УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Сведения об авторах Липатов
advertisement
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Э.Г. ЛИПАТОВ, А.В. ФИЛАТОВА, С.Е. ЧАННОВ Под редакцией С.Е. ЧАННОВА Сведения об авторах Липатов Э.Г., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина - гл. 1 (кроме п. 1.5), 5, 9; Филатова А.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина - гл. 3 (кроме п. 3.7), 4, 10, 11; Чаннов С.Е., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина - п. 1.5 гл. 1, гл. 2, п. 3.7 гл. 3, гл. 6 - 8. Рецензенты Сергун П.П., профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации. Кафедра административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД РФ. 1.2. Место административной ответственности в системе юридической ответственности В общетеоретической литературе юридическая ответственность определяется как возникающее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права <1>. Из данного определения следуют характерные признаки юридической ответственности: 1) она опирается на государственное принуждение, на особый аппарат; это конкретная форма реализации санкций, предусмотренных нормами права; 2) наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением; 3) выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя, носящих личный, имущественный, организационно-физический характер; 4) воплощается в процессуальной форме <2>. В соответствии с данными критериями нами была рассмотрена административная ответственность как разновидность юридической ответственности в предыдущем разделе. -------------------------------<1> Сенякин И.Н. Юридическая ответственность. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 543. <2> Там же. Вместе с тем необходимо отметить, что вышеперечисленные признаки характеризуют юридическую ответственность как правовой институт, с точки зрения ее внутреннего строения. Для полноты представления о таком правовом явлении, как административная ответственность, необходимо выявить признаки внешнего выражения, особенности ее юридических форм. Исследование места административной ответственности в системе юридической ответственности позволит изучить особенности внешних форм данного вида юридической ответственности. Общепринято выделять в литературе четыре вида юридической ответственности: уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную. Кроме этого, в рамках различных научных школ выделяется конституционная ответственность, финансовая (налоговая) ответственность и ответственность, наступающая в административном порядке. Последние два вида ответственности как раз и обсуждаются в контексте, производном от административной ответственности. В предыдущем разделе мы сформулировали свое отношение к данной проблеме. Мы констатировали, что в законодательстве существует набор мер ответственности за нарушение административных правил, которые не закреплены в законодательстве об административных правонарушениях, что позволяет нам признать факт существования ответственности, наступающей в административном порядке, что не тождественно понятию "административная ответственность". Что же касается налоговой ответственности, то наше отношение к мерам принуждения, включенным в состав налоговой ответственности, двойственное. На наш взгляд, часть мер налогового принуждения нельзя отнести к мерам ответственности (наказания), поскольку они являются мерами восстановительного административного принуждения. Другая часть мер налогового принуждения, которая носит характер наказания (штрафы), как раз и относится к мерам ответственности, применяемой в административном порядке, или к мерам так называемой "квазиадминистративной" ответственности. Это обусловлено самим административно-правовым характером налогового правонарушения, так как оно является посягательством на властноорганизационные отношения. Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности, характеризующее ее место в общей системе ответственности, можно провести по ряду признаков. 1. Особенность административной ответственности выражается в порядке ее установления. Под установлением административной ответственности следует понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания. Установление административной ответственности означает возведение в норму права правила, за нарушение которого предусматривается административная ответственность <1>. -------------------------------<1> См.: Рогачева О.С. Указ. соч. С. 29. Если уголовное и гражданское законодательство, содержащие нормы об уголовной и гражданско-правовой ответственности, относятся к исключительному ведению Российской Федерации, то административное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что уголовная и гражданско-правовая ответственность могут быть предусмотрены только нормативными правовыми актами федерального уровня, а административная ответственность может содержаться в правовых актах как федерального, так и регионального уровня, что и характеризует особенный характер ее установления. Данное положение нашло отражение в структуре законодательства об административных правонарушениях. Часть 1 ст. 1.1 КоАП РФ "Законодательство об административных правонарушениях" предусматривает положение о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Таким образом, рассматриваемая часть ст. 1.1 КоАП РФ посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство - это простая совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства - это принципиально иное качество организации нормативноправового материала. Система законодательства призвана прежде всего отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, что особенно актуально для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала. Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой указанной статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Эти акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними, так как административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Мы видим, что ст. 1.1 КоАП РФ в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Внимательный анализ ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ и ст. 72 Конституции РФ, посвященной вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а, следовательно, как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания "административное законодательство" следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" <1> содержит раздел "Основы государственного управления". Одной из составляющих этого раздела выступает часть "Административные правонарушения и административная ответственность". Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод, что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, т.е. административного законодательства. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260. В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в ранее действовавшем Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" <1> вообще не было упоминания об административном законодательстве, и не использовалось никакое иное схожее с этим понятие. -------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 119. Мы разделяем позицию, согласно которой административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. В предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной точка зрения, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства. Кроме КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях составляют законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определил, что применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ. В настоящее время почти во всех субъектах РФ приняты законы об административных правонарушениях. Так, например предметом рассмотрения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ стал закон Пермской области от 14 марта 2003 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях" <1>. Статьей 1.2 Закона Пермской области "Об административных правонарушениях" определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с названным Законом Пермской области, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с КоАП РФ. Суд установил, что редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации, - по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит ст. 1.3 КоАП РФ и ст. ст. 26, 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>. -------------------------------<1> Определение Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. N 44-Г05-13 // СПС "КонсультантПлюс". <2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. 2. Характерной чертой административной ответственности выступает субъектный состав ее применения. Правоприменение представляет собой особую форму реализации норм права, которая заключается в рассмотрении уполномоченным государственным органом конкретного жизненного обстоятельства и принятии по итогам этого рассмотрения акта применения. Вопрос о том, какой орган власти выступает субъектом применения юридической ответственности, является существенной гарантией соблюдения прав и свобод субъектов, привлекаемых к ответственности. Важнейшая роль в привлечении к юридической ответственности принадлежит суду. Это обусловлено целым рядом конституционных положений. Так, ст. 49 Конституции РФ устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке и установлена вступившим в силу приговором суда. Из данного положения вытекает, что уголовная ответственность применяется только судом. Часть 3 ст. 35 Конституции РФ содержит норму о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это обусловливает то положение, при котором суд выступает органом применения гражданско-правовой ответственности. При назначении мер административной ответственности роль суда остается приоритетной. Большая часть административных наказаний может назначаться только судом. При этом на суд возлагается выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права. Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъектов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные наказания. В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства <1>. -------------------------------<1> См.: Соловьева А.К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 56. Вместе с тем кроме суда полномочиями по применению административной ответственности обладают и иные государственные органы. Статья 22.1 КоАП РФ к этой группе органов относит комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. В отличие от уголовной и гражданско-правовой ответственности круг субъектов применения административной ответственности достаточно широк и имеет место внесудебная процедура административной юрисдикции. Наличие внесудебного порядка привлечения к административной ответственности отражает потребность общества в оперативном обеспечении нормального функционирования существующих административных правил. Вопрос о соответствии Конституции РФ внесудебного порядка административной юрисдикции был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в ранее указанном Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П было отмечено, что полномочием налагать штрафы за нарушение требований по применению контрольно-кассовых машин Закон РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" наделяет налоговые органы (абз. 6 ст. 6). Эти требования направлены на обеспечение публичных интересов и правопорядка в сфере торговли и финансовой дисциплины. Поэтому осуществление административной юрисдикции по данному вопросу по смыслу п. п. "в", "г", "ж" ст. 71, п. п. "б", "к" ч. 1 ст. 72, ст. 110, п. п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ не противоречит предназначению налоговых органов, находящихся в структуре федеральных органов исполнительной власти и осуществляющих контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей. Предусмотренные абз. 2 ч. 1 ст. 7 указанного Закона РФ деяния по степени опасности для личности, общества и государства законодатель относит не к преступлениям, а к проступкам (административным правонарушениям). Как таковые они ведут к нарушению правопорядка в области торговли и финансов, нарушению общего режима правомерного поведения, созданию криминогенной среды, поэтому борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области торговли и финансов. В силу указанной специфики административных правонарушений и административных мер взыскания, для того чтобы не была парализована система правосудия, законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин, осуществляемое в административном порядке налоговыми органами. Вместе с тем само существование внесудебной процедуры привлечения к административной ответственности нельзя рассматривать как ущемление конституционного права граждан на судебную защиту. Это право обеспечивается возможностью обжаловать в суд постановления административно-юрисдикционных органов, возможностью судебного контроля за органами административной юрисдикции <1>. -------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173. 3. Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. Следует согласиться с Н.Ю. Хаманевой в том, что одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований. Однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности <1>. -------------------------------<1> См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 4. Важно отметить, что административную ответственность перед государством несут не только организации или граждане, но и должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статьи, предусматривающие ответственность должностных лиц органов власти (например, ст. 5.45 "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума", ст. 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации" и т.д.). Возможность привлечения к административной ответственности властной стороны административно-правового отношения направлена на укрепление исполнительской дисциплины и повышение ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. 4. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая является результатом правового отношения между организационно соподчиненными субъектами, административная ответственность применяется только к организационно не соподчиненным субъектам. В этом выражается природа властных отношений, так как властное полномочие состоит в наличии распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. Административная ответственность как элемент содержания охранительного властно-организационного правового отношения выступает связующим звеном между органами исполнительной власти и иными субъектами права в процессе реализации административно-правовых норм. 5. Отличительной особенностью административной ответственности выступает основание ее возникновения - совершение административного правонарушения. Мы уже рассматривали административное правонарушение в предыдущем разделе в качестве признака административной ответственности. Вместе с тем административное правонарушение выражает существенное отличие данного вида от других видов юридической ответственности. Административный деликт является тем юридическим фактом, тем конкретным жизненным обстоятельством, с которым нормы права связывают наступление последствий в виде мер административной ответственности. Правонарушение является юридическим выражением той угрозы, от которой защищает общество институт административной ответственности. Существующие угрозы общественным отношениям юридически оформляются как преступления и правонарушения. Отличие преступления от правонарушения можно провести по трем признакам. Вопервых, преступлению в отличие от правонарушения присуще такое качество, как общественная опасность. Преступление и определяется в УК РФ как виновно совершенное общественно опасное деяние. Наличие признака общественной опасности означает, что деяние причиняет или создает угрозу причинения существенного вреда общественным отношениям, охраняемым уголовным законом. В силу этого общественная опасность как качественная и количественная характеристика преступного деяния выступает критерием деления преступлений на категории по степени тяжести. Законодательство об административных правонарушениях не применяет такой критерий. Для признания деяния правонарушением достаточно просто признака противоправности без оценки характера и степени его общественной опасности. Во-вторых, различается и объект посягательства. При совершении правонарушения посягательству подвергаются определенные управленческие правила, организационные стандарты, в то время как преступление посягает на блага (жизнь, здоровье, собственность). В-третьих, с точки зрения объективной стороны, в законодательстве об административных правонарушениях присутствуют в основном формальные составы правонарушения. При этом объективная сторона административного правонарушения включает в себя, как правило, нарушение существующих правил и не предусматривает наступления негативных последствий данного нарушения. Преступление же в подавляющем большинстве случаев характеризуется как раз материальным составом, наличием негативных последствий совершенного деяния. Таким образом, проведенный выше анализ показал, что административная ответственность в системе юридической ответственности при сравнительном анализе отличается рядом сущностных признаков, которые выражаются в порядке установления административной ответственности, субъектах ее применения, характере правовых отношений между субъектами применения и субъектами ответственности, адресате ответственности, характере и особенностях юридических фактов, с которыми нормы права связывают наступление административной ответственности. 1.5. Субъекты административной ответственности Субъектами административной ответственности являются все лица, которые могут быть к ней привлечены за совершение административных правонарушений. К ним относятся как физические, так и юридические лица. Все субъекты административной ответственности могут быть разделены на три группы: общие, специальные и особые. При этом в различных ситуациях один и тот же субъект может быть и специальным, и особым (это относится, например, к должностным лицам). Общим субъектом административной ответственности является совершеннолетний гражданин РФ. Ответственность таких субъектов наступает по общим правилам, без каких-либо особенностей. В административном праве термином "гражданин" обозначается лицо (человек), не состоящее с органом государственного управления в трудовых или государственнослужебных отношениях. В то же время следует иметь в виду, что в сфере административно-правового регулирования различается правовое положение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности. Правосубъектность можно определить как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность одновременно охватывает: 1) возможность обладания правами и обязанностями; 2) возможность их самостоятельного осуществления. Административная правосубъектность - это сочетание административной правоспособности и дееспособности. Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой государством возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это способность иметь соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность. Административная правоспособность гражданина - реальная и обеспеченная государством возможность иметь субъективные права и исполнять административноправовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. По закону граждане обладают равным объемом административной правоспособности во всех сферах хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни. При этом правоспособность может быть частично ограничена в случаях и в порядке, определенных действующим законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишение специальных прав и другие правоограничения). Исходя из этого, административная правоспособность является лишь потенциальной возможностью гражданина воспользоваться предоставленными ему правами и исполнить возложенные на него обязанности в сфере государственного управления. Правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса. Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности. Под ней обычно понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. По закону граждане обладают, как правило, равной административной дееспособностью. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ). Однако общим субъектом административной ответственности будет являться гражданин РФ, достигший возраста не 16, а 18 лет, так как лица в возрасте от 16 до 18 лет считаются несовершеннолетними и относятся к особым субъектам административной ответственности. Специальным субъектом административной ответственности является лицо, которое специально указано в качестве субъекта такой ответственности в конкретной статье КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности. Так, например, правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ, а именно невыполнение капитаном судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства правил регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями, содержащими такие вещества свыше установленных норм, а равно внесение в судовые документы неверных записей об этих операциях, может быть совершено только капитаном судна, который и будет являться специальным субъектом в данной ситуации. Никакое другое лицо к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ, привлечено быть не может. Специальными субъектами являются водители, родители несовершеннолетних лиц, работодатели, таможенные брокеры и т.д. Особыми субъектами административной ответственности являются те из них, привлечение к ответственности которых характеризуется какими-либо особенностями. Особыми субъектами административной ответственности являются, в частности, несовершеннолетние, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие и иные лица, имеющие специальные звания и т.п. Рассмотрим их более подробно. Несовершеннолетние. Физические лица в возрасте от 16 до 18 лет, привлекаемые к административной ответственности, имеют статус несовершеннолетних. Особенностями административной ответственности несовершеннолетних являются следующие: - об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители (ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ); - при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица (ч. 5 ст. 25.3 КоАП РФ); - несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо (ч. 4 ст. 25.1 КоАП РФ); - о времени и месте рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, должен быть извещен прокурор (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ); - несовершеннолетие является обстоятельством, смягчающим ответственность при наложении наказания (п. 4 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ); - к несовершеннолетним не может применяться административный арест (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ); - с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а также другими нормативными актами в этой сфере (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ). Должностные лица. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. В новом КоАП РФ впервые закрепляется понятие должностного лица. Сам термин "должностное лицо" использовался и в ранее действовавшем КоАП РСФСР 1984 г. Однако тогда законодатель не определил критерии отнесения служащих к должностным лицам, в результате чего достаточно долгое время при определении круга должностных лиц правоприменители руководствовались определением, существующим в уголовном законодательстве. Определение должностного лица, содержащееся в примечании ст. 2.4 КоАП РФ, практически совпадает с понятием должностного лица, данном в примечании к ст. 285 УК РФ <1>, что позволяет говорить о едином подходе к данному понятию в российском законодательстве. -------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. При анализе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: обладание полномочиями распорядительного или административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). При определении круга представителей власти допустимо использовать по аналогии Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" <1>. В нем разъясняется, что "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности". К таковым, например, могут относиться члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями. -------------------------------<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4. Это Постановление Пленума Верховного Суда РФ также примерно указывает, какие функции следует считать организационно-распорядительными и административнохозяйственными. В соответствии с п. 3 указанного Постановления организационнораспорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод о том, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными полномочиями понимается управление вещами. Таким образом, для того, чтобы определить, является ли конкретный государственный или муниципальный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут указываться как в должностном регламенте и служебном контракте, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственном органе, в котором он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации). К должностным лицам могут относиться не только служащие государственных и муниципальных органов, но и работники других организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностного лица, применимые к государственной или муниципальной службе. Так, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и КоАП РФ, так как под него попадают практически все муниципальные служащие. В то же время в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей этого Закона. Таким образом, при привлечении муниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следует руководствоваться определениями, приведенными в УК РФ и КоАП РФ, в иных случаях в названном Федеральном законе. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. Наделение должностных лиц особым кругом полномочий предопределяет особенности их ответственности. По общему правилу должностные лица несут повышенную административную ответственность по сравнению с гражданами. Должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационнораспорядительные или административно-хозяйственные полномочия в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, являются субъектами административной ответственности различных групп правонарушений, составы которых содержит Особенная часть КоАП РФ. Сравнивая КоАП РФ с КоАП РСФСР 1984 г., можно с уверенностью утверждать, что законодатель сохранил свой подход к административно-правовому статусу должностных лиц в части их ответственности. По-прежнему в качестве основных к ним применяются такие наказания, как предупреждение и административный штраф. Что касается категории должностных лиц, выполняющие организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в исполнительном органе управления юридического лица, являющиеся членами совета директоров, осуществляющие предпринимательскую деятельность в качестве юридического лица, помимо перечисленных выше мер административной ответственности, в качестве основной к ним может применяться новая, ранее не предусмотренная санкция дисквалификация. Распространяется данное наказание и на арбитражных управляющих. Указанная мера административной ответственности назначается только в судебном порядке. В качестве дополнительного наказания, применяемого к должностным лицам, КоАП РФ называет конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения. Учитывая множество постановлений и определений Конституционного Суда РФ, отменяющих административный порядок конфискации, законодатель теперь прямо указывает на то, что данное взыскание может применяться только в судебном порядке. Индивидуальные предприниматели. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ "совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 13.25, 14.24, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица". Это не значит, что разработчики КоАП РФ приравняли по статусу индивидуальных предпринимателей (и иных указанных в примечании лиц) к должностным лицам, а лишь означает, что они посчитали возможным применять к совершившим административные правонарушения предпринимателям санкции той же степени тяжести, что и к должностным лицам. В то же время ответственность индивидуальных предпринимателей как должностных лиц наступает лишь в тех случаях, когда в статьях Особенной части КоАП РФ не предусмотрен иной порядок ответственности. Президиум Верховного Суда РФ в своем Обзоре законодательства и судебной практики указал по этому поводу следующее: "Как следует из примечания к ст. 2.4 КоАП, РФ по общему правилу индивидуальные предприниматели за совершенные ими правонарушения несут административную ответственность в пределах санкции, предусматривающей административную ответственность должностных лиц, если законом не установлено иное. Если главой КоАП РФ предусмотрена административная ответственность индивидуальных предпринимателей как юридических лиц (например, в примечании к ст. 16.1 КоАП РФ установлено, что за административные правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица), то их ответственность в данном случае будет наступать в соответствии с санкцией статьи, устанавливающей ответственность для юридических лиц. Если же совершенное административное правонарушение не связано с осуществлением лицом, имеющим статус индивидуального предпринимателя, предпринимательской деятельности, то наказание ему должно назначаться исходя из санкции, предусматривающей административную ответственность граждан" <1>. -------------------------------<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. // СПС "КонсультантПлюс". Военнослужащие и приравненные к ним лица. Особенности административной ответственности военнослужащих и некоторых других в данном случае приравненных к ним лиц предопределены тем, что на них распространяется действие дисциплинарных уставов, и за многие административные правонарушения они несут не административную, а дисциплинарную ответственность. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <1> к военнослужащим относятся: -------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. - офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту; - офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ; - сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <1> воинская обязанность граждан РФ предусматривает: -------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. - воинский учет; - обязательную подготовку к военной службе; - призыв на военную службу; - прохождение военной службы по призыву; - пребывание в запасе; - призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях только за правонарушения, предусмотренные ст. ст. 5.1 - 5.26, 5.45 - 5.52, 5.56, 6.3, 7.29 7.32, главой 8, ст. 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главами 12, 15 и 16, ст. ст. 17.7, 18.1 - 18.4, 19.5, 19.7.2 и 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы)) КоАП РФ. За все остальные предусмотренные КоАП РФ правонарушения они несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 <1>. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2007. N 47 (ч. 1). Ст. 5749. Другими особенностями административной ответственности военнослужащих является то, что: - к ним не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста; - к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы не может применяться административное наказание в виде административного штрафа. Особенности административной ответственности установлены также в отношении имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. Специальные звания присваиваются в соответствии с законодательством о государственной службе. Судьи, прокуроры, депутаты и некоторые другие должностные лица. Хотя эта категория особых субъектов административной ответственности прямо в КоАП РФ не названа, ответственность ряда должностных лиц, замещающих значимые государственные и муниципальные должности, также отличается существенными особенностями, которые в основном связаны с предоставлением им дополнительных гарантий. Так, например, в соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается: - в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда - судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ; - в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора РФ. Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. В соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. В случае начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. После окончания производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Член Совета Федерации или депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации или депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Иностранные граждане и лица без гражданства. Особыми субъектами административной ответственности являются также иностранные граждане и лица без гражданства <1>. -------------------------------<1> Непризнание некоторыми авторами особого статуса иностранных граждан и лиц без гражданства при привлечении к административной ответственности базируется на положениях ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой субъектом административного правонарушения является физическое лицо (а не гражданин РФ) (см.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М., 2007). В данном случае указанными авторами допущено некорректное отождествление субъектов административного правонарушения с субъектами административной ответственности. Особенности статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляются именно при привлечении их к административной ответственности, а не при признании их субъектами административного правонарушения. Более подробно о различиях между субъектами административного правонарушения и субъектами административной ответственности см. главу "Административное правонарушение" данного пособия. Частью 3 ст. 62 Конституции РФ установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Это касается и вопросов привлечения их к административной ответственности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть привлечены к административной ответственности в случае совершения административных правонарушений на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Главной особенностью привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что к ним может быть применено административное наказание, не применяемое к гражданам России, административное выдворение за пределы Российской Федерации. Особым правовым статусом обладают сотрудники дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации, которые обладают иммунитетом от административной юрисдикции РФ. Это определено, соответственно, ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях <1> (Вена, 18 апреля 1961 г.) и ст. 43 Венской конвенции о консульских сношениях <2> (Вена, 24 апреля 1963 г.). К административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, на членов их семей, а также на полномочных представителей международных организаций универсального характера. -------------------------------<1> Ведомости ВС СССР. 1964. N 18. Ст. 221. <2> Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 188 - 206. Собственники (владельцы) транспортных средств. Выделение собственников (владельцев) транспортных средств в отдельную группу особых субъектов административной ответственности вызвано тем, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ <1> КоАП РФ дополнен ст. 2.6.1, которая устанавливает серьезные особенности их привлечения к административной ответственности в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4007. В соответствии с ч. 1 данной статьи КоАП РФ к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фотои киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств. При применении данной системы фиксации правонарушений в качестве доказательств по делу используются показания данных технических средств, при этом личное наблюдение факта совершения административного правонарушения сотрудниками ГИБДД является необязательным. Протокол об административном правонарушении в таком случае не составляется. Предполагается, что введение системы автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения значительно сократит количество конфликтных ситуаций при наложении административных взысканий на участников дорожного движения, исключит личный фактор при решении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении и наложении наказания, тем самым способствуя реализации принципа равенства всех перед законом. К ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами привлекаются собственники транспортных средств либо лица, владеющие транспортными средствами на ином праве. Таким образом, для привлечения собственников (владельцев) к ответственности не требуется установления факта управления ими транспортным средством в момент совершения правонарушения. Возможность освобождения от ответственности собственника (владельца) транспортного средства в случае фиксации правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами допускается, если в ходе проверки будут подтверждены содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. При этом на владельца возлагается обязанность сообщить о выбытии транспортного средства из его владения (пользования). При отсутствии такого заявления освобождению от ответственности он не подлежит, даже если факт выбытия транспортного средства из его владения (пользования) имел место. На орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, возлагается обязанность провести проверку указанных фактов, при этом собственник (владелец) транспортного средства имеет право приводить доказательства в обоснование своей позиции. Фактически в данном случае законодатель отошел от принципа презумпции невиновности, провозглашенного в ст. 1.5 КоАП РФ. В противоположность норме, изложенной в ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность - в данном случае бремя доказывания отсутствия вины возлагается на собственников (владельцев) транспортных средств. Это не значит, что КоАП РФ в настоящее время допускает ответственность без вины (объективное вменение), просто в данном случае вина собственника (владельца) транспортного средства презюмируется. Юридические лица. Наконец, особыми субъектами административной ответственности являются юридические лица. Советское законодательство об административной ответственности долгое время не допускало ответственность организаций, возлагая ее на конкретное виновное должностное лицо. Однако развитие рыночных отношений повлекло за собой возврат к признанию юридических лиц субъектами административной ответственности, что было сделано сперва в различных федеральных законах, а затем и в КоАП РФ. В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Статья 2.10 КоАП РФ указывает, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу. Особенности административной ответственности юридических лиц достаточно значительны. Во-первых, КоАП РФ допускает привлечение к административной ответственности тех юридических лиц, которые административное правонарушение не совершали, но являются правопреемниками юридических лиц, такие нарушения допускавших (случаи реорганизации юридических лиц). Частью 1 ст. 57 ГК РФ <1> предусмотрены пять форм реорганизации юридического лица: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Все они учтены в ст. 2.10 КоАП РФ. -------------------------------<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. Здесь необходимо отметить, что в соответствии со ст. 59 ГК РФ передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами. Передаточный акт и разделительный баланс утверждаются учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридических лиц, и представляются вместе с учредительными документами для государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц. Непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного акта или разделительного баланса, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Во всех указанных случаях административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации. Во-вторых, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Более подробно особенности установления вины юридических лиц будут рассмотрены в главе "Административное правонарушение" настоящего пособия. В-третьих, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от ответственности виновное физическое лицо, и наоборот (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ). Таким образом, должностные лица юридического лица, по вине которых соответствующим юридическим лицом не соблюдались правила и нормы, привлекаются к административной ответственности независимо от того, назначено ли наказание данному юридическому лицу или нет. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в связи с этим указал в своем Постановлении от 24 февраля 2004 г. N 13894/03 <1>, что ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ не исключает, что при выявлении в деятельности юридического лица единственного события правонарушения, к административной ответственности могут быть привлечены сразу несколько лиц: само юридическое лицо, его руководитель и (или) иные работники, но при этом каждое такое лицо может быть подвергнуто административному наказанию с соблюдением порядка и условий его применения. Поэтому протокол о допущенном руководителем юридического лица административном правонарушении не дает оснований привлечь к административной ответственности само юридическое лицо, а протокол в отношении последнего не влечет административного наказания его руководителей или иных работников. -------------------------------<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 7. В качестве обоснования такого вывода Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал следующее: - на основании ст. 28.2 КоАП РФ протокол составляется о совершении административного правонарушения и в нем указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Эти требования относятся не только к форме, но и к содержанию протокола, поскольку позволяют обеспечить соблюдение гарантий защиты прав именно привлекаемого к ответственности лица; - таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности. В КоАП РФ допускается оформление одного протокола в отношении одного лица, совершившего несколько административных правонарушений, но не предусматривается оформление одного протокола по правонарушениям нескольких лиц; - в силу упомянутых выше правил никто не может быть подвергнут административному наказанию по протоколу об административном правонарушении, составленному в отношении другого лица. Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Поскольку КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц. Привлечение к уголовной ответственности должностного лица также не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности. В-четвертых, к юридическим лицам могут применяться только определенные административные наказания, названные в ч. 2 ст. 3.2 КоАП РФ, а именно: - предупреждение; - административный штраф; - возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; - конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; - административное приостановление деятельности. В настоящее время к административной ответственности может быть привлечено любое юридическое лицо, в том числе и имеющие такой статус органы государственной власти и местного самоуправления. Между тем в административно-правовой литературе справедливо указывается на необходимость закрепления специального иммунитета указанных лиц, поскольку, не установив такой иммунитет, законодатель допустил серьезный просчет в подходах к самому существу административной ответственности. Распространение цивилистического принципа равенства всех участников гражданскоправового оборота на сферу публично-правовых отношений административной ответственности неправильно по существу, поскольку создает "тавтологическую" схему ответственности государства перед государством <1>. -------------------------------<1> См.: Адушкин Ю.С. Субъекты административной ответственности: новеллы и проблемы реформированного КоАП РФ // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: Сб. статей. Н. Новгород, 2002. С. 89. Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ 2.1. Понятие административного правонарушения Российское отраслевое законодательство содержит значительное количество правовых норм, адресованных коллективным и индивидуальным субъектам права и обязательным для применения. Данные нормы, устанавливая общеобязательные правила поведения, характеризуют должный правопорядок и государственную дисциплину в определенных сферах, которые непосредственно затрагивают права и законные интересы граждан и организаций. К ним относятся правила поведения в общественных местах; правила охраны окружающей среды и природопользования; правила дорожного движения и использования различных видов транспорта; правила ведения предпринимательской деятельности, таможенные, финансовые и налоговые правила; правила воинского учета и т.д. Устанавливая данные правила как общеобязательные, государство предусматривает и меры государственного принуждения, применяемые за их нарушение, которые могут носить дисциплинарный, административный, уголовный и т.п. характер. Нарушение указанных правил является правонарушением; в случае же, если они охраняются нормами административного законодательства, - административным правонарушением. Исторически в правовой науке и законодательстве сложились два подхода к пониманию административных правонарушений. В конце XIX в. значительно возросло количество административных актов, нарушающих права индивидов. Поэтому наиболее развитые государства вынуждены были признать себя ответственными за действия своей администрации, даже если эти действия совершались в соответствии с предоставленной ей компетенцией. Возникла необходимость законного и обоснованного разрешения споров между представителями власти и гражданами. Поэтому в развитых государствах мира был образован институт административной юстиции - важнейшее средство общественного контроля за деятельностью администраций. Такое представление о сущности административных деликтов и ответственности за их совершение легло в основу построения административного законодательства Франции, ФРГ, Англии, США. Второй подход, который условно называют карательным, первоначально, до возникновения понятия административных правонарушений в собственном смысле, доминировал в Германии в XVIII - IX вв. Проступки, за которые наступала ответственность, назывались exekutivstrafen, позднее - полицейскими, или фискальными, деликтами. Они представляли собой уголовные проступки. Лица, их совершившие, несли уголовную ответственность. В целом законодательством Пруссии, а затем Германии закреплялось административное усмотрение на уголовное принуждение. Таким образом, сложилось иное понимание административных правонарушений - как неисполнение населением административных предписаний государственной власти либо совершение таких действий, наказание за которые назначалось в административном порядке. Целью подобных наказаний было не восстановление нарушенного права, а наказание за ослушание. В настоящее время в Германии взыскания, устанавливаемые в административном порядке, предназначаются для обеспечения выполнения административных постановлений, а не для кары, и применяются достаточно редко, поскольку карательные нормы содержатся в основном в уголовном законодательстве <1>. -------------------------------<1> См. об этом: Административное право: Курс лекций: Учеб. пособ. для вузов / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 281 - 282. В силу ряда причин именно "прусский" подход получил "второе рождение" в нашем государстве в XIX в. и после 1917 г. Произошла трансформация административных правонарушений в иное явление, обозначаемое прежним термином. Из средства контроля за решениями органов государственной власти институт административных правонарушений, как, собственно, и вся отрасль административного права, превратился в "придаток" уголовного права, обеспечивая контроль государства над обществом, охраняя правопорядок угрозой наказания <1>. Полицейское право играет важную роль и в построении науки современного российского административного права <2>. -------------------------------<1> См.: Честнов И.Л. Институт административных правонарушений в системе права: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994. С. 9 - 11. <2> См., например: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 14 - 21; Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995. N 6; Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. 2001. N 12. С. 45 - 53; и др. Таким образом, и в настоящее время понятие административного правонарушения в российском законодательстве и правовой науке связано прежде всего с карательным характером административной ответственности. Легальное определение административного правонарушения в настоящее время содержится в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Административное правонарушение представляет собой деяние, которое может проявляться в двух формах - действия и бездействия. Из определения, данного в КоАП РФ, напрямую вытекают следующие признаки административного правонарушения: - противоправность. Данный признак обозначает, что данное деяние нарушает конкретную норму права; - виновность. Данный признак отражает внутреннее интеллектуально-волевое отношение субъекта к совершаемому им деянию. - наказуемость. Данный признак обозначает, что за совершение данного деяния конкретной нормой КоАП РФ или закона субъекта РФ установлена именно административная ответственность. Рассмотрим их более подробно. 2.2. Признаки административного правонарушения В юридической литературе обычно выделяют четыре признака административного правонарушения. Три из них, как уже указывалось выше, заложены в определении административного правонарушения, имеющемся в законодательстве. Четвертый признак характеризует негативное воздействие административного правонарушения на конкретные общественные отношения, и ситуация с ним является несколько более сложной. В отличие от понятия преступления (ч. 1 ст. 14 УК РФ), при определении административного правонарушения законодатель не посчитал необходимым использовать признак общественной опасности. В результате в теории административного права продолжается дискуссия об общественной опасности административных правонарушений. Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-административистов: И.А. Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки, хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, Д.Н. Бахрах, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Для характеристики негативного воздействия административного правонарушения на общественные отношения этими и другими учеными предлагаются такие его признаки, как общественная вредность или антиобщественность, что позволяет легко их отграничить от уголовных преступлений. Представляется все же, что любое административное правонарушение обладает признаком общественной опасности, так как нарушение конкретных общеобязательных правил обычно создает опасность наступления крайне негативных для общества последствий. Особенность административных правонарушений заключается в том, что совершение большинства из них обычно не влечет наступления этих последствий непосредственно, а лишь создает такую угрозу. Вместе с тем сами эти последствия таковы, что в случае их наступления могут причинить даже больший вред, чем многие уголовные преступления. Совершенно очевидно, например, что совершение таких правонарушений, как нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5 КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте (ст. 11.16 КоАП РФ), может повлечь причинение вреда жизни и здоровью сотням и тысячам людей. Поэтому отрицание общественной опасности административных правонарушений не основывается на реально существующей ситуации. Вторым признаком административного правонарушения является противоправность. Противоправность означает, что совершением данного деяния (действия или бездействия) обязательно нарушены нормы права. Никакое деяние не может быть признано административным правонарушением и за его совершение не может наступить административная ответственность, если при этом не были нарушены нормы права. Так, например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.6 КоАП РФ "Нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов", связано с нарушением правил, установленных п. 2.1.2 Правил дорожного движения РФ, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 <1>: водитель механического транспортного средства обязан при движении на транспортном средстве, оборудованном ремнями безопасности, быть пристегнутым и не перевозить пассажиров, не пристегнутых ремнями (допускается не пристегиваться ремнями обучающему вождению, когда транспортным средством управляет обучаемый, а в населенных пунктах, кроме того, водителям и пассажирам автомобилей оперативных служб, имеющих специальные цветографические схемы, нанесенные на наружные поверхности), при управлении мотоциклом быть в застегнутом мотошлеме и не перевозить пассажиров без застегнутого мотошлема. -------------------------------<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 47. Ст. 4531. Виновность означает, что являющееся административным правонарушением деяние совершается при наличии вины. Отсутствие вины не позволяет считать данное деяние (даже противоправное) административным правонарушением. Вина может выступать в двух формах: в форме умысла и в форме неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ). Статья 1.5 КоАП РФ непосредственно указывает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ - что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения. Наказуемость деяния означает, что за совершение данного деяния предусмотрена административная ответственность. Иногда за совершение противоправного деяния законодательством предусмотрена иная ответственность (дисциплинарная, уголовная и др.) либо не установлено никакой ответственности. В этом случае деяние, несмотря на его противоправность и виновность, не может быть признано административным правонарушением. Например, движение транспортного средства со скоростью, не соответствующей реальным дорожным условиям, однако не превышающей установленных ограничений, само по себе не является наказуемым в административном порядке и не может квалифицироваться в качестве административного правонарушения по статье 12.9 КоАП РФ. Одна из серьезных проблем российского законодательства в области административной ответственности заключается в том, что законодатель нередко вводит запрещающую или предписывающую императивную норму и даже указывает на возможность привлечения к ответственности в случае ее нарушения, однако конкретные меры ответственности не устанавливает. Так, например, ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" <1> устанавливает обязанность работодателя по оснащению специально отведенных мест для курения табака. При этом ч. 3 той же статьи указывает, что "нарушение положений данной статьи влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством". Однако КоАП РФ никаких санкций за невыполнение данной обязанности не предусматривает, что делает невозможным привлечение виновных лиц к ответственности. В данном примере деяние (бездействие), совершенное работодателем, будет иметь все признаки административного правонарушения: общественную опасность, виновность, противоправность (поскольку нарушаются положения федерального закона), кроме одного - наказуемости. -------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2942. В то же время не за каждое деяние, даже содержащее все вышеназванные признаки, будет наступать административная ответственность. Отсутствие в деянии состава административного правонарушения исключает возможность привлечения лица, его совершившего, к административной ответственности. 2.3. Состав административного правонарушения Признаки административного правонарушения следует отличать от элементов его состава. Совокупность признаков сама по себе состава правонарушения не образует, для его наличия необходимо присутствие всех элементов. Совокупность признаков административного правонарушения и его юридический состав - явления не тождественные. Они решают разные задачи, у них различное назначение. С помощью признаков административного правонарушения мы получаем общую социально-психологическую и юридическую характеристику того или иного деяния. Юридический состав решает задачу, связанную с правовой квалификацией действия либо бездействия и привлечением нарушителя к ответственности. Его назначение - быть основанием этой ответственности, поскольку если нет основания, то нет и ответственности <1>. -------------------------------<1> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. Рассмотрение понятия состава административного правонарушения имеет очень важное как теоретическое, так и практическое значение, так как позволяет правильно квалифицировать совершенное деяние органами административной юрисдикции, способствует эффективному применению административных наказаний, повышает общую правовую культуру населения. Понятие состава административного правонарушения в законодательстве отсутствует. В доктрине административного права даются различные определения. Так, состав административного правонарушения определяется некоторыми учеными как совокупность признаков, позволяющих идентифицировать деяние как административно наказуемое <1>. Существует и несколько иное мнение о том, что состав административного правонарушения - совокупность закрепленных нормативными правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность <2>. Кроме того, в науке административного права под составом административного правонарушения понимается единство установленных КоАП РФ объективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное общественно опасное деяние как административное правонарушение <3>. Наиболее подробное и позволяющее учесть все особенности состава административного правонарушения определение предлагается Ж.М. Хатовой: "Состав административного правонарушения представляет собой совокупность признаков (элементов), позволяющих характеризовать деяние, обстоятельства, при которых оно произошло, причиненный вред, лицо, его совершившее, и отношение этого лица к совершенному деянию, а также типизировать это деяние как правонарушение, предусмотренное Кодексом РФ об административных правонарушениях Российской Федерации или законодательством субъектов Российской Федерации, устанавливающим административную ответственность, и дифференцировать применение наказания" <4>. -------------------------------<1> См.: Бочаров С.Н. и др. Административная юрисдикция: Учеб. пособ. М., 2005. С. 12. <2> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 275. <3> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. <4> Хатова Ж.М. Понятие состава административного правонарушения нуждается в законодательном закреплении // Административное право и процесс. 2007. N 1. В любом случае, все авторы сходятся в выделении четырех элементов состава административного правонарушения: объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон. Таким образом, в составе административного правонарушения можно выделить объективные элементы состава (объект и объективная сторона) и субъективные (субъект и субъективная сторона). Объект административного нарушения. Объектом административного правонарушения во всех случаях выступают общественные отношения, охраняемые нормами законодательства об административной ответственности. Посягательство на все эти объекты обычно осуществляется путем нарушения конкретных правил и запретов, установленных в различных сферах общественной жизни. В целом круг объектов административных правонарушений обозначен в ст. 1.2 КоАП РФ: - защита личности; - охрана прав и свобод человека и гражданина; - охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; - защита общественной нравственности; - охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти; - общественного порядка и общественной безопасности, собственности; - защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства. В теории обычно выделяют три вида объектов административного правонарушения: общий, родовой и видовой (непосредственный). Общим объектом административного правонарушения являются все общественные отношения, возникающие в области исполнительно-распорядительной деятельности и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев конституционного, экологического, таможенного, трудового, земельного, финансового и других отраслей права. Родовыми объектами административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в определенной сфере общественной жизни. Исходя из родовых объектов посягательств, составы административных правонарушений сгруппированы по главам в Особенной части КоАП РФ. Так, родовым объектом административных правонарушений, предусмотренных главой 13 КоАП РФ "Административные правонарушения в области связи и информации", являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере связи и информации. Видовым или непосредственным объектом административного правонарушения признается объект посягательства отдельно взятого административного правонарушения. Так, например, непосредственным объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.29 КоАП РФ "Незаконное получение или предоставление кредитного отчета", являются общественные отношения, возникающие при реализации установленных законом правил получения или предоставления кредитного отчета. Субъект административного правонарушения. Субъектом административного правонарушения является виновное лицо, совершившее административное правонарушение и подлежащее административной ответственности в порядке, установленном административным законодательством. В соответствии с действующим КоАП РФ субъектами административных правонарушений могут являться как физические, так и юридические лица. Понятие "субъект административного правонарушения" очень близок к понятию "субъект административной ответственности". И все-таки знак равенства между ними ставить нельзя. Действительно, в большинстве случаев они совпадают. Лицо, совершившее административное правонарушение, привлекается к административной ответственности и становится ее субъектом. Однако бывают ситуации, когда они будут различаться. Так, например, гражданин, допустивший незначительную временную просрочку платы за негативное воздействие на окружающую среду, становится субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.41 КоАП РФ "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду", однако если он будет освобожден от административной ответственности в связи с малозначительностью, субъектом административной ответственности он не станет. То же относится к случаям совершения административного правонарушения в состоянии невменяемости. А вот если деяние, подпадающее под признаки административного правонарушения, совершено в состоянии крайней необходимости, не возникнет не только субъекта административной ответственности, но и субъекта административного правонарушения, так как в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ "не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости". Объективная сторона административного правонарушения. Объективная сторона характеризует внешнюю сторону административного правонарушения, т.е. показывает, что объективно произошло. Наиболее важным элементом объективной стороны выступает противоправное деяние. В то же время в объективную сторону могут включаться и другие элементы, которые характеризуют деяние с точки зрения способа, средств, времени и места его совершения, наличия причинной связи между совершенным деянием и наступившими общественно опасными последствиями, повторности, неоднократности, злостности, систематичности и длительности. Деяние может выражаться в двух формах: действия или бездействия. Действие - это активное нарушение установленных запретов и правил. Многие административные правонарушения могут совершаться только в форме действия. Так, например, только путем совершения определенных действий осуществляется правонарушение, предусмотренное ст. 14.11 КоАП РФ "Незаконное получение кредита". Бездействие - это пассивное поведение, связанное с несовершением лицом тех действий, которое оно обязано совершить в силу требования закона. Существуют правонарушения, совершаемые только путем бездействия, например, предусмотренное ст. 12.17 КоАП РФ "Непредоставление преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами". В то же время значительная часть административных правонарушений может совершаться как путем совершения действий, так и бездействием. Входящее в объективную сторону состава административного правонарушения деяние может быть оконченным или длящимся. Разница между ними заключается в том, что оконченное правонарушение совершается одномоментно (например, проезд на запрещающий сигнал светофора - ст. 12.12 КоАП РФ), а длящееся - в течение продолжительного времени (например, осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом - ст. 14.23 КоАП РФ). При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или оконченным необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение. Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного поведения (состояния) <1>. -------------------------------<1> См.: Административное право: Курс лекций: Учеб. пособ. для вузов / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 288. Вопрос об отнесении правонарушений к оконченным или длящимся имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Это связано с тем, что КоАП РФ устанавливает предельные сроки давности привлечения к административной ответственности (от 2 месяцев до 1 года), которые начинают исчисляться соответственно для оконченных правонарушений - со дня их совершения, а для длящихся - со дня их обнаружения. Пленум Верховного Суда РФ сформулировал определение длящегося административного правонарушения в п. 14 Постановления от 24 февраля 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Согласно этому определению "длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом". Пленум Верховного Суда РФ также отметил, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. В качестве иллюстрации указанного правила здесь можно привести пример из практики ФАС Северо-Кавказского округа <1>. -------------------------------<1> Применение законодательства об административных правонарушениях // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2007. N 2. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления территориального управления Федеральной службы финансовобюджетного надзора в Ростовской области о привлечении к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Решением суда оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ. Суд кассационной инстанции, оставляя решение без изменения, указал следующее. Общество привлечено к административной ответственности за нарушение срока представления форм учета и отчетности по валютным операциям, которое не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не выполнена к определенному в нем сроку, начинается с момента наступления указанного срока (дело N Ф08-1347/06). Представляется, что в настоящее время критерии отнесения административных правонарушений к оконченным или длящимся, так же как и сами эти понятия, должны быть закреплены в КоАП РФ, на что, кстати, уже неоднократно указывалось в науке <1>. -------------------------------<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 478. Для квалификации административного правонарушения нередко значение имеют место, время, способ и средства совершения противоправного деяния. Время совершения противоправного деяния может иметь значение постольку, поскольку для некоторых деяний только их совершение в определенное время делает их противоправными. Так, например, в соответствии со ст. 1.1 Закона Саратовской области от 29 марта 2006 г. N 34-ЗСО "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" <1> действия, нарушающие тишину и покой граждан, влекут административную ответственность только в случаях, если они совершены с 23 до 7 часов. -------------------------------<1> СПС "КонсультантПлюс". Место совершения противоправного деяния также имеет большое значение для его квалификации. Так, например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 18.2 КоАП РФ, может быть совершено только в пограничной зоне. Способом совершения административного правонарушения является совокупность последовательно совершаемых правонарушителем приемов. Средства совершения административного правонарушения - различные как запрещенные, так и не запрещенные к использованию предметы и приспособления, посредством которых правонарушитель совершает административное правонарушение. Совершенное нарушителем деяние может носить злостный, повторный, неоднократный и систематичный характер, кроме того, оно может быть длящимся. Злостность характеризует упорство правонарушителя, явно выраженное нежелание подчиняться законным требованиям, в том числе выраженным неоднократно. Продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Повторность обозначает совершение одним и тем же лицом нового правонарушения в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за однородное правонарушение. Повторность совершения административного правонарушения также является обстоятельством, отягчающим ответственность. Неоднократность имеет место, когда правонарушитель совершил два или более однородных административных правонарушения, за каждое из которых он еще не подвергался наказанию. Систематичным будет являться правонарушение, совершаемое несколько раз в течение года в одной и той же сфере одним и тем же субъектом. Так, например, систематичным может быть признано нарушение водителем правил дорожного движения. Как уже указывалось выше, в отличие от уголовных преступлений для большинства административных правонарушений характерно то, что они не вызывают напрямую наступления общественно опасных последствий, однако создают условия для их наступления. Тем не менее среди административных правонарушений имеются и такие, которые напрямую связаны с наступлением общественно опасных последствий в результате совершения определенного деяния. По данному критерию (наличию или отсутствию общественно опасных последствий как элемента состава) административные правонарушения подразделяются на правонарушения с материальным или формальным составом. Правонарушения с формальным составом считаются оконченными с момента фактического нарушения правил, невыполнения обязанности и т.п., независимо от наступления или не наступления общественно опасных последствий. Примером правонарушения с формальным составом является сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (ст. 5.23 КоАП РФ). Правонарушения с материальным составом считаются совершенными только в том случае, если противоправное деяние повлекло за собой наступление конкретных общественно опасных последствий. Таким, например, является нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ч. 2 ст. 12.24 КоАП РФ). В данном случае имеется не только нарушение правил (дорожного движения), но и наступившие общественно опасные последствия (причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). Кроме того, обязательным элементом объективной стороны таких правонарушений является прямая причинная связь между совершенным деянием и наступившими общественно опасными последствиями (причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего должно быть вызвано именно нарушением водителем правил дорожного движения). Субъективная сторона административного правонарушения. Субъективная сторона административного правонарушения характеризует правонарушение с точки зрения его субъекта, т.е. правонарушителя. Наиболее важным элементом субъективной стороны административного правонарушения является вина правонарушителя. Вина традиционно определяется как психическое отношение лица к совершаемому им деянию, а также (для материальных составов) к последствиям данного деяния. В КоАП РФ предусмотрены две формы вины: умысел и неосторожность (ст. 2.2). Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Описание данных форм вины практически совпадает с приведенным в ст. ст. 24 - 26 УК РФ. Однако в отличие от уголовного законодательства КоАП РФ не выделят виды умысла и неосторожности. Вместе с тем это сделано в теории административного права с учетом положений указанной статьи. Выделяют два вида умысла: прямой и косвенный. Правонарушение считается совершенным с прямым умыслом, если лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий. Таким образом, интеллектуальный компонент вины в данном случае включает в себя, во-первых, осознание лицом противоправности своего действия (бездействия) и, во-вторых, предвидение неизбежности или возможности наступления вредных последствий. Волевой же компонент выражается в желании наступления указанных последствий. Если же лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично, то правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом. Очевидно, что основное отличие косвенного умысла от прямого заключается в специфике волевого компонента: лицо не желает наступления вредных последствий своих действий (бездействия), но либо сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично. Отличается и интеллектуальный компонент косвенного умысла: при косвенном умысле невозможно предвидение неизбежности наступления вредных последствий, а только их потенциальной возможности. Установление умышленной формы вины является обязательным в случаях, когда КоАП РФ предусматривается ответственность только за умышленно совершенное правонарушение. Так, например, ст. 5.14 КоАП РФ предусматривает ответственность только за умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия их собственника или владельца в ходе избирательной кампании, подготовки или проведения референдума, либо нанесение надписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы; ст. 7.17 КоАП РФ - за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинения значительного ущерба; ст. 17.7 КоАП РФ - за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, и т.д. Разграничение умысла на прямой и косвенный важно для материальных составов административных правонарушений. Если в формальных составах умышленная вина заключается в осознании лицом противоправного характера совершаемого действия или бездействия (учитывается только интеллектуальный компонент вины), то в материальных составах умышленная вина кроме осознания противоправности совершаемого действия или бездействия включает также отношение нарушителя к наступившим вредным последствиям, т.е. учитывается и волевой компонент вины. Неосторожность, как и умысел, подразделяется на два вида: легкомыслие (самонадеянность) и небрежность. Легкомыслие предполагает, что лицо предвидело возможность совершения противоправных действий или наступления опасных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий. Так, например, водитель, зная о приближении поезда, но видя, что шлагбаум через переезд еще не начал закрываться, резко увеличивает скорость, надеясь проскочить, однако проезжает уже при закрывающемся шлагбауме, тем самым совершая правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 12.10 КоАП РФ. При небрежности лицо не предвидит возможности наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Так, например, бухгалтер в силу своей низкой квалификации и незнания действующего законодательства уничтожает учетные документы, подлежащие длительному хранению и тем самым совершает административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.11 КоАП РФ. В КоАП РФ устанавливается принцип презумпции невиновности, согласно которому лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5). Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Кроме того, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуются в пользу этого лица. В приведенной статье не конкретизируется, к каким именно лицам относятся указанные нормы, следовательно, их следует применять ко всем, в том числе и к юридическим. Однако традиционная концепция вины как психического отношения лица к совершенному им деянию малоприменима к определению виновности юридических лиц. Юридическое лицо является абстрактной конструкцией, а не реально существующим субъектом, поэтому как таковое не осуществляет никакой психической деятельности. В связи с этим в научной литературе и в нормативных документах предлагались различные подходы к определению вины юридических лиц. Так, распространенным является понимание вины юридических лиц как психологического отношения к содеянному коллектива, определяемого по доминирующей воле в этом коллективе <1>. Аналогичное по конструкции понятие вины содержится в ст. 106 НК РФ. -------------------------------<1> См.: Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 6. В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица. Он основан на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. При таком рассмотрении вина юридического лица определяется как "комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин" <1>. -------------------------------<1> Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13. Эта концепция была положена в основу законодательного определения вины, данного в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Суть данного подхода заключается в определении реальной возможности или невозможности для юридического лица соблюсти те нормы и правила, за нарушение которых установлена административная ответственность. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 апреля 2005 г. N 119-О <1> указал, что положения ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ) и имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Несмотря на указание в КоАП РФ о необходимости установления вины юридических лиц для привлечения их к ответственности, проблему все же трудно считать решенной. Совершенно очевидно, что такие формулировки, как "имелась возможность для соблюдения правил и норм", "не были приняты все зависящие от него меры", носят оценочный характер и оставляют широкий простор для усмотрения правоприменителя. Это, собственно, и было подтверждено Конституционным Судом РФ в том же Определении от 21 апреля 2005 г. N 119-О: установление того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии или отсутствии его вины (умышленной или неосторожной), связаны с исследованием фактических обстоятельств дела, что является прерогативой судов общей и арбитражной юрисдикции и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, определенную ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>. -------------------------------<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447. Фактически практика применения нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, в настоящее время достаточно противоречива, причем не только должностные лица органов исполнительной власти, но и суды в схожих ситуациях нередко принимают противоположные решения. На необходимость выяснения виновности лица в совершении административного правонарушения обращает внимание Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <1>. В соответствии с п. 16 указанного Постановления выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении; объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ. -------------------------------<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 8. Рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд не вправе указывать в судебном акте на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к его компетенции. Следовательно, исходя из принципа состязательности и равноправия, закрепленного в ст. 123 Конституции РФ, органы и должностные лица при привлечении юридического лица к административной ответственности обязаны выяснить наличие вины в его действиях, а не автоматически переносить вину работника на юридическое лицо <1>. -------------------------------<1> См.: Белова Л.В. Вина юридического лица по административному праву // Вестник Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2007. N 4. Между тем в ряде случаев они именно так и поступают, несмотря на попытки юридических лиц доказать, что правонарушение было вызвано исключительно в силу несоблюдения работником данного юридического лица своих обязанностей. Так, ООО пыталось оспорить постановление о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. В обоснование доводов об отсутствии своей вины в совершении правонарушения оно сослалось на то, что продавец ознакомлен со своей должностной инструкцией и в соответствии с приказом на него возложена обязанность проверять документы, подтверждающие легальность оборота алкогольной продукции в торговой точке. При рассмотрении заявлений арбитражные суды принимали доводы юридических лиц, указывающих на наличие должностной инструкции, приказы о возложении на должностное лицо или работника обязанности по соблюдению требований, установленных законодательными актами. В отдельных случаях арбитражные суды принимали во внимание изложенные в заявлениях доводы, в других - отклоняли их как несостоятельные <1>. -------------------------------<1> См.: Белова Л.В. Указ. соч. Однозначную позицию в этом вопросе занял Высший Арбитражный Суд РФ. В ряде своих постановлений он прямо указал, что неприменение юридическим лицом контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от ответственности за административное правонарушение по ст. 14.5 КоАП РФ <1>. -------------------------------<1> См. например: Постановления Президиума ВАС РФ от 3 августа 2004 г. N 4554/04 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 12; от 28 сентября 2004 г. N 6429/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 1; от 23 ноября 2004 г. N 8688/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 3; от 28 июня 2005 г. N 480/05 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 11; и др. В другом случае юридическое лицо было признано невиновным и освобождено от административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов, так как при рассмотрении дела было установлено, что контрольно-кассовая техника не была применена ввиду отключения электроэнергии в момент проведения расчетов <1>. -------------------------------<1> См.: Белова Л.В. Указ. соч. Хотя по общему правилу установление вины юридического лица в совершенном им административном правонарушении является обязательной, КоАП РФ содержит несколько исключений из этого правила. В соответствии с ч. ч. 3 - 6 ст. 2.10 КоАП РФ при реорганизации юридических лиц (слиянии, присоединении, разделении, преобразовании) вновь возникшие юридические лица несут ответственность независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации, т.е. в отсутствие его вины. В субъективную сторону административного правонарушения помимо вины могут входить и другие элементы, в частности, мотив и цель правонарушения. В отличие от вины, наличие их обычно не является обязательным. В то же время можно привести примеры, когда для признания деяния административным правонарушением необходимо, чтобы оно было совершено не только виновно, но и с определенной целью или при наличии определенного мотива. Так, например, ст. 13.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за изготовление заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты или международных ответных купонов только в целях сбыта. Таким образом, если данная цель отсутствовала, привлечь лицо к административной ответственности невозможно. В приведенном примере цель является обязательным элементом субъективной стороны состава административного правонарушения.