О.Н.Звинчукова, С.Н.Максимов

ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
№ 2 (18) 2012
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
О.Н.ЗВИНЧУКОВА, С.Н.МАКСИМОВ
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОИЗВОДСТВО ПРОДУКЦИИ
ДВОЙНОГО НАЗНАЧЕНИЯ, КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Статья посвящена анализу правового регулирования деятельности государственных корпораций
и их роли в обеспечении национальной безопасности России.
The article is devoted to the analysis of legal status of the state corporations
and their role in economy of Russia.
Ключевые слова: корпорация, юридическое лицо публичного права, организационно-правовая форма,
экономика, государственное регулирование, ростехнологии, рынок вооружения,
военная промышленность.
Key words: corporation, the legal body of public law, the organizational-legal form, economy, state regulation,
State Corporation for Assistance to Development, Production and Export of Advanced Technology Industrial
Product «Rostekhnologii», the market of armaments, war industry.
Появление госкорпораций стало особой организационно-правовой формой. Их важная
особенность заключается в том, что они выполняют большой объем публичных функций.
В числе основных функций, например, ГК
«Ростехнология» значится привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, а также участие в реализации
государственной политики в области военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения *9+.
Согласно другой точке зрения, появлению
госкорпораций способствовали два фактора.
Первый – дефолт экономики в 1998 году, потребовавший неотложных мер для воссоздания
финансовой и банковской систем страны. Решение данной задачи было сопряжено с комплексом государственно-управленческих и административных мер и частноправовых методов, направленных на реструктуризацию кредитных
организаций.
Вторым фактором стало отсутствие в системе
юридических лиц, существовавших на момент
дефолта, формы юридического лица естественным образом совмещающей в себе публичные
и частноправовые начала *2+.
Рассмотрим, как сочетаются эти два начала в
деятельности конкретных госкорпораций, например, ГК «Ростехнологии».
Государственная корпорация «Ростехнологии» была создана в конце 2007 года в соответствии с федеральным законом Российской Федерации от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ «О
Государственной корпорации «Ростехнологии»
[8].
Согласно закону, целью деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» является содействие разработке, производству и
экспорту высокотехнологичной промышленной
продукции путем обеспечения поддержки на
внутреннем и внешнем рынках российских организаций – разработчиков и производителей
высокотехнологичной промышленной продук-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 63
№ 2 (18) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
ции, организаций, в которых Государственная
корпорация «Ростехнологии» в силу преобладающего участия в их уставных капиталах, и в
соответствии с заключенными между ними договорами, либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также путем привлечения
инвестиций в организации различных отраслей
промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс *8+.
Основными функциями Государственной
корпорации «Ростехнологии» являются:
– содействие организациям различных отраслей промышленности, включая обороннопромышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных
исследований и развитии технологий;
– обеспечение продвижению на внутренний
и внешний рынки и реализации на внутреннем
и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с
созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности;
– участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнения государственной программы
вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных
целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества;
– привлечение инвестиций в организации
различных отраслей промышленности, включая
оборонно-промышленный комплекс, в том числе, в интересах создания конкурентоспособных
образцов высокотехнологичной промышленной
продукции, включая продукцию военного назначения;
– осуществление в интересах организаций
различных отраслей промышленности, включая
оборонно-промышленный комплекс, рекламновыставочной и маркетинговой деятельности,
участие в организации и проведении выставок
(показов) образцов продукции гражданского,
военного и двойного назначения на территории
Стр. 64
Российской Федерации и за ее пределами;
– оказание содействия организациям различных отраслей промышленности, включая
оборонно-промышленный комплекс, в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники, и во внедрении в производство передовых
технологий в целях повышения уровня отечественных разработок высокотехнологичной промышленной продукции, сокращения сроков и
стоимости ее создания;
– оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного
назначения;
– осуществление иных функций в соответствии с федеральными законами и решениями
Президента Российской Федерации [8].
Корпорация действует на основе разработанной Стратегии развития Государственной
корпорации «Ростехнологии» на период до
2020 года *1+.
Она является неотъемлемой частью оборонно-промышленного и машиностроительного
комплексов страны. Корпорация включает в
себя 592 предприятия и организации. Из них
330 организаций относятся к обороннопромышленному комплексу и включены в
Сводный реестр организаций ОПК Российской
Федерации, а 21 организация – градообразующая [7].
Организации Корпорации располагаются на
территории 54 субъектов Российской Федерации и поставляют продукцию на рынки более
чем 50 стран мира. Основная деятельность ГК
«Ростехнологии» сконцентрирована на 20 отраслевых секторах, 14 из которых относятся к
продукции военного и двойного назначения. В
составе Корпорации выделены 25 холдинговых
компаний, которые координируют деятельность
предприятий и организаций, подконтрольных
Корпорации. Совокупная выручка ГК «Ростехнологии» в 2010 году превысила 600 млрд. рублей. Общая численность сотрудников Корпорации составляет около полумиллиона человек
*7+. Другие госкорпорации также являются
крупными, можно сказать уникальными народно-хозяйственными комплексами. Есть ли в их
правовом статусе какие-то общие черты?
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
Из положений закона «О некоммерческих
организациях», по мнению Семенова А.В. и Серегиной Т.В., вытекают следующие основные
черты государственной корпорации:
Государственная корпорация – это юридическое лицо, со всеми вытекающими из ГК РФ
признаками, материальными и правовыми,
создаваемое на основе специального закона.
Государственная корпорация – некоммерческая организация, т.е. организация, не имеющая
извлечение прибыли в качестве основной цели
своей деятельности. Прибыль, получаемая в
результате осуществления корпорациями предпринимательской деятельности, направляется
на достижение поставленных перед ней целей.
Корпорация создается на основе имущественного взноса государства в ее уставный капитал и только для осуществления социальных,
управленческих или иных общественно полезных функций, которые прямо прописаны в законе о ее создании, т.е. является субъектом со
специальной целевой правоспособностью. В
соответствии с законом она приобретает на закрепленное за ней имущество право собственности.
Членство в государственной корпорации исключено, так как это может нанести ущерб государству в результате конфликта интересов.
Государственная корпорация учреждается
только Российской Федерацией.
В соответствии с п. 3 ст. 7.1 Федерального
закона «О некоммерческих организациях» для
создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ.
Во всех государственных корпорациях существует единая система управления: наблюдательный совет, правление корпорации и генеральный директор (председатель) (в АСВ вместо
наблюдательного совета действует совет директоров). В корпорациях могут быть созданы и
иные органы, необходимые для осуществления
деятельности, например, в корпорациях «Роснанотех» и «Росатом» функционирует научнотехнический совет.
Ежегодно корпорации представляют в Правительство РФ либо Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ годовой отчет, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского
учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности,
№ 2 (18) 2012
а также заключение ревизионной комиссии по
результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов, публикуют
отчеты о своей финансово-хозяйственной деятельности. Такая процедура является формой
государственного контроля за деятельности
госкорпораций.
Важной характеристикой правового статуса
ГК является особый порядок их ликвидации.
Правда, только в ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» содержится четкая регламентация оснований и процедур ликвидации. В
Федеральных законах о корпорациях «Роснанотех», «Внешэкономбанк», «Олимпстрой», «Ростехнологии», «АСВ», «Росатом» статьи, раскрывающие процедуру прекращения их деятельности, не содержат четкого порядка проведения
ликвидационных процедур и имеют отсылочный характер.
А прекращение деятельности корпораций
«АСВ»,
«Внешэкономбанк»,
«Роснанотех»,
«Олимпстрой», «Росатом» требует принятия
специального федерального закона, в котором
должны быть четко прописаны ликвидационные процедуры. В отношении Фонда подобное
правило не установлено, а решение о ликвидации входит в компетенцию Правления Фонда,
но только по основаниям, указанным в законе *6+.
Административно-правовой статус государственных корпораций, проявляется в сочетании
признаков хозяйственного юридического лица и
органа государственной власти, что находит
свое выражение в существенном объеме публичных функций. Так, ГК «Ростехнологии» вправе участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения;
контролировать соблюдение организациями
требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием
ГК «Ростехнологии» *5+.
При этом обращает на себя внимание, что
для разных госкорпораций законодатель устанавливает существенно различающиеся функции. Например, в деятельности ГК «Росатом»
преобладают функции государственно-управленческого характера, в ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК
«Роснанотех», ГК «Ростехнологии» – организационно-координирующие, а в таких корпораци-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 65
№ 2 (18) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
ях как «Олимпстрой», «Фонд содействия реформированию ЖКХ» функции носят смешанный, включающий и государственно-управленческий, и организационно-координирующий
характер *5+.
А каков характер взаимоотношений государства с госкорпорациями?
М.А.Салфетников, анализируя эту проблему,
выделяет две группы функций государства в
отношении государственных корпораций.
Первая группа – это контрольные функции.
В этой группе закреплено право государства
на три вида контроля:
– специальный внешний контроль, который
осуществляется Счетной палатой Российской
Федерации над финансовой деятельностью таких государственных корпораций как ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов».
При этом обращает на себя внимание, что
использование
федеральных
бюджетных
средств на функционирование других государственных корпораций осуществляется в отсутствие внешнего контроля со стороны уполномоченного федерального органа, так как специальными законами о государственных корпорациях такой контроль не предусмотрен;
– общий внешний контроль, проводимый
федеральными органами государственной власти: Президентом РФ в отношении ГК «Фонд
содействия
реформированию
ЖКХ»,
ГК
«Олимпстрой», ГК «Ростехнологии»; Правительством РФ в отношении ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК
«Роснанотех» ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом»;
– внутренний контроль над деятельностью
государственных корпораций, осуществляемый
подразделениями внутреннего аудита (ГК «Росатом» и ГК «Внешэкономбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Олимпстрой»).
Вторая группа функций государства в отношении госкорпораций носит организационнорегулирующий характер.
В нее входят:
– полномочия субъектов публичного представительства: Президента РФ, Правительства
РФ, Федерального Собрания РФ, которые принимают участие в управлении государственны-
Стр. 66
ми корпорациями путем представления кандидатур в состав органов управления государственных корпораций – ГК «Росатом», ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Агентство по
страхованию вкладов»);
– полномочия субъектов, реализующих функции по государственному управлению государственными корпорациями самостоятельно *5+.
С точки зрения организации внутреннего
управления Ю.С.Цимерман делит госкорпорации на две группы.
Первая группа – монохозяйствующие субъекты. К ней следует отнести пять госкорпораций: ГК «Нанотех», ГК «Банк», ГК «Арко», ГК
Фонд», ГК «Олимпстрой». Они имеют централизованную систему управления, которая включает лишь филиалы и представительства, хотя и не
исключает наличие юридических лиц, право на
создание которых имеют ГК «Олимпстрой», ГК
«Банк» и ГК «Нанотех».
Ко второй группе следует отнести две госкорпорации: ГК «Росатом» и ГК «Ростехнологии». Их отличительная особенность: они –
крупные хозяйственные системы, в состав которых входят сотни хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и разной хозяйственной направленности *5+.
Управление входящими в состав указанных
госкорпораций акционерными обществами может осуществляться по двухзвенной системе
управления: «общество – госкорпорация» или
трехзвенной системе управления: «общество –
холдинг – госкорпорация».
Здесь надо иметь в виду, что законодательством проблема правового статуса холдинговой
организации не определена *4+. Поэтому экономико-правовые отношения между холдингом
и госкорпорацией регулируются в соответствии
с определенными законом правомочиями госкорпорации, которая по существу является вышестоящим органом холдинга. Управление с
использованием холдинговой модели используют, например, в ГК «Ростехнология».
В целом анализ правовой и экономической
структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.
1. Государственная корпорация – организационно-правовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
активов в негосударственную собственность с
целью решения важных экономических и социальных задач, выполнения нестандартных, не
имеющих аналогов проектов. Однако продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, означает высокую степень риска и неопределенности, поскольку трудно отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления.
2. Предусмотренные принятыми законами
механизмы управления госкорпорациями не
позволяют осуществлять эффективный контроль
со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций
установленным целям. В большинстве случаев
отсутствуют необходимые для этого критерии и
процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления.
В имеющихся механизмах контроля со стороны
государства за персональным составом руководящих органов государственных корпораций
отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким.
3. Для повышения эффективности деятельности госкорпораций и ликвидации имеющихся
недостатков в их работе ряд экспертов считают
целесообразным:
– возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и законодательный запрет на передачу таких функций;
– установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
№ 2 (18) 2012
– разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации
государственных корпораций *3+.
Литература:
1. Сайт государственной корпорации «Ростехнологии. URL: http://www. rostechnologii.ru/
company/about/
2. Кожевников О.А., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996
г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Система ГАРАНТ, 2011
3. Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // «Журнал российского
права». 2009. № 48 (4103).
4. О правовом положении холдингов см.:
Шиткина И.С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление. М.: Волтерс
Клувер, 2006.
5. Салфетников М.А. К вопросу об административно-правовом статусе государственных
корпораций // Современное право. 2009. № 12.
С. 45-47.
6. Семенов А.В, Серегина Т.А. Особенности
правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2.
7. Стратегии развития Государственной
корпорации «Ростехнологии» на период до
2020 года. URL: http://www.rostechnologii.ru/
company/about.
8. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г.
№ 270-ФЗ «О Государственной корпорации
«Ростехнологии» // Собрание законодательства
Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. №
48 (часть II). Ст. 5814.
9. Цимерман Ю.С. Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового
регулирования // Право и экономика. 2008. №
10.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 67