атрибутное свойство, существенный признак, обязательное условие наступления ответственности. Если в действиях лица вины не установлено, если вредные последствия явились результатом случайного стечения обстоятельств, значит, нет вины, нет субъективной стороны, нет правонарушения, и не может быть ответственности. Субъективная реакция лица в отношении совершаемого правонарушения имеет важное значение при определении обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. К фактам, смягчающим ответственность, относится, прежде всего, чистосердечное раскаяние. В этом слу161 чае гражданин осознает противоправный характер правонарушения и критически относится к общественно-опасным последствиям проступка. Наряду с такими обязательными признаками субъективной стороны, как умысел и неосторожность, существуют факультативные. Последними признаются мотив и цель. В одних составах они указаны, в других - нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, то есть действие или бездействие признается административным правонарушением, если оно совершено по мотивам и в целях, прямо указанных в законе (например, заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой помощи). Субъект правонарушения. Субъектами административных правонарушений признаются вменяемые физические лица, достигшие 16 лет, и юридические лица. КоАП РФ определяет четыре группы физических лиц: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства и должностные лица. Понятие должностного лица совпадает с понятием в уголовном праве и дается в ст. 2.4 КоАП РФ. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Особый порядок привлечения к ответственности установлен для судей, прокуроров, депутатов, иностранцев с дипломатическим иммунитетом. Особый субъект – военнослужащие и приравненные к ним лица. Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Служащие правоохранительной службы несут от162 ветственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами о службе. За отдельные правонарушения эти лица несут административную ответственность на общих основаниях. Однако к указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа. Специальный субъект – лицо, указанное в норме КоАП РФ. Например, родители (несут ответственность за невыполнение обязанностей по воспитанию и содержанию детей), водители транспортных средств (по новым нормам – и владельцы транспортных средств), должностные лица. Ответственность наступает с 16 лет. Дела лиц от 16 до 18 лет рассматривают комиссии по делам несовершеннолетних защите их прав. При малозначительности комиссии могут освободить от административной ответственности и ограничиться мерами воздействия, предусмотренными законами о системе профилактики несовершеннолетних. Административная ответственность юридических лиц. Ст. 10 КоАП РФ закрепляет административную ответственность юридических лиц. Принципы применения ответственности: 1)если прямо установлена ответственность в статьях раздела 2 КоАП РФ или законах субъектов РФ; 2) если специально не указано в разделах 1, 3, 4, 5, что норма применяется только к юридическому или физическому лицу, то применяется и к юридическому лицу, насколько это применимо. Юридические лица – понятие более узкое, чем организации, поскольку филиалы, представительства, общественные объединения, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не являются юридическими лицами. Существует ряд проблем на практике, т.к. перечисленные организации могут быть субъектами правонарушения, но не будут субъектами административной ответственности. Административное приостановление деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений как наказание применяется к юридическим лицам. В основе Кодекса лежат две прямо противоположные концепции, что вызовет серьезные проблемы при применении норм на практике. Речь идет, в частности, о «столкновении» уголовно-правовой концепции публичноправового деликта, лежащего в основе преступления и административного правонарушения (как предшествующего преступлению по вредоносности) и гражданско-правовой теории юридического лица как объединения людей для управления совместным имуществом или достижения иного частноправового интереса. Эти проблемы состоят в следующем: 1) проблема вины, установление которой как элемента состава правонарушения обязательно. Ст. 1.5. устанавливает презумпцию невиновности, а 163 ст. 2.1. определяет, что юридическое лицо признается виновным, если оно не приняло все зависящие от него меры, чтобы соблюдать установленные нормы и правила, хотя у него такая возможность была; то есть, вина понимается как гражданско-правовая конструкция «социальной безупречности поведения». (Д.Н. Бахрах посчитал это объективным вменением); 2) соотношение вины юридических лиц и должностных лиц. Ответственность одного не исключает ответственности другого, но ведь правонарушение юридического лица не может быть совершено иначе, как действиями физических, чаще всего, должностных лиц. Возникает вопрос о правовой природе этого явления; 3) правопреемство в отношении административного наказания выглядит достаточно необычно. Лишение специального права применяется только к физическим лицам, таким образом, решен вопрос о правовой природе лишения (аннулирования) лицензии – это мера восстановительная, применяемая в судебном порядке. До этого в литературе велись споры. Индивидуальные предприниматели несут ответственность по-разному: иногда как должностные лица, иногда как юридические лица. 4. Понятие и виды административных наказаний. Основные правила их назначения Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Виды административных наказаний установлены статьей 3.2. КоАП РФ: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; 164 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности. В отношении юридического лица могут применяться административные наказания, перечисленные в пунктах 1-4. Административные наказания, перечисленные в пунктах 3-8, могут быть установлены только КоАП РФ. Основные наказания: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Общие правила назначения наказания: 1. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. 2. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. 3. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. 4. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. 5. Обстоятельства, смягчающие административную ответственность: раскаяние, добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении, предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка. Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, 165 не указанные в настоящем Кодексе или в законах субъектов РФ об административных правонарушениях. 6. Обстоятельства, отягчающие административную ответственность: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения, если за предыдущее правонарушение не истек срок административной наказанности; вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения (в зависимости от характера правонарушения это обстоятельство может не признаваться отягчающим). Эти обстоятельства не могут учитываться как отягчающие в случае, если они установлены в качестве квалифицирующего признака. 7. Общее правило: при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. Исключение: при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего разные составы административных правонарушений, если рассмотрение дел по этим составам подведомственно одному и тому же органу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания. 8. Давность привлечения к административной ответственности – 2 месяца со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства в некоторых сферах государственного управления (например, таможенного, антимонопольного, валютного, об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, финансированию терроризма по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Наказанность. Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания 166 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях Глава 22 КоАП РФ устанавливает перечень органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Это судьи (мировые судьи),) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральные органы исполнительной власти (службы), их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы (инспекции), а также иные государственные органы. В субъектах РФ кроме того создаются административные комиссии или иные коллегиальные органы, правом рассматривать дела наделяются органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ. Уполномоченные органы исполнительной власти (их около 60) Органы внутренних дел (милиция), налоговые органы, таможенные органы, военные комиссары, органы государственной санитарноэпидемиологической службы, многочисленные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор (санитарный, ветеринарный, экологический, природоохранный, энергетический, пожарный, жилищный, строительный и т.п.) Особенности рассмотрения дел арбитражными судами. Арбитражные суды рассматривают дела о правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в соответствии со ст. 23.1. КоАП РФ. По этим делам арбитражные суды выступают как органы административной юрисдикции, то есть, наказывающие от имени государства лиц, нарушивших нормы права. По общей логике производство по делу об административном правонарушении должно регулироваться КоАП РФ, поскольку это административное судопроизводство. Однако Высший Арбитражный суд разъяснил, что производство должно вестись по правилам АПК РФ. Таким образом, суд выступает как орган административной юстиции. Обжалование постановления о назначении административного наказания осуществляется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Рассмотрение жалобы – это другое производство, другой вид процесса, т.к. при этом осуществляется судебный контроль за законностью назначения наказания, суд выступает как орган административной юстиции. 167 Тема 16. Производство по делам об административных правонарушениях (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика. 2. Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях. 3. Доказательства, используемые в производстве по делам об административных правонарушениях. 4. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях. 1. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика Понятие и задачи производства. Производство по делам об административных правонарушениях – совокупность процессуальных действий, которые осуществляются специально уполномоченными на то лицами в целях рассмотрения дела об административном правонарушении и принятия по результатам рассмотрения решения. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). Вопросы терминологии. Производство по делам об административных правонарушениях – это только один из видов производств, которые в совокупности составляют административный процесс. В связи с этим не корректным представляется использование в отношении рассматриваемого производства терминов «административный процесс», а в отношении норм, его регулирующих: «административно-процессуальное право», «административно-процессуальный кодекс». Некоторыми учеными используются выражения «административная юрисдикция», «органы административной юрисдикции», «административноюрисдикционная деятельность». В целом, можно считать, что понятия «производство по делам об административных правонарушениях» и «административная юрисдикция» совпадают. Тогда «органы административной юрисдикции» – это органы, которые осуществляют процессуальные действия 168 в рамках производства по делам об административных правонарушениях, а «административно-юрисдикционная деятельность» – это и есть деятельность этих органов в рамках производства. Производство по делам об административных правонарушениях в настоящее время не может претендовать на статус «процесса» наравне с гражданским, арбитражным и уголовным процессами. Поскольку термином «процесс» обозначается такая деятельность, которая очень четко, детально и исчерпывающе урегулирована нормами права, в результате чего она протекает в строго формализованной процессуальной форме. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях правовое регулирование еще не достигло такого уровня, который позволял бы говорить о нем, как о самостоятельном «процессе». Признаки. Характерными чертами производства по делам об административных правонарушениях являются все признаки административных производств. Кроме того, выделяют следующие особенности: 1) краткость производства, осуществление его в сжатые временные сроки; 2) отсутствие стороны, которая поддерживает обвинение по делу об административном правонарушении; 3) широкий круг органов и лиц, которые его вправе осуществлять. Законодательство. На федеральном уровне производство по делам об административных правонарушениях, согласно замыслу создателей Кодекса, должно было регулироваться только его нормами (ст.1.3 КоАП). Однако отдельные процессуальные правила привлечения к административной ответственности содержатся в параграфе 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Эти правила очень сильно отличаются от установленных КоАП, что позволяет говорить о существовании подвида производства по делам об административных правонарушениях – производства по делам о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах Российской Федерации. Такое положение дел представляется крайне неудачным. Производство по делам об административных правонарушениях, согласно Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. При этом согласно ст. 1.3 КоАП, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 2) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний; 169 3) определение подсудности дел об административных правонарушениях судам; подведомственности дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, федеральным органам исполнительной власти. Таким образом, на долю субъектов Российской Федерации относится только установление подведомственности по рассмотрению дел о нарушениях, установленных их законами, мировым судьям и органам исполнительной власти этих субъектов. Принципы. Производство по делам об административных правонарушениях основывается на следующих принципах. 1. Основополагающим принципом является принцип законности. Применительно к производству по делу об административном правонарушении он получил закрепление в статьях 1.6 и 24.1 КоАП. 2. Принцип состязательности. Суть принципа в его классическом виде заключается в том, что каждое лицо должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается и в доказывании которых оно заинтересовано. Однако в производстве по делам об административных правонарушениях этот принцип имеет несколько иное значение. Согласно ч. 3 ст. 1.5, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. 3. Принцип гласности закреплен в статье 24.3 КоАП в качестве правила открытого рассмотрения дел. Кроме того, существует не закрепленное в законе правило доступности информации о привлечении к административной ответственности. Без этого правила цель общей превенции становится труднодостижимой. 4. Принцип объективной истины. Статья 24.1 КоАП гласит, что одной из целей производства является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела – при соблюдении всех этих условий объективная истина считается достигнутой. 5. Принцип равенства сторон перед законом и органом, рассматривающим дело, закреплен в части 1 статьи 4.1 КоАП. 6. Не получившими своего законодательного закрепления, но от этого не менее важными являются принципы эффективности и экономичности (оперативности) производства по делам об административных правонарушениях. Иногда они конкурируют между собой, но вместе с тем определяют суть производства по делам об административных правонарушениях – оно должно позволять в максимально сжатые сроки и путем наименьших финансовых и иных затрат полноценно установить объективную истину по делу, и принять по результатам производства законное и обоснованное постановление. 170 Обстоятельства, исключающие производство. Обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении (при наличии которых производство не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению), являются (ст. 24.5 КоАП): 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); 3) действия лица в состоянии крайней необходимости; 4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; 5) отмена закона, установившего административную ответственность; 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; 8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. 2. Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях. Производство по делу об административном правонарушении ведут субъекты процесса: лицо, уполномоченное возбуждать дело об административном правонарушении (статьи 27.2, 27.3, 28.3, 28.4 КоАП); лицо, уполномоченное рассматривать дело (ст. 22.1, глава 23 КоАП); лицо, уполномоченное пересматривать постановление по делу (ст.30.1 КоАП). Это те уполномоченные лица, которые наделены правом принятия решений в производстве по делу (решений о возбуждении дела или отказе в возбуждении дела, о назначении наказания или прекращения производства и т.д.). Кроме субъектов процесса в производстве участвуют и другие лица, статус которых определяется нормами главы 25 КоАП. Классификация. 171 Все лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях, могут быть разделены на две группы. 1. Лица, участвующие в производстве. Это те лица, которые имеют собственный или представляемый интерес в отношении исхода дела, чьи права затрагиваются принятым постановлением. Это лицо, в отношении которого производство ведется, потерпевший, их законные представители, защитник и представитель. 2. Лица, содействующие производству. Эти лица не имеют своего интереса в исходе производства, они содействуют его осуществлению в силу своих профессиональных обязанностей или в процессе выполнения гражданского долга. Это эксперты, специалисты, переводчики и свидетели и понятые. Лица, участвующие в производстве. Права лица, в отношении которого ведется производство по делу, указаны в статье 25.1 КоАП РФ. Важнейшим правом является право знать о том, что в отношении этого лица возбуждено дело об административном правонарушении и о времени и месте его рассмотрения. Присутствие лица на рассмотрении дела является его обязанностью. В случае неявки лицо может быть подвергнуто приводу. Потерпевший – это лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Его права перечислены в ст. 25.2 КоАП. Они совпадают с правами лица, в отношении которого ведется производство. Основным материальным (не процессуальным) правом потерпевшего является право требовать возмещения имущественного вреда в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении. КоАП Российской Федерации разделяет представительство, основанное на законе, и представительство, основанное на договоре. О законных представителях речь идет в статьях 25.3 и 25.4 КоАП. В зависимости от того, чьи интересы надо представлять – физического или юридического лица, законными представителями могут быть разные лица. Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители. Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. На практике в качестве законного представителя юридических лиц выступают их руководители. Большое внимание в деятельности органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, уделяется вопросам подтверждения полномочий лица, выступающего представителем. Говоря о защитнике и представителе, мы ведем речь о договорном представительстве. Защитник оказывает помощь лицу, привлекаемому к от172 ветственности, а представитель – потерпевшему. В этих качествах могут выступать любые лица, не только адвокаты. Права и обязанности защитника и представителя являются равными, в этом воплощается принцип равноправия сторон. Лица, содействующие производству. В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению. Основной обязанностью свидетеля является обязанность явиться по вызову и дать правдивые показания, а главным правом – право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников. Свидетель предупреждается об ответственности за отказ от дачи показаний или дачу ложных показаний. В качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Понятой обязан засвидетельствовать своей подписью факт совершения процессуальных действий, при которых он присутствует. В некоторых случаях понятой может быть вызван на рассмотрение дела об административном правонарушении и опрошен в качестве свидетеля. В качестве специалиста может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств. В отличие от эксперта, специалист не дает заключения (заключение эксперта является источником доказательств), а поясняет все устно, или письменно, но вне рамок проведения экспертизы. В качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения. Эксперт проводит экспертизу, после чего составляет заключение. Эксперт несет ответственность за отказ от проведения экспертизы или дачу ложного заключения. Работа эксперта, как и работа специалиста, оплачивается. В качестве переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении. Переводчик обязан переводить полно и точно, в противном случае он несет ответственность. Потерпевшему, его законным представителям, свидетелю, специалисту, эксперту, переводчику и понятому возмещаются расходы, понесенные ими в связи с явкой в суд, орган, к должностному лицу, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. Возмещение 173 расходов производится в соответствии с правилами, содержащимися в постановлении Правительства РФ от 4 марта 2003 г. «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных нарушениях и оплате их труда». Прокурор. Отдельного внимания заслуживает статус прокурора в производстве по делу об административном правонарушении. Прокурор обладает широкими полномочиями: 1) он вправе возбудить дело об административном правонарушении; 2) он обязательно извещается о времени и месте рассмотрения дела о привлечении к ответственности несовершеннолетнего; 3) он осуществляет надзор за соблюдением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Для этого прокурор наделяется правом участвовать в этих делах; 4) он вправе приносить протесты на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 30.11 КоАП), то есть уже после того, как участники производства утратили право на обжалование. 3. Доказательства, используемые в производстве по делам об административных правонарушениях. Доказывание – это процесс, направленный на познание установленных законом фактов (предмет доказывания закреплён в ст. 26.1 КоАП). Доказывание осуществляется для того, чтобы всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснить обстоятельства дела, разрешить его в соответствии с законом. Внутреннее убеждение, исходя из которого субъект процесса принимает решение, всегда должно быть основано на доказательствах. Доказательство – это фактические данные, на основе которых субъекты процесса устанавливают наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих юридическое значение (ч. 1 ст. 26.2 КоАП). Другими словами, доказательство – это сведения, информация о фактах, имевших место. Каждому доказательству соответствует свой источник, где это доказательство содержится, и способ его получения. Например, такому доказательству, как специальные познания, соответствует источник – заключение эксперта, а способом его получения является проведение экспертизы. В КоАП перечислены следующие источники доказательств: 1) протокол; 2) результаты опроса лица, в отношении которого ведется производство по делу; 174 3) показания потерпевшего, свидетелей; 4) заключение эксперта, 5) иные документы, 6) показания специальных технических средств, 7) вещественные доказательства. Доказательства подразделяются на прямые и косвенные, допустимые и недопустимые, относимые и не относимые к делу, представленные в подлинниках и в копиях, личные и вещественные. Есть и иные классификации. Основные требования к доказательствам – их допустимость и относимость к делу. Доказательство должно быть получено законным путём, в установленном порядке и подтверждать или опровергать те обстоятельства, которые составляют предмет доказывания. Оценка доказательств производится лицом, рассматривающим дело, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. 4. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях Производство по делу об административном правонарушении, как любой процесс, протекает во времени по определенному алгоритму, заранее заданной совокупности стадий. Каждая из стадий состоит из этапов, которые образуются из отдельных процессуальных действий, объединенных по признаку направленности их на достижение единой процессуальной цели. Стадии и этапы могут быть факультативными, то есть вообще отсутствовать в некоторых конкретных делах, или альтернативными друг другу. Стадии отличаются одна от другой собственными задачами, субъектами процесса, набором процессуальных действий, видами и формами решений. Возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП). Первая стадия – стадия возбуждения дела. Основная цель этой стадии – это выявление правонарушения, фиксация его обстоятельств и сбор доказательств с тем, что бы в дальнейшем на основе этих материалов можно было рассмотреть дело и, при наличии оснований, привлечь виновное лицо к ответственности. Как правило, результаты этой стадии закрепляются в протоколе об административном правонарушении. По общему правилу, он составляется незамедлительно, но не позднее, чем через два дня от момента обнаружения правонарушения. Для некоторых категорий дел предусмотрен такой институт, как административное расследование. В таком случае срок этой стадии будет составлять месяц, или два месяца – если административное рас175 следование было продлено. После составления протокола дело передается на рассмотрение. Начинается вторая стадия – стадия рассмотрения дела. Рассмотрение дела (глава 29 КоАП). Срок рассмотрения дела уполномоченным органом (должностным лицом, судьей) составляет 15 дней с момента получения всех материалов дела. Этот срок может быть продлен. В течение этого срока сменяют друг друга этапы: 1) принятие дела к производству, 2) подготовка дела к рассмотрению, 3) непосредственное рассмотрение (разбирательство) дела, 4) принятие постановления по делу и доведение его до сведения лиц, участвующих в производстве. По результатам рассмотрения дела может быть принято постановление о привлечении к административной ответственности или о прекращении производства по делу. Пересмотр постановления (глава 30 КоАП). Пересмотр – третья стадия производства по делам об административных правонарушениях. Стадия является факультативной, поскольку зависит от использования участвующими в деле лицами права на обжалование (опротестование). Постановление вступает в законную силу и подлежит исполнению по истечении 10 суток (на практике – дней) с момента получения его копии лицом, в отношении которого оно вынесено, если постановление не было обжаловано. 10 дней – это срок на обжалование постановления. Подать жалобу могут лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, их законные представители, защитник и представитель. Постановление обжалуется: 1) вынесенное судьей – в вышестоящий суд; 2) вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; 3) вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; 4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, – в районный суд по месту рассмотрения дела. Если же постановление вынесено в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, то оно обжалуется в арбитражный суд (кроме тех случаев, когда постановление принято мировым судьей или судьей федерального суда общей юрисдикции). Жалоба рассматривается в течение 10 дней. По результатам рассмотрения жалобы выносится одно из следующих решений: 176 1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения; 2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; 3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу; 4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение; 5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности. Если лицо не согласно с результатами рассмотрения жалобы, оно вправе подать повторную жалобу. В случае если постановление уже вступило в законную силу, оно может быть отменено только на основании протеста прокурора. Право принесения протеста принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям. Протесты правомочны пересматривать председатели верховных судов субъектов РФ и их заместители, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители, а также Высший Арбитражный Суд РФ. После вступления постановления о назначении административного наказания в законную силу оно подлежит исполнению (главы 31-32 КоАП). 177 МОДУЛЬ 4 «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ» Раздел 7 «Государственное управление в экономической сфере» Тема 17. Особенная часть административного права. Государственное управление в сфере экономики (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Общая характеристика Особенной части административного права. 2. Государственное управление в сфере экономики. 3. Государственное управление в социальной сфере. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности. 1. Общая характеристика особенной части административного права Само существование Особенной части административного права представляет собой дискуссионный вопрос в современном административном праве. Ученые-административисты разделились по этому вопросу на две группы. Первая группа ученых полагает, что Особенная часть административного права – важная часть, которая должна изучаться в полном объеме, с достаточной подробным освещением отдельных сфер и отраслей государственного управления. В учебниках под редакцией этих авторов (например, Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.) особенная часть рассматривается по традиционной для учебников советского административного прав схеме. Весьма подробно описываются функции отраслевого и межотраслевого управления, методы и формы деятельности органов исполнительной власти, а далее подробно освещается каждая отрасль или сфера государственного управления. Вторая группа ученых (Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Хангельдыев Б.Б.) считает, что особенная часть не должна быть в полной мере предметом изучения, следует давать лишь самую общую характеристику по следующим причинам: а) административное законодательство постоянно изменяется, нет смысла описывать систему органов государства в отдельных сферах или отраслях, их функции и компетенцию; 178 б) государственное управление как деятельность государства в экономической и в других сферах сужается, происходит сокращение государственных функций, в этом смысле особенная часть – отражение периода огосударствления экономики и других сфер; в) эти вопросы являются предметом изучения отдельных отраслей юридической науки (экологическое право, земельное право, финансовое право, предпринимательское право, таможенное право и т.д.); г) эта часть размыта и недостаточно структурирована. Есть компромиссный вариант. Например, в учебнике ИГП РАНа (под ред. Н.Ю. Хаманевой) освещается кратко три основных раздела особенной части – административно-правовое регулирование и государственное управление в сфере экономики, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения безопасности и порядка. Схема разделов Особенной части построена по следующему принципу: 1) правовые основы данной сферы или отрасли, 2) система органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере, 3) функции, компетенция, методы и формы деятельности этих органов (в особенности, государственно-властные, в том числе, контрольнонадзорные полномочия). Ю.Н. Старилов, используя опыт немецкого административного права, предлагает не сужать, а, наоборот, расширять особенную часть. В немецком административном праве особенная часть достаточно большая, она состоит из целых подотраслей, таких как полицейское право, муниципальное право, служебное право, экологическое, строительное, водное, образовательное, социальное право. Такой подход к формированию российского административного права вызывает критику в ряде работ. Но в то же время некоторые ученые (Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.) считают, что в условиях современной России нужна развернутая фундаментальная Особенная часть административного права, масштабы, диапазон которой должны расширяться за счет новых сфер и областей государственного управления, «блоков» и участков деятельности. По предложению Ю.Н. Старилова, Особенная часть должна включать в себя муниципальное право, милицейское или полицейское право (обоснованием этой части административного права все последние годы занимается К.С. Бельский), строительное право, образовательное право, социальное право, служебное право. Думается, что не все российские ученые согласятся с тем, чтобы муниципальное право или строительное или предпринимательское право изучались в курсе административного права. 2. Государственное управление в сфере экономики 179 Конституционные положения об основах государственного управления (административно-правового регулирования и государственного управления – терминология учебника ИГП РАН) – это принципы обеспечения единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, единой денежной системы, поддержки конкуренции и противодействия монополизму, признание всех форм собственности. В то же время Конституция РФ не содержит прямого закрепления роли и влияния государства на экономические процессы. Это отражение существовавшей в то время идеологии либерализма, направленной на разгосударствление социальных процессов. Есть указание на социальный характер государства и рыночной экономики. Основные направления государственного воздействия на экономику: - правовое регулирование (в том числе, административно-правовое регулирование) осуществляется через законы и подзаконные акты; удельный вес и роль подзаконных актов чрезвычайно велики; - координация экономической деятельности; - влияние на приоритеты, стимулирование желательных для государства направлений развития экономики; - управление государственной собственностью; - защита прав и законных интересов участников хозяйственных отношений; - государственная регистрация; - лицензирование; - государственный контроль и надзор. Воздействие по этим направлениям осуществляется различными методами – от методов властного вмешательства, в том числе, обязывания, применения принуждения (разрешение-лицензирование, государственный контроль – включая меры принуждения) до методов стимулирования, убеждения, рекомендаций, предоставления прав и различных льгот. Соответственно функциям и методам государственного воздействия образуются органы исполнительной власти, осуществляющие в сфере экономики функции выработки политики и правового регулирования (федеральные министерства), функции контроля и надзора, регистрации (федеральные службы), функции предоставления услуг и управления государственным имуществом (федеральные агентства) или органы, осуществляющие все перечисленные функции относительно специальной сферы (государственные комитеты). Основные задачи административной реформы в данной сфере – ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, избавление государства от несвойственных (избыточных) функций, передача функций негосударственным структурам (аутсорсинг). 180 Органы исполнительной власти в сфере экономики. 1. Правительство РФ – высший орган исполнительной власти, осуществляющий функции общего руководства нормативно-правового регулирования. Это орган общей компетенции, осуществляет все функции относительно объектов любой отраслевой принадлежности. Правительство РФ разрабатывает и реализует экономическую политику государства, в том числе, структурную и инвестиционную, регулирует экономические процессы, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Федеральные программы представляют собой современный механизм государственного воздействия. Это комплекс государственных мероприятий, направленных на достижение определенного результата (например, развитие той или иной отрасли промышленности). Порядок разработки, принятия и реализации целевых программ регулируется ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». 2. Можно выделить общеэкономические федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координационные функции и функции межотраслевого характера: - Министерство экономического развития и торговли; - Федеральная таможенная служба; - Федеральное агентство по государственным резервам; - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом; - Министерство финансов; - Федеральная налоговая служба; - Федеральная служба страхового надзора; - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; - Федеральная служба по финансовому мониторингу; - Федеральное казначейство (федеральная служба). Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: - Федеральная антимонопольная служба; - Федеральная служба по тарифам; - Федеральная служба государственной статистики; - Федеральная служба по финансовым рынкам; - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; - Федеральное агентство по атомной энергии; - Федеральное космическое агентство. 3. Иные федеральные органы исполнительной власти можно сгруппировать по комплексам отраслей: промышленность, сельское хозяйство (АПК – агропромышленный комплекс), транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство и строительство, экология и природопользование. 181 Промышленность и энергетика: - Министерство промышленности и энергетики; - Федеральное агентство по промышленности; - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; - Федеральное агентство по энергетике. Сельское хозяйство: - Министерство сельского хозяйства; - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; - Федеральное агентство по сельскому хозяйству. Транспорт и связь: - Министерство транспорта; - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; - Федеральное агентство воздушного транспорта; - Федеральное дорожное агентство; - Федеральное агентство железнодорожного транспорта; - Федеральное агентство морского и речного транспорта; - Федеральное агентство геодезии и картографии; - Министерство информационных технологий и связи; - Федеральная служба по надзору в сфере связи; - Федеральное агентство по информационным технологиям; - Федеральное агентство связи. Жилищно-коммунальное хозяйство и строительство: - Министерство регионального развития; - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Особое место занимают органы, осуществляющие государственное управление в области экологии и природопользования: - Министерство природных ресурсов; - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; - Федеральное агентство водных ресурсов; - Федеральное агентство лесного хозяйства; - Федеральное агентство по недропользованию; - подведомственный непосредственно Правительству РФ Государственный комитет по рыболовству. Защиту отдельных сфер природной среды осуществляет от воздействия осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Правовое регулирование их деятельности осуществляется соответствующими федеральными законами и подзаконным актами (в первую очередь, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, утверждающими положения об этих органах). Например, Положение о Ми182 нистерстве экономического развития и торговли РФ: утв. постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г., Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утв. приказом ФАС РФ от 13 октября 2004 г., Положение о Министерстве регионального развития РФ: утв. постановлением Правительства РФ от 25 января 2005 г., О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия: постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. Так, Минэкономразвития осуществляет следующие полномочия: - вносит в Правительство проекты законов и иных нормативных правовых актов; - принимает нормативно-правовые акты в области развития экономики и торговли; - осуществляет мониторинг и анализ социально-экономических процессов, разработку прогнозов социально-экономического развития; - координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику иностранных инвестиций; - выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций. Подведомственные Минэкономразвития службы и иные федеральные службы осуществляют контроль и надзор в сфере экономики непосредственно и через свои территориальные органы – инспекции, рассматривают дела об административных правонарушениях. Положение о Федеральной антимонопольной службе (ФАС) утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.. ФАС вносит в Правительство проекты законов, иных нормативных правовых актов в сфере антимонопольной деятельности, самостоятельно принимает нормативные правовые акты в данной сфере, осуществляет контроль и надзор за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, выдает заключения, обязательные для исполнения предписания, осуществляет согласование реорганизации хозяйствующих субъектов и т.д. 3. Государственное управление в социальной сфере (социальнокультурной сфере) Россия – социальное государство, это означает, что его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (инвалидов, пожилых людей) и т.д. 183 Административная реформа в сфере социальной политики направлена на повышение качества предоставляемых государственных услуг, на передачу части функций от государственных структур негосударственным, на передачу части функций от государственных органов государственным учреждениям, на закрепление и гарантирование стандартов государственных услуг. Основные отрасли социальной сферы: - образование и наука; - социальная защита и здравоохранение; - культура; - физкультура, спорт, туризм. Органы, осуществляющие государственное управление, в данной сфере. Образование и наука: - Министерство образования и науки; - Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; - Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; - Федеральное агентство по науке и инновациям; - Федеральное агентство по образованию. Здравоохранение и социальное развитие: - Министерство здравоохранения и социального; - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; - Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; - Федеральная служба по труду и занятости; - Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию. Физкультура, спорт, туризм: - Федеральное агентство по физической культуре и спорту; - Федеральное агентство по туризму; - Государственный комитет по делам молодежи. Культура и средства массовых коммуникаций (СМИ): - Министерство культуры и массовых коммуникаций; - Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия; - Федеральное архивное агентство; - Федеральное агентство по культуре и кинематографии; - Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Нормативно-правовое регулирование государственного управления в социально-культурной сфере. Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., Положе184 ние о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. Данная служба осуществляет контроль и надзор за фармацевтической деятельностью, соблюдением стандартов социального обслуживания, медицинского обслуживания, за осуществлением различных медицинских экспертиз, производством, оборотом, безопасностью лекарственных средств, выдает лицензии на осуществление медицинской деятельности и т.д. Закон РФ «Об образовании» (в ред. от 13 января 1996 г. с изм. и доп.), ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании (от 22 авг. 1996 г. с изм.), типовые положения об образовательных учреждениях, уставы образовательных учреждений (организаций), иные многочисленные акты. Например, Положение об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений РФ, утвержденное приказом Минобразования РФ от 25 марта 2003 г. В соответствии с положением о Министерстве образования и науки РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г., оно осуществляет следующие функции. 1. Министерство образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. 2. Министерство образования и науки осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. 3. Министерство образования и науки вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства и другие документы по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства. 4. Министерство самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты: - порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку 185 и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; - формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами РФ; - федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию при осуществлении образовательного процесса в образовательных учреждениях; - положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; - положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности; - федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам; - положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности Особенности терминологии – традиционно эта сфера называется административно-политической, в последнее время ученые предлагают называть административной, т.к. политика не относится к сфере деятельности исполнительной власти. В данной области выделяются: управление в сфере юстиции, управление в области обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел. Органы исполнительной власти в данных сферах подведомственны Президенту РФ. Управление в области безопасности осуществляют: - Государственная фельдъегерская служба; - Служба внешней разведки (СВР); - Федеральная служба безопасности (ФСБ); - Федеральная служба охраны (ФСО); - Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; - Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. 186 Управление в области иностранных дел осуществляет Министерство иностранных дел. Управление в области обороны осуществляют: - Министерство обороны; - Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; - Федеральная служба по оборонному заказу; - Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; - Федеральное агентство специального строительства. Управление в области внутренних дел: - Министерство внутренних дел; - Федеральная миграционная служба. Управление в области юстиции: - Министерство юстиции; - Федеральная служба исполнения наказаний; - Федеральная регистрационная служба; - Федеральная служба судебных приставов; - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. В соответствии с положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным указом Президента РФ от 13 октября 2004 г., Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий. Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент Российской Федерации. Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему ФСИН России, Росрегистрации, Роскадастра и ФССП России. Минюст вносит Президенту и в Правительство проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, другие документы, по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служб. Минюст самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере дея187 тельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию своей деятельности; проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента и Правительства; осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам; осуществляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ; организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; утверждает формы реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей, осуществляет иные функции по нормативно-правовому регулированию, определяет порядок ведения реестров адвокатов субъектов РФ. Минюст принимает в пределах своей компетенции решения о нежелательности пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (положение утверждено приказом Минюста от 28 января 2005 г.) является территориальным органом Минюста России, обеспечивающим в федеральном округе осуществление и реализацию выработанной Министерством государственной политики в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество, земельные участки и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий, а также осуществляющим координацию и контроль деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, подведомственных Минюсту России. Управления Минюста создаются и действуют также в субъектах РФ. Территориальные органы Федеральной регистрационной службы по субъекту РФ действуют на основании приказа Минюста от 3 декабря 2004 г. Территориальные органы Федеральной службы судебных приставов – Главные управления (управления) по субъектам РФ действуют на основании приказа Минюста от 3 декабря 2004 г. 188 Раздел 8 «Государственное управление в социальной сфере» Тема 18. Правовые основы управления образованием (зачетных единиц - 0,1; часов - 2). План: 1. Правовые основы системы образования. 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования. 3. Правовое положение образовательных учреждений 4. Правовое положение обучающихся в образовательных учреждениях. 1. Правовые основы системы образования Правовые основы управления образованием заложены ФЗ «Об образовании». Организационной основой государственной политики РФ в области образования является Федеральная целевая программа развития образования, утверждённая Федеральным законом от 15 марта 2000 г. Высшее и послевузовское профессиональное образование регулируются одноимённым Федеральным законом. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Получение образования состоит в достижении и подтверждении определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 189 3) общедоступность образования4, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений. Система образования в РФ представляет собой совокупность взаимодействующих: а) преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; б) сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; в) органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций; г) объединений юридических лиц, общественных и государственнообщественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования. Образовательная программа определяет содержание образования соответствующего уровня и направленности. В РФ реализуются следующие образовательные программы: 1) общеобразовательные (основные и дополнительные); направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ: - дошкольного образования; - начального общего образования; - основного общего образования; - среднего (полного) общего образования. 2) профессиональные (основные и дополнительные). Направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации: - начального профессионального образования; - среднего профессионального образования; 4 Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. 190 - высшего профессионального образования; - послевузовского профессионального образования. В РФ устанавливаются следующие образовательные уровни (образовательные цензы) основного образования: 1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование. Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование5. Начальное профессиональное образование имеет целью подготовку работников квалифицированного труда по всем основным направлениям общественно полезной деятельности на базе основного общего и среднего (полного) общего образования. Среднее профессиональное образование имеет целью подготовку специалистов среднего звена, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе основного общего, среднего (полного) общего или начального профессионального образования. Высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования. В Российской Федерации устанавливаются следующие ступени высшего профессионального образования: высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр»; высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист»; высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «магистр». 5 Основное общее образование и государственная (итоговая) аттестация являются обязательными. Требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста пятнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее. Предельный возраст обучающихся для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения - восемнадцать лет. 191 Лица, получившие документы государственного образца о высшем профессиональном образовании определенной ступени, имеют право в соответствии с полученным направлением подготовки (специальностью) продолжить обучение по образовательной программе высшего профессионального образования следующей ступени. Получение впервые образования по образовательным программам высшего профессионального образования различных ступеней не рассматривается как получение второго высшего профессионального образования. Освоение лицом образовательной программы высшего профессионального образования соответствующей ступени в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, является основанием для занятия им в государственной, муниципальной организации определенной должности, получения должностного оклада и надбавок к нему. Послевузовское профессиональное образование предоставляет гражданам возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования6. Кроме основного образования граждане могут получать дополнительное образование. К дополнительным образовательным программам относятся образовательные программы различной направленности, реализуемые: а) в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования за пределами определяющих их статус основных образовательных программ; б) в образовательных учреждениях дополнительного образования (в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, музыкальных и художественных школах, школах искусств, домах детского творчества, на станциях юных техников, станциях юных натуралистов и в иных учреждениях, имеющих соответствующие лицензии); в) посредством индивидуальной педагогической деятельности; г) в научных организациях. С учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы осваиваются в следующих формах7: - в образовательном учреждении – в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; - в форме семейного образования; - самообразования; - экстерната. Послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре и интернатуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования и научных организациях, имеющих соответствующие лицензии, а также в докторантуре, создаваемой в указанных образовательных учреждениях и научных организациях. 7 Допускается сочетание различных форм получения образования. 6 192 В РФ устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие в себя федеральный и региональный (национальнорегиональный) компоненты8, а также компонент образовательного учреждения. Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования В РФ могут создаваться и действовать государственные и муниципальные органы управления образованием: - федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; - федеральные ведомственные органы управления образованием; - государственные органы управления образованием субъектов РФ; - муниципальные органы управления образованием. Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в установленной сфере деятельности осуществляет: а) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров; б) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов РФ государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях; в) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования); г) рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации; д) рассмотрение вопросов присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, а также лишения (восстановления) указанных ученых званий, 8 Утверждаются органом исполнительной власти субъекта РФ. 193 вопросов присуждения ученых степеней доктора наук и кандидата наук и выдачу соответствующих дипломов установленного образца; е) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности. Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики. Федеральное агентство по образованию находится в ведении Министерства образования и науки РФ. В установленной сфере деятельности осуществляет: а) организацию деятельности образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по оказанию государственных услуг в области образования; б) организацию повышения квалификации и переподготовки научнопедагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования. Агентство в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству. Органами Красноярского края, действующими в области образования, являются (по состоянию на октябрь 2007 г.): 1) Департамент образования, науки, культуры и спорта; 2) Служба по контролю в области образования; 3) Агентство образования; 4) Агентство профессионального образования и науки. Контроль за соблюдением образовательным учреждением или научной организацией предусмотренных лицензией условий и надзор за исполнением законодательства РФ в области образования обеспечиваются выдавшими лицензию федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в сфере образования. В случае если было допущено нарушение этих условий и (или) законодательства РФ в области образования, указанный орган исполнительной власти направляет в образовательное учреждение или научную организацию 194 обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения и устанавливает срок его устранения. В случае неисполнения указанного предписания выдавшие лицензию федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие управление в сфере образования, вправе приостановить действие лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения. Если в установленный срок указанное нарушение не будет устранено, то лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается выдавшими лицензию федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в сфере образования, и может быть оспорено в суде. Государственная аккредитация образовательного учреждения или научной организации проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в сфере образования, по заявлению образовательного учреждения или научной организации, согласованному с учредителем (учредителями). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий управление в сфере образования, на основании заключения комиссии по государственной аккредитации вправе отказать образовательному учреждению или научной организации в государственной аккредитации полностью или по отдельным образовательным программам. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий управление в сфере образования, может приостановить действие выданного им свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения или научной организации либо лишить образовательное учреждение или научную организацию государственной аккредитации полностью или по отдельным образовательным программам в случае: 1) неисполнения предписания об устранении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся требованиям соответствующего государственного образовательного стандарта или несоответствия реализуемых образовательных программ их уровню и направленности; 2) неисполнения предписания об устранении нарушения образовательным учреждением установленных показателей его деятельности, необходимых для определения его вида и категории; 195 3) нарушения образовательным учреждением или научной организацией законодательства РФ в области образования, повлекшего за собой неправомерную выдачу документов государственного образца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квалификации, либо иного нарушения прав и свобод обучающихся; 4) аннулирования лицензии. 3. Правовое положение образовательных учреждений Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. К образовательным учреждениям относятся учреждения следующих типов: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 7) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 8) учреждения дополнительного образования детей; 9) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс (например, постановлением Правительства РФ от 30 декабря1999 г. утверждено Типовое положение о межшкольном учебном комбинате). Органы государственной власти и органы управления образованием могут создавать нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт. Университет – высшее учебное заведение, которое: - реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей); 196 - осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научнопедагогических работников; - выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук; - является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. Академия – высшее учебное заведение, которое: - реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования; - осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности; - выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки или культуры; - является ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности. Институт – высшее учебное заведение, которое: - реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования; - осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности; - ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных. Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации. Государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством РФ для некоммерческих организаций. Учредителем образовательного учреждения могут быть: 1) органы государственной власти, органы местного самоуправления; 197 2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); 3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды; 4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории РФ; 5) граждане РФ и иностранные граждане. Устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем. Порядок создания образовательных учреждений и регламентация образовательной деятельности. Права юридического лица у образовательного учреждения в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса, возникают с момента регистрации образовательного учреждения. Для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет документы в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Уполномоченный орган в сроки, установленные федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц, производит регистрацию образовательного учреждения, о чем в письменной форме уведомляет заявителя, финансовые органы, соответствующий государственный орган управления образованием. Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством РФ, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии. Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Экспертиза проводится с учетом уровня и направленности образовательных программ. Права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования и на пользование печатью с изображением Государственного герба РФ воз198 никают с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации. Свидетельство о государственной аккредитации, выданное образовательному учреждению, подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, дает право на выдачу лицам, успешно завершившим обучение по образовательным программам, прошедшим государственную аккредитацию, документов государственного образца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квалификации. Свидетельство о государственной аккредитации выдается на срок пять лет. Государственная аккредитация образовательного учреждения включает в себя экспертизу соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов, а также показателей деятельности образовательного учреждения, которые необходимы для определения его вида. Образовательные учреждения могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах. Такая аккредитация не влечет за собой дополнительные финансовые обязательства со стороны государства. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения9. 4. Правовое положение обучающихся в образовательных учреждениях. Граждане РФ имеют право на получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессиСтатус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством РФ. 9 199 онального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов. Граждане РФ вправе в установленном порядке неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством. Обучающиеся всех образовательных учреждений имеют право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами, на обучение в пределах этих стандартов по индивидуальным учебным планам, на ускоренный курс обучения, на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами библиотек, на получение дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг, на участие в управлении образовательным учреждением, на уважение своего человеческого достоинства, на свободу совести, информации, на свободное выражение собственных мнений и убеждений. Дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства обучающихся, воспитанников, педагогов. Применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся, воспитанникам не допускается. Обучающиеся, воспитанники гражданских образовательных учреждений имеют право на свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом. Студентом высшего учебного заведения является лицо, в установленном порядке зачисленное в высшее учебное заведение для обучения. Студенту высшего учебного заведения бесплатно выдаются студенческий билет и зачетная книжка установленного образца. Наряду с закрепленными в Законе Российской Федерации «Об образовании» правами студенты высших учебных заведений имеют право: 1) выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки (специальности)) и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой; 2) участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования. Указанное право может быть ограничено условиями договора, заключенного между студентом высшего учебного заведения и физическим или юридическим лицом, оказывающим ему содействие в получении образования и последующем трудоустройстве; 3) осваивать помимо учебных дисциплин по избранным направлениям подготовки (специальностям) любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном высшем учебном заведении, в порядке, предусмотренном 200 его уставом, а также преподаваемые в других высших учебных заведениях (по согласованию между их руководителями); 4) участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности высших учебных заведений, в том числе через общественные организации и органы управления высших учебных заведений; 5) бесплатно пользоваться в государственных и муниципальных высших учебных заведениях библиотеками, информационными фондами, услугами учебных, научных и других подразделений высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения; принимать участие во всех видах научно-исследовательских работ, конференциях, симпозиумах; 6) представлять свои работы для публикации, в том числе в изданиях высшего учебного заведения; 7) обжаловать приказы и распоряжения администрации высшего учебного заведения в установленном законодательством Российской Федерации порядке; 8) получать образование по военной специальности в установленном законодательством Российской Федерации порядке; 9) переходить с платного обучения на бесплатное в порядке, предусмотренном уставом высшего учебного заведения. Студенты высших учебных заведений обязаны: 1) овладевать знаниями, 2) выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, 3) соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития. За нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения и правилами его внутреннего распорядка, к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания вплоть до отчисления из высшего учебного заведения. Дисциплинарное взыскание, в том числе отчисление, может быть наложено на студента высшего учебного заведения после получения от него объяснения в письменной форме. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее чем через один месяц со дня обнаружения проступка и не позднее чем через шесть месяцев со дня его совершения, не считая времени болезни студента и (или) нахождения его на каникулах. Не допускается отчисление студентов во время их болезни, каникул, академического отпуска или отпуска по беременности и родам. Статус студента негосударственного высшего учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию, в отношении академических прав 201 и академических свобод приравнивается к статусу студента государственного или муниципального высшего учебного заведения, за исключением права на получение государственной стипендии. Образовательное учреждение в соответствии с лицензией выдает лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании и (или) квалификации в соответствии с лицензией. Форма документов определяется самим образовательным учреждением. Указанные документы заверяются печатью образовательного учреждения. Образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию и реализующие общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, выдают лицам, прошедшим государственную (итоговую) аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, заверяемые печатью соответствующего образовательного учреждения. Лица, не прошедшие государственной (итоговой) аттестации или получившие на государственной (итоговой) аттестации неудовлетворительные результаты, вправе пройти повторно не ранее чем через год государственную (итоговую) аттестацию. Выпускники образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, имеющих государственную аккредитацию, обладают равными правами при поступлении в образовательное учреждение следующего уровня. Образовательное учреждение несет в установленном законодательством РФ порядке ответственность за: 1) невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; 2) реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников; 3) жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; 4) нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения; 5) иные действия, предусмотренные законодательством РФ. Раздел 9 «Государственное управление в административной сфере» Тема 19. Управление в области государственной безопасности (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 202 1. Правовое регулирование в области безопасности. 2. Органы исполнительной власти в области безопасности. 3. Понятие государственной тайны. 1. Правовое регулирование в области безопасности. Основные понятия Конституция РФ составляет основу для последующего правового регулирования. Государство осуществляет функцию защиты охраняемых законом прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Это основная функция правового государства. Ограничения прав граждан, связанные с предоставлением полномочий органам, обеспечивающим безопасность, устанавливаются федеральными законами. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (с изм. и доп.) устанавливает основные понятия в области обеспечения безопасности. Безопасность состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Угроза безопасности может быть следующих видов: - реальная и потенциальная; - исходящая от внутренних и внешних источников. Соответственно организуется система и структура органов безопасности. Объекты безопасности – личность (ее права и свободы); общество (его материальные и духовные ценности); государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Субъекты обеспечения безопасности: - органы законодательной, исполнительной и судебной власти - иные государственные органы. Субъекты безопасности: - государственные, общественные и иные организации и объединения, - граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. Таким образом, граждане, их объединения обладают не только обязанностями, но и правами в области обеспечения безопасности. Силы и средства обеспечения безопасности: - Вооруженные Силы; 203 - федеральные органы безопасности (органы внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, службы обеспечения безопасности средств связи и информации); -Государственная противопожарная служба; - органы ЧС и ГО; - органы внутренних дел, внутренние войска; - налоговая служба; - таможенные органы; - органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; в атомной энергетике; природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы. Принципы обеспечения безопасности: - законность; - соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; - взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; - интеграция с международными системами безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации, не допускается. Это не закреплено как принцип, но имеет принципиальное значение в связи с историей страны. В органах федеральной службы безопасности запрещаются создание структурных подразделений политических партий и деятельность политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний. Принципы деятельности федеральной службы безопасности: - законность; - уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; - гуманизм; - единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; - конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности. Гарантии прав граждан. Специальными статьями закона о безопасности (ст.6) в 2005 году продублированы и закреплены положения из других законов относительно соблюдения прав граждан. Государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении федеральной службой безопасности своей деятельности. Не допускается ограничение прав и свобод человека и граждани- 204 на, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами. Лицо, полагающее, что органами федеральной службы безопасности либо их должностными лицами нарушены его права и свободы, вправе обжаловать действия указанных органов и должностных лиц в вышестоящий орган федеральной службы безопасности, прокуратуру или суд. Государственные органы, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, а также общественные объединения и граждане вправе получать разъяснения и информацию от органов федеральной службы безопасности в случае ограничения своих прав и свобод. Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. (ред. от 10 янв. 2000 г). Это политический документ, отражающий государственную стратегию в области обеспечения безопасности. Впервые в истории страны современная Концепция безопасности страны была утверждена Указом Президента РФ как нормативный акт, опубликованный для всеобщего сведения. Вводится понятие национальной безопасности. Национальная безопасность – это безопасность многонационального народа РФ как носителя суверенитета и источника власти. Виды безопасности по концепции: экономическая, военная, демографическая, безопасность государства как субъекта международных отношений, конституционная, правовая, экологическая. Национальные интересы России – это интересы личности, интересы общества, интересы государства. Реализация национальных интересов возможна только на основе устойчивого развития экономики. Виды безопасности по законодательству: государственная, экономическая, экологическая, дорожная, пожарная, техническая, пожарная, атомная и др. 2. Органы исполнительной власти в области безопасности Особое место среди субъектов безопасности занимает Совет безопасности. Совет безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. История реформирования органов безопасности. 205 Особое значение имеет Указ Президента РФ от 21 декабря 1993 г. «Об упразднении Министерства безопасности РФ и создании федеральной службы контрразведки». Цитата: «Система органов ВЧК – ОГПУ – НКВД – НКГБ – МГБ – КГБ – МБ оказалась не реформируемой. Концепция…отсутствует. Система легко может быть воссоздана…». Поэтому предлагается упразднить МБ РФ и создать систему органов в области безопасности: - ФСК (федеральную службу контрразведки); - ГУО (главное управление охраны); - СВР (службу внешней разведки); - ФАПСИ (федеральное агентство правительственной связи и информации); - ФПС (федеральную пограничную службу). Современная система органов: - Служба внешней разведки; - Федеральная служба безопасности; - Федеральная служба охраны. Функции ФАПСИ и ФПС распределены между ними. Федеральная служба безопасности – единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. Руководство деятельностью федеральной службы безопасности осуществляется Президентом Российской Федерации. Структура ФСБ – службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции. Система ФСБ: - управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); -управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках); - авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям: 206 - контрразведывательная деятельность; - борьба с терроризмом; - борьба с преступностью; - разведывательная деятельность; - пограничная деятельность; - обеспечение информационной безопасности. Для решения основных задач ФСБ России осуществляет следующие функции: 1) организует исполнение федеральных законов, и подзаконных нормативных правовых актов и международных договоров в органах и войсках; 2) участвует в разработке и реализации государственных программ 3) вырабатывает на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложения по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности РФ; 4) организует контрразведывательную деятельность; 5) организует деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, 6) разрабатывает во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, по противодействию экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя, насильственный захват или насильственное удержание власти; 7) разрабатывает меры по борьбе с террористической и диверсионной деятельностью; 9) организует деятельность органов и войск по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа; 10) организует деятельность органов и войск по осуществлению контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, 11) определяет порядок установления отношений сотрудничества на конфиденциальной основе с лицами, давшими на то согласие; 12) в пределах своих полномочий разрабатывает меры по защите сведений, составляющих государственную тайну, осуществляет контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, 207 осуществляет меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, 14) организует в пределах своих полномочий деятельность по обеспечению безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также по обеспечению безопасности в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок; 15) координирует деятельность иных органов в области безопасности; 16) определяет порядок осуществления контроля за обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти РФ, воинских формированиях и организациях, а также порядок проведения мероприятий, связанных с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, и с приемом на военную службу (работу) в органы и войска; 19) участвует в обеспечении закрытой телефонной, шифрованной и иных видов специальной связи; 20) участвует в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности страны и защите сведений, составляющих государственную тайну; 20.1) в пределах своих полномочий разрабатывает и утверждает нормативные и методические документы по вопросам обеспечения информационной безопасности информационно-телекоммуникационных систем и сетей критически важных объектов, а также организует и осуществляет контроль за обеспечением информационной безопасности указанных систем и сетей; 22) осуществляет и организует в соответствии с федеральным законодательством лицензирование отдельных видов деятельности; 23) организует и осуществляет шифровальную работу в органах и войсках; 35) организует участие в обеспечении совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ безопасности проводимых на территории Российской Федерации общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий; 36) участвует в пределах своих полномочий в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него, выезда граждан РФ за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы; 38) участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов РФ по вопросам, отнесенным к компетенции органов и войск и т.д. всего 74 пункта. Полномочия ФСБ: 208 - право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на то согласие; - право использовать специальные методы и средства при осуществлении контрразведывательной и разведывательной деятельности, а также при проведении мероприятий по борьбе с терроризмом; - проводить оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, - осуществлять специальные операции по пресечению террористической деятельности (оперативно-боевую деятельность), а также создавать и использовать специальные методики и средства для их осуществления; - использовать подразделения специального назначения органов федеральной службы безопасности и применять боевую технику, оружие, специальные средства, принятые на вооружение органов федеральной службы безопасности, а также физическую силу против находящихся за пределами территории России террористов и (или) их баз для устранения угрозы безопасности РФ; - осуществлять проникновение в специальные службы и организации иностранных государств, проводящие разведывательную и иную деятельность, направленную на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, а также в преступные группы; - осуществлять внешнюю разведывательную деятельность, - осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности. Полномочия по применению мер административного принуждения: - составлять протоколы об административных правонарушениях, выносить определения и постановления по делам об административных правонарушениях, назначать административные наказания по делам об административных правонарушениях, вносить представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и осуществлять иные полномочия по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ; - беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено общественно опасное деяние, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование которого отнесены к ведению органов федеральной службы безопасности, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении такого деяния, если промедление 209 может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан. Обо всех таких случаях вхождения в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения органы федеральной службы безопасности уведомляют прокурора в течение двадцати четырех часов; - временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть; - проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления; - осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особорежимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых объектов, а также проверять у этих лиц документы, удостоверяющие их личность, получать от них объяснения, осуществлять их личный досмотр, досмотр и изъятие их вещей и документов; - разрешать сотрудникам органов федеральной службы безопасности хранение и ношение табельного оружия и специальных средств. ФСБ России возглавляет директор ФСБ России, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Специальные способы деятельности. Органы федеральной службы безопасности могут привлекать отдельных лиц с их согласия к содействию в решении возложенных на органы федеральной службы безопасности обязанностей на гласной и негласной (конфиденциальной) основе, в том числе в качестве внештатных сотрудников. Лица, оказывающие содействие органам федеральной службы безопасности, имеют право: заключать контракт с органами федеральной службы безопасности о конфиденциальном сотрудничестве; использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность; получать вознаграждение; получать компенсацию за ущерб, причиненный их здоровью либо имуществу в процессе оказания содействия органам федеральной службы безопасности. Лица, оказывающие содействие органам федеральной службы безопасности, обязаны: а) соблюдать условия заключаемого с органами федеральной службы безопасности контракта или договоренности о сотрудничестве; б) выполнять поручения органов федеральной службы безопасности, направленные на осуществление возложенных на них обязанностей; в) не допускать умышленного предоставления необъективной, неполной, ложной или клеветнической информации; 210 г) не разглашать сведения, составляющие государственную тайну, и иные сведения, ставшие им известными в процессе оказания содействия органам федеральной службы безопасности. Запрещается использовать конфиденциальное содействие на контрактной основе депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, несовершеннолетних, священнослужителей и полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных организаций. Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну и могут быть преданы гласности только с письменного согласия этих лиц и в случаях, предусмотренных федеральными законами. В связи с реорганизацией ФПС РФ функции охраны государственной границы переданы ФСБ. Режим государственной границы – один из административно-правовых режимов. Защиту и охрану государственной границы осуществляют пограничные войска, должностные лица которых обладают большим объемом полномочий по применению мер административного принуждения. 3. Понятие государственной тайны Виды тайны – государственная, служебная, коммерческая, тайна следствия, тайна усыновления, врачебная тайна, конфиденциальные сведения и т.д. Основные понятия: государственная тайна защищаемые государством сведения, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ; носители сведений, составляющих государственную тайну, материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов; допуск к государственной тайне процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений; доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну; гриф секретности реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него. 211 Сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию: 1) о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; 2) о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; 3) о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; 4) о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; 5) о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; 6) о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; 7) о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Степени секретности сведений и грифы секретности носителей этих сведений Устанавливаются три степени секретности: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Использование перечисленных грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается. Тема 20. Управление в области внутренних дел (зачетных единиц 0,1; часов 2). План: 1. Содержание управления в области внутренних дел. 2. Система органов внутренних дел. 3. Организация милиции. Виды административной деятельности милиции. 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел. 1. Содержание управления в области внутренних дел Ст. 1. Закона о милиции определяет, что милиция – это система органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от пре- 212 ступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. Две главные функции – борьба с преступностью и охрана общественного порядка. Первая функция – смежное правовое регулирование осуществляют нормы УПК РФ и УК РФ. Вторая функция – административная деятельность ОВД. Регулируется Законом о милиции и нормами КоАП РФ. Характеристика объекта деятельности органов внутренних дел, т.е., тех видов общественных отношений, которые охраняются этими органами. Общественный порядок – определенная система отношений, формирование и развитие которых способствует поддержанию общественного и личного спокойствия граждан, согласованности и ритмичности общественной жизни по обеспечению во взаимном общении людей им личной и имущественной неприкосновенности, чести и достоинства, благоприятных условий для осуществления гражданами их прав и обязанностей, для общественнополезной деятельности и отдыха. Общественная безопасность – система общественных отношений, связанных с предотвращением и устранением явлений и опасных ситуаций, создающих угрозу жизни и здоровью людей, имуществу организаций и граждан. Виды безопасности: а) безопасность дорожного движения (ФЗ от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения»); б) пожарная безопасность (ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»); в) информационная безопасность, экологическая безопасность и т.п. регулируются специальными законами; г) обеспечению безопасности использования источников повышенной опасности служит разрешительная система, обеспечивающая предварительный и последующий контроль органов внутренних дел за использованием средств повышенной опасности, как это определено ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (во взаимодействии с МЧС и ГО), ФЗ «Об оружии» и др. Например, чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среды, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Специальный вид безопасности – государственная безопасность является предметом специального регулирования, охраняется специальной системой органов государственной безопасности – ФСБ. 213 В целом, наряду с другими органами ОВД осуществляют охрану правопорядка, который и складывается, в том числе, из охраняемых указанных общественных отношений. Правопорядок – наиболее широкая категория, предполагающая охрану правовых норм от нарушения, поддержание порядка в правовых отношениях. Эти категории отражены в названии структурных подразделений органов внутренних дел – Департамент обеспечения правопорядка в ЗАТО, Департамент обеспечения правопорядка на транспорте, Департамент охраны общественного порядка. Таким образом, можно выделить три главных блока охраняемых ОВД отношений – правопорядок, общественный порядок, общественная безопасность. Общественный порядок понимается в широком и узком смысле, в широком – порядок в обществе, во всех общественных отношениях, в узком, специальном – порядок в общественных местах (понятие общественного места характеризуется в теме «Административная ответственность»). С общественным порядком тесно связаны общественное благоустройство, охрана экономических отношений и порядок в организациях (например, на крупных заводах). Особенности управления внутренними делами как отрасли государственного управления: 1) четко выраженная правоохранительная направленность; 2) обусловленная спецификой этой среды возможность и необходимость использования государственно-властных полномочий (издание юридически обязательных актов управления, установление административного надзора за соблюдением установленных правил, запрещение и приостановление определенных действий и др.); 3) исполнительно-распорядительный характер деятельности, с одной стороны, это исполнение законов, с другой – распорядительная деятельность, осуществляемая путем издания актов правоприменительного характера; 4) это организационная деятельность, а не просто правоохранительная или юрисдикционная, ее особенности: состоит в том, что она осуществляется в целях предупреждения правонарушений, поэтому большое место занимает профилактическая работа; 5) особенности внутриорганизационной деятельности – более высокая степень централизации управления и дисциплины, управленческие решения носят форму приказов, действия исполнителей строго регламентированы, предъявляются высокие и особенные требования при подборе кадров – по физическим, деловым, моральным качествам, специальной подготовке и т.д.; 6) особый вид государственно службы – правоохранительная служба. Организационно-правовые формы деятельности ОВД: 1. Административная деятельность, в том числе, паспортно-визовая и лицензионно-разрешительная; 214 2. Оперативно-розыскная; 3. Уголовно-процессуальная. Ранее к ведению ОВД относились уголовно-исполнительная деятельность и госпожнадзор (переданы соответственно в ведение Министерства юстиции и МЧС и ГО). 2. Система органов внутренних дел Историческая справка. В первые годы Советской власти органы внутренних дел в отличие от органов иностранных дел занимались всеми внутренними делами – организацией работы местных органов власти, осуществляли контроль за исполнением законов и распоряжений центральных органов власти, руководство местными предприятиями, благоустройством, землепользованием, дорогами, транспортом и др. Со временем функции отделялись вместе с органами. НКВД превратился в «государство в государстве». До 1956 г. НКВД не находился в двойном подчинении, а наоборот, контролировал местную власть. С 1956 г. после осуждения культа личности и периода репрессий введено двойное подчинение. В 1962 г. было переименовано в МООП – министерство органы охраны общественного порядка. Но это название было слишком узким для характеристики выполняемых функций, и в 1968 было возвращено прежнее название. Современная система МВД. Возглавляет отраслевую систему Министерство внутренних дел РФ. Положение о МВД России утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации. МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России). Основными задачами МВД России являются: 1) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; 2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; 3) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; 215 5) обеспечение охраны общественного порядка; 6) обеспечение безопасности дорожного движения; 7) организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; 8) организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций; 9) управление органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД, организация их деятельности. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам РФ, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, иные организации и подразделения. Особое место занимает Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории СНГ, а также Бюро Интерпола. Министр возглавляет министерство, решает в установленном законодательством порядке вопросы о назначении на должность и освобождении от должности министров внутренних дел, начальников главных управлений, управлений по субъектам Федерации, отменяет противоречащие законодательству РФ приказы и распоряжения этих начальников. Перечень основных подразделений МВД РФ: Департамент обеспечения правопорядка на транспорте; Департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах; Департамент безопасности дорожного движения; Департамент государственной защиты имущества; Департамент экономической безопасности; Департамент охраны общественного порядка; Департамент собственной безопасности; Главное командование внутренних войск. Кроме этих подразделений существуют департаменты, организующие деятельность по борьбе с преступлениями, например, Департамент уголовного розыска, Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Это подразделения, осуществляющие основные функции. Есть и подразделения, осуществляющие обеспечивающие функции: оперативное, тех- 216 ническое, организационное, информационное, аналитическое, кадровое, финансовое, материально-техническое, медицинское обслуживание. Акты министерства: приказы, инструкции, указания, приказами вводятся наставления, уставы, положения, правила. Нормативные акты носят общеобязательный характер. В составе МВД образуется коллегия, члены коллегии, кроме входящих по должности, утверждаются Президентом РФ. Главное управление МВД по федеральному округу в качестве основных задач выполняет координацию, контроль и анализ деятельности ОВД в округах, организацию деятельности по борьбе с преступностью (РУБОПы в субъектах РФ реорганизованы и подчиняются подразделениям в округах, как и криминальная милиция в целом). УВД по краю, области подчиняются Главному управлению по федеральному округу и, соответственно, далее – МВД РФ. Возглавляет начальник, назначаемый Президентом РФ. Начальник несет персональную ответственность за выполнение возложенных на УВД задач и функций, а также за работу нижестоящих органов внутренних дел. Приказы – акты начальника. Создается коллегия УВД. Штабные функции осуществляет штаб УВД. Как и вышестоящие штабы, он обеспечивает последовательность решений и действий, их скоординированность, анализ, прогнозирование, информационное обеспечение. Специальные подразделения – подразделения криминальной милиции (не ниже краевого, областного уровня). Городские, районные управления внутренних дел – основное звено милиции общественной безопасности. Эти управления (отделы) осуществляют охрану общественного порядка, общественной безопасности и т.д. на соответствующей территории. К ведению органов местного самоуправления также отнесены вопросы осуществления охраны общественного порядка, которые обеспечиваются милицией общественной безопасности (местной милицией). Местная милиция входит в систему МВД, подчиняется соответствующему органу внутренних дел и органу местного самоуправления. В компетенцию местного самоуправления входит организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроль за их деятельностью. Был проведен эксперимент по созданию муниципальной милиции (2000 г.). В соответствии с основными направлениями деятельности в системе МВД выделяются: - милиция, которая делится на криминальную и общественной безопасности; - внутренние войска; - подведомственная МВД Федеральная миграционная служба (ФМС). 217 3. Организация милиции Закон о милиции от 18 апреля 1991 г., Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции, утв. Указом Президента от 12 февраля 1993 г.) Милиция подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местную). Первая – подчиняется МВД, вторая – по ряду вопросов и органам местного самоуправления. Милиция в соответствии со ст.1 Закона о милиции – это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность и т.д., имеющих право применять меры принуждения. Ст.3 устанавливает принципы деятельности милиции - это принципы законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности. Ст. 5 запрещает прибегать к обращению, унижающему человеческое достоинство. Сотрудники милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязаны разъяснить ему основание и повод такого ограничения, права и обязанности. Структура милиции общественной безопасности: подразделения ППС, дежурные части, ГИБДД (ГАИ), подразделения охраны объектов по договорам, ИВС, участковые уполномоченные милиции, специальные учебные заведения. Специализированные структуры – специальные помещения или учреждения для содержания лиц, арестованных в административном порядке, ЦВИНПы (центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей), специальные подразделения для контроля за частной детективной деятельностью, лицензионно-разрешительные, по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Отряды милиции особого назначения (ОМОН). Это разновидность подразделений ППС, с ярко выраженной специализацией – они работают во время массовых мероприятий, их сотрудникам необходимы физическая подготовка, исключительное знание действующего законодательства, техническое оснащение (бронежилеты, пластиковые щиты, резиновые палки). Криминальная милиция – уголовный розыск осуществляет свои функции путем проведения оперативно-розыскной деятельности в целях раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших. Аппарат уголовного розыска является самостоятельным подразделением. Подразделения, основная задача которых – полное, всестороннее и своевременное объективное расследование уголовных дел, занимают особое положение. Их деятельность регламентируется УПК РФ. Следователи независимы при проведении следствия. 218 Кроме дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности милиция занимается административной деятельностью. Виды (формы): 1) административный надзор в сфере охраны общественного порядка (меры предупреждения, меры пресечения, начальники (заместители) применяют меры административной ответственности); 2) административный надзор за безопасностью дорожного движения (ГИБДД); 3) надзор за разрешительной и лицензионной системой (оружие, частная детективная деятельность, боеприпасы, ядовитые вещества и др.); 4) надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы (обновляется законодательство); 5) санитарный надзор (совместно с санэпидемслужбой); 6) экологический надзор (совместно с органами экологического контроля). Права сотрудников милиции: право требовать прекращения противоправного поведения, доставление, задержание, составление протокола, изъятие, отстранение от управления транспортным средством, начальники – административные наказания, право входить в помещения, требовать предъявления документов, применять оружие, спец. средства, физическую силу. 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел Нормативные акты: 1. Положение о службе в органах внутренних дел утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. (с изменениями и дополнениями). 2. Раздел 5 Закона о милиции. Служебные обязанности выполняются в соответствии с должностью, но независимо от выполнения служебных обязанностей, места и времени нахождения сотрудники милиции должны оказывать помощь пострадавшим, беспомощным и др. людям, принимать меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушения, задержанию лица, охране места происшествия и сообщить об этом в ближайшее подразделение милиции. При получении незаконных (явно) приказов следует руководствоваться законом. Провозглашен принцип аполитичности службы в милиции. Запрет на совместительство (кроме разрешенного и в органах МВД) и предпринимательскую деятельность. Закреплено право на обжалование в суд, право на объединение в профсоюзы. Ранее эти права не были предоставлены. 219 Поступление на службу осуществляется по индивидуальным контрактам. Увольнение – по окончании контракта, по другим основаниям, возможно увольнение по собственному желанию (ранее не было предусмотрено такого основания) Специальные звания – сотрудники следственного аппарата от старшего лейтенанта и выше – считать лейтенантами и т.д. юстиции. Остальные – лейтенанты и т.д. милиции. Т.е., специальные звания это воинское звание плюс указание на 1 из 3 категорий – милиция, внутренняя служба или юстиция (например, мл. лейтенант милиции, или юстиции, или внутренней службы). Сотрудниками ОВД являются граждане РФ, состоящие в должности рядового или начальствующего состава или в кадрах МВД, которым присвоены специальные звания. Ст. 4 регулирует служебные права и обязанности. При исполнении обязанностей служащие органов внутренних дел находятся под защитой государства. При получении приказа или указания, явно противоречащего закону, сотрудник обязан принять меры к исполнению закона. Тема 21. Административное право зарубежных стран План: 1. История развития административного права. 2. Предмет административного права. 3. Принципы административного права 1. Возникновение и развитие административного (полицейского) права Административное право в большинстве стран определяется как отрасль права (совокупность норм), регулирующих административную деятельность государства, т.е. государственно-управленческую деятельность. Первоначально эти нормы объединялись понятием «полицейское право» (от греческого «полис» – город). Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление соответствующих им обязанностей (предписаний) граждан. То есть полицейское право формировалось как право для администрации. Напомню, что первоначально наука административного права развивалась как административная наука, камералистика, наука государственного управления. В 18 веке камералистика стала развиваться, ее предмет расширился, а теоретические основы углубились. В университетах Европы были созданы кафедры камералистики, а со второй 220 половины 19 века камералистика стала преподаваться и в университетах России. 1. Основным периодом, с которого ученые-административисты Германии начинают описывать государственное (публичное) управление, считается управление в абсолютистском государстве XVII-XVIII вв. Государственное управление этого периода характеризуется стремлением монархов в противостоянии с дворянством сосредоточить в своих руках максимальное количество властных полномочий. Основой для такого всеобъемлющего и активного управления было, с одной стороны, желание собрать финансовые средства для содержания армии и двора с помощью поддержки ремесел и экономики. С другой стороны, в обществе сохранялись патриархальные представления о государстве, считалось, что оно должно заботиться о благополучии не только всего общества (о всеобщем благе), но и о благе («полном счастье», «блаженстве») отдельного человека. Абсолютистское государство того периода часто обозначают как государство «всеобщего блага», или «полицейское государство». При этом словом «полиция» охватывается вся сфера внутреннего управления. Таким образом, государственное управление данного периода отличается всеохватывающим и чрезвычайно активным, даже интенсивным характером. Это естественным образом сочеталось с отсутствием законодательных рамок для административной власти, то есть отсутствием правовой связанности государственного управления. 2. Либеральная буржуазия 19 века выступила против опеки и регламентации со стороны государства, которое олицетворяли монархи их чиновничество. Она требовала уменьшения государственного вмешательства и распространения его только на охрану общественной безопасности, порядка, а также (что особенно важно) ограничения деятельности государственной администрации в этих областях законом. Должны были выделиться для свободного от государственного вмешательства развития частная, общественная и экономическая сферы жизни.10 Конституции 19 века в Европе закрепили компромисс между монархом и буржуазией. Главным было то, что до сих пор ничем не ограниченная власть монарха ограничивалась. Это осуществлялось путем закрепления основных прав граждан и участием народных представителей в принятии законов. Управленческая власть оставалась у монарха, но его вмешательство в частную жизнь граждан допускалось лишь на основании закона. Тем самым были сформированы типичные для либерального государства правовые категории: понятие прав и свобод, ограничение вмешательства в права и свободы, правовая связанность действий администрации и т.д. С образованием новых общественных отношений и нового государственно-правового порядка началось формирование науки административного права. 10 Maurer H. Указ. раб., с.15. 221 Постепенно, с закреплением в законе прав и обязанностей административной власти, с середины 19 века появляется наука административного права. Возникновение административного права в его современном понимании связано с принципиально иным подходом – с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о целесообразности минимального государства в роли «ночного сторожа». Основной толчок к этому дали буржуазные революции в Европе, в первую очередь - во Франции. Главная идея – ограничение государственной деятельности рамками права. Возникновение административного права как самостоятельной отрасли обычно связывают с возникновением во Франции особых административных судов и, следовательно, административной юстиции. Накануне революции королевские парламенты оказали сопротивление реформам, в первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела администрации и привлекать к суду государственных чиновников. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за администрацией. Так появляется административное право, изначально созданное как право контроля за администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей. В этот период административно-правовая наука была нацелена на поиск наиболее эффективных форм и методов государственного управления. Ученые стали исследовать опыт государственного управления в разные периоды в разных государствах. Сформировалось историко-сравнительное направление в науке. Классическим учебником стал учебник Лоренца фон Штейна «Теория государственного управления» (1866-1884 г.г.). К концу 19 века сформировалась континентальная система административного права, можно назвать ее характерные черты: - четкая законодательная регламентация управленческих структур; - регламентация процедур и процессов; - формирование общих принципов публичного управления; - развитый понятийный аппарат. Начало 20 века сопровождалось расширением политических прав граждан, управление страной перестало быть делом исключительно элитарным. Представительные органы стали ненадежными и потенциально опасными для правящих кругов. Понадобилось найти другие инструменты обеспечения стабильности государственной власти. Появились теоретические исследования – в США и во Франции о том, что следует разделить политику и государственное управление (администрацию). Административная власть должна стать нейтральной относительно политической. Это было связано и с усложнением государственного управления. Что требовало профессионализма. Поэтому стало развиваться административное право и в странах ан222 глосаксонских системы. В США в 1887 г. было учреждено первое независимое агентство – Комиссия по междуштатной торговле. В отличие от иных существовавших до того органов исполнительной власти Комиссия наделялась не только исполнительными, но и нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Однако это положение противоречило жесткой идее разделения властей. Поэтому агентства были выведены за сферу исполнительной власти в конституционном смысле, и было признано необходимым для их контроля создать специальное законодательство – административное право. В конце 19 – начале 20 века наука административного права и административная наука продолжают развиваться параллельно, но изданный после первой мировой войны учебник В.Еллинека «Административное право» объединил два существовавших отдельно подхода – учение о государственном управлении как общественную науку и правовые методы. Таким образом, на дальнейшее развитие административного права Германии (а затем и иных европейских стран) повлияли административная наука и административное право Франции. Следующий важный этап развития науки административного права данного периода связан с изменением подходов к сущности и понятию государственного управления. Традиционное понимание государственного управления как односторонне властного воздействия дополняется понятием позитивного, предоставляющего публичные услуги государственного управления. Немецкий ученый Э. Форстхофф ввел понятие «Daseinvorsorge» (дословно – «забота о существовании») и описал администрацию как субъекта, предоставляющего публичные услуги. Во второй половине 60-х г.г. усиливается дискуссия о влиянии конституции и новых задач, стоящих перед государственным управлением, на задачи, методы и понятия административно-правовой науки. П. Бадура предложил наиболее полное описание государственного управления в условиях либерального правового государства. В целом в странах англосаксонской системы административное право развивалось на основе юридической практики, преимущественно в целях защиты интересы индивида. На основе рассмотрения и разрешения конфликтов между гражданином и властью формировалось административное право. Современное административное право Европы исходит из положений о сущности и задачах социального правового государства. Такое государство должно заботиться о социальной защищенности каждого человека и одновременно учитывать проблемы современного индустриального общества. Оно должно предоставлять гражданам услуги в различных областях общественной жизни, воздействовать на формирование экономических и иных общественных процессов. Новейшими тенденциями являются процессы так называемой «приватизации» – дополнения традиционных форм и методов 223 государственно-управленческой деятельности частноправовыми элементами. Государственные органы могут действовать как государственновластными методами и в публично-правовых формах, так и методами диспозитивными в формах, предусмотренных нормами частного права. Государственные органы могут сами действовать частноправовыми методами или предавать осуществление своих функций субъектам частного права, сохраняя при этом за собой контроль. Кроме того, эти процессы повлекли за собой и необходимость совершенствования государственно-управленческой деятельности путем применения профессиональных начал, в том числе, приемов профессионального менеджмента из сферы бизнеса. Таким образом, обширные задачи социального государства выглядят в первую очередь как задачи именно государственного управления. Как отмечают исследователи, обусловленное этим дальнейшее расширение и возрастание управленческой деятельности привели к тому, что «сегодняшнее государство можно охарактеризовать именно как управленческое (или административное) государство (Verwaltungsstaat)». В учебниках административного права отмечается, что 20 век ознаменовался триумфальным шествием административного права по странам и континентам. Во второй половине 20 века даже английские ученые, до этого отвергавшие административно-правовые нормы и институты, вынуждены были констатировать возникновение и необходимость административного права. Таким образом, в странах континентальной системы административного права развивалось от общего к частному, в странах континентальной системы – от частного к общему. 2. Характерные черты административного права как отрасли права Общепризнанно, что административное право – это отрасль права, т.е. система правовых норм, регулирующих деятельность публичной администрации и контроль за законностью этой деятельности. 1. Это отрасль публичного права. Существуют дискуссии о разграничении публичного и частного права, существует много критериев разграничения, но в целом, к таким признакам относятся: публичный интерес и польза общества, наличие специального субъекта, осуществляющего государственные функции и действующего в этом интересе. На современном этапе одним из критериев является метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним участникам властные полномочия, за другими закрепляя обязанность повиновения. 2. Административная деятельность (государственное управление) как предмет правового регулирования обладает определенными сущностными характеристиками. Содержание государственно-управленческой деятельно224 сти образует система функций: программирование, планирование, прогнозирование, организация, распорядительство, координация, контроль 3. Административное право регулирует главным образом управленческую деятельность, а не структуры управления. Конституционное право регулирует правовой статус (статику), административное право – деятельность (динамику). 4. Для административного права. регулирование управленческих структур и их деятельности не является самоцелью, в ряде стран Европы внутриорганизационные правила и нормы не считаются правовыми нормами, а считаются учрежденческими. Правовое регулирование должно быть направлено вовне системы исполнительной власти (административных учреждений). Главная цель административно-правового регулирования – не наделение субъектов государственно-властными полномочиями, а ограничение правом государственно-управленческой деятельности, включая контроль за законностью ее осуществления. Цели административного права В англосаксонской системе права считается, что главная цель права – защита частных лиц от произвола со стороны администрации. Публичная администрация непосредственно затрагивает жизнь каждого индивида. Поэтому является потенциально большой угрозой для индивида. Следовательно, их отношения должны быть опосредованы процедурами. Должен быть обеспечен контроль за соблюдением этих процедур (так сказать, некоторая презумпция «виновности» администрации) В учебниках отмечается, что такой подход основан на скептическом и весьма реалистичном отношении к публичной администрации. В континентальной системе этот подход также имел место. Но это был предыдущий этап до конца 19 века. По мере развития государства этот подход подвергался критике. Большая часть деятельности администрации весьма позитивна и не заканчивается конфликтами с гражданами. Поэтому наука стала изучать и «позитивную» сферу государственного управления. Французский ученый Вейль сказал: «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию» публичной администрации. Современное административное право имеет целью не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но и повышение эффективности государственного управления, а также расширение участия общества в процессе принятия административных решений. Например, в Германии развивается регулирование такой формы государственного управления как массовые процедуры. Предмет административного права. 225 В странах континентальной системы предмет определен четко – это создание, структура, функции, организация деятельности органов государственного управления, формы деятельности – административные акты, договоры, административные процедуры, контроль за государственным управлением, административные суды, административное судопроизводство. Административное право делится на Общую и Особенную часть. Особенная часть – это служебное право, муниципальное право, строительное, дорожное, образовательное, экологическое, социальное право и т.д. Англосаксонская система предполагает, что предмет административного права составляет деятельность исполнительной власти, а также контроль за ней. Наиболее развернуто исследованы формы, методы и средства судебного контроля. Как молодая отрасль в Англии изучается в рамках конституционного права. Нет деления на общую и особенную части. В США особенности – все вопросы, связанные с разделением властей, изучаются в рамках конституционного права. Административное право изучает административное нормотворчество, административную квазисудебную деятельность (трибуналы для разрешения административных споров), контроль судов за административными учреждениями. Влияние Европейского права. В Европе под действием права Европейского Сообщества находится английское право, приобретает некоторые черты континентальной системы, а европейские страны тоже испытывают влияние, например, возрастает роль судебного прецедента. 3. Принципы административного права Принцип законности является основополагающим принципом не только административного права, но и правового государства. В англосаксонской системе выглядит как принцип господства права («государство располагает соответствующими гарантиями, защищающими разумные интересы индивида»). В соответствии с этим принципом все действия администрации относительно гражданина должны быть урегулированы или предписаны законом. В континентальной системе принцип законности конкретизируется через ряд принципов – принцип верховенства закона, принцип основанности на законе или принцип оговорки (в смысле оговоренности) в законе. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип устанавливает не только границы действия норм административного права, но и цели деятельности публичной администрации. Административно-правовое регулирование допустимо, если оно не нарушает прав и свобод человека и гражданина. Вторжение, вмешательство в сферу этих прав возможно только на основании предписания в законе и должно быть разумно 226 обоснованным. Естественные права человека носят абсолютный характер, а полномочия администрации – относительный и обусловлены конкретными, специально указанными обстоятельствами. Некоторыми учеными выдвигается как отдельный принцип, некоторыми описывается в составе предыдущего – принцип пропорциональности или соразмерности. На гражданина могут накладываться только те обязательства, которые необходимы для достижения публичной цели, и административные меры должны быть соразмерны с той целью. Следует выбирать наименее обременительные для человека меры. Принцип недискриминации или равенства граждан в отношениях с исполнительной властью. Принцип правовой стабильности (принцип правомерности и принцип правовой определенности). Правовое регулирование должно быть стабильным, не изменяться постоянно, должны учитываться все действующие нормативные предписания. Администрация также не может отказаться от установленной ею правовой практики. Изменения должны быть обоснованными. Принцип разумности и необходимости обосновывается самой природой деятельности исполнительной власти как деятельности управленческой. ГЛОССАРИЙ -ААвтономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная государственным или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Административная дееспособность – это признанная нормами административного права способность своими осознанными действиями приобретать и осуществлять юридические права и обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения. Административная наука – наука, изучающая организующее воздействие на людей (управление людьми). Административная правоспособность – признаваемая законодательством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности, возникает с момента рождения и прекращается со смертью гражданина; не может быть отчуждаема и передаваема. Административная реформа – направление деятельности исполнительной власти, основные направления которой утверждены Концепцией 227 административной реформы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. Административная юстиция: (1) порядок рассмотрения и разрешения в суде административноправовых споров (между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами, с другой). (2) рассмотрение административно-правовых споров в судах и в специально созданных органах исполнительной власти. (3) рассмотрение споров в любых судах, а также в специально созданных судах. (4) система специальных (административных) судов или квазисудебных органов (административных трибуналов). Административная юрисдикция: (1) в широком смысле понимается как: а) рассмотрение административно-правового спора, б) назначение административного наказания за деликт; в) наложение дисциплинарного взыскания за проступок. (2) В узком смысле – только применение административного наказания. Административно-правовой спор: спор (конфликт), который имеет следующие признаки: - это юридический конфликт между органами исполнительной власти (МСУ), с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны; - в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц индивидуальным или нормативным актом; - разрешается судами обшей юрисдикции или арбитражными судами (административными коллегиями, в перспективе – административными судами); - в рамках гражданско-процессуальных (арбитражно-процессуальных) процедур (производств); - направленность на защиту права тех субъектов, чьи права нарушены. Результат – признание незаконности (или законности) действий органов исполнительной власти (МСУ). Административно-правовой статус: права, свободы и обязанности граждан в области государственного управления, закрепленные и гарантированные государством в нормах административного права; является юридическим закреплением отношений между государством и человеком или его объединениями в области государственного управления; положение гражданина в отношениях с исполнительной властью (и другими субъектами), осуществляющими государственное управление. Административно-правовые отношения – это предусмотренные нормами административного права общественные отношения, возникаю228 щие в связи и по поводу государственного управления (вариант – осуществления исполнительной власти), в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административноправовыми нормами. Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное правонарушение: противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП Российской Федерации). Это понятие охватывает собой следующие признаки административного правонарушения: 1) это деяние, то есть действие или бездействие, а не мысли, желания и иные проявления психической деятельности; 2) деяние антиобщественно, оно носит общественно вредный характер; 3) противоправность; 4) виновность; 5) установленная законодательством возможность применения административных наказаний (административная наказуемость) . Административные отношения, защищаемые в судебном порядке – вид административных правоотношений, выделяемых по способу защиты. Административные отношения, защищаемые во внесудебном порядке – вид административных правоотношений, выделяемых по способу защиты. Административные права граждан – это закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в определенных рамках, требовать от органов государства и их должностных лиц определенных действий для содействия в реализации прав граждан или воздерживаться от создания препятствий для реализации этих прав. Административный договор: (1) в общем смысле: различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются органы исполнительной власти. Обобщенно эти взаимосвязи называют управленческими соглашениями (2) (А.В. Демин) «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие от229 ношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» (А.В. Демин. Общие вопросы административного договора. Красноярск, 1999. С. 37.) Административный процесс: (1) в общем смысле: определенная последовательность операций, явлений, система действий, движений, для которой характерны упорядоченность, взаимосвязь динамических актов. Процесс развертывается во времени, образующие его действия в определенном порядке следуют одно за другим. В зависимости от вида движения материи различают процессы социальные, биологические, химические, физические. Т.о., юридический процесс разновидность социального процесса. (2). Узкое, «юрисдикционное» понимание административного процесса. Сторонники его (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, О.В. Иванов и др.) определяют административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» (3) Широкое понимание процесса административный процесс это порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (и другими субъектами), это деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административнопроцессуального права. Такой позиции придерживаются Д.Н. Бахрах, В.А. Лория, В.Д. Сорокин др. административисты. Административный регламент федерального органа исполнительной власти, - документ, в котором содержатся правила деятельности данного органа, обычно состоит из регламента федерального органа исполнительной власти, административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг и должностных регламентов государственных служащих федерального органа. Администрация (бюрократия) – любая крупномасштабная организация профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решение. Основное назначение деятельности А. (Б.) – исполнять, для чего нужно организовать деятельность людей. Администрирование - управленческая деятельность в организациях с акцентом на управлении людьми (персоналом). Акты управления: виды форм государственно-управленческой деятельности, которые характеризуются следующими признаками. 1. Это акты государственного управления; 230 2. Это не все управленческие акты, а только правовые, то есть влекущие правовые последствия возникновение, изменение, отмену норм права или же конкретных правоотношений. 3. форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления, 4. по своему содержанию это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. 5. Исходят от властного субъекта - государственного органа, или иного субъекта, обладающего государственно-властными полномочиями. 5. имеют свойство властности, что означает обязательность его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется; выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Односторонне-властный характер означает определенное административное усмотрение, но не административный произвол. 6. носят подзаконный характер. 7. Официальный характер акта управления состоит в том, что управленческое решение принимается от имени государства. Синонимы: «правовые акты государственного управления» (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.); «акты органов исполнительной власти» – современное название; «акты государственной администрации» (Бахрах Д.Н.); «административные акты (современное зарубежное административное право» (Ю.Н. Старилов); «административно-правовые акты государственного управления» – компромиссный вариант (Бачило И.Л., учебник ИГП РАН). Анонимные обращения – обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работы или учебы, не подписанные и в отношении которых невозможно установить эти данные по имеющимся сведениям. Аттрактор – это устойчивое состояние (структура) системы как один из вариантов возможного пути развития, который как бы «притягивает» к себе все «траектории» возможного развития событий. В широком смысле – это управление всеми делами государства, осуществляется всеми органами государства. -ББремя доказывания по делам, вытекающим из публично-правовых споров, т.е. из споров с участием органов государственной власти – правило, содержащее указание на то, кто из сторон спора должен доказать какие обстоятельства. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых ненормативных актов, действий (бездействия) 231 органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на этот орган или должностное лицо. Является исключением из общего правила распределения бремени доказывания, согласно которому каждая сторона доказывает те обстоятельства, на которых основывает свои требования или возражения. -ВВертикальные административные правоотношения – это отношения, непосредственно выражающие воздействие субъекта управления на объект, это и есть собственно властные отношения, в которых субъект властен – объект подвластен (властеотношения). Виды мер государственного принуждения - конкретные способы государственного принуждения, выделяемые: а) по способу охраны правопорядка: карательные, пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения. б) по субъектам, их осуществляющим: судебные и внесудебные меры государственного принуждения. в) По основанию, вызвавшему к жизни меру принуждения: уголовноправовые, гражданско-правовые, дисциплинарные, административные меры принуждения. г) по цели и отношению к правонарушению: административные взыскания, меры административного пресечения, административнопредупредительные меры. Винер Норберт - основоположник кибернетики – американский ученый. «Кибернетика, или управление и связь в животном и машине» (1948 г.). Виновность деяния – признак административного правонарушения, означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности. Отсутствие вины исключает и признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности (например, невменяемый гражданин нарушает правила, установленные для пешеходов). Вина является всегда одной из важных частей состава административного правонарушения. Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения определяется в соответствии с правилом, согласно которому юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена администра- 232 тивная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. -ГГарантии прав и свобод человека и гражданина в сфере государственного управления – система закрепленных в законах и подзаконных актах мер, средств и методов, направленных на реальное обеспечение реализации положений норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина в сфере государственного управления. Могут быть экономические, политические, организационные, юридические (организационно-правовые). Охватываются понятиями «административно-правовые гарантии» и «гарантии по административному праву». Второе понятие шире, в него входят и гарантии, не являющиеся собственно административными (прокурорский надзор, судебный контроль арбитражных судов и т.д.). Гомеостаз – состояние равновесия в системе между разрушающими и стабилизирующими факторами, при котором сохраняется возможность изменения и развития системы и при этом сама система стабильна. Горизонтальные административные правоотношения – это отношения равенства (юридического равноправия сторон относительно друг друга). Государственная служба: (1) научное понимание. (1.1) широкое понятие: дано профессором В.М. Манохиным. По его мнению, служба – это часть или одна из сторон организационной деятельности государства по комплектованию личного состава и правовое регулирование этой деятельности госслужащих. Таким образом, выделяются объективный и субъективный моменты службы – деятельность государства и деятельность людей – служащих. При этом широкое определение (которого придерживалось большинство ученых советского периода) включает деятельность служащих во всех государственных организациях. (1.2) Узкий подход к определению государственной службы состоит в том, что служба осуществляется только в государственных органах (такой подход избран в современном российском законодательстве). (2) официальное понимание. «Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; 233 - лиц, замещающих государственные должности РФ; - лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ». Государственно-властные полномочия: основной, сущностный признак, позволяющий отличить государственные органы от любых иных образований, заключаются в возможности принимать властные решения по вопросам, которые отнесены к их ведению. Эти полномочия составляют стержень (центральное звено) компетенции. Государственное принуждение (1) вид социального принуждения, которому присущи все положения, характеризующие социальное принуждение, и обладающий специальными признаками: 1. является вспомогательным по отношению к государственному убеждению методом, поэтому оно выполняет ограниченный круг задач, а именно, не организацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний. 2. должно быть персонифицированным (индивидуализированным), поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний. 3. является средством самозащиты общества, способом охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности. 4. должно быть четко регламентировано правовыми нормами. (2) это метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер, представляющих собой систему правовых ограничений, лишений, обременений или иных действий, которые позволяют заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них поручения и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз (Каплунов А.И.). Государственное управление - это вид социального управления; организующая деятельность органов государства по упорядочению социальных процессов. Государственное управление в узком смысле - организующая деятельность специальной группы органов - органов исполнительной власти. Государственные должности – вид должности в государственном аппарате, которые устанавливаются в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государства и его органов. Государственные служащие – специальный профессиональный аппарат исполнительной власти. 234 Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. Гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. -ДДавность привлечения к административной ответственности – срок, по истечении которого привлечение к административной ответственности не возможно, производство по делу подлежит прекращению, составляет 2 месяца со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства в некоторых сферах государственного управления (например, таможенного, антимонопольного, валютного, об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, финансированию терроризма по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Деконцентрация - передача государственных полномочий на низшие уровни государственного аппарата. Децентрализация - передача государственных полномочий негосударственным формам организации публичной жизни. Динамичность – свойство системы, означающее её изменчивость, адаптивность, способность изменяться, приспосабливаясь к изменениям окружающей среды. Дисциплинарное взыскание – мера дисциплинарной ответственности, которая применяется в специально предусмотренном законом порядке к государственному служащему за совершение дисциплинарного проступка: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по установленным в законе основаниям (ст. 57 ФЗ о гражданской службе). Дисциплинарный проступок - есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него 235 должностных обязанностей, за которое представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому служащему дисциплинарные взыскания. Должности государственной гражданской службы – вид должности в государственном аппарате, которые устанавливаются штатным расписанием государственных органов в соответствии с реестрами должностей государственной гражданской службы для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности. Должностное лицо как субъект административного правонарушения лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Особый порядок привлечения к ответственности установлен для судей, прокуроров, депутатов, иностранцев с дипломатическим иммунитетом. Должностной регламент – документ, в котором закреплены права и обязанности служащего, связанные с выполнением им своей работы. Это новое понятие заменило ранее существовавшие должностные инструкции. В должностной регламент включаются: квалификационные требования; обязанности, права и ответственность по должности; перечень вопросов, по которым гражданский служащий самостоятельно принимает решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий участвует при подготовке проектов актов и иных решений; сроки и процедуры подготовки и принятия проектов управленческих и иных решений; порядок служебного взаимодействия; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего). Должностные обязанности и права служащего – перечень прав и обязанностей лица, являющегося государственным служащим, выполнение (соблюдение) которых является содержанием его работы. Устанавливаются в должностном регламенте. Должность в государственном аппарате: часть организационной структуры органа, обособленную и закрепленную в официальных докумен236 тах, с соответствующей частью компетенции органа, предоставленной лицу – служащему в целях ее практического осуществления. Подразделяются на государственные должности и должности государственной службы. Доставление принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения. Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе. -ЖЖалоба вид обращения, просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. -ЗЗапреты, связанные с прохождением государственной службы: перечень действий, совершение которых государственному служащему запрещено. Указаны в ст. 17 ФЗ о гражданской службе, в том числе, служащий не вправе: - участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; - осуществлять предпринимательскую деятельность; - получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью государства и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом (подарки стоимостью до 5 МРОТ); - допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности; - использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. 237 Заявление вид обращения, просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц -ИИерархичность (многоступенчатость) - свойство системы, выражающееся в наличии многоуровневой организации, в силу которого становятся возможными процессы управления. Императивность – свойство норм административного права, означающее, что они содержат властные, обязательные предписания должного поведения, их обязательность обеспечивается с помощью официальных мер юридического принуждения. Имущественные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемые по содержанию. Индивидуальные акты управления акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний. Обладают следующими признаками: конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. Индивидуальные субъекты административного права – физические лица, обладающие административной правосубъектностью: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие, лица, занимающие государственные должности РФ, лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления, должностные лица. Интегративность – свойство системы, появляющееся в результате организованного взаимодействия всех элементов системы. Информация - определенные сведения, циркулирующие внутри системы, представляющие собой управленческие команды. Исполнение (реализация) законов – основная цель и направление деятельности исполнительной власти Исполнительная власть – одна из ветвей власти, состоящая из органов исполнительной власти, имеющих властные полномочия и находящихся в определенной системе, возглавляемой Правительством Российской Федерации, её предназначение - это исполнение законов (то есть, прямо исходя из 238 буквального толкования названия), деятельность носит подзаконный характер. -ККатегории должностей государственной гражданской службы – виды должностей, которые характеризуют правовой статус лица, их замещающего, совокупность его прав и обязанностей, а так же круг полномочий. Существуют категории руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов. Кибернетика – наука, обобщающая закономерности всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механизмах и т.п. Коллективные обращения вид обращений, обращения двух или более граждан, в том числе принятые в ходе митингов, собраний. Коллективные субъекты административного права(1) Сообщества физических лиц, обладающие самостоятельной административной правосубъектностью, не сводимой к правосубъектности составляющих их лиц: различного рода объединения граждан, государственные и негосударственные организации, общественные объединения, религиозные объединения, коммерческие организации, некоммерческие организации, органы исполнительной власти, структурные подразделения, органы местного самоуправления и т.д. (2) организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, выступающие вовне как нечто единое, (не персонифицированное по физическим лицам); это организации (родовое понятие), которые далее делятся на органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и иные организации, общественные и религиозные объединения. Компетенция – совокупность государственно-властных полномочий для выполнения функций в определенной сфере деятельности. Контроль - функция исполнительной власти, включает в себя установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта заданному. Учет - выработка и фиксация выраженных в количественной форме данных о деятельности объекта. Контроль и надзор – функция органов государственной власти, содержание которой составляют: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения; - выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; 239 - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Контроль (1) в общем - система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В теории управления контроль понимается не только как способ обеспечения законности, но и как функция управленческой деятельности и как стадия управленческого процесса. (2) за деятельностью органов исполнительной власти - заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какиелибо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности. Виды контроля - по времени осуществления: предварительный, текущий и последующий контроль; в зависимости от объема обследуемой деятельности: общий и специальный контроль; по форме проверки контроль: фактический, когда проверяется деятельность контролируемого, и документальный, когда проверяются документы. Контроль органов исполнительной власти - вид контроля в сфере государственного управления. Функции контроля могут осуществлять Правительство РФ, федеральные службы (министерства и федеральные агентства не обладают такими полномочиями, кроме внутриорганизационного контроля), а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Можно разделить на: а) общий (осуществляется органами общей компетенции – Правительством и т.д.); б) специальный (ранее он назывался надведомственный); в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами) Координация - функция исполнительной власти, включает в себя согласование деятельности различных объектов. -ЛЛичный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, то есть обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляются в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. 240 Меры прокурорского реагирования: меры, которые прокурор может применять, выявив нарушения действующего законодательства, в соответствии со ст.ст. 24-25 закона «О прокуратуре Российской Федерации»: протест, представление, постановление, предостережение. -ММатериальные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемые в зависимости от того, на основании каких норм они возникают. Меры административного предупреждения или административнопредупредительные меры: применяются в целях охраны государственных и общественных интересов, безопасности граждан как средство предотвращения возможных вредных последствий либо правонарушений. Поскольку угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушений, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п., постольку государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права. К таким мерам относятся административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, карантин при эпидемиях, принудительное медицинское лечение, закрытие участков границы, участков дороги или улицы для движения транспорта и т.д. Общим для всех административно-предупредительных мер является то, что им присуща ярко выраженная профилактическая направленность Юридическим фактом (основанием), вызывающим к жизни применение этой меры принуждения является не правонарушение, а наступление особых условий, предусмотренных гипотезой нормы права. Цель их применения защитить общественные отношения от потенциальной угрозы, от причинения им вреда, от возможного правонарушения. Способ охраны правопорядка применение государственно-властных полномочий, например, право сотрудников милиции беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан и организаций, осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, оцеплять участки местности, производить досмотр транспортных средств и т.д. Правовое регулирование – Закон о милиции, законодательство о чрезвычайном и военном положении и т.п. Меры административного пресечения (меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении по терминологии КоАП РФ– гл. 27 КоАП РФ). Имеют несколько непосредственных целей применения: а) для принудительного прекращения (пресечения) административного правонарушения; б) для пресечения преступного посягательства (иногда); в) для обеспечения дальнейшего производства по делу об админи241 стративном правонарушении и применения административной ответственности. Примеры: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и документов, осмотр помещений и территорий (юридических лиц), досмотр транспортного средства, оценка стоимости вещей, задержание транспортного средства, отстранение от управления, медицинское освидетельствование, арест товаров, привод. Метод административно-правового регулирования – метод отрасли административного права, совокупность способов и средств которыми нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере государственного управления. Методы государственного управления - способы подчинения воли подвластных воле управляющего субъекта; способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач, в данном случае – целей и задач государственного управления. Включают в себя методы организации и методы деятельности органов. Основные методы государственного управления – убеждение и принуждение. Министерство федеральный орган исполнительной власти, единоначальный орган, осуществляющий функции по: а) по выработке государственной политики (разработка концепций, стратегии развития, целевых программ), б) нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц); в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Многоступенчатость (иерархичность) - свойство системы, выражающееся в наличии многоуровневой организации, в силу которого становятся возможными процессы управления. Муниципальной службой называется профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должности муниципальной службы, замещаемой путём заключения трудового договора (контракта). -ННаличие внутриорганизационной управленческой деятельности свойство исполнительной власти, означающее, что исполнительная власть 242 занимается внутренней самоорганизацией, внутренним управлением, наравне с управлением внешним. Надзор - способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти; состоит в постоянном, систематическом наблюдении специальных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Различают два вида надзора: общий надзор прокуратуры и административный надзор органов исполнительной власти. Наказанность – состояние лица после возложения на него обязанности исполнить административное наказание, с которым закон связывает определенные правовые последствия. Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания Наказуемость – общее свойство правонарушения, возможность применения административных взысканий является общим свойством административного правонарушения. Уполномоченные государственные органы и должностные лица вправе освободить лицо от ответственности в случаях, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия, а при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием. Наниматель федерального государственного служащего - Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации. Наука административного права – наука о правовых нормах, регулирующих государственное управление людьми. Негативная ответственность отрицательная оценка, назначение наказаний от имени субъекта управления, государства, общественной организации, коллектива, за поведение, отклоняющееся от нормы (см. так же. позитивная ответственность). Негативные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемых по целевому назначению, включающие в себя юрисдикционную деятельность, деятельность по применению мер государственному принуждению. Недопустимые обращения: обращения в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Неимущественные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемые по содержанию. Неосторожность в совершении административного правонарушения определяется в соответствии с правилом, согласно которому административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если ли243 цо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Непрерывность функционирования - свойство исполнительной власти, означающее, что исполнительная власть в своей деятельности не прерывается на каникулы. Нечитаемые обращения – обращения, содержащие информацию, которая не может быть прочтена посредством визуального изучения или с помощью обычно используемых технических средств (программного обеспечения). Норма административного права – это норма права, которая имеет особую сферу применения – государственное управление. Норма права – это общеобязательное формально- определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей его участников, соблюдение которого гарантируется различными средствами (организационными, разъяснительными, стимулирующими), а также обеспечивается мерами юридического принуждения. Нормативные акты правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям. Официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». -ООбеспечивающие специалисты – категория должностей государственной гражданской службы, к которой относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Обратная связь – канал для передачи информации от объекта к субъекту. 244 Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами – важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепление связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства. Современное правовое регулирование осуществляется федеральным законом от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Бывают: устные и письменные; индивидуальные и коллективные; анонимные; недопустимые (в т.ч. нечитаемые); повторные. Предложения, заявления и жалобы, а так же ходатайства, петиции, критические замечания, помилования и нек. иные. обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работы или учебы. Общая жалоба – вид жалобы, которую может подать в суд любой гражданин на любое решение, действие, акт могут быть обжалованы. Общие акты – вид актов, выделяемый по содержанию включенных в него норм. Содержит общие нормы (нормы-принципы, нормы-воззвания и др.) Общественное управление - управление в негосударственных, общественных организациях. Объективная сторона состава правонарушения – это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих внешнюю сторону административного правонарушения. Объективная сторона административного правонарушения проявляется в действии или бездействии, влекущем возникновение административного деликта. Противоправное деяние может быть простым и сложным, последнее может быть представлено совокупностью действий, растянутых во времени, либо совершается группой, содержание объективной стороны может включать характер действия – неоднократность, повторность, длящееся нарушение. Повторность означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородных правонарушений, за которое оно уже подвергалось административному наказанию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответственность за административные правонарушения. Длящимся является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся административное правонарушение является единым, независимо от продолжительности действия или бездействия (проживание по недействительному паспорту или без регистрации). Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые адми245 нистративными санкциями. В зависимости от степени обобщений различают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты правонарушений. Объекты управления – элементы системы, нуждающиеся в упорядочивающем воздействии со стороны субъекта управления. Ограничения, связанные с гражданской службой - обстоятельства, при которых гражданин не принимается на гражданскую службу. Названы в ст. 16 ФЗ о гражданской службе, в том числе: - признание недееспособным или ограниченно дееспособным; - осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; - наличие заболевания, препятствующего прохождению службы, подтвержденного заключением медицинского учреждения; - близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; - наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Оказание государственных услуг – вид функции органов государственной власти понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Оперативное распорядительство - функция исполнительной власти, включает в себя издание ненормативных распоряжений, влияющих на оперативную деятельность управляемых объектов. Орган (1) в теории систем: это субъект управления; конкретная разновидность организации, а именно та ячейка (элемент) организации, которая выступает вовне от имени всей организации и образуется для осуществления самоуправления, внутреннего упорядочения данной организации. Таким образом, орган в терминах теории систем. (2) Орган государства: часть госаппарата, организационно обособленная, наделенная государственно-властными полномочиями и, следовательно, собственной компетенцией, имеющая организационную структуру, участвующая в реализации задач и функций государства с помощью присущих данному виду органов методы и формы деятельности. 246 (3) Органы исполнительной власти – вид органов государства, которые образуются в установленном законодательством порядке путем избрания или назначения, имеют подзаконный характер деятельности, обладают правом распорядительства (государственно-властными полномочиями), имеют право издавать подзаконные юридические акты, в том числе, акты нормативного характера, и юрисдикционные акты, образуют иерархичную систему органов (подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления), обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих, оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции. Организация - функция исполнительной власти, включает в себя формирование управляющей и управляемой системы, упорядочение структуры, определение строения ч.-л., взаимодействия и связи частей. Организованность – свойство системы, при котором сумма составляющих её элементов образует единое целое. Органы административной юрисдикции: органы, осуществляющие административную юрисдикцию (в узком смысле). Это: а) суды и другие органы; б) только другие органы. Особый субъект административной ответственности: военнослужащие и приравненные к ним лица. Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Служащие правоохранительной службы несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами о службе. За отдельные правонарушения эти лица несут административную ответственность на общих основаниях. Однако к указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа. Основания административной ответственности: 1) нормативное (нормативный акт, предусматривающий состав правонарушения); 2) фактическое (сам факт правонарушения); 3) процессуальное (акт полномочного органа или должностного лица). Открытость – свойство системы, означающее способность вести обмен информацией или энергией с окружающей средой. Открытые системы - это определенный вид систем, которые обмениваются энергией, веществом и (или), информацией с окружающей средой. Относительная самостоятельность - свойство исполнительной власти, может рассматриваться в организационном (как формируется) и в функциональном аспекте (как функционирует); означает, что никакой орган 247 иной ветви власти не вправе принимать на себя функции и полномочия исполнительной власти, а орган исполнительной власти не вправе передавать их другому. -ППарламентский контроль – вид контроля в сфере государственного управления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ст. 102, 103, 106, Письменные обращения – обращения граждан в письменной форме, в том числе посредством передачи данных через сеть Интернет (посредством электронной почты и иными методами), которые могут быть прочитаны и соответствуют иным требованиям, предъявляемым к обращениям граждан. Планирование - функция исполнительной власти, включает в себя определение направлений, целей, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов. Повторные обращения вид обращений, обращения, поступившие от одного и того же лица (группы лиц) по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный федеральным и краевым законодательством для рассмотрения данного обращения срок или обратившийся не согласен с принятым по его обращению решением; Подзаконный характер деятельности - свойство исполнительной власти, означающее, что исполнительная власть в своей деятельности руководствуется законами, принимает свои акты во исполнение законов и на их основе и они не могут противоречить законам. Позитивная ответственность – включает в себя осознание своего долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразное с этим поведение, а также оценку этого поведения и его социально значимых последствий. Позитивные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемых по целевому назначению, включающие в себя повседневную управленческую деятельность органов исполнительной власти. Помощники (советники) –категория должностей государственной гражданской службы, к которой относятся должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий; Порядок обжалования: последовательность действий, которые требуется совершить лицу, защищающему свои права и законные интересы посредством подачи жалобы. Может быть судебный и внесудебный, последова248 тельный и альтернативный. В зависимости от порядка обжалования жалобы могут быть общей и специальной. Постоянные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемых по времени действия. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы – процедура отбора лица на должность государственной службы из числа претендентов; осуществляются, главным образом, по конкурсу. Право граждан на обращение: (1) Материальное право граждан на обращении: установленное ст. 2 ФЗ об обращениях право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, реализуемое свободно и добровольно. (2) Процессуальное правое право граждан на обращение: требования к оформлению обращения, правилам его подачи, рассмотрения, а так же закрепленные в ст. 5 ФЗ об обращениях права граждан, которыми они обладают при рассмотрении обращения. Правовой акт управления это подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. Правовой институт государственной службы – это совокупность норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, порядок прохождения службы, права и обязанности, поощрения и ответственность служащих. По своей природе институт службы является комплексным, состоящим из норм различных отраслей права – административного, трудового, пенсионного, финансового, муниципального и т.д. Правовой статус личности – это гарантированные государством и закрепленные в нормах права свободы, права и обязанности личности. Включает в себя структуру (элементы) правового статуса, содержание (видовая принадлежность, то есть, отраслевые права и обязанности), механизм реализации (гарантии). Правосубъектность - установленная и охраняемая государством возможностью иметь административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. Предложение вид обращения, рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию об249 щественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества Предприятие в административном праве вид организации, осуществляющей производственно-хозяйственную деятельность (производство материальной продукции или материальных благ), выполнение работ и оказание услуг в целях извлечения прибыли. Термин «предприятие» в ГК РФ относится к имущественному комплексу. Виды предприятий – государственные, муниципальные, частные. Могут быть унитарные федеральные, субъектов федерации (краевые), муниципальные: районные, городские, поселковые. Представитель нанимателя государственного служащего – лицо, от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации заключающее служебный контракт с государственным служащим. Президентский контроль – вид контроля в сфере государственного управления, осуществляется в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, обусловлен конституционным статусом Президента как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Может осуществляться в двух основных формах: непосредственный контроль Президента и опосредованный контроль через соответствующие президентские структуры. Предмет административного права – публичные общественные отношения связанные с деятельностью органов исполнительной власти и других субъектов, осуществляющих государственное управление. Предметный характер деятельности - свойство исполнительной власти, означающее, что исполнительная власть распоряжается ресурсами, объектами управления, всеми, что требуется для организации исполнения законов. Принуждение – метод государственного управления, который характеризуется принудительным воздействием на волю управляемого лица, недобровольным исполнением им своих обязанностей. Прогнозирование – функция исполнительной власти, включает в себя научное предвидение изменений в развитии каких-либо событий, процессов на основе полученных данных. Прокурорский надзор – деятельность прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями. В соответствии со ст.ст. 21, 26 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ» предметом надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Противоправность – признак административного правонарушения, заключается в совершении деяния, нарушающего норму права. Гражда250 нин, совершающий противоправное действие, нарушает свою конституционную обязанность, так как ст. 15 Конституции РФ предписывает всем гражданам соблюдать Конституцию и законы, из чего также следует, что выполнение этой обязанности обусловливает необходимость соблюдения всех правил, принятых в установленном законом порядке. Прохождение государственной службы – это совокупность юридических фактов (событий и действий), с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений; включает в себя поступление на службу (назначение на должность), осуществление службы (присвоение классного чина, аттестацию, применение поощрений и взысканий), прекращение государственно-служебных отношений. Процессуальные административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемые в зависимости от того, на основании каких норм они возникают. Прямая связь – канал для передачи информации от субъекта управления к объекту. -РРегулирование - функция исполнительной власти, включает в себя установление режима какой-либо деятельности без прямого влияния на ее содержание. Руководители – категория должностей государственной гражданской службы, к которой относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений Руководство - функция исполнительной власти, включает в себя определение общего направления поведения объектов, постановка целей. -ССамоорганизация - способность нелинейных открытых систем (сред) к спонтанному переходу от хаотического, неупорядоченного состояния к упорядоченному (от хаоса к порядку). Самоуправление – термин, применяемый для обозначения процессов внутреннего управления, а также для того, чтобы сделать акцент на самостоятельности той или иной системы относительно внешних сил. Например, управление общественными делами, осуществляемое гражданами и их объ251 единениями – местное самоуправление, общественное, территориальное, студенческое и т.д. Система – это организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции для достижения единой цели. Система (виды) государственной службы: 1) государственная гражданская служба (федеральная и субъектов РФ); 2) военная служба – только федеральная; 3) правоохранительная служба – только федеральная. Системообразующий фактор – для любой системы это её цель. Служебный контракт – соглашение о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. Совместные акты – вид актов, выделяемый по процедуре их принятия, разрабатывается и принимается несколькими органами исполнительной власти. Содержание административно-правового статуса: отраслевая правои дееспособность, комплекс прав и обязанностей, установленных нормами административного права. Состав административного правонарушения - установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. По особенности конструкции различают материальные и формальные виды составов. Включает следующие элементы: объект, объективную сторону, субъект и субъективная сторона. Социальное принуждение это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, с целью понуждения управляемых выполнять предписываемые действия. Социальное управление – это управление в социальных системах, т.е. в системах, элементами которых являются люди. Социальные системы – вид открытых систем, в которых элементами системы являются люди. Специалисты – категория должностей государственной гражданской службы, к которой относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые Специальная жалоба – вид жалобы, подается субъектом, обладающим специальным статусом (военнослужащий, студент и т.п.) по поводу специальных правоотношений. Регулируется специальными нормативными актами (АПК РФ, УПК, КоАП РФ). 252 Специальный субъект административного правонарушения – лицо, указанное в норме КоАП РФ. Например, родители (несут ответственность за невыполнение обязанностей по воспитанию и содержанию детей), водители транспортных средств (по новым нормам – и владельцы транспортных средств), должностные лица. Способы защиты прав граждан – разрешенные правом средства, которые гражданин может использовать для защиты своих охраняемых законом прав и интересов. Гражданин имеет право защищать свои права любыми, не запрещенными законами способами. Могут быть государственными (судебными и внесудебными (административными)) и негосударственными (самозащита). Способы защиты прав граждан – разрешенные правом средства, которые гражданин может использовать для защиты своих охраняемых законом прав и интересов. Гражданин имеет право защищать свои права любыми, не запрещенными законами способами. Могут быть государственными (судебными и внесудебными (административными)) и негосударственными (самозащита). Способы обеспечения законности – применяемые особыми государственными органами, на которые возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности в деятельности органов исполнительной власти, различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции. Способы управления – способ воздействия субъекта управления на объект. Бывает А) командное, принудительное, Б) стимуляционное, добровольное, В) программное (заложена программа). Стабильность - свойство системы, означающее её неизменность, способность сохранять свои качества. Структура административного процесса – это совокупность (система) производств. Этот подход соответствует широкому пониманию процесса. Структура органов это состав (совокупность) подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, а также система (формы) взаимоотношений (взаимодействия) этих подразделений; предопределяется тем, какие задачи и функции возлагаются на него, для каких целей он создан. Типы структур: линейный тип структуры (один субъект ведает всеми функциями управления, у одного объекта один субъект); функциональный тип структуры (функции органа управления делятся между структурными подразделениями, каждое из них выполняет определенную функцию, соответственно «выходит» на объект по вопросам этой функции. Две формы этого типа структуры: штабная и специализированная. Штаб осуществляет координационную, аналитическую и обслуживающую деятельность); отраслевой или производственно-отраслевой тип структуры (в рамках органа, руководя- 253 щего отраслью, создаются подразделения для руководства подотраслями или группами объектов). Структурные подразделения организаций – вид коллективных субъектов административного права. В ГК РФ не самостоятельные юридические лица. В теории административного права признается, что структурные подразделения могут вступать в административно-правовые отношения как объекты управления. Например, во внутриорганизационных отношениях. Бывают линейные (выполняют часть производственной деятельности) и функциональные (осуществляют функции, имеют полномочия в отношении линейных единиц). Субъект управления – элемент системы, который берет на себя роль координатора, упорядочивающего иные элементы, (объекты управления). Субъектами административного права являются физические лица или их объединения (организации), которые в соответствии с законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений. Субъектами административных правонарушений признаются вменяемые физические лица, достигшие 16 лет, и юридические лица. КоАП РФ определяет четыре группы физических лиц: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства и должностные лица. Понятие должностного лица совпадает с понятием в уголовном праве и дается в ст.2.4 КоАП РФ. -ТТехнология управления – стадии управленческого цикла, включающие в себя сбор и обработку информации, принятие управленческого решения, реализацию решения, контроль. Точка аттрактора - после прохождения некоторой пороговой точки возврат назад или выбор другого пути развития становится невозможным (только через новый кризис и хаос). Точка бифуркации - точка выбора из всевозможных вариантов развития системы. -УУбеждение – метод государственного управления, который состоит в применении различных средств: разъяснения, предупреждения, организации, воспитания, информирования, пропаганды, поощрения и т.д. Этот метод – понятие, в первую очередь, не столько правовое, сколько организационное, т.е. комплекс мероприятий, побуждающих объект управления добровольно выполнить управленческую команду субъекта управления. 254 Умысел в совершении административного правонарушения определяется в соответствии с правилом, согласно которому административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Универсальный характер деятельности во времени и в пространстве – свойство исполнительной власти, означающее, что исполнительная власть распространяется почти на все сферы и уровни общественной жизни. Управление в любой системе – это упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде. Управление государственным имуществом – вид функций органов государственной власти, под которой понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Условия поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы – условия, в случае соответствия которым лицо вправе претендовать на замещение должности государственной гражданской службы. Перечислены в ст. 21 ФЗ о гражданской службе: - гражданство РФ; - возраст (от 18 до 65 лет); - владение государственным языком (литературным русским языком); - соответствие квалификационным требованиям по должности (уровень образования, стаж (опыт работы), специальные знания и навыки). Устные обращения – обращения граждан в устной форме, сделанные на личном приеме у должностного лица, соответствующие требованиям, предъявляемым к обращениям. Учреждение вид организации, созданной для осуществления работ или оказания услуг нематериального характера, в некоммерческих целях. (Функции государственного управления это учреждения одного типа, другого типа социально-культурные и иные функции). По ГК РФ – учреждение – это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. -ФФедеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: а) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, 255 б) специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции: а) по оказанию государственных услуг, б) по управлению государственным имуществом, в) правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Форма государственно-управленческой деятельности это практическое выражение государственно-управленческой деятельности в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления. Функции исполнительной власти – основные, ведущие направления её деятельности: прогнозирование; планирование, организация, регулирование, руководство, оперативное распорядительство, координация, контроль, учет. Функция управления: (1) (Ю.М. Козлов) - особый вид управленческой деятельности, имеющий специфическое «технологическое» назначение. Он приводит универсальный для любой управленческой деятельности перечень функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, учет, контроль). (2) (И.Л. Бачило) общее определение (направление) деятельности субъекта управления по организации объекта управления, функции органа управления – комплекс организационно-правовых воздействий субъекта управления на объект. (3) (Г.В. Атаманчук) виды властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу преобразования объектов. -ХХаос– это конструктивный механизм эволюции, ее начало. -ЦЦели административной реформы: создание системы прогрессивного и эффективного публичного управления в стране для обеспечения процессов экономического и социального развития. 256 Целостность – свойство системы, при котором существования отдельных элементов является условием существования самой системы. Цель государственного управления – это упорядочение объекта управления (объект управления - общество или социум) Цикличность – свойство социального управления, означает 4 стадии управленческой деятельности управляющего субъекта: сбор и обработка информации, принятие управленческого решения, реализация решения, контроль за исполнением решения, корректировка. -ЭЭнтропия – разрушение системы. Эпизодические административные отношения – вид административных правоотношений, выделяемых по времени действия. -ЮЮридическая ответственность (1) негативная реакция государства на совершенное правонарушение. (2) (Б.Т.Базылев): охранительное правовое отношение. «Юридическая ответственность по своей родовой принадлежности есть охранительное правовое отношение, а по виду – карательная (наказательная) правовая связь». Это отношение называют деликтным правоотношением. (3) обязанность гражданина претерпеть негативные последствия своего неправомерного поведения, негативную реакцию со стороны государства. 257