Новые государственные финансы
реклама
ОБЗОР Новые государственные финансы Ответ на глобальные вызовы ПОД РЕДАКЦИЕЙ ИНГЕ КАУЛЬ И ПЕДРУ КУНСИСАНЬЮ Взгляды, выраженные в настоящей публикации, принадлежат авторам и не обязательно отражают мнение Программы Развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Употребляемые обозначения и изложение материала в настоящем издании не означают выражения со стороны какого-либо подразделения ПРООН какого бы то ни было мнения относительно правового статуса той или иной страны, территории, города, района или их властей, или относительно делимитации их границ. Публикуется по: The New Public Finance: Responding to Global Challenges edited by Inge Kaul and Pedro Conceição. Copyright © 2006 by Oxford University Press, Inc. Published by Oxford University Press, Inc. 198 Madison Avenue, New York, New York 10016 www.oup.com/us © Перевод на русский язык Издательство «Весь Мир», 2006. Оксфорд — зарегистрированная торговая марка издательства «Оксфорд Юниверсити Пресс». Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационно-поисковую систему или передана в любой форме и любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разрешения издательства «Оксфорд Юниверсити Пресс». Финансовая помощь щедро предоставлена Канадским исследовательским центром международного развития (IDRC) и Швейцарским агентством по развитию и сотрудничеству. To order the complete book in English Oxford University Press-USA call toll free 1-800-451 7556 or for US and international orders visit www.oup.com/us or e-mail: [email protected] Редактор: Алексей Бондаренко Рецензент: профессор, д. э. н. Алла Бобылева Перевод на русский язык обзора «Новые государственные финансы» выполнен к. э. н. Ириной Гуровой. Верстка и печать осуществлены Издательством «Весь Мир»: http://www.vesmirbooks.ru ПОЯСНЕНИЕ К ОБЛОЖКЕ Определяющей особенностью политических подходов и инструментов, составляющих содержание новых государственных финансов, является их роль во взаимодействии государственной и частной, а также внутренней и внешней политики. ОБЗОР Новые государственные финансы Ответ на глобальные вызовы ПОД РЕДАКЦИЕЙ ИНГЕ КАУЛЬ И ПЕДРУ КУНСИСАНЬЮ Издано для Программы Развития Организации Объединенных Наций Нью-Йорк — Оксфорд Издательство «Оксфорд Юниверсити Пресс» 2006 Cодержание ПРЕДИСЛОВИЕ ................................................................................ 11 ПРОЛОГ ........................................................................................... 13 ПОЧЕМУ СЕГОДНЯ МЕНЯЕТСЯ ПОНИМАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ? О ЧЕМ ЭТА КНИГА? ..................... 17 ПЕРЕМЕНЫ ИДУТ ПОЛНЫМ ХОДОМ: ФИНАНСИРОВАНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ ПУТЕМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПРЕДЕЛАХ И ЗА ПРЕДЕЛАМИ ГРАНИЦ ......................................................................................... 44 ГЛОССАРИЙ ..................................................................................... 89 СПИСОК АВТОРОВ ........................................................................... 95 СОДЕРЖАНИЕ КНИГИ НОВЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ: ОТВЕТ НА ГЛОБАЛЬНЫЕ ВЫЗОВЫ ПРОЛОГ Джозеф Э. Стиглиц ПРЕДИСЛОВИЕ Марк Мэллок Браун ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ АВТОРЫ ОБЗОР ПОЧЕМУ СЕГОДНЯ МЕНЯЕТСЯ ПОНИМАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ? О ЧЕМ ЭТА КНИГА? Инге Кауль и Педру Кунсисанью ИЗМЕНЕНИЯ ИДУТ ПОЛНЫМ ХОДОМ ФИНАНСИРОВАНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ ПУТЕМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПРЕДЕЛАХ И ЗА ПРЕДЕЛАМИ ГРАНИЦ Инге Кауль и Педру Кунсисанью 1. НОВЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ УЧЕТ РЕАЛИЙ ВНЕШНЕГО МИРА СОЧЕТАНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ВНЕШНЕЙ И ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ: СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВА-ПОСРЕДНИКА Инге Кауль ВЫРАБОТКА ПОЛИТИКИ ПОД ДАВЛЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ И СОЦИАЛЬНОЕ БЛАГОСОСТОЯНИЕ Вито Танци 8 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ ИНТЕРНАЛИЗАЦИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ ЭКСТЕРНАЛИЙ ПОЛИТИЧЕСКИЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ДЛЯ ОТВЕТА НА ДОЛГОСРОЧНЫЕ ФИСКАЛЬНЫЕ ВЫЗОВЫ Питер С.Хеллер УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ: РОЛЬ МАКРОРЫНКОВ Роберт Дж.Шиллер СОЧЕТАНИЕ ФИСКАЛЬНОГО СУВЕРЕНИТЕТА И КООРДИНАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В ГЛОБАЛИЗИРУЮЩЕМСЯ МИРЕ Пегги Б. Масгрейв ПОНИМАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ СОТРУДНИЧЕСТВА ЗА ПРЕДЕЛАМИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГРАНИЦ ФИНАНСИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ НАД ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ Тодд Сэндлер 2. НОВЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО И ЧАСТНОГО СЕКТОРА И КОНКУРЕНЦИЯ МЕЖДУ НИМИ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА МЕЖДУ РЫНКАМИ И ГОСУДАРСТВАМИ ГЛОБАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ ПАРТНЕРСТВА Инге Кауль ПОЯВЛЕНИЕ НОВЫХ ИГРОКОВ И НОВЫХ ЦЕЛЕЙ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОСТ ДИВЕРСИФИКАЦИИ ФИНАНСОВЫХ МЕХАНИЗМОВ Педру Кунсисанью ОБЕСПЕЧЕНИЕ НЕОБХОДИМЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В ТРЕБУЕМЫЕ СРОКИ. НУЖНЫЕ ДЕНЬГИ В НУЖНОЕ ВРЕМЯ ДЛЯ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА НОВЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ Педру Кунсисанью, Гари Раджан и Раджив Шах УЧЕТ СОБСТВЕННОЙ ВЫГОДЫ АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ГОСУДАРСТВА Филип Джонс ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ 3. НОВЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ ИНВЕСТИРОВАНИЕ В ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ ЗА РУБЕЖОМ ВЫЯВЛЕНИЕ ВЫСОКОДОХОДНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ КОГДА И ДЛЯ КОГО ВЫГОДНО МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ Педру Кунсисанью и Роналд Мендоса УЧАСТИЕ В МЕЖДУНАРОДНОМ ФИНАНСИРОВАНИИ ФИНАНСИРОВАНИЕ КАК СТРАТЕГИЧЕСКИЙ СТИМУЛ Скотт Барреттt ВОЗНАГРАЖДЕНИЕ СТРАНАМ ЗА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ИНСТРУМЕНТ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ЗАТРАТ Кеннет Кинг СОЗДАНИЕ НОВЫХ РЫНКОВ ЧИКАГСКАЯ КЛИМАТИЧЕСКАЯ БИРЖА Ричард Л. Сандор БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РЫНКОВ ДОСТУП РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН К РЫНКАМ ТОВАРНЫХ ФЬЮЧЕРСОВ С. Вин Морган ОЦЕНКА КОНТРАКТНОГО И СТАТУСНОГО ПОДХОДОВ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ НЕУСТОЙЧИВОГО СУВЕРЕННОГО ДОЛГА Барри Айченгрин УПОР НА РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ Бриджит Лаффан 4. НОВЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ УСИЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОМОЩИ БОЛЕЕ СОГЛАСОВАННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТОВ ПОМОЩИ КРЕДИТЫ И СУБСИДИИ Пол Кольер 9 10 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ ИСПРАВЛЕНИЕ НЕСОВЕРШЕНСТВА РЫНКА КАПИТАЛОВ ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩИЕ ОСНОВЫ ДЛЯ МНОГОСТОРОННЕГО КРЕДИТОВАНИЯ Илмаз Акиюз ПОСТЕПЕННЫЕ. А НЕ СКАЧКООБРАЗНЫЕ РЕФОРМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПОМОЩИ ПОСРЕДСТВОМ СТИМУЛИРУЮЩИХ СУБСИДИЙ Стив Рейделит ПРЕОДОЛЕНИЕ ПРОБЛЕМ НЕДОСТАТКА КООРДИНАЦИИ И КОМПЕТЕНЦИИ ПРОТИВОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЕ НЕДОФИНАНСИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ Нэнси Бердсол СОКРАЩЕНИЕ СТОИМОСТИ ХРАНЕНИЯ РЕЗЕРВОВ НОВЫЙ РАКУРС СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ЗАИМСТВОВАНИЯ Джейк Дж. Полак и Питер Кларк СОЗДАНИЕ СТИМУЛОВ ДЛЯ УЧАСТИЯ ЧАСТНОГО СЕКТОРА В СОКРАЩЕНИИ БЕДНОСТИ РАЗМЕЩЕННЫЕ ЗАКАЗЫ НА ИННОВАЦИИ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ Майкл Кремер и Аликс Петерсон Звейн СМЯГЧЕНИЕ РИСКА ИНВЕСТИЦИЙ В РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ ИНСТРУМЕНТЫ ВАЛЮТНЫХ ГАРАНТИЙ В ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТАХ Стефани Гриффит-Джонс и Ана Тереза Фуццо де Лима ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА ГЛОССАРИЙ ОБ АВТОРАХ УКАЗАТЕЛЬ ПРЕДИСЛОВИЕ Государственные финансы находятся в переходном состоянии. По большей части мир все еще применяет на практике то, что может быть обозначено как традиционные государственные финансы — которые расходуются для достижения целей государственной политики в основном за счет государственных доходов, выплачиваются немедленно и в полном объеме. И мы знаем, что этот путь достижения целей государственной политики часто оставляет многие цели без необходимого финансирования — что отчетливо видно сегодня на примере Целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия. Несмотря на принятые недавно обязательства по увеличению помощи, международной помощи и возможностей государственных финансов внутри самих стран по-прежнему не достает, чтобы выполнить эти цели к установленному предельному сроку в 2015 году. Впрочем, провокативный и разносторонний анализ, предпринятый в книге, показывает, что государственные финансы — которые нередко воспринимают как зарегулированную и закоснелую сферу, — переживают живой процесс инноваций. Формируются новые политические подходы и финансовые технологии, которые могли бы позволить нам добиваться целей государственной политики более эффективно — при более низких затратах и с большими достижениями в повышении благосостояния. Часто приводя к сотрудничеству государства и частного сектора, которое строится с учетом сравнительных преимуществ партнеров, эти новые подходы и инструменты позволяют совершенствовать управление риском (избегая кризисов, которые дорого обходятся), лучше понимать стимулы (мотивируя участников придерживаться соглашений и следовать правилам) и совершенствовать пути использования частных финансов и инициативы (отвечая требованиям, которые бы в противном случае остались неудовлетворенными или без достаточного финансирования). На национальном уровне многие из этих новых типов государственно-частных партнерств уже существуют и хорошо известны. Менее распространенным, как показывает книга, является международное сотрудничество за пределами национальных границ: что означает принятие внешнего мира в расчет при разработке национальной политики – как его рисков, так и его возможностей. В рамках национальной государственной политики все еще предстоит завершить приспособление к большей открытости национальных границ и к взаимозависимости стран, приходящей с этой открытостью. А сотрудничество на международном уровне все еще должно пройти долгий путь в ответ на растущую способность рынков помогать в успешном достижении многих важных целей государственной политики. Все, что книга может поведать о текущих тенденциях и будущих возможностях в практике государственных финансов, заслуживает тщательного изучения 12 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ всеми участниками — национальными и международными, государственными институтами и частными компаниями. Многие из идей, которые она представляет, имеют огромный потенциал. Особенно в наше время значительных и растущих потребностей государственные финансы во всем мире заслуживают серьезного внимания в равной степени со стороны тех, кто определяет политику, и тех, кто ее осуществляет. Марк Мэллок Браун Администратор Программы Развития Организации Объединенных Наций Нью-Йорк, 1 августа 2005 г. ПРОЛОГ ДЖОЗЕФ Э. СТИГЛИЦ Глобализация означает более тесную интеграцию стран, что в свою очередь подразумевает усиление потребности в коллективных действиях. Эта книга предлагает одну из первых систематических трактовок государственных финансов в условиях новой эры глобализации, — и она, безусловно, правильно названа «Новые государственные финансы». С течением времени основное содержание государственных финансов решительно изменилось. Некогда это понятие буквально соответствовало термину и касалось того, как правительства должны добывать деньги, чтобы финансировать государственную деятельность1. К тому времени, когда я в 1970-х гг начал преподавать этот предмет, его стали определять иначе — экономика государственного сектора (так назывался и учебник, который я опубликовал в начале 1980-х гг.; Stiglitz 1986), придавая равное значение как расходам, так и налогообложению. Макроэкономика осталась за его пределами не потому, что была не важной сферой (и в более ранние учебники Ричарда и Пегги Масгрейв она была включена), а потому что необходимо было каким-то образом обозначить границы предмета. Полвека назад Тибу (Tiebout 1956) положил начало строгому исследованию конкуренции между сообществами, которое я развил в научной статье 1974 г. в общую теорию местных общественных благ (Stiglitz 1977), то есть таких благ, выгода от которых достается только людям, проживающим в определенном сообществе. Общественные финансы в корне различаются, в случае, когда факторы производства (труд и капитал) могут выбирать, где им располагаться, и в случае, когда факторы не являются мобильными. В крайнем варианте не остается возможности перераспределения (Stiglitz 1986a,b), а это именно тот предмет, который был в центре традиционной дискуссии о государственных финансах Новой теории государственных финансов пришлось рассматривать взаимодействие между национальными и местными финансами, включая вопрос о том, какие виды деятельности должны осуществляться на национальном, а какие – на местном уровне. Например, было ясно, что национальные общественные блага должны были обеспечиваться на национальном уровне, и что ответственность за перераспределение налоговых поступлений тоже должна была располагаться на этом уровне. По мере того, как мы продвигаемся к глобализированному миру, вновь возникают аналогичные проблемы. В условиях роста мобильности факторов производства перераспределение может оказаться более трудным делом. Сформулировав концепцию местного общественного блага, было естественным расширить ее до кон- 14 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ цепции глобального общественного блага, то есть таких благ, чья польза достается всем людям, где бы они ни жили.2 Имело бы смысл возложить ответственность за обеспечение таких благ на плечи глобальных властей. Но глобального органа, способного удовлетворить потребность в глобальном коллективном действии и организовать обеспечение глобальных общественных благ, пока не существует. Это делает вопрос о новых государственных финансах еще более значимым. Нет ни изначальной теории, ни набора хорошо функционирующих институтов, отражающих общее понимание роли коллективного действия. Существует несметное число проблем: национальные правительства теперь должны принимать во внимание внешний мир, когда они разрабатывают политику в области налогов и расходов. В условиях, когда фирмы свободны, правительства должны беспокоиться о том, как политика в области налогов и расходов повлияет на конкурентоспособность инвестиций в их стране. Особенно проблематичным является финансирование глобальных коллективных действий. Например, в прошлом Организация Объединенных Наций финансировалась главным образом на основе «взносов». Единственным механизмом принуждения было исключение из «клуба». Однако в последнее время некоторые правительства внесли ряд новаторских предложений – начиная с налогообложения определенных трансграничных сделок и выручки, получаемой от управления глобальными общественными ресурсами, до обложения доходов от создания новой глобальной валюты в целях замены ею существующей резервной системы. Книга «Новые государственные финансы», конечно, не рассматривает государственные финансы только в их узком определении, но касается многих тем, требующих глобального коллективного действия. В ответ на потребность в глобальном коллективном действии мы развили систему глобального управления без глобального правительства — пеструю смесь институтов и соглашений, различающихся по эффективности и продуктивности, с которой они удовлетворяют потребности в коллективном действии в рамках их сферы применения. Понимать эти провалы государства не менее важно, чем провалы рынка. Точно также как политическая экономия стала частью общепринятой теории государственных финансов на национальном уровне, такой она должна быть и на международном уровне. К сожалению, все это остается совсем неразвитой областью исследований. В результате международные организации часто уклоняются от исправления серьезных провалов рынка, а иногда даже усугубляют их своими действиями. Активно поощрявшаяся либерализация рынка капиталов, вероятно, подвергла развивающиеся страны растущему риску. Как правило, хорошо развитые финансовые рынки могут смещать бремя риска с плеч тех, кто менее способен нести его (бедных), на плечи тех, кто способен справиться с этим лучше. Но в данном случае мы имеем дело с массированным провалом рынка, имеющим огромные последствия. Это тот самый провал рынка, которым Международный валютный фонд и другие международные организации уже давно должны были заниматься, но только сейчас он формируется как цель политического воздействия. Еще одной проблемой, требующей внимания, и чье решение было предельно затянуто, по-прежнему остается глобальная резервная система. Эта система приводит к огромным издержкам развивающихся стран, вызывает дефляцион- ÏÐÎËÎà 15 ные сдвиги в глобальной экономике и способствует глобальной нестабильности. Долларовая резервная система не только не работает, но и быстро «сходит на нет», по мере того, как банки по всему миру все больше уходят от доллара. Впрочем, возникающая резервная система множественных валют не обещает быть существенно стабильнее или справедливее, чем существующая. Необходимо изучать другие альтернативы, включая регулярную эмиссию Специальных прав заимствования. Одной из наиболее важных областей, где провалы рынка наиболее заметны, является окружающая среда. Без вмешательства правительства ни фирмы, ни домохозяйства не имеют стимулов ограничивать выбросы. Новые государственные финансы принимают во внимание глобальные экстерналии (внешние эффекты) – в данном случае, глобальные проблемы окружающей среды, наиболее важной из которых является изменение климата. Это такая же традиционная тема, как и рассмотрение в рамках традиционной теории государственных финансов оценки альтернативных способов корректировки провалов рынка. Международное сообщество посредством Киотского протокола установило особое средство – торговлю квотами на выбросы. Однако это повлекло за собой сложные проблемы передачи прав на загрязнение. И хотя замечательно то, что так много стран уже подписали этот протокол, Соединенные Штаты, являющиеся крупнейшим источником выбросов, отказались его подписать, а развивающиеся страны, притом что их роль в распространении парникового эффекта растет, не приняли на себя каких-либо обязательств. Совсем не очевидно, что в результате этот подход будет работать. Надо изучать и другие альтернативы, включая обычные меры (скажем, соглашение по унификации налогообложения), влекущие за собой меньше проблем с перераспределением. Существуют некоторые области, где очевидно необходимы новые институциональные решения. Одним из таких решений, рассматриваемых здесь, является реструктуризация долга при банкротстве, то есть та тема, которая на государственном уровне традиционно попадает в рубрику отраслевой организации и политики. А между тем эти вопросы являются настолько существенными для глобальных общественных финансов, что они совершенно правильно были включены в книгу. Одним из наиболее важных вопросов, как для старых, так и для новых государственных финансов является то, каким образом оказывать помощь. В рамках старых государственных финансов всегда обсуждался выбор между субсидиями «с условиями» или разовой помощью. Новые государственные финансы среди всего прочего рассматривают вопросы оказания помощи в интересах развития, займы или субсидии развивающимся странам, вопросы о том, как усилить участие частного сектора, и какова роль обусловленности. Перед нами богатые перспективы: предстоит заново определить обширный предмет государственных финансов, чтобы дать ответы на глобальные вызовы. А это влечет за собой пересмотр фактически каждой темы обсуждения, которые дискутировались в рамках старых государственных финансов, плюс рассмотрение тех, что вообще не обсуждались. Эта книга служит вехой – она обозначает начальные границы поля, которое будет возделываться в грядущие годы. 16 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Примечания 1. Впрочем, классический учебник середины ХХ в., Musgrave and Musgrave (1989), действительно уделял некоторое внимание общественным благам. 2. С тех пор как я впервые разработал это понятие в 1995 г. литература по этому предмету расцвела. См., напр.: Kaul, Grunberg, and Stern (1999) и Kaul, Conceiзгo, Le Goulven, and Mendoza (2003). См. также: Stiglitz (1998). Литература Kaul, Inge, Isabelle Grunberg, and Marc A. Stern, eds. 1999. Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. New York: Oxford University Press. Kaul, Inge, Pedro Conceição, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, eds. 2003. Providing Global Public Goods: Managing Globalization. New York: Oxford University Press. Musgrave, Richard A., and Peggy B. Musgrave. 1989. Public Finance in Theory and Practice. 5th edition. New York: McGraw-Hill. Stiglitz, Joseph E. 1977. “Theory of Local Public Goods.” In Martin S. Feldstein and Robert P. Inman, eds., The Economics of Public Services. New York: MacMillan Publishing Company. (Paper presented to the International Economics Association Conference, Turin, 1974). ______. 1983a.“Public Goods in Open Economies with Heterogeneous Individuals.” In Jacques-François Thisse and Henry G. Zoller, eds., Locational Analysis of Public Facilities. Amsterdam: North-Holland ______. 1983b. “The Theory of Local Public Goods Twenty-Five Years after Tiebout: A Perspective.” In George R. Zodrow, ed., Local Provision of Public Services: The Tiebout Model After Twenty-Five Years. New York: Academic Press. ______. 1986. The Economics of the Public Sector. 3rd edition. New York: W.W. Norton. [На русском языке: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997]. ______. 1995. “The Theory of International Public Goods and the Architecture of International Organizations.” Background Paper 7. Third Meeting, High Level Group on Development Strategy and Management of the Market Economy, United Nations University, World Institute for Development Economics Research, July 8–10, Helsinki,. ______. 1998. “IFIs and the Provision of International Public Goods”. Cahiers Papers 3 (2): 116–34. Tiebout, Charles M. 1956.“A Pure Theory of Local Public Expenditures.” Journal of Political Economy 64 (5): 416–24. ПОЧЕМУ СЕГОДНЯ МЕНЯЕТСЯ ПОНИМАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ? О ЧЕМ ЭТА КНИГА? ИНГЕ КАУЛЬ И ПЕДРУ КУНСИСАНЬЮ Реинжиниринг государственных финансов в ответ на изменение баланса рынков и государств идет по всему миру, и этот процесс уже исследован и подтвержден документами (см. например, Salamon 2002b). Заключение контрактов между частным сектором и государством, решение проблем общегосударственного уровня частными фирмами, частное финансирование проектов государственного сектора наряду с другими вопросами прокладывают себе дорогу в учебниках по государственным финансам (см., например, Bailey [1995] 2002, 2004; Hillman 2003; и Rosen 2005). Ответная реакция государственных финансов на открытость национальных границ была более сдержанной — но она имеет место. Политика государственных субсидий является предметом горячей международной полемики и интенсивных дипломатических переговоров. Страны побуждают к взаимной поддержке в корректировке фискальной и монетарной политики для недопущения нарушений макроэкономического баланса, способного повлечь за собой бедствия для всей мировой экономики. Пристальное внимание международного сообщества также обращено на национальные приоритеты в осуществлении государственных расходов – на то, как много развивающиеся страны направляют на сокращение бедности или промышленные страны на иностранную помощь и насколько хорошо все страны придерживаются бюджетной дисциплины и сбалансированности долга. За способами управления государственными финансами ведется тщательное наблюдение со стороны и они являются предметом международной полемики. Деятельность правительства измеряется созданием условий для открытой рыночной конкуренции или искренностью принимаемых политических обязательств. Идет дискуссия и о том, когда следует принимать меры на национальном уровне, а когда в централизованном порядке на уровне международном – о том, следует ли создавать больше международных фондов в целях поддержки межправительственных действий за рубежом. Ставятся вопросы о роли межправительственных организаций, о том, могут ли некоторые из их традиционных функций теперь выполняться более рационально и эффективно участниками глобальных рынков или государственно-частными партнерствами. В этой книге критически оценивается то, каким образом государственные финансы отреагировали на политические проблемы, связанные с увеличением открытости. Внимание авторов сосредоточено на том, как финансы ответили на новую проблему: нахождение оптимального сочетания между сферой националь- 18 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ ных финансов и обеспечением выгод глобализации: равных общественных благ и равенства в развитии, или создание справедливых жизненных шансов всех, куда включается сокращение бедности. Проведенные исследования подкрепляют утверждение, что государственные финансы никогда не остаются неизменными (Musgrave and Musgrave 1989). Когда действительность меняется, меняются и государственные финансы, приспосабливая свою политику и ее инструменты к новым обстоятельствам – сегодня это происходит в ответ на глобализацию. В противоположность точке зрения, которая, возможно, все еще широко распространена, правительства больше не действуют просто как субъекты, агрегирующие предпочтения национальной политики, а национальная государственная политика вмонтирована в структуру глобальной политики. А в противоречие с другой тоже все еще распространенной точкой зрения, требования к внешней политике идут намного дальше просто стимулирования экономической открытости, нацеливая на стимулирование развития конкурентоспособности, сокращение отрицательных трансграничных «переливов», улучшение управления риском, расширение экономических возможностей и увеличение выгод. Планируемой открытости следует способствовать, а незапланированную (нежелательную) открытость нужно остановить. Политические подходы и инструменты, рассмотренные в части 1 книги, поддерживают эту новую функцию политики – сочетание требований внутренней и внешней политики или, иначе говоря, международное сотрудничество в пределах национальных границ. Такое сотрудничество сегодня, вероятно, является самым предпочтительным способом решения глобальных проблем. Но оно не может обеспечить всех требуемых результатов – скажем, связать воедино национальные транспортные системы. Для решения глобальных проблем часто требуется «суммировать» политические реформы во всех или, по крайней мере, во многих странах. Однако, для обеспечения того, чтобы реформы были согласованы и чтобы все участники внесли свою лепту — или для того, чтобы получить положительный эффект масштаба или разнообразия — зачастую желательно, чтобы международное сотрудничество в пределах национальных границ дополнялось международным сотрудничеством за пределами национальных границ. Части 2 и 4 книги изучают международное сотрудничество за пределами национальных границ. Они показывают, что наряду с тем, что глобальные проблемы добавили новую функцию в портфель национальных государственных финансов — сочетание требований внешней и внутренней политики – они изменили предназначение, формирующее международное сотрудничество. Внимание к эффективности, часто игнорируемое раньше, теперь занимает свое место рядом с более традиционными интересами иностранной политики, рядом с геополитическими и военно-стратегическими соображениями и моральными и этическими аспектами иностранной помощи. Так размышления о государственных финансах соприкасаются и проникают в сферы внешней политики. Международное сотрудничество за рубежом, также как национальная государственная политика, в большей степени полагается на государственно-частное сотрудничество — и на конкуренцию. Волна изменения баланса между рынком и Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 19 государством, которая пронеслась по всему миру в последнее десятилетие и изменила методы управления государственными финансами на национальном уровне, теперь достигает межправительственных организаций. И она преобразовывает международное сотрудничество из, по существу, межправительственного процесса в «многоакторный» процесс. Теперь инвестиционное мышление лежит в основе формирования обеспечение глобальных общественных благ за рубежом (также как оно обычно делает на национальном уровне). А мышление, ориентированное на повышение эффективности (а не получение полномочий), меняет формы иностранной помощи (как это делалось для программ повышения благосостояния и социального страхования внутри стран). Почему сейчас? Глобализация принесла с собой понимание ее возможностей и рисков. Результаты исследований, приведенные в этой книге, наводят на мысль о том, что глобализация вступает в новую фазу. Среди частных и государственных участников растет спрос на более управляемые, менее изменчивые и менее подверженные кризисам процессы. Одна из возможных причин этого — то, что в условиях новых финансовых технологий издержки несвоевременного обращения к проблемам стремительно растут, в то время как затраты по принятию корректирующих мер снижаются. Очень трудно не принять во внимание то, что открытость ведет к взаимозависимости, с которой лучше всего справляться путем сотрудничества. Однажды вступив на путь открытости экономики, государства обнаруживают, что первый шаг диктует последующие. Они должны удостовериться, что их юрисдикция остается конкурентоспособной на более интегрированных и более эффективных рынках. Национальная политика в этих условиях больше не может оставаться только силовой. Она приобретает черты самоподдерживающегося системного тренда. Многие из новых финансовых механизмов и инструментов, исследованных в книге, являются недавними изобретениями. Впрочем, многие из них испытаны, проверены и без труда могут быть поставлены «на поток». Если их применять широко, они способны дать значительную экономию издержек и увеличить благосостояние. НОВЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ — ПО-НОВОМУ Многие проблемы, поднятые в книге, требуют дальнейшего обсуждения, исследования и проверки. Однако один момент, по-видимому, очевиден: методы и инструменты государственных финансов имеют тенденцию сосредотачиваться вблизи пересечения осей «государственный/частный сектор» и «внутренняя/ внешняя политика». Они формируют особый политический кластер: новые государственные финансы 2. Почему «2»? Реакция на сглаживание границ между частным и государственным секторами только начала проявляться в стандартной теории государственных финансов. Пока еще новые, они рассматриваются здесь как новые государственные финансы 1, потому что порывают с шаблоном традиционной теории и практики госу- 20 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ дарственных финансов, ориентированных на государство (рис. 1). Они учитывают взаимодействие рынков и государств – и наличие сотрудничающих, а также конкурирующих государственных и частных участников. Новые государственные финансы 2, которые включают формы новых государственных финансов 1, являются подсистемой государственных финансов, связанным с финансированием глобальных проблем — или глобальными общественными финансами. Новые государственные финансы 2 расширяют в основном национальный, сосредоточенный на одной единственной экономике подход традиционной теории государственных финансов для того, чтобы охватить международные и национальные аспекты глобальных проблем (см. рис. 1). Они рассматривают то, как правительства в индивидуальном и коллективном порядке направляют государственное и частное финансирование на решение глобальных общественно-политических проблем3. Понимание того, как осуществляется это направление ресурсов — и как его можно улучшить — имеет важное значение для разработки подходов стимулирования глобализации, которая дает надежду на повышение эффективности и улучшение жизни для всех. Но рекомендовать какой-то определенный финансовый подход или инструмент не входит в нашу задачу. Лица, принимающие решения, должны будут выбирать наилучший финансовый пакет для проблем, с которыми они сталкиваются, в зависимости от конкретного случая. Книга имеет более ограниченную цель — выявить изменения и инновации в практике государственных финансов. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? РИСУНОК 1 Эволюция государственных финансов Политические подходы и инструменты Происхождение и объем партнерских отношений А. «Традиционные » государственные финансы Стадия закрытой экономики, ориентированной на государство Частный сектор Национальный уровень Международный уровень Государственный сектор Б. Новые государственные финансы 1 Пограничные линии между государственным и частным сетором сглаживаются, и начинается формирование государственно-частных партнерских отношений Частный сектор Национальный уровень Международный уровень Государственный сектор В. Новые государственные финансы 2 Пограничные линии между внутренним и внешним сектором тоже стираются, приводя к сотрудничеству государства и частного сектора и конкуренции в пределах и за пределами границ в решении Национальный глобальных уровень проблем. Частный сектор Международный уровень Государственный сектор 21 22 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ РЕАКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ НА ИЗМЕНЕНИЕ БАЛАНСА МЕЖДУ РЫНКАМИ И ГОСУДАРСТВАМИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПАРТНЕРСКИХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВОМ И ЧАСТНЫМ СЕКТОРОМ Результаты государственной политики, такие, как обеспечение правопорядка, мир и безопасность, общественное здоровье и сокращение бедности, зачастую все еще называют «государственным обеспечением». Но на деле лишь немногие блага или услуги обеспечиваются — производятся и финансируются — исключительно государством. Многие результаты государственной политики теперь являются следствием партнерства государства и частного сектора. Участие государства может быть прямым или косвенным. А в некоторых случаях государственные блага и услуги, включая социальные программы, могут даже предоставляться на добровольной основе и финансироваться за счет частных средств. Отнесение общественных благ и услуг к разряду обеспечиваемых исключительно государством отражает практику, распространенную примерно до 1980-х гг., когда политика начала изменяться в направлении формирования государственночастных партнерских отношений. В период с 1945 до конца 1970-х гг. государство играло важную экономическую роль в большинстве стран, которая выражалась в росте государственных расходов (как документально подтверждает в этой книге Танци). Это отражало убежденность в способности и стремлении государства исправлять провалы рынка4. Однако по мере того, как становились доступными результаты новых исследований, в начале 1970-х гг. сформировались новые условия, возросло понимание того, в чем заключаются недостатки политических процессов и источники провалов правительства. Государственные деятели и другие сторонники политики увеличения роста государственных расходов воспринимались негативно. Это новое понимание пришло из теории общественного выбора, экономического анализа асимметричной информации и агентских отношений, из теории игр5. Они обусловили более взвешенное определение роли государства. А рынки, в соответствии с теоремой Коуза (Coase 1960) 6, стали рассматриваться с точки зрения решения проблем в условиях ясно определенных прав собственности. Провалы рынка начали восприниматься как возможное оправдание государственного вмешательства. При этом целесообразность вмешательства нуждалась в оценке на основе конкретного опыта, чтобы избежать наложения провалов рынка на провалы государственной политики. В последнее время рост понимания комплексного характера провалов рынка и относительной силы и слабости двух основных инструментов координации общества — правительств и рынков — способствовали дальнейшему изменению мышления. Рынки и государства рассматриваются как «интерактивное партнерство» (Stiglitz 1998, p. 8), производящее и финансирующее разнообразные компоненты результатов государственной политики в сферах сотрудничества и конкуренции. Правительства продолжают ориентироваться на интересы государственной политики, хотя и более опосредованно. Вместо того, чтобы обеспечивать государственные услуги напрямую, они гарантируют, что интересы государственной политики вызовут соответствующую реакцию со стороны частных фирм и домо- Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 23 хозяйств. Они делают это, предлагая финансовые стимулы, в особенности налоговые кредиты и скидки, а также гарантии, которые являются косвенными расходами, либо при помощи налогов, оплачиваемых потребителями, что заставляет индивидов более ясно проявлять свои предпочтения по отношению к государственным услугам. Нефинансовые инструменты государственного вмешательства также широко используются. Они включают регулирование новых прав собственности, социальное и экономическое регулирование (часто за счет ресурсов тех, кто должен следовать новым правилам). В качестве следующего шага в формировании государственно-частных партнерских отношений, правительства прибегают к аутсорсингу для осуществления определенных задач (таких, как обеспечение питания для пациентов больницы или армейского персонала) или к сдаче в аренду целых сфер государственных услуг (таких, как железные дороги). Контрактные соглашения также проявляются в виде инициатив частного финансирования или государственно-частного партнерства 7. Таким образом, сегодня государственные финансы — это больше чем обеспечение доходов и регулирование государственных расходов. Они включают направление нецентрализованных ресурсов на цели государственной политики, причем правительства используют разнообразные инструменты — фискальные, регулирующие, мониторинг, — чтобы стимулировать и поощрять частную деятельность и частные расходы на эти цели. Они также включают открытую конкуренцию с частным сектором и разделение ответственности и риска с негосударственными продуцентами в интересах повышения производительности и эффективности. Эта диверсификация и изменение инструментария государственных финансов отражает то, что Саламон (Salamon 2002a, p. 2) называет формированием «третьей силы» в управлении государственными финансами — и что в этой книге называется новыми государственными финансами 1. Опираясь на полномасштабную «третью силу» или ограниченную корректировку норм и правил, многие результаты государственной политики являются теперь продуктами взаимодействия многих участников, часто в результате тесного переплетения рынков и государств и расходования государственных и частных средств. Например, несмотря на то, что государственные инвестиции сокращаются (рис. 2а), роль государства проявляется в возрастании регулирования и установлении стандартов и норм во многих областях (рис. 2б). И в то время как объем государственной собственности снижается (рис. 2в), частное участие в финансировании государственных программ растет (рис. 2г). Предполагается, что гражданское общество также должно более активно участвовать в формировании государственной политики, а частные корпорации быть больше заинтересованы в доказательстве своей социальной ответственности8. Усиливающаяся тенденция формирования государственно-частных отношений отражается в изменении роли всех этих групп участников – в расширении консенсуса по отношению к совместной ответственности государства и его частных партнеров в интересах государственной политики, интересов, которые потенциально затрагивают всех. 24 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ РИСУНОК 2 Изменение роли правительств А. Государственные инвестиции снижаются B. ...регулирование возрастет Государственные инвестиции (в процентах от ВВП) Регулирующие органы Финансовые рынки 80 5,0 Конкуренция 60 ОЭСР 4,0 Телекоммуникации 40 Европейский союз 3,0 Независимые регулирующие органы ( в 17 странах) Электроэнергетика Окружающая среда Фармацевтическая промышленность Продовольственная безопасность 20 2,0 0 1980 1970 1990 C. ...государства устраняются... Суммарное число (тыс, перевернутая шкала) 0 6 1950 1960 1970 1980 1990 2000 D. ...и формируются государственно-частные партнерства Гонконг Швеция В миллионах 80 Работники, имеющие Сальвадор индивидуальные Польша пенсионные Венгрия 60 счета Казахстан 2 4 2000 Боливия Мексика Приватизационные операции 40 8 20 Великобритания Швейцария Нидерланды Чили Болгария Коста-Рика Хорватия Латвия Эстония Аргентина Австралия Колумбия Дания Перу 10 0 1990 1995 1985 1990 1995 2000 Источник: a. Kamps 2005; b. Gilardi 2004; с. World Bank 2005b; d. Palacios 2003. То, являются благо или услуга общественными или частными, зависит от особенностей их потребления – от того, воздействуют ли они на всех и доступны ли всем. При надлежащем регулировании и контроле, и при некоторой доле субсидирования общественные блага и услуги могут производиться рынками, в то же время сохраняя свои свойства общественного потребления. Несмотря на то, что государственная поддержка благ и услуг, предназначенных для обслуживания бедных слоев населения, должна быть более значительной, даже программы сокращения бедности могут быть внедрены посредством формирования государственно-частных партнерских отношений или стимулирующих схем, которые позволяют частным партнерам сделать дополнительный шаг в корректировке своего поведения в целях создания как общественной выгоды, так и достаточной выгоды для своего собственного бизнеса. Но что происходит с глобальными проблемами, когда результаты государственной политики должны достигаться в условиях стирания границ между го- Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 25 сударственным и частным секторами и между сферами внутренней и внешней политики? ГЛОБАЛЬНЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И РАЗВИТИЕ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ Список проблем глобальной политики обширен и становится все длиннее. Он состоит из разнообразного набора проблем, включая обеспечение мира и безопасности во всем мире, борьбу с международным терроризмом, создание глобальной системы коммуникаций и транспорта, контроль над глобальными инфекционными заболеваниями, предотвращение и сдерживание риска изменения климата, создание международной финансовой архитектуры и стимулирование международной финансовой стабильности, построение многостороннего режима торговли, упрочение механизмов для предотвращения интеллектуального пиратства, отмывания денег и наркотраффика, придание универсального характера основным правам человека и демократии; сокращение бедности и других форм человеческой обездоленности. Эти проблемы требуют новых политических подходов и новых финансовых технологий, представляя собой вызов для государственных финансов. Традиционные государственные финансы имеют две отличительные характеристики. Они в значительной степени «государствоцентричны» и основаны на предпосылке, что продукты государственной политики производятся государством. Этот узкий ракурс теперь расширяется, как на практике, так, до некоторой степени, и в теории, по мере того как новые государственные финансы 1 укореняются и становятся предметом исследования. И, что здесь особенно важно, традиционная теория государственных финансов предполагает отдельно взятую экономику, исключая из исследования большую часть внешнего мира — внешние императивы, а также благоприятные возможности. Недавний обзор учебников по государственным финансам и экономической теории, включающий 170 наименований, обнаружил, что лишь в немногих из них упоминаются глобальные или региональные общественные блага или озабоченность вопросами глобальной справедливости, такими, как сокращение бедности в мире (Sidikou-Sow 2005). В некоторых учебниках затрагиваются глобальные вызовы, особенно выбросы парниковых газов и хлорофторуглеродных соединений, но не обсуждается вопрос о том, чем решение этой проблемы отличается от интернализации экстерналий, относящихся к местной или национальной юрисдикции9. Существует широкий — и, по-видимому, все более расширяющийся — разрыв между практикой государственных финансов и стандартной теорией, представленной в учебниках по государственным финансам и экономике. Тем не менее разработчики политики реагируют на глобальные вызовы. И, делая это, они пользуются результатами новых глубоких исследований. Рассмотрим обширную литературу по глобальному потеплению, международным финансам и торговле, глобальной бедности и иностранной помощи. Эти темы являются элементами мозаики глобальных финансов. Однако вопросы «какова общая картина?» и «как следует оценивать реакцию разработчиков политики?» остаются без ответа. 26 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Ответ на эти вопросы (который будет дан позже, с учетом выводов и результатов анализа, представленных в этой книге) требует более внимательного взгляда на природу глобальных вызовов, составляющих сегодня повестку дня национальной и международной политики: Что делает эти вызовы глобальными? И почему возрастает взаимозависимость между странами? Определение основных категорий: глобальные общественные блага и развитие С современной точки зрения предполагается, что государственные финансы помогают предоставлять общественные блага и способствуют справедливости10. Содействие эффективности распределения является основным логическим обоснованием государственного вмешательства, способствующего предоставлению общественных благ — будь то финансовые (субсидии или налоговые кредиты) или нефинансовые блага (регулирование). Таким образом, область государственных финансов, ориентированная на общественные блага, оценивается с точки зрения эффективности распределения с центром внимания на конкретных проблемах и благах. Распределение общественных благ, рассматриваемое как часть общественных финансов, направляемых на осуществление целей справедливости и законности, иногда достигает своих задач посредством перераспределения дохода и трансфертных выплат. Основное внимание уделяется уязвимым группам, таким, как бедное население и люди с физическими недостатками. Глобальные вопросы сегодняшней политической повестки дня могут быть сгруппированы на основе этих двух широких категорий «продукции» государственных финансов: глобальных общественных благ и глобальной справедливости в сфере развития. Что важно знать об этих двух группах проблем в контексте этой книги? Обратимся сначала к глобальным общественным благам, а затем к развитию. Глобальные общественные блага: связи с глобализацией и «схемами производства» благ Глобальные общественные блага, этот особый класс общественных благ, имеют то же основное свойство, что и все другие общественные блага: общественный характер потребления, доступность для всех потребителей, – потому что это блага общественной сферы11. Некоторые из этих благ являются по своей природе глобальными и общественными – как лунный свет или теплые солнечные лучи, представляющие собой «чистые» глобальные общественные блага. Другие глобальные общественные блага являются «не чистыми»; таковы атмосфера и озоновый слой, доступные для всех, но в то же время конкурентные в сфере потребления и подверженные избыточному потреблению и истощению. Газовый состав атмосферы, если он перегружен загрязнителями, такими, как диоксид углерода, способен меняться, что может привести к изменению климата, имеющему всемирное (хотя и дифференцированное) воздействие. Однако многие глобальные проблемы сегодня возникают не в связи с естественными глобальными общественными благами, а в связи с недавно глобализированными (в прошлом, по сути, национальными) общественными благами. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 27 Связь между глобализацией и глобальными общественными благами. Можно сказать, что глобализация является результатом двух основных процессов, одного целенаправленного, а другого непреднамеренного. Целенаправленное изменение политики, ориентированное на открытость, обычно основывается на стратегии устранения экономических барьеров на границах (ограничений в отношении торговли, контроля над капиталом) и стимулировании гармонизации политики в пределах национальных границ для того, чтобы развивать трансграничную рыночную интеграцию (права собственности, использование инфраструктуры в портах, банковские кодексы и стандарты, сертификаты об образовании). Страна, которая устранила экономические барьеры без приведения внутренних правовых институтов к мировым стандартам, возможно, оттолкнет от себя иностранных инвесторов или торговых партнеров, которые посчитают, что ее институты непрозрачны и их трудно оценить с точки зрения риска. Страны, использующие общемировые стандарты на национальном уровне и, вследствие этого, имеющие низкий уровень издержек поиска информации и других транзакционных издержек, представляются более привлекательными. Регулируемая глобализация, таким образом, обычно является результатом усилий разработчиков национальной политики по удовлетворению таких ожиданий посредством стимулирования гармонизации национальной политики, включая глобализацию общественных благ, поддерживаемых рынком. Но действует также второй процесс — непреднамеренная открытость. Она, по большей части, является результатом положительных или отрицательных «переливов» в результате частных или общественных действий, которые не принимаются в расчет агентами, порождающими отрицательные «переливы» в процессе потребительского или производственного выбора12. Примерами этого являются болезни растений, животных или людей, которые могут проникнуть в страну «нелегально» вместе с ввезенным грузом или экипажем и пассажирами самолета. Итак, целенаправленная глобализация – свободное трансграничное движение товаров и услуг, капитала и людей – часто порождает непреднамеренные формы глобализации. Но отрицательные «переливы» могут иметь место независимо от того, открыты границы или нет. Например, выбросы парниковых газов случались всегда, вне зависимости от того, переживал ли мир эпоху открытых или закрытых границ, более свободных или ограниченных путешествий по странам и регионам. Однако их потенциальное влияние не обнаруживалось до тех пор, пока значительная масса этих газов не скопилась в атмосфере, а научные и технические знания не продвинулись вперед. Глобализация и глобальные общественные блага неразрывно связаны. Глобализация, особенно глобализация экономики, часто воспринимается как влекущая за собой рост частного начала — свободную торговлю и другие трансграничные движения. Несмотря на то, что это верно, глобализация, в сущности, означает также и укрепление общественного начала – более понятную и прозрачную сферу национальной политики, сближение государственной политики и рост взаимозависимости, поскольку люди испытывают влияние управления отрицательными трансграничными «переливами» со стороны других. «Схема производства» глобальных общественных продуктов. Решая вопрос о том, стимулировать ли открытость экономики и в какой степени, госу- 28 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ дарства решают вопрос о своей международной конкурентоспособности. И они решают, стоит ли, и в какой степени, работать над тем, чтобы удерживать в узде глобальное загрязнение, терроризм или риск финансового кризиса. К тому же зачастую именно политический выбор определяет, стоит ли обеспечивать требуемое общественное благо и позволять нежелательным экстерналиям оставаться неподконтрольными, — возможно, с высокими издержками для других стран или для своей собственной страны. Частный и «национальный» характер, а также публичный и «глобальный» характер блага во многих случаях являются не врожденными его свойствами, а социальными конструкциями, формой, приданной обществом. Это означает, что общественные блага можно производить. Но как выглядит cхема их производства? Рис. 3 иллюстрирует схему производства национального общественного блага, а рис. 4 – схему производства глобального общественного блага. Национальные составляющие. Многие глобальные общественные блага появляются в результате суммирования национальных общественных благ. Рассмотрим интеграцию рынков. Рынки представляют собой общественное благо, а объединение рынков — глобальное общественное благо. Интегрированные глобальные рынки не могли бы возникнуть, если бы страны одна за другой не создавали национальные институты, поддерживающие рынок, и не гармонизировали их таким способом, который облегчал бы возможность взаимодействия между инфраструктурами стран и их институциональными структурами. Несмотря на то, что многие глобальные общественные блага формируются посредством такого процесса агрегирования, могут происходить и значительные отклонения13. Общественные эффекты некоторых благ или видов деятельности вполне взаимозаменяемы и легко включаются в торговые договоренности. Одним из примеров может служить сокращение выбросов диоксида углерода. Если участник Б может сократить выбросы более дешевым способом, чем участник А, то участник А, возможно, заплатит участнику Б, за то, чтобы тот обеспечил вклад участника А. В других случаях общественные эффекты, которые должны быть суммированы, имеют особенности местоположения и поэтому не подлежат замещению. Например, в для достижения эффективного глобального контроля над инфекционными заболеваниями можно было бы повсеместно повысить качество услуг государственного здравоохранения. Если целью является искоренение болезни, суммарный уровень предоставления блага будет определяться наименьшим вкладом. То же относится и к контролю над терроризмом путем улучшения безопасности воздушного транспорта. Если такие ситуации возникают в «слабых звеньях», поскольку что в странах с недостаточным обеспечением отсутствуют требуемые ресурсы, то собственный интерес богатых стран мог бы состоять в том, чтобы оказать финансовую поддержку бедной стране. Как доказывает (в этой книге) Сэндлер, богатые страны мало выигрывают, продолжая совершенствовать оборудование для досмотра в своих аэропортах, например, если того же не делают другие страны. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 29 РИСУНОК 3 «Схема производства» национальных общественных благ Организация гражданского общества, государственно-частные партнерства Заинтересованные группы 1 1 Национальная государственная сфера 2 2 5 обществен- промежуточные блага ные общественные блага Правительство 7 1 8 6 3 Домохозяйства и фирмы 4 Стимулы Возможность 1 Стимулирование субъектов к предоставлению 5 Предоставление домохозяйствам и фирмам возможности прямых или косвенных входных ресурсов или изменению поведения с учетом общественных интересов потребления товаров и услуг, создающих экстерналии, усиливающие предоставление общественного блага 2 Политическое давление Лобирование правительств с целью финансирования или предоставления благ и услуг 3 Принуждение Принуждение индивидов и фирм к изменению своего поведения с учетом общественных интересов Внутренние предпочтения 4 Учет интересов национальных игроков Потребление 6 Потребление товаров и услуг, делающих возможным усиление предоставления общественного блага Внешние предпочтения 7 Учет интересов международных игроков 8 Внешний эффект Формирование конкретных действий Примечание: Рисунок основан на той предпосылке, что благо подчиняется технологии «суммирующего» агрегирования. Промежуточное общественное благо (например, нормы и правила) служит в качестве входного ресурса для производства конечного общественного блага. Таким образом, глобальные общественные блага часто возникают, так как страны движутся в одном и том же направлении в предоставлении общественного блага на национальном уровне. Но иногда интересы эффективности требуют дополнять действия на национальном уровне действиями на международном уровне – как в ситуации с самым слабым звеном, – и иногда трансграничное сотрудничество представляется целесообразным для повышения эффективности, как в случае с торговлей выбросами диоксида углерода. Но перед тем, как изучить схему производства глобальных общественных благ, полезно посмотреть далее на участников, вовлеченных в производство национальных общественных благ. Рис. 3 ясно иллюстрирует, что общественные блага являются продуктом деятельности многих групп участников, каждая из которых потенциально способна внести свой вклад. Например, гражданское общество и лоббисты заставляют правительство предпринимать те или иные действия (стрелки 1 и 2); 30 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ РИСУНОК 4 «Схема производства» глобальных общественных благ Добровольные трансграничные коллективные действия (организации гражданского общества, глобальные государственночастные партнерства) Глобальная государственная сфера: глобал. обществ. блага промежут. глобал. общест. блага 2 5 Заинтересован ные группы 8 Национальные общественные блага 1.2,…200 стран 6 4 8 6 Правительства Домохозяйст ва и фирмы 1 3 Стимулы 1 7 1 Межправтельствен ные организации 4 2 1 7 Возможность 1 Стимулирование субъектов к предоставлению 5 Предоставление домохозяйствам и фирмам возможности прямых или косвенных входных ресурсов или изменению поведения с учетом общественных интересов потребления товаров и услуг, создающих экстерналии, усиливающие предоставление общественного блага 2 Политическое давление Лобирование правительств с целью финансирования или предоставления благ и услуг 3 Принуждение Принуждение индивидов и фирм к изменению своего поведения с учетом общественных интересов 4 Внутренние предпочтения Учет интересов национальных игроков Потребление 6 Потребление товаров и услуг, делающих возможным усиление предоставления общественного блага Внешние предпочтения 7 Учет интересов международных игроков 8 Внешний эффект Формирование конкретных действий Примечание: Рисунок основан на той предпосылке, что благо подчиняется технологии «суммирующего» агрегирования. Промежуточное общественное благо (например, нормы и правила) служит в качестве входного ресурса для производства конечного общественного блага. в то же время эти группы стремятся оказывать влияние на общественность посредством отстаивания определенных интересов (стрелка 1). В результате может создаться общественный спрос на определенные общественные блага, скажем, на общественные места, свободные от курения (стрелка 4). В ответ на это правительство, возможно, обеспечит промежуточное общественное благо, такое, как информационная кампания о вредном влиянии курения в общественных местах (стрелка 3) в надежде изменить поведение индивидов (стрелка 6). Возможно, необходимы также принудительные меры, такие как наложение запрета на курение в общественных местах (стрелка 3). В совокупности положительные экстерналии, наступившие в результате изменения поведения индивидов (добровольного или достигнутого путем принуждения), соответственно, произведут желаемое общественное благо – общественные места, свободные от курения (стрелка 8). К тому же правительство может оказаться под влиянием внешних предпочтений (стрелка 7), например, иностранных граждан, которые предъявляют спрос на аэропорты и гостиничные номера, свободные Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 31 от курения, или международных конвенций, таких, как Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака14. Дополнения на международном уровне. Национальные и глобальные общественные блага часто тесно взаимосвязаны (стрелка 7 на рисунке 3). Национальные общественные блага являются основными строительными блоками глобальных общественных благ агрегированного типа (рис. 4). Международное сотрудничество различных типов (стрелки 1, 2, 4 и 5) может изменить поведение отдельных государств или частных лиц (стрелки 3 и 6), производящих требуемый национальный вклад (рис. 8) в глобальное общественное благо. Существенным различием между коллективными действиями на национальном и международном уровне является то, что принуждение недоступно не международном уровне, на котором все взаимодействия и решения являются добровольными. Это усиливает значительность проблем стимулирования, которые присутствуют в различных группах, и распределения затрат и выгод между сторонами: кого целесообразно мотивировать и насколько сильно, чтобы увеличить предоставление блага? И если предпочтения сторон не совпадают, каким образом лучше всего достигнуть приведения в соответствие структур стимулирования? Может быть, это следует сделать путем определения глобальных правил игры? Или добавив такой «пряник», как деньги, либо такой «кнут», как торговые санкции? Деньги — в виде компенсационного финансирования — также могут быть востребованы, когда глобальное общественное благо является следствием «меткого выстрела» техники агрегирования. Например, при наличии научных и технических знаний новая технология, чтобы существовать, должна быть в какой-то момент изобретена. Одного меткого выстрела здесь достаточно. Потенциальный изобретатель, возможно, способен финансировать работу до тех пор, пока доступны ресурсы и существует уверенность (надежда, что затраты на НИОКР оправдают себя. Когда доходы индивида не возмещают ожидаемых затрат, вероятно, необходимо, чтобы другие заинтересованные стороны разделили затраты. Международное сотрудничество в разделении затрат по совместным международным инициативам всегда является следствием процесса агрегирования какой бы ни была технология производства благ (см. главу, написанную Баррет). Несмотря на это, группа инвесторов может серьезно отличаться — например, меньшей численностью — от группы участников, вовлеченных в процесс производства в целом. Так бывает, в частности, тогда, когда деньги в соглашении по разделению затрат не просто распределяются, но служат стимулом или компенсацией за предоставленные услуги. Поскольку производство многих глобальных общественных благ требует вмешательства со стороны различных групп, возникают вопросы по поводу того, каких участников следует привлечь и на каком уровне предпринимать определенные интервенции. На примере контроля над малярией табл. 1 приводит несколько оснований, которые могли бы быть положены в основу управления этим отбором — от стимулирования трансграничных коллективных действий и предотвращения проблемы 32 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ «иждивенчества» до помощи и других проблем производительности, справедливости распределения и эффективности. Для реализации можно было бы выделить пять основных уровней или групп заинтересованных сторон: межправительственные агентства, правительства отдельных стран, бизнес, глобальные государственнообщественные партнерства, индивидуальные домохозяйства и широкая общественность. В табл. 1 представлен также вклад каждой группы. Глобальный аспект развития и его «схема производства» Традиционно развитие рассматривалось как важнейшее национальное общественное благо. Иностранная помощь развитию мотивировалась в значительной степени моральной обеспокоенностью – сочувствием к тем, кто попал в капкан бедности. Международная поддержка развития, в особенности официальная помощь развитию, была включена в сферу государственных финансов, связанную с распределением и справедливостью, — представляя собой международный инструмент этой сферы 15. Такое восприятие развития меняется. Стимулирование глобальной справедливости в целях развития, по-прежнему рассматриваемое многими как моральный императив, приобретает дополнительный глобальный аспект — как инструмент поддержки мира и безопасности во всем мире. Расширение глобального аспекта развития. Опыт показывает, что последствия стагнации или обращения вспять процесса развития могут ощущаться по всему миру: беспорядки и конфликты способны привести к «переливу» насилия и потоков беженцев через границы. Основные социальные услуги могут потерять эффективность, в результате чего болезни, долгое время считавшиеся побежденными, вновь выйдут на поверхность и начнут распространяться через границы. Жизненно важная роль развития в достижении глобальной безопасности и стабильности признана в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (High-Level Panel on Threats, Challenges and Change 2004, p. viii), созданной по инициативе Генерального секретаря Организации Объединенных Наций: «Крайняя нищета и инфекционные болезни непосредственно угрожают многим людям. Однако они также создают питательную среду, повышающую вероятность возникновения других угроз, включая гражданский конфликт. Даже люди в богатых странах будут более защищенными, если их правительства помогут бедным странам победить бедность и болезни путем достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия». Помимо этих прямых издержек для международного сообщества, дефицит развития также влечет за собой альтернативные издержки. Например, Закон США о росте и возможностях в Африке констатирует, что в то время как постепенное развитие крепких торговых связей между Африкой и США «помогает интегрировать Африку в мировую экономику … фирмы США могут (также) найти новые возможности в сфере приватизации африканских предприятий, находящихся в государственной собственности, или партнерства с африканскими компаниями в инфраструктурных проектах»16. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 33 Таблица 1. Основания для отбора участников и определения степени государственного вмешательства (на примере программы контроля над малярией) Ожидаемый результат • Соглашение о координации действий Уровень вмешательства/выбранные акторы Межправительственные агентства • Обязательство о международных закупках или другие виды стимулов к проведению НИОКР • Объединить возможности для закупки лекарств, защитных сеток для кроватей и других ресурсов • Государственная система услуг здравоохранения Правительства • Субсидии для местного производства защитных антимоскитных сеток для кроватей Частные фирмы • Обратная связь политики • Добиться повышения производительности и эффективности (потому, что значительная часть специальных знаний сосредоточена в частном секторе) • Добиться производительности и эффективности (потому что защитные сетки для кроватей являются частным благом и могут продаваться на рынках, если доступны субсидии) Глобальные государственно-частные партнерства • Разработка новых способов поставки вакцин в сельскую местность (например, путем использования морозильников в частных дистрибьюторских системах) • Потребление лекарств и защитных сеток для кроватей; обеспечение обратной связи политики • Приспособиться к условиям страны с учетом требовааний эффективности и справедливости • Приспособиться к условиям страны страны с учетом требовааний эффективности и справедливости • Выровнять частные и общественные доходы • Производство защитных сеток для кроватей • Разработка вакцин и фармацевтических продуктов • Предотвратить «фрирайдерство» со стороны отдельных стран • Максимально повысить эффективность путем разового координированного производства неконкурентного блага, (ноухау) с последующим объединением национальных ресурсов в целях продвижения исследований и разработок в фармацевтической промышленности. • Задействовать эффект масштаба и эффект совмещения • Государственные информационные кампании • Разработка вакцин и фармацевтических продуктов Основание • Способствовать связи между справедливостью и соображениями производительности и эффективности посредством таких механизмов, как дифференцированное патентование • Добавить справедливость к соображениям производительности и эффективности Частные зяйства домохо- • Стимулировать эффективность • Укреплять обоснованность политики и роль принимающей стороны в проекте 34 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Между тем альтруизм тоже не убывает. Рост трансграничной деятельности и новые способы взаимодействия изменили причины бедствий во многих аспектах: преступления, насилие, голод, болезни, преждевременная смертность и стихийные бедствия — из локальных перерастают в общие глобальные проблемы. Глобальные коммуникации и почти мгновенная передача новостей теперь выставляет напоказ нарушения прав человека, бедность и бедствия всему миру иногда в режиме реального времени, как в случае с цунами, удар которого поразил несколько стран в Азии и Африке в декабре 2004 г. Международное сообщество «присутствовало» при этом бедствии, наблюдая его развертывание. Опросы общественного мнения показывают, что во многих частях света подавляющее большинство общественности, политиков и крупного бизнеса поддерживает усилия по сокращению бедности в целях ускорения развития – частично потому, что считает их морально-этическим императивом, а частично потому, что рассматривает их в аспекте собственной политической или экономической выгоды17. Одним из самых четких проявлений повышенной глобальной озабоченности в связи с недостаточным прогрессом в развитии являются Цели в области развития18, которые сформулированы в Декларации тысячелетия, принятой мировыми лидерами в 2000 г. (UN General Assembly 2000). Эти цели направлены на то, чтобы достигнуть реальных изменений в жизни людей — уменьшить наполовину бедность в мире и сократить ряд других форм человеческой обездоленности к 2015 гг. «Схема производства», применимая к развитию. Национальные факторы — географическое положение страны и ее размер, а также система управления и политическая система — являются ключевыми детерминантами развития (Sachs 2005; UN Millennium Project 2005). Существует широкий международный консенсус по этому поводу, как и по поводу того, что внешние условия – разработка многостороннего политического порядка, политические решения других стран и деловые стратегии участников рынка — также имеют значение (UN 2002). Главным инструментом внешней поддержки развития была официальная помощь, двусторонние и многосторонние трансферты от богатых к бедным странам. Более чем 50-илетний опыт показал, что жизненно важны не только уровень иностранной помощи, но также и ее распределение во времени и условия предоставления. Несогласованная помощь может приводить к дорогостоящим срывам политических инициатив в развивающихся странах (Bul and Hamann 2003; United Nations 2005). Связывание иностранной помощи с закупками в странах-донорах также может принести развивающимся странам больше вреда, чем пользы (OECD 2001; Jepma 1994)19. Многочисленные свидетельства показывают, что во многих случаях влияние инициатив, финансируемых за счет иностранной помощи было сведено на нет другими международными факторами20 и что значение также имеют предоставляемые в достаточном количестве и основанные на принципе справедливости глобальные общественные блага, такие, как многосторонний торговый режим и международная финансовая архитектура. То же относится и к предоставляемым в достаточном количестве региональным общественным благам21. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 35 РИСУНОК 5 К глобальной справедливости в целях развития ведет множество путей Основанные на принципе справедливости региональные и субрегиональные общественные блага Промышленно развитые страны Интернализация отрицательных экстерналий Развивающиеся страны Интернализация отрицательных экстерналий Объединение рынков Положительные экстерналии Основанные на принципе справедливости глобальные общественные блага * Привлечение иностранных инвестиций, открытие торговли и возможностей для занятости, а также стимулирование денежных переводов Понятно, что иностранная помощь для развития должна быть шире, чем финансовые трансферты от правительств богатых стран в адрес правительств бедных стран. Кроме традиционных трансфертов государственных ресурсов от одних правительств в адрес других правительств, главные элементы иностранной помощи включают предоставляемые в достаточном количестве и основанные на принципе справедливости региональные и глобальные общественные блага, а также взаимосвязь целей политики индустриальных стран с глобальным развитием, – что также отмечено Комиссией для Африки под руководством правительства Великобритании (2005) и «большой восьмеркой» (G-8, 2005). В рамках этого расширенного взгляда на схему производства в целях глобального развития, иностранная помощь в виде предоставления глобальных общественных благ включает внутригосударственные действия в странах-реципиентах и странах-донорах, а также международные коллективные действия (рис. 5). Глобальное развитие также принимает вклад негосударственных институтов и частных лиц в виде доходов от экспорта, иностранных сбережений и денежных переводов. *** Глобализация изменила природу инструментов государственных финансов: как в плане их восприятия населением (потребительские свойства), так и в отношении требований к результатам мероприятий (новые подходы к созданию благ). Изменение баланса между рынками и государствами ведет к стиранию граней между государственным и частным секторами. Глобализация ведет также к 36 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ стиранию граней между национальными сферами — рынками, условиями государственного здравоохранения, правопорядком, безопасностью и социально-культурными условиями — различных стран, а также к трансграничных потоков, как целенаправленных, таких, как торговля и движение капитала (рис. 6.а и 6.б), так и непреднамеренных, таких, как выбросы диоксида углерода (рис. 6.в) и неблагоприятное влияние бедности, что отражается, например, в глобальной решимости подняться на новый уровень в ее сокращении (рис. 6.г). С ростом открытости (целенаправленной и непреднамеренной) и трансграничных потоков обозначилось переплетение пространства государственной политики стран и сформировались глобальные вызовы, т. е. проблемы и возможности, в которые вовлечены все. Вызвал ли этот рост значимости глобальных вызовов изменения в политических подходах и инструментах государственных финансов, как это произошло при РИСУНОК 6 Влияние открытости а. Рост мировой торговли b. Расширение глобальных финансовых рынков Экспорт товаров в 2003 г. (млрд. долл.) 8,000 Трлн. (в текущих ценах) 300 6,000 200 4,000 100 2,000 0 1950 0 1960 1970 1980 1990 2002 c. Повышение содержания диоксида углерода в атмосфере 1990 1995 d. Рост обеспокоенности бедностью в мире Процентная доля общей численности населения а.0Рост мировой торговли Частей на миллион по объему 375 Люди, живущие менее чем на 1 долл. в день 350 15 325 Целевой показатель 1 Цели развития 1, сформулированной в Декларации тысячелетия 30 300 1975 2000 1985 1995 2003 1990 2015 Примечание: Финансовые рынки отражают рост капитализации фондовых рынков, долговых ценных бумаг (внутренних и международных) и производных инструментов (внебиражевых и торгуемых на бираже, гипотетические объемы). Концентрация диоксида углерода в атмосфере рассчитана по образцам воздуха, взятым в Пойнт-Бэрроу (Аляска). Целевой показатель 1 Цели развития 1, сформулрованной в Декларации тысячелетия, состоит в том, чтобы в период с 1990 по 2015 г. сократить вдвое долю людей, живущих менее чем на 1 долл. в день (здесь это показано на обратной шкале в виде замещающего показателя роста обеспокоенности бедностью в мире) Источник: a. WTO 2005. b. BIS 2004; World Federation of Exchanges 2005; IMF 2004. c. http: //cdiac.esd.ornl.gov/trends/ co2/sio-bar.htm d. www.un.org/milleniumgoals/; http://ddp-ext.worldbank.org/ext/MDG/gdmis.do Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 37 изменении баланса между частным и государственным сектором? Данный вопрос является главным в этой книге. Существуют веские доказательства того, что новые государственные финансы 2 формируются, принося новые подходы и инструменты для преодоления разрыва между внешними и внутренними сферами. НА ЧЕМ ОСНОВАНА ЭТА КНИГА Прежде всего, книга основана на изменении практики государственных финансов. Методы и инструменты финансирования, рассмотренные здесь, не являются непроверенными или спекулятивными. Многие из них известны уже некоторое время. Они были выбраны для анализа именно потому, что они являются частью новой практики формирующейся политики. Эти методы и инструменты финансирования – не о том, что «должно» быть сделано, а о том, что делается. Исследования в этой книге опираются на концептуальную и аналитическую базу литературы по государственным финансам. Но даже беглый взгляд на содержание обнаруживает, что в материалах использован широкий круг научных дисциплин от международной экономики и финансов, финансовых рынков, финансового инжиниринга и инноваций и экономики окружающей среды и здравоохранения до теорий международных отношений и сотрудничества и исследований иностранной помощи. Авторы сочетают обобщения, полученные поведенческой, информационной и институциональной экономикой, с обобщениями теории общественного выбора, стимулов, агентских отношений и др. Эта мультидисциплинарность отражает природу глобальных вызовов – их положение на пересечении осей «государственный/частный сектор» и «национальная/ международная политика». В то время как в учебниках по государственным финансам и государственной экономике принято смотреть на вещи с микроэкономической точки зрения, учебники по международной экономике и финансам сосредоточены на макроэкономике, политических действиях правительства и условиях, которые влияют — и находятся под влиянием — трансграничного движения товаров, услуг, капитала и людей. Еще одно направление в литературе смотрит на глобализацию и государственные финансы с внешней стороны, изучая вопросы о том, как усиление барьеров на границе по отношению к торговле и движению капитала повлияет на внутренние налоги и расходы22. Оно изучает преимущественно то, как глобализация влияет на страны и их внутреннюю политику, а не то, как государства и их негосударственные партнеры взаимодействуют, чтобы дать ответ глобализации и углубить ее. Исследования международных отношений изучают коллективные действия на международном уровне. Эти исследования стремятся объяснить, как осуществляются международные, особенно межправительственные, переговоры и почему страны выполняют соглашения или отказываются от обязательств. Рассмотрение финансирования международного сотрудничества имеет тенденцию ограничиваться литературой по иностранной помощи,23 потому что большая часть денег, требуемых для трансграничного сотрудничества по глобальным общественным благам, до сих пор размещалась в пределах портфеля иностранной помощи24. 38 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Вклад в эту литературу сосредоточен в основном на международной сфере, оставляя в стороне родственные вопросы национальных государственных финансов. Таким образом, отмеченные направления в литературе способствуют лучшему пониманию задачи финансирования глобальных вызовов, рассмотренной в книге25, но ни одно из них не объединяет национального с международным, а также государственного с частным. Добавленная ценность книги заключается в интегрированном взгляде на то, как государственные финансы адаптируются к росту глобализации и развитию ее главных инструментов — общественных благ и услуг, — а заодно пересоздают себя заново. Примечания 1. Еще один массив литературы, который сформировался в 1970-е гг., тоже назывался «новыми государственными финансами». Его внимание было направлено на введение количественных методов (см.: Boskin and Stiglitz 1977). Сегодня количественные исследования, включая эконометрику, являются ядром эмпирических исследований в экономической теории, включая государственные финансы. Поэтому ярлык «новые государственные финансы» вновь доступен и используется здесь для обозначения последних изменений в практике государственных финансов. 2. Провалы рынка, препятствующие эффективному распределению ресурсов, которое предположительно имеет место на рынках с совершенной конкуренцией, могут возникать в результате действия шести факторов: несовершенной конкуренции, неудовлетворенности спроса на общественные блага, внешних эффектов, неполных рынков, несовершенной информации, а также безработицы и других макроэкономических нарушений (Stiglitz 2000). 3. Джонс (в этой книге) описывает аспекты критики теории общественного выбора. См. дискуссию Buchanan и Musgrave (1999) о традиционном ракурсе государственных финансов и подходе с позиций «общественного выбора». 4. Теорема Коуза утверждает, что эффективные экономические результаты возникнут в результате рыночных сделок после того, как будут установлены права собственности, а обмен будет происходить в условиях рынков с совершенной конкуренцией и без транзакционных издержек; при этих условиях эффективность результата не зависит от того способа, которым была установлена собственность (Coase 1960). 5. Государственно-частные партнерства имеют много потенциальных преимуществ. Они могут использовать частные финансы, переносить риск на те субъекты, которые наиболее приспособлены для того, чтобы нести его, сглаживать движение государственных расходов и использовать преимущества сравнительных сильных сторон партнеров в целях улучшения результатов. Эти и другие выгоды помогают получить выигрыши от эффективности государственного сектора и обеспечить простор для сокращения государственных расходов или для производства больших объемов при том же уровне государственных ресурсов, и поэтому они стали центром внимания для большого числа исследований в области формирования государственно-частных партнерских отношений. Последние события также вскрыли потенциальные риски. Вспышка корпоративных скандалов подчеркнула необходимость более сильного корпоративного управления, совершенствования стандартов отчетности и требований по раскрытию информации. Сегодня рынки в большинстве стран соответствуют своей роли связующего звена в сделках по таким товарам, как сталь, мыло или спички, но существует сомнение по поводу целесообразности передачи частному сектору таких услуг, как тюрьмы, больницы, оборона и безопасность в аэропортах. В отношении этих услуг трудно осуществлять контроль и, таким образом, существует риск «затемнения качества» (больничные палаты становятся переполненными, пищевой рацион — менее питательным, персонал, обеспечивающий безопасность, — менее подготовленным). Развивающиеся страны обеспокоены внезапным выходом иностранного частного капитала из местных проектов, таких, Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 39 как государственно-частные партнерства по обеспечению инфраструктуры. А инвесторы в этих странах обеспокоены политическими рисками, включая невыполнение правительством контрактных обязательств. См также: Spackman (2002) и Harris (2003). 6. Для обсуждения реакции бизнеса на интересы государственной политики см., например, Froot (1999) и Labatt and White (2002). 7. Исследования, прослеживающие эволюцию перемен в учебных программах по государственным финансам за последние несколько десятилетий, обнаруживают, что отсутствие этих вопросов характерно не только для учебников по государственным финансам, но для сферы государственных финансов в более общем смысле. См., например: Rosen (1997) и специальный номер Journal of Public Economics (2002). Редким исключением является вышедшая в 1969 г., порывающая с традицией книга Ричарда Масгрейва «Фискальные системы» (Fiscal Systems), которая исследует ряд тем, которые рассматриваются в этой книге, таких, как новые государственные финансы 2. 8. Более ранние учебники (такие, как Musgrave and Musgrave 1989) выделяли три сферы, направления государственных финансов; третьей была стабилизирующая. Ее функция заключалась в том, чтобы исправлять макроэкономические недостатки, обеспечивая полную занятость при стабильных ценах (Musgrave 1999). Однако Розен (Rosen 1997) отмечает, что эта отрасль не входила в типовые учебники по государственным финансам конца 1940-х гг. и не включается в учебники конца 1990-х гг. 9. Более подробное определение общественных благ и глобальных общественных благ представлено в глоссарии к этому обзору. Заинтересованные читатели, возможно, захотят обратиться к работам Баррета и Сэндлера (обе включены в эту книгу), Cornes and Sandler (1996); Ferroni and Mody (2002); Kanbur, Sandler, and Morrison (1999); Kaul, Grunberg, and Stern (1999); Kaul and others (2003); and Sandler (1997, 1998, 2004). 10. Более полное определение экстерналий см. в глоссарии в конце книги и в литературе, упомянутой в предыдущей сноске. 11. Понятие техники агрегирования было введено в следующих работах: Hirshleifer (1983) и Cornes and Sandler (1984) и разработано в работе: Cornes (1993). 12. Эта конвенция вступила в силу 27 февраля 2005. Дополнительную информацию см. в Интернете по адресу: www.who.int/tobacco/framework/en. 13. Конечно, мотивация для помощи в развитии или иностранной помощи не всегда опиралась только на моральную или этическую обеспокоенность. Все коммерческие, геополитические и военно-стратегические соображения также слишком часто играли роль. См., например, Alesina and Dollar (2000). 14. Закон о росте и возможностях в Африке (The African Growth and Opportunity Act) является подзаголовком Закона США о торговле и развитии (Trade and Development Act ) 2000 года. См. www.agoa.gov/faq/faq.html. 15. См., например, Gallup International (2005), McDonnell, Solignac Lecomte, and Wegimont (2003). 16. См. www.un.org/millenniumgoals 17. Для более общей оценки текущих недостатков в системе иностранной помощи см. Sachs (2005) и анализ в Проекте тысячелетия ООН (UN Millennium Project) (2005) в числе других. 18. Включая, например, отсутствие согласия в разработке политики в странах-донорах (см., например, OECD 2003b). 19. См., например, Birdsall and Rojas-Suarez (2004). 20. См., например, Cnossen and Sinn (2003); Kremer and Mehta (2000); Razin and Sadka (1999); Sinn (2002);и S rensen (1998). См. также журнал International Tax and Public Finance. 21. Существенное исключение составляют работы: Keohane and Levy (1996) и Sandler (1997, 2004). 22. См. Atkinson (2004); Техническая группа по инновационным финансовым механизмам (Technical Group on Innovative Financing Mechanisms 2004), созданная правительствами Бра- 40 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ зилии, Испании, Франции и Чили, к которым присоединились Алжир и Германия; Sagasti and Bezanson (2005); и Рабочая группа по новым международным разработкам в области развития финансов (Working Group on New International Contributions to Finance Development 2004), известная как «Доклад Ландау» (“Landau report”) по имени председателя Рабочей группы ЖанаПьера Ландау. 23. См. также раздел «Дополнительная литература» в этой книге, содержащий дополнительные ссылки на литературу. 24. См. Atkinson (2004); Техническая группа по инновационным финансовым механизмам (Technical Group on Innovative Financing Mechanisms 2004), созданная правительствами Бразилии, Испании, Франции и Чили, к которым присоединились Алжир и Германия; Sagasti and Bezanson (2005); и Рабочая группа по новым международным разработкам в области развития финансов (Working Group on New International Contributions to Finance Development 2004), известная как «Доклад Ландау» (“Landau report”) по имени председателя Рабочей группы ЖанаПьера Ландау. 25. См. также раздел «Дополнительная литература» в этой книге, содержащий дополнительные ссылки на литературу. Литература Alesina, Alberto, and David Dollar. 2000. “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth 5 (1): 33–63. Atkinson, Anthony B., ed. 2004. New Sources of Development Finance. Oxford: Oxford University Press. Bailey, Stephen J. [1995]. 2002. Public Sector Economics: Theory, Policy, and Practice. 2nd edition. Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan. ———. 2004. Strategic Public Finance. Basingstoke, UK: Palgrave. Birdsall, Nancy, and Liliana Rojas-Suarez. 2004. Financing Development: The Power of Regionalism. Washington, D.C.: Center for Global Development. BIS (Bank for International Settlements). 2004. BIS Quarterly Review: International Banking and Financial Market Developments. September. [www.bis.org/]. Boskin, Michael J., and Joseph E. Stiglitz. 1977. “Some Lessons from the New Public Finance.” American Economic Review 67 (1): 295–301. Buchanan, James M., and Richard A. Musgrave. 1999. Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions on the State. Cambridge, Mass.: MIT Press. Bul , Ale , and Javier Hamann. 2003. “Aid Volatility: An Empirical Assessment.” IMF Staff Papers 50 (1): 64–89. Cnossen, Sijbren, and Hans-Werner Sinn, eds. 2003. Public Finance and Public Policy in the New Century. Cambridge, Mass.: MIT Press. Coase, Ronald H. 1960. “The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3 (1): 1–44. Commission for Africa. 2005. Our Common Interest: Report of the Commission for Africa. London. [www. commissionforafrica.org/english/report/thereport/english/11-03-05_cr_report.pdf]. Cornes, Richard. 1993. “Dyke Maintenance and Other Stories: Some Neglected Types of Public Goods.” Quarterly Journal of Economics 108 (1): 259–71. Cornes, Richard, and Todd Sandler. 1984. “Easy Riders, Joint Production, and Public Goods.” Economic Journal 94 (3): 580–98. ———. 1996. The Theory of Externalities, Public Goods, and Club Goods. Cambridge: Cambridge University Press. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 41 Ferroni, Marco, and Ashoka Mody, eds. 2002. International Public Goods: Incentives, Measurement, and Financing. Washington, D.C.: Kluwer Academic Publishers and World Bank. Froot, Kenneth A., ed. 1999. The Financing of Catastrophe Risk. Chicago, Ill.: Chicago University Press. Gallup International. 2005. Voice of the People: Progress and Priorities for 2005. Zurich, Switzerland. Gilardi, Fabrizio. 2004. “Delegation in the Regulatory State: Origins and Diffusion of Independent Regulatory Agencies in Western Europe.” Doctoral dissertation. University of Lausanne, Switzerland. G-8 (Group of Eight). 2005. “Gleneagles Communiqu on Africa, Climate Change, Energy, and Sustainable Development.” [www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_Communique.pdf]. Harris, Clive. 2003. Private Participation in Infrastructure in Developing Countries: Trends, Impacts, and Policy Lessons. Washington, D.C.: World Bank. High-Level Panel on Threats, Challenges, and Change. 2004. A More Secure World: Our Shared Responsibility. New York: United Nations. Hillman, Arye L. 2003. Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government. Cambridge: Cambridge University Press. Hirshleifer, Jack. 1983. “From Weakest-Link to Best-Shot: The Voluntary Provision of Public Goods.” Public Choice 41 (3): 371–86. IMF (International Monetary Fund). 2004. “Sovereign Debt Structure for Crisis Prevention.” Research Department, Washington, D.C. [www.imf.org/external/np/res/docs/2004/070204.pdf]. Jepma, Catrinus J. 1994. Inter-Nation Policy Co-Ordination and Untying of Aid. Brookfield, Vt.: Ashgate Publishing Company. Journal of Public Economics. 2002. Special Issue on Public Finance and Economics. Volume 86, issue 3. Kamps, Christophe. 2005. “Is There a Lack of Public Capital in the European Union?” Working Paper. Kiel Institute for World Economics, Kiel, Germany. [www.uni-kiel.de/ifw/staff/kampsc/ paper_neu.pdf]. Kanbur, Ravi, Todd Sandler, and Kevin Morrison. 1999. “The Future of Development Assistance: Common Pools and International Public Goods.” Policy Essay 25. Overseas Development Council, Washington, D.C. Kaul, Inge, Isabelle Grunberg, and Marc A. Stern, eds. 1999. Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. New York: Oxford University Press. Kaul, Inge, Pedro Conceição, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, eds. 2003. Providing Global Public Goods: Managing Globalization. New York: Oxford University Press. Keohane, Robert O., and Marc A. Levy, eds. 1996. Institutions for Environmental Aid. Cambridge, Mass.: MIT Press. Kremer, Michael, and Paras Mehta. 2000. Globalization and International Public Finance. NBER Working Paper 7575. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. Labatt, Sonia, and Rodney R. White. 2002. Environmental Finance: A Guide to Environmental Risk Assessment and Financial Products. New York: Wiley. McDonnell, Ida, Henri-Bernard Solignac Lecomte, and Liam Wegimont. 2003. Public Opinion and the Fight against Poverty. Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris. Musgrave, Richard A. 1969. Fiscal Systems. New Haven, Conn.: Yale University Press. ———. 1999. “The Nature of the Fiscal State: The Roots of My Thinking.” In James M. Buchanan and Richard A. Musgrave, eds., Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions on the State. Cambridge, Mass.: MIT Press. Musgrave, Richard A., and Peggy B. Musgrave. 1989. Public Finance in Theory and Practice. 5th edition. New York: McGraw-Hill. 42 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2001. Policy Brief: Untying Aid to Least Developing Countries. Paris. [www.oecd.org/dataoecd/16/24/2002959.pdf]. ———. 2003a. Model Tax Convention on Income and on Capital: Condensed Version. Paris. ———. 2003b. Policy Brief: Policy Coherence—Vital for Global Development. Paris. [www.oecd.org/ dataoecd/11/35/20202515.pdf]. Palacios, Robert. 2003. “Privatizing National Social Security Schemes: The International Experience with Privatizing Pension Systems.” International Social Security Association Meeting of Directors of Social Security Organizations in English-Speaking Africa, October 7–9, Banjul, The Gambia. Razin, Assaf, and Efraim Sadka, eds. 1999. The Economics of Globalization: Policy Perspectives from Public Economics. Cambridge: Cambridge University Press. Rosen, Harvey S. 1997. The Way We Were (and Are): Changes in Public Finance and Its Textbooks. NBER Working Paper 5972. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. ———. 2005. Public Finance. 7th ed. New York: McGraw-Hill/Irwin. Sachs, Jeffrey. 2005. The End of Poverty: Economic Possibilities of Our Time. New York: The Penguin Press. Sagasti, Francisco, and Keith Bezanson. 2005. “The Future of Development Financing: Challenges and Strategic Choices.” University of Sussex, Institute of Development Studies, UK. Salamon, Lester M. 2002a. “The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction.” In Lester M. Salamon, ed., The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press. ———, ed. 2002b. The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press. Sandler, Todd. 1997. Global Challenges: An Approach to Environmental, Political, and Economic Problems. Cambridge: Cambridge University Press. ———. 1998. “Global and Regional Public Goods: A Prognosis for Collective Action.” Fiscal Studies 19 (3): 221–47. ———. 2004. Global Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press. Sidikou-Sow, Balkissa. 2005. “Has ‘Globalization’ As Yet Changed Standard Theory? A Survey of Textbooks in Public Finance and Public Economics.” UNDP/ODS Background Paper. United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www. thenewpublicfinance.org]. Sinn, Hans-Werner. 2002. The New Systems Competition. NBER Working Paper 8747. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. S rensen, Peter Birch, ed. 1998. Public Finance in a Changing World. Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan. Spackman, Michael. 2002. “Public-Private Partnerships: Lessons from the British Approach.” Economic Systems 26 (3): 283–301. Stiglitz, Joseph E. 1998. “Redefining the Role of the State: What Should It Do? How Should It Do It? And How Should These Decisions Be Made?” Paper presented on the Tenth Anniversary of the MITI Research Institute, March 17, Tokyo. [www.meti.go.jp/topic/mitilab/downloadfiles/ m2012-1j.pdf]. ———. 2000. Economics of the Public Sector. 3rd edition. New York: W. W. Norton. ———. 2001. “Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Processes.” 9th Raul Prebisch Lecture, delivered at the Palais des Nations, October 19, 1998, Geneva. In Ha-Joon Chang, ed., The Rebel Within. London: Wimbledon Publishing Company. Î ×ÅÌ ÝÒÀ ÊÍÈÃÀ? 43 Technical Group on Innovative Financing Mechanisms. 2004. Action against Poverty: Final Report of the Technical Group on Innovative Financing Mechanisms. [www.mre.gov.br/ingles/politica_externa/temas_ agenda/acfp/Report-final%20version.pdf]. UN (United Nations). 2002. Report of the International Conference on Financing for Development. A/ CONF.198/11. New York. ———. 2005. Resolution on Follow-up and Implementation of the Outcome of the International Conference on Financing for Development. A/RES/59/225. New York. UN General Assembly. 2000. United Nations Millennium Declaration. 55th session. Resolution adopted September 18. A/55/2. New York. UN Millennium Project. 2005. Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. London: Earthscan. Working Group on New International Contributions to Finance Development. 2004. “Final Report of the Working Group on New International Contributions to Finance Development.” [www.france.diplomatie. fr/actual/pdf/landau_report.pdf]. World Bank. 2005a. “Board Presentations of PRSP Documents as at May 31, 2005.” Washington, D.C. [http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/boardlist.pdf]. ———. 2005b. Global Development Finance 2005: Mobilizing Finance and Managing Vulnerability. Washington, D.C. World Federation of Exchanges. 2005. Time Series 1990–2003. [www.fibv.com/WFE/home. asp?menu=325]. WTO (World Trade Organization). 2005. International Trade Statistics 2004. Geneva. [www.wto.org/ english/res_e/statis_e/its2004_e/its04_longterm_e.htm]. ПЕРЕМЕНЫ ИДУТ ПОЛНЫМ ХОДОМ: ФИНАНСИРОВАНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ ПУТЕМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПРЕДЕЛАХ И ЗА ПРЕДЕЛАМИ ГРАНИЦ ИНГЕ КАУЛЬ И ПЕДРУ КУНСИСАНЬЮ Похоже, что мир угодил в паутину кризисов, рисков и неопределенности. Атаки международных террористов оказывают все более глубокое воздействие на страны. Усиливается межфирменная конкуренция и конкуренция между государствами, давая повод для опасений из-за развития аутсорсинга, реструктуризации экономики, усиления безработицы и ослабления механизмов социальной защиты. «Мыльные пузыри» и коллапсы на финансовых рынках и рынках жилья держат людей в состоянии почти постоянной тревоги. Неуверенность в том, что нефть будет поступать на рынок по низким и стабильным ценам, ведет к нагнетанию обеспокоенности по поводу удовлетворения мирового спроса на энергоносители в будущем. Случаи птичьего гриппа порождают страх неминуемой пандемии. Как показано в этой книге, по мере роста взаимозависимости стран и сопровождающей его неустойчивости усиливаются призывы к тому, чтобы лучше управлять глобализацией, особенно ее оборотной стороной — возникновением глобальных дефицитов, отрицательными трансграничными «переливами», чрезмерными рыночными колебаниями и мировой бедностью. Все эти явления продолжают существовать вопреки беспрецедентному росту и быстрому технологическому прогрессу, выбивая почву из-под обещаний о том, что глобализация улучшит жизнь для всех. Предполагается, что открытость и конкурентоспособность теперь должны сочетаться с устойчивостью и стабильностью, включая расширение базы развития. Ответом на все это со стороны политики государственных финансов, подходов и инструментов финансовых решений стало усиление фокуса на перемены и инновации. На национальном уровне государственные финансы приобрели новую задачу: стимулирование модели государственных и частных расходов, способствующей согласованию интересов внешней и внутренней политики или, иначе говоря, международному сотрудничеству в пределах национальных границ. Целью этого является обеспечение в национальном масштабе «строительных блоков», имеющих ключевое значение для противостояния глобальным вызовам. На международном уровне экономические задачи переплетаются с целями внешней политики, порождая новые формы государственных финансов 1 (См. предыдущую главу) и видоизменяя международное сотрудничество за пределами националь- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 45 ных границ из межправительственного процесса в многосторонний процесс государственно-частного партнерства и конкуренции. Правительства сотрудничают по этим вопросам не для того — или, по крайней мере, не только для того, — чтобы усилить свое международное положение и расширить или укрепить территориальные границы. Скорее их задача заключается в том, чтобы скорректировать дефицит политических целей, выполнение которых обещает высокую глобальную, а также национальную и социальную выгоду — и сделать это эффективно. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ПРЕДЕЛАХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГРАНИЦ: ВКЛЮЧЕНИЕ ГЛОБАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ В НАЦИОНАЛЬНУЮ СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ Государственные финансы тесно связаны с политическими приоритетами правительств и их отношениями с рынками и гражданским обществом. Часть 1 этой книги начинается с анализа новой роли государства как посредника между приоритетами внешней и внутренней политики. В ней дан обзор некоторых скорректированных традиционных задач и новых, дополнительно возникающих задач и показано, как стремление к усилению открытости и конкуренции, а в последнее время — упор на устойчивость, стабильность и более широкое участие в выгодах глобализации — повлияли на государственные финансы на национальном уровне (рис. 1). В последующих главах исследуются некоторые новые задачи государственных финансов на национальном уровне, вытекающие из роли государства в согласовании требований внешней и внутренней политики. Они включают соблюдение фискальной дисциплины (по возможности не ухудшающие прежние достижения в области развития или предоставления государственных услуг), управление трансграничными экстерналиями (внешними эффектами), использование глобальных рынков для усиления управления риском и осмысление ограниченного характера сотрудничества в пределах отдельно взятой страны или, иначе говоря, осмысление того, когда бывает выгодно стремиться к сотрудничеству с зарубежными партнерами. Новая функция государственных финансов: согласование требований внешней и внутренней политики Государства сталкиваются с быстрым развитием внешних ожиданий по поводу желательности той или иной национальной политики, источник которых находится за пределами внутреннего политического процесса. Как показывает Кауль (в главе книги о государстве-посреднике), они возникают в результате формальных межправительственных переговоров, однако во всевозрастающей степени — в результате неформальных процессов нормотворчества и стандартизации, осуществляемых негосударственными игроками, такими, как агентства по кредитным рейтингам стран и другие аналитики рынка, глобальные сети гражданского общества и международные профессиональные ассоциации (аудиторы, адвокаты, отраслевые лобби). Эти внешние требования побуждают правительства проводить политику устойчивой глобализации. В той же степени, в какой правительства поощряются к 46 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ РИСУНОК 1 Задачи государственных финансов в сфере международного сотрудничества в пределах границ Согласование требований внешней и внутренней политики Структурирование и реструктуризация прямых затрат для достижения целей, согласованных на международном уровне Скорректированные традиционные задачи Новые задачи Многоступенчатый процесс регулирования для обеспечения трансграничной гармонизации политики Предоставление общественных благ и услуг с учетом требований эффективности, продиктованных глобализацией Соблюдение фискальной дисциплины и условий погашения долгов Интернализация (замыкание) отрицательных трансграничных экстерналий Управление риском, в том числе путем сотрудничества с глобальными рынками Выявление ситуаций, когда международные действия представляются эффективными росту экономической открытости и усилению конкурентоспособности своих стран, их просят помогать людям справиться с неизбежной неустойчивостью — спутницей экономической открытости и конкуренции, — путем управления трансграничными экстерналиями, включая внешние риски для экономики. Во всем мире национальная государственная политика идет в фарватере этих ожиданий — как своими действиями, так и политической риторикой. Многостороннее влияние, различающееся по странам и проблемам, способствует такой согласованности. Некоторые факторы являются «подталкивающими» — такие, как политическое давление, которое одна страна или группа стран осуществляет по отношению к другой стране. Другие являются «подтягивающими» факторами, как в случае перспектив получения выгоды от участия в глобальных сетях сотрудничества, таких, как международная гражданская авиация или многосторонний режим торговли. Ожидания экономической открытости способствуют взаимодействию между государственным и частным секторами и принятию модели новых государственных финансов 1. Но такие ожидания также ведут к росту конкуренции между государствами. Правительства, однажды приняв открытость, оказываются включенными в процесс постепенной, однако углубляющейся синхронизации политики. В условиях открытости появляется мобильность капитала и, во всевозрастающей степени, труда, хотя государства остаются привязанными к своим территориям. Все больше проявляется глобальный «эффект Тибу» (Tiebout 1956), при котором мобильные факторы производства выбирают национальную юрисдикцию, кото- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 47 рая в наибольшей степени подходит им, вынуждая правительства осуществлять то, что от них ждут, если те хотят удержать или привлечь эти мобильные факторы. Этот нажим усиливается по мере того, как многие страны вступают на путь открытости. Когда государства подчиняются этому внешнему давлению, то цели, источник которых лежит за пределами национальной политики, включаются в повестку дня национальной политики, формируя приоритеты распределения государственных и частных ресурсов. Там, где прежде государства могли настаивать на эксклюзивном суверенитете в формировании стратегии на их территории, сегодня многие государства проводят политику гибкого («респонсивного») суверенитета, принимая в расчет глобальные интересы при разработке национальной политики. Государства согласовывают требования внешней и внутренней политики. Соблюдение фискальной дисциплины и предотвращение отрицательных трансграничных экстерналий Реформы национальной политики в целях содействия открытости экономики оказали сильное влияние на доходную часть государственных финансов. В рамках имеющих важное значение изменений своих национальных налоговых систем государства смещают национальные налоговые базы от приграничных мер, таких, как налоги на торговлю, к внутренним базам, таким, как налог на добавленную стоимость.1 Несмотря на то, что эти реформы зашли уже достаточно далеко, некоторые из них предлагают новые формы национальной закрытости: соблюдение фискальной дисциплины и управление трансграничными «переливами». Подталкивает ли глобализация правительства к тому, чтобы расходовать больше или меньше? Аналитики расходятся во мнениях, но Танци приходит к выводу в своей главе (этой книги), что глобализация стимулирует правительства учитывать эффективность и ограничивать государственные расходы. Вместе с тем, важные интересы государственной политики не должны страдать. Правительства могут в большей степени полагаться на непрямые меры финансирования, усиливая участие частного сектора за счет налогов (кредитов и скидок)2. Там, где условия благоприятны, приватизация является альтернативой, при которой участие государства ограничивается регулированием и надзором. Танци обсуждает эти вопросы в контексте социального благосостояния (социальной защиты и страхования), проблемы, которая стоит на повестке дня как в отдельных стрнах, так и на международном уровне, поскольку глобализация и открытость экономики заставляет учитывать эффективность как фирм и их работников, так и правительства. В значительной мере такая же логика применима ко многим другим вопросам3. Увеличение государственных расходов, как показывает Хеллер (в этой книге), связано с требованием противостояния глобальным вызовам и управления трансграничными отрицательными «переливами», однако ограничивается фискальными возможностями. Он подчеркивает, что многие страны сталкиваются с новыми долгосрочными проблемами, такими, как старение населения и глобальное изменение климата, которые тяжелым бременем лягут на государственные бюдже- 48 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ ты. Бюджеты к тому же могут ощутить влияние многих непредсказуемых событий, таких, как вспышки инфекционных заболеваний, террористические атаки или затяжной глобальный кризис. По выражению Хеллера (с.131) «основные фискальные бури» собираются на горизонте. Эти бури, если ими не управлять своевременно путем совершенствования интернализации экстерналий, приведут к глубокому глобальному фискальному кризису. Для того, чтобы держать под контролем отрицательные трансграничные «переливы», страны использовали множество политических мер, таких, как регулирование, фискальные стимулы, национальные рыночные схемы загрязнений и систему квот, и исследуют другие возможности. Страны также приступают к реформам политики, чтобы противостоять предсказуемым и непредсказуемым вызовам. Хеллер определяет несколько требований, важных с точки зрения соблюдения фискальной дисциплины: углубленный бюджетный учет для долгосрочной оценки устойчивости бюджета; согласование бюджета с учетом создания резерва для увеличения расходов в случае необходимости; учет политических аспектов бюджетного процесса, чтобы не оказаться застигнутыми врасплох требованием оппозиции сократить объем финансирования текущих программ. Сотрудничество с глобальными рынками в целях управления риском Управление открытостью экономики и изменчивостью требует фискальной дисциплины. Но жесткая фискальная политика, сопровождаемая желанием снизить риски, может способствовать избыточному накоплению государственных сбережений и ослаблять экономический рост и развитие. После финансового кризиса 1990-х гг. многие развивающиеся страны (101 из выборки, состоящей из 132 стран) создали большие резервы иностранной валюты (292 млрд.долл. в 2003 г. и 378 млрд. долл. в 2004 г.; World Bank 2005b, p. 2). Имея в своем распоряжении более эффективные способы защиты от уязвимости и шоков, страны могли бы высвободить ресурсы, связанные в настоящее время в виде резервов, для более продуктивного использования.4 Шиллер (в этой книге, на с. 152) напоминает нам, что «финансовая и страховая отрасли были важным источником большей части мирового экономического прогресса в ХХ в.» Они стимулируют действия, связанные с производительным риском и обещающие большие выгоды, принимая его на себя и распределяя между большим числом участников рынка. Это снижает воздействие, которое возможность неблагоприятного исхода могла бы оказать на намерение какого-либо лица взять на себя риск. Страны в условиях глобализации рынков все больше и больше способны торговать и распространять специфические страновые риски за пределы своих границ посредством международных рынков капитала. Правительства, также как фирмы и домохозяйства, используют такие возможности, например, для хеджирования изменчивости товарных цен на рынках фьючерсов и опционов в интересах фермеров или потребителей, о чем Морган рассуждает в своей главе. Инструменты управления риском, такие, как государственные облигации, индексированные по валовому внутреннему продукту (ВВП), упомянутые Шиллером, являются примером рыночной сделки, улучшенной благодаря компоненте коллективных действий. На фоне скромной страховой премии, выпла- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 49 чиваемой правительством-эмитентом, ежегодные купонные платежи по этим облигациям понижаются, когда рост ВВП ниже ожидаемого, и поднимаются, когда рост ВВП выше, чем ожидаемый. Удерживая отношение ВВП к долгу в узком диапазоне, такие соглашения помогают правительствам — эмитентам облигаций сгладить налоговые ставки и расходы во времени и сократить неопределенность и риск для фирм и частных домохозяйств, увеличивая благосостояние.5 Облигации, индексированные по ВВП, являются предшественниками более системных возможностей управления риском, предложенных Шиллером, таких, как макрорынок. Способствуя торговле ценными бумагами, индексированными по отношению к таким экономическим агрегатам, как ВВП, макрорынки позволили бы национальным игрокам хеджировать риски основных кризисов, обеспечивая короткую позицию ценным бумагам, привязанным к ВВП страны. Поскольку в управлении риском и других областях формируются новые технологии и возможности, глобальные рынки принимают функции, когда-то закрепленные за правительствами, что является дополнительным сигналом об изменении баланса между общественным и частным секторами. Сдвиг политических компонент с национального на международный уровень Противостояние глобальным вызовам часто требует сочетания национальных компонентов и дополнительных затрат на международном уровне (см. рис. 3—5 в предыдущей главе). Но где начинается схема производства? До сих пор обсуждение касалось в основном реакции национальной политики на требования глобальной политики – т. е. нисходящей части схемы производства, где спрос приходит «сверху», а действия осуществляются на национальном уровне. Международное сотрудничество является замкнутым итеративным процессом, развивающимся иногда от международного к национальному уровню, а иногда от национального к международному. Международное сотрудничество «снизу вверх» может проистекать из глобальных потребностей, которые или возникают внезапно и сами форсируют свое включение в национальную политическую повестку дня (как в случае международного терроризма, рассмотренного в этой книге Сэндлером), или формируются постепенно (как в случае с налогообложением дохода, полученного при помощи мобильных факторов производства, что составляет ядро главы, написанной Масгрейв). Исследование показывает, что стимулы государства к переходу от односторонних действий к сотрудничеству с другими государствами различаются в зависимости от конкретных проблем и политического веса, позволяющего государствам формировать международный политический диалог. Вслед за террористической атакой на США 11 сентября 2001 г. промышленные страны ужесточили внутренние меры безопасности. Однако, как подчеркивает Сэндлер, односторонние усилия, несмотря на всю их значимость, возможно, просто приведут к переносу террористической деятельности в страны, где отсутствуют потенциал, ресурсы или политическая воля для аналогичного повышения безопасности. Контроль над терроризмом путем усиления защиты против его атак представляет собой глобальное общественное благо, действующее по принципу «слабого звена»: «участие каждого является жизненно необходимым, поскольку 50 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ самый малый уровень обеспечения определяет объем общественного блага, который аккумулирует выгоду (Сэндлер, в этой книге, с.199). Безопасность воздушного транспорта или контейнерных перевозок, например, зависит от адекватного досмотра грузов и пассажиров в каждой стране. Однажды достигнув определенного уровня национальной безопасности, промышленно развитые страны могли бы, вместо увеличения расходов на совершенствование национальной безопасности, для своей же собственной выгоды помогать странам, принадлежащим к беднейшему и слабейшему звену, вносить вклад в глобальную безопасность – и продвигать этот вопрос на международном уровне в целях дополнительных коллективных действий. Хотя угроза, вызванная всевозрастающей открытостью границ, давно уже осознана, потребовался крупный кризис, чтобы привести международное сообщество в действие и всесторонне переосмыслить эффективность ответных мер (См., например, High-Level Panel on Threats, Challenges and Changes 2004). В других областях вызовы глобализации также все более осознаются, но к большинству из них принимаются двусторонние, а не многосторонние меры. Одной из проблем является налогообложение мобильных участников рынка. Налогоплательщики, которые проживают и платят налоги в одной юрисдикции, могут получать доход, создаваемый — и облагаемый налогом — в другой юрисдикции. В своей главе Масгрейв объясняет, какую юрисдикцию и к какой части доходов следует применять при налогообложении. Она находит веские аргументы с позиций эффективности и справедливости в пользу многостороннего подхода к этому вопросу, предлагая при многостороннем подходе руководствоваться двумя принципами: нейтральностью по отношению к экспорту капитала и международной справедливостью. Однако многостороннее соглашение по этому вопросу означало бы преобразование национального общественного блага налоговых систем в общую, глобализированную систему. Многие правительства сопротивляются принятию такого шага. В настоящее время сотрудничество в области налогов происходит в основном посредством двусторонних соглашений: существует более 2 тыс. двусторонних соглашений об избежании двойного налогообложения (UNCTAD 2002). И все еще многие доходы выпадают из действующих договорных механизмов и избегают национальных налоговых органов. Неуплата налогов, трансфертное ценообразование и налоговая конкуренция вызывают высокие потери доходов как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах6. Масгрейв и другие авторы (Bird and Mintz 2003; Reinhold 2004) замечают, что глобальная координация систем налогообложения может постепенно развиваться, поскольку электронная торговля и другие факторы продолжают подрывать способность государств решать эти проблемы вне мирового сообщества (т. е. индивидуально). Первые шаги в этом направлении уже заметны. Последние двусторонние налоговые соглашения основываются на модели, разработанной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Организацией Объединенных Наций7. Действуя постепенно, правительства могут прийти к выводу, как доказывает Масгрейв (в этой книге, на с. 168), что ими «может быть предпринята гармонизация мер, направленная на то, чтобы уничтожить различия в ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 51 распределении ресурсов между юрисдикциями, при одновременном сохранении определенных различий в фискальных системах». Унификация внутренней налоговой политики, вместо того, чтобы разрушать национальный суверенитет, могла бы стать инструментом снижения конкуренции между государствами, улучшая положение всех. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЗА ПРЕДЕЛАМИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГРАНИЦ: УВЯЗКА ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕАЛИЙ С ЦЕЛЯМИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ Международное сотрудничество за рубежом до сих пор было по существу межправительственным процессом с упором на разработку правил для решения межстрановых и приграничных проблем. Фундамент большинства межправительственных переговоров составляла политика, а не экономика. В основе международной помощи лежали озабоченность проблемами безопасности, колониальные связи и национальные коммерческие интересы, а также моральная и этическая обеспокоенность. Теперь все это меняется. Политика не покидает международную сферу, но экономика заявляет о себе более весомо. Экономические принципы и методы, составляющие основу государственных финансов на национальном уровне, стали определяющими и для международного сотрудничества за пределами национальных границ. Наиболее заметным признаком этого изменения являются институциональные перемены. Поставщики услуг, а также финансовые механизмы и инструменты диверсифицируются и множатся по мере усиления сотрудничества государства и частного сектора и конкуренции как на международном, так и на национальном уровне. Часть 2 этой книги показывает, каким образом, подобно тому, как ранее это происходило с национальными правительствами, сейчас реструктуризируются межправительственные организации. Части 3 и 4 книги углубляют этот анализ, рассматривая коллективные усилия по обеспечению международных компонент глобальных общественных благ и развития, этих двух «продуктов» сферы общественных финансов. Часть 3 наводит на мысль, что существует тенденция двойного подхода к глобальным общественным благам в инвестиционном аспекте: с одной стороны, стремление выделять ресурсы на коллективные действия, обещающие относительно высокую социальную отдачу в глобальном масштабе, а с другой стороны — забота о том, чтобы осуществить желаемое сотрудничество, по возможности минимально обременяя национальные бюджеты и вкладывая как можно меньше средств из национальных государственных доходов в международные фонды. Забота об эффективности проявляется и в сфере иностранной помощи по мере того, как обостряется проблема сокращения бедности и ужесточаются финансовые ограничения в странах-донорах. Как показывает часть 4, эта стратегия зависит от выбора стимулов и от признания важности предоставления региональных и глобальных общественных благ в достаточной мере и должным образом. 52 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Это признание, по-видимому, увеличивается вместе с пониманием того, что цели национальной государственной политики по мере роста открытости и взаимозависимости зачастую достигаются наилучшим образом благодаря увеличению выгод глобального благосостояния и стремлению повысить долю национального участия в более процветающем и безопасном мире. Понимание этой цели требует внимания к эффективности на национальном и международном уровнях. На рис. 2 представлен обзор традиционных, скорректированных и новых задач государственных финансов на международном уровне. Части 2—4 этой книги посвящены, в частности, новым задачам. Опора на глобальное сотрудничество и конкуренцию государства и частного сектора Международное сотрудничество за пределами границ было радикально преобразовано из межправительственного процесса в многосторонний процесс. Межправительственные и негосударственные участники (предприятия и гражданское общество), подобно их аналогам на национальном уровне, сотрудничают и конкурируют, стремясь более производительно и эффективно предоставлять общественные блага и обеспечивать справедливость. Одно из проявлений этого — стремительное расширение сферы участия глобальных государственно-частных партнерств, способствующих предоставлению глобальных общественных благ и иностранной помощи (глава, написанная Кауль, см. часть 2 этой книги). По сравнению с 35-ю в 1990 г., сейчас существует, по меньшей мере, 400 таких организаций, многие из которых имеют независимый РИСУНОК 2 Задачи государственных финансов по международному сотрудничеству за пределами границ Увязка экономических реалий с целями внешней политики Ведение переговоров и пересмотр международных правил Традиционные Оплата регулярных и вступительных членских взносов в международные организации и скорректированные задачи Стимулирование и координация межправительственной помощи Поставка продуктов международного сотрудничества в частные секторы деятельности (бизнес и гражданское общество) Новые задачи Поставка глобальных общественных благ на основе «инвестиционного мышления» Инициация и координация межправительственной помощи ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 53 правовой статус (коммерческий либо некоммерческий), а остальные действуют при межправительственных организациях либо при организациях гражданского общества8. Партнерства включают межправительственные организации, национальные правительства, организации гражданского общества, фонды и предприятия. Еще одним проявлением трансформации международного сотрудничества в многосторонний процесс является быстрый рост числа и разнообразия механизмов международного финансирования, особенно начиная с 1990 г. В массе финансовых ресурсов институтов традиционные многосторонние организации (Организация Объединенных Наций, Всемирный банк) по-прежнему являются главными каналами многостороннего трансграничного сотрудничества. Однако Кунсисанью (в этой книге) подчеркивает, что картина разительно меняется, если обратить внимание на число институтов, мобилизующих и направляющих финансовые ресурсы на решение глобальных проблем. Более 30-ти из примерно 60 институтов, выявленных в этой главе, создано в последнее десятилетие. Двадцать из них перестали быть чисто межправительственными организациями. Многие являются некоммерческими организациями, а другие объединяют государственный и частный секторы. Если добавить к этому частные и инвестиционные фонды, которые обращаются к глобальным проблемам, то число международных финансовых институтов достигнет отметки 900—1000 (рис. 3). По-видимому, к этим изменениям ведут несколько факторов: повестка дня международной политики, диктующая необходимость использования преимуществ как государственного, так и в частного сектора; фискальные ограничения РИСУНОК 3 Увеличение количества и диверсификация международных финансовых механизмов Кумулятивный итог 1,000 Число финансовых механизмов (кумулятивным итогом)a 800 600 Число финансовых механизмов (накопительным итогом), включая инвестиционные фонды и филантропические организацииб 400 200 0 1945–54 1955–64 1965–74 1975–84 1985–94 1995–2004 а. Финансовые институты, поддерживающие трнсграничные инициативы, имеющие отношение к иностранной помощи и предоставлению глобальных общественных благ. б. Инвестиционные фонды и филантропические организации, участвующие в решении глобальных проблем. Источник: Кунсисанью, рис. 3 (в этой книге). 54 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ правительства в сочетании с возможностями, открывающимися благодаря увеличению и расширению международных финансовых рынков; и соображения, продиктованные общественным выбором, в особенности рост обеспокоенности по поводу транснациональных негосударственных игроков, а также провалов в сфере межправительственного сотрудничества. Использование преимуществ государственных и частных игроков. Зачастую практические вопросы включаются в повестку дня международной политики только после того, как они приобрели масштаб кризиса. В самом деле, подумайте о глобальных вызовах, связанных со здоровьем, таких, как пандемия ВИЧ/СПИДа. Они развивались медленно, но теперь требуют срочных действий: решительных инноваций (новые лекарства и вакцины), объединяющих государственные и частные ресурсы, а также создание организаций, способных действовать гибко и без промедления. Многие межправительственные организации имеют разнородные мандаты, что создает трудности в решении вопросов с ориентацией на результат, чего требуют многие из нынешних вызовов. Государственно-частные партнерства и специализированные финансовые механизмы начинают заниматься некоторыми из этих задач и принимают их решение на себя. К тому же по мере все большего подключения рыночных игроков к решению задач государственной политики развитие рынка во всевозрастающей степени становится объектом коллективных международных действий. Многие глобальные государственно-частные партнерства, заинтересованные в развитии рынка, включают в себя как рыночных, так и межправительственных и правительственных участников, призванных обеспечить, чтобы развитие рыночных институтов соответствовало как государственным, так и частным целям. Преодоление ресурсных ограничений путем обращения к финансовым рынкам. Наряду с частными игроками, в сферу международного сотрудничества входят новые финансовые технологии, включая секьюритизацию и финансирование проектов, для того, чтобы обеспечить мотивированную экономическими основаниями реакцию. Кунсисанью, Раджан и Шах (в этой книге) показывают, что в настоящее время разрабатываются проекты, чтобы включить частный сектор в мобилизацию ресурсов, а также в поставку продуктов международного сотрудничества. Для того, чтобы показать эти факторы в действии, авторы рассматривают предложение создать Международный финансовый механизм и тем самым обойти бюджетные ограничения, с которыми сталкиваются страны-доноры. Достижение Целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, потребовало бы уже теперь огромных инвестиций, тогда как страны-доноры планируют увеличивать выделение средств на иностранную помощь только постепенно. Международный финансовый механизм способствовал бы опережающему накоплению иностранной помощи, несмотря на ограничения. Он бы вернул эмиссию облигаций на международные рынки капитала путем секьюритизации сегодняшних обещаний стран-доноров о предоставлении помощи в будущем. Эти ресурсы, в противном случае доступные только через много лет, могли бы использоваться уже сейчас для финансирования оказания помощи странам в достижении Целей развития, сфор- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 55 мулированных в Декларации тысячелетия. В качестве первого шага планируемый пилотный проект Международного финансового механизма способствовал бы увеличению объема ресурсов для финансирования проектов иммунизации в беднейших странах мира9. Исправление недостатков международного сотрудничества. Рост участия некоммерческих и коммерческих фирм в предоставлении общественных услуг подтверждает ожидания, основанные на проведенном Джонсом анализе общественного выбора в международном сотрудничестве. Если стороны (избиратели, лоббисты, политики и чиновники) преследуют свою личную или организационную эгоистическую выгоду, не существует уверенности в том, что их политика будет служить согласованным государственным целям. Неудачи правительственных и неправительственных организаций также следует учитывать. Привлечение игроков со стороны рынка и гражданского общества может уравновесить этот риск неудачи. Часть 2 книги показывает, что участники глобальных рынков и гражданского общества, включая частные организации, зачастую стремятся исправить недостатки государственной политики. Они делают это, когда результаты глобальной государственной политики, которые влияют на их интересы, оказываются недостаточными — потому что межправительственные переговоры зашли в политический тупик или потому что национальные правительства стремятся «проехать за чужой счет» и неспособны надлежащим образом участвовать в совместных проектах международного сотрудничества. Негосударственные партнеры способны исправить недостатки межправительственного сотрудничества, возникающие в условиях, похожих на те, в которых проявляются недостатки рыночного механизма, – работая в рамках добровольных коллективных действий или осуществляя нажим на правительства10. Проникновение инвестиционного мышления в производство. Зависимость производства глобальных общественных благ от инвестиционного мышления До недавнего времени система иностранной помощи была главной операционной системой международного сотрудничества. По мере того, как вопросы глобальных общественных благ выдвигались на передний план и требовали действий на международном уровне, государственное финансирование этих инициатив осуществлялось в значительной степени из фондов иностранной помощи страндоноров. До 30% официальной помощи развитию, по-видимому, пошло на предоставление глобальных общественных благ (World Bank 2001, p. 109)11. Однако во всевозрастающей степени иностранная помощь и предоставление глобальных общественных благ приобретают менее усложненный характер, особенно по мере того, как предприятия и рынки начинают играть более значительную роль и требуют более резкой дифференциации целей и подходов. Предоставление общественных благ на международном уровне развивается как особая функция — как международное орудие распределения государственных финансов. При данном положении дел предоставление общественных благ во всевозрастающей степени формируется инвестиционным мышлением. 56 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Новое мышление выражается в стремлении придать сотрудничеству экономический смысл и упоре на рыночно-ориентированные решения. Умышленно или интуитивно, предоставление глобальных общественных благ, по-видимому, руководствуется принципом субсидиарности. Обеспечение чистой выгоды. Окупается ли сотрудничество? Какое вмешательство сулит наибольшую отдачу?12 Кто выиграет в наибольшей степени? Подобные вопросы обсуждаются все чаще13. Разработка политики, основанная на анализе финансово-экономической информации, включая анализ «затраты-выгоды», становится все более распространенной (см. Esty and Porter forthcoming). Кунсисанью и Мендоcа (в этой книге) опираются на эту полемику. Основываясь на данных различных исследований [в особенности работ Barrett (2004) и Hertel (2004)], они предлагают пятишаговую методику определения выгоды для глобального благосостояния от улучшения предоставления глобальных общественных благ и распределения этих выгод между развивающимися и промышленно развитыми странами. Методика оценки чистой выгоды предполагает адресный подход к конкретному благу, основанный на выявлении преимуществ от увеличения объема его предоставления, а также затрат на корректирующие действия. Применение методики к оценке отдельных проектов свидетельствует, что глобальная чистая выгода могла бы быть огромной, — но, возможно, распределялась бы неравномерно14. Таким образом, некоторое перераспределение может потребоваться для создания политической поддержки коллективных действий, необходимых для извлечения потенциальной выгоды. Барретт (в этой книге) утверждает, что такое перераспределение (например, в форме трансфертов) может пойти на пользу странам, которые в противном случае не получили бы чистой выгоды от увеличения объемов предоставления блага или выиграли бы меньше, чем другие. Пример Фонда Монреальского протокола, приведенный Барреттом, показывает роль финансовых стимулов в международном сотрудничестве. В этом примере деньги побуждают международное сотрудничество работать, заставляя всех участников видеть в нем экономический смысл. Упор на рыночные подходы. Глава, написанная Кингом, также выдвигает на первый план стимулирующую и компенсационную функции финансовых трансфертов или, более точно, международных платежей по возмещению издержек. Эти платежи предназначены для того, чтобы компенсировать странам дополнительные затраты, которые они принимают на себя, делая больше того, что необходимо непосредственно для них в решении таких глобальных вопросов, как сокращение выбросов парниковых газов или сохранение биоразнообразия. Платежи по возмещению дополнительных издержек, используемые, например, Глобальным экологическим механизмом (Global Environment Facility), могут рассматриваться как инструмент компенсации или стимулирования. К тому же они свидетельствуют о появлении нового рынка. Глобальный экологический механизм является предшественником формирующегося сегодня углеродного рынка. Он облегчает международную тор- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 57 говлю ресурсами для такого глобального общественного блага, как сохранение биоразнообразия. На стороне спроса представлены страны, нуждающиеся в финансовой поддержке сохранения биоразнообразия. На стороне предложения – страны, желающие предложить эту услугу в рамках своей юрисдикции. Глобальный экологический механизм действует как посредник в этом обмене. Когда предприятия проявляют обеспокоенность по поводу неблагоприятных экономических последствий глобальных проблем, таких, как усугубляющееся изменение климата, или когда возникают новые многообещающие возможности для торговли, участники рынка должны «прозондировать» оптимальность нового рынка. Глава, написанная Сандором, анализирует эволюцию Чикагской климатической биржи15. Он выявил, что рынки являются компонентами структуры, которые требуют хорошо продуманных шагов, включая развитие стандартизированных продуктов и функционирующей торговой площадки. Он также показывает значимость распространения информации о том, как работает данная инновация, чтобы она не осталась без внимания. Все это требует некоторой государственной поддержки, особенно вначале — до того, как рынок разовьется. Чикагская климатическая биржа основана как государственно-частное партнерство. Работа с рынками (создание государственно-частных партнерств) и помощь в их развитии (субсидирование исследовательской деятельности или осуществление регулятивных функций) находятся теперь в центре внимания межправительственных организаций. Третьим аспектом этой рыночно-ориентированной работы является облегчение доступа к действующим рынкам. Рассмотрим рынок товарных фьючерсов, инструменты которого для управления товарным риском способны заменить такие предлагаемые правительством подходы, как буферные запасы, и такие межправительственные усилия, как международные товарные соглашения16. Доступ на рынки товарных фьючерсов затруднен для производителей в развивающихся странах, что лишает их этого инструмента управления изменчивостью товарных цен. Облегчение доступа, как утверждает (в этой книге) Морган, задействовало бы неиспользованные резервы производительности. Одним из путей к этому является создание национальных посредников в развивающихся странах и оказание этим посредникам технической помощи и других услуг. Рынки приносят двойную выгоду — от повышения эффективности и сокращения участия государства. Правительства могут ограничить свою роль регулированием и другими дополнительными действиями вместо того, чтобы заниматься этой проблемой самостоятельно при помощи традиционного государственного финансирования. Правительства могли бы ввести новые права собственности или «квази-права» собственности, такие, как лицензии на загрязнение, а также лицензировать и осуществлять надзор над торговыми операциями, предоставляя куплю-продажу и связанные с ними финансовые операции частным лицам. Они также могли бы обеспечить финансовые стимулы частным игрокам и помогать им преодолевать проблемы доступа на рынки. 58 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Даже в серьезнейшей проблеме кризиса суверенных долгов теперь происходит сдвиг от нормативного и межправительственного подхода к договорным и рыночным решениям. По мнению Айченгрина (в этой книге), эмиссия суверенных облигаций согласно законодательству штата Нью-Йорк начинает следовать британскому подходу, предполагающему включение оговорки о коллективных действиях в облигационные контракты, чтобы допустить более гибкую реакцию на невыполнение обязательств. Этому сдвигу способствовал ограниченный, но значимый вклад в доработку документов ряда правительств и Международного валютного фонда, направленный, прежде всего, на обеспечение типового текста оговорок и признание рынка. Применение принципа субсидиарности. Основной политический выбор по отношению к глобальным общественным благам связан с тем, какие компоненты блага обеспечивать в национальном, а какие — в международном масштабе. Часть 1 этой книги подводит к выводу, что многие политические шаги, включая реакцию на внешнеполитические ожидания, предпринимаются на национальном уровне, а не путем скоординированных реформ на международном уровне. По-видимому, глобализация больше предполагает международное сотрудничество внутри стран, а не за пределами национальных границ. Осуществление действий на национальном уровне и использование международного потенциала лишь в отдельных случаях (возможно, с целью использования «эффекта масштаба» или «эффекта совмещения») – это не только то, что подсказывает технический и экономический анализ схемы производства глобальных общественных благ, но и то, что происходит в действительности. В случае вмешательства на международном уровне возникает еще один вопрос: каким инструментом пользоваться? До недавнего времени основным инструментом была концентрация государственных доходов стран под эгидой межправительственного агентства. Сейчас есть другие альтернативы, включая рынки и партнерские отношения государства и частного сектора. Сегодня эти инструменты выбираются и применяются целым рядом игроков — от (меж)правительственных организаций до предприятий и гражданского общества. Принятие решения о способе предоставления глобальных общественных благ в международном масштабе можно представить в виде пятиуровневой иерархии предпочтений выбора (рис. 4), причем переход к каждой следующей возможности осуществляется только в том случае, если предыдущая оказалась недостаточной. • Национальные действия. Приоритет отдается корректирующим действиям на национальном уровне, международный потенциал используется лишь в отдельных случаях (возможно, с целью получения «эффекта масштаба» или «эффекта совмещения»). • Рыночное вмешательство. Предоставление общественных благ основывается в первую очередь на рыночном механизме, например, рынках углеродных квот (с целью обуздания глобального изменения климата) и рынках страховых продуктов (с целью оптимизации управления риском). • Регулятивное вмешательство. Основной механизм здесь — разработка правительствами норм и правил и управление посредством, например, распределения лицензий на выбросы. Это регулирующая мера, которая стимулирует создание новых рынков. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 59 РИСУНОК 4 Иерархия предпочтений выбора способа предоставления глобальных общественных благ Наименее предпочтительно Международный уровень Международные фонды и прямое расходование их средств Обеспечение стимулов/ сотрудничество Финансовые интервенции Регулятивное вмешательство Нефинансовые интервенции Вмешательство, основанное на рыночном механизме Вмешательство на национальном уровне Наиболее предпочтительно Предоставление глобальных общественных благ является предметом жесткого отбора, минимизирующего вмешательство на международном уровне, в особенности такое, которое имеет финансовые последствия для национальных правительств. • Стимулирование. Поощрение негосударственных партнеров к реализации проектов, генерирующих глобальные социальные выгоды в сфере благосостояния (например, создание государственно-частных партнерств или поддержка механизма гарантий). • Создание международного фонда и прямое расходование его средств — наименее предпочтительный выбор. Нежелание правительств идти по этому пути отражается в институциональной модели финансирования коллективных международных действий. В то время как за последние 60 лет сформировалось множество новых, ограниченных по своим целям и временному диапазону финансовых инструментов, международное сообщество дополнило систему многосторонних организаций, созданную в 1940-е и 1950-е гг., лишь несколькими постоянными органами. Большая часть международного сотрудничества финансируется за счет добровольных краткосрочных обязательств. По оценке Лаффан (в этой книге), эволюция способов предоставления глобальных общественных благ, по-видимому, отражает в себе опыт ЕС по предоставлению общественных благ в Европе. Хотя Европейский союз в политическом плане является более сплоченным, а в социально-экономическом — менее многообразным, чем международное сообщество в целом, бросается в глаза преобладание одних и тех же общих принципов — объединение в коалицию по принципу субсидиарности. 60 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Повышение эффективности иностранной помощи Несмотря на то, что темпы развития зависят от уровня иностранной помощи (Sachs and others 2004; UN Millennium Project 2005), не менее важно ее эффективное формирование и распределение. Повышение эффективности помощи способствовало бы снижению потерь ресурсов и могло бы убедить доноров содействовать расширению иностранной помощи и вовлечению других сторон, в особенности бизнеса. Принимаются меры по устранению некоторых препятствий на пути роста эффективности помощи: от усиления координации и сплоченности действий (HighLevel Forum on Aid Effectiveness 2005; High-Level Forum on Harmonization 2003) и повышения адресности донорской помощи и других мероприятий (OECD 2003b) до мер, выводящих планирование помощи на национальный уровень (таких, как стратегии сокращения бедности17). Часть 4 книги указывает на дополнительные меры увеличения эффективности помощи, которые обсуждаются или уже осуществляются. Вот некоторые из них: более рациональное использование кредитов и субсидий; извлечение выгод от не конкурирующих региональных и глобальных общественных благ и эффекта масштаба; сокращение риска для частных лиц от инвестиций в развитие; а еще — стимулирование сочетания интересов при распределении глобальных общественных благ и предоставлении иностранной помощи. Совместимость стимулов, направленная на то, чтобы «участники этого процесса не посчитали более выгодным для себя нарушение правил этого процесса», является главной заботой при разработке мероприятий помощи (Ledyard 1989, p. 141). Повышение обоснованности грантов и кредитов. Гранты и кредиты – основные инструменты предоставления помощи. Кольер (в этой книге) размышляет о том, как сделать между ними такой выбор, чтобы обеспечить наиболее эффективное размещение помощи по странам. Этот автор (на с. 471) доказывает, что «существующая модель использования грантов и кредитов имеет неглубокие экономические обоснования» и считает, что выбор реципиента должен зависеть от уровня дохода страны и институционального развития. Беднейшие страны со слабыми институтами должны получать только гранты. Если в стране происходит динамичное институциональное развитие и доход повышается, долю кредитов по отношению к грантам можно увеличивать до тех пор, пока помощь не будет предоставляться только посредством кредитов. Одновременно суммарный объем помощи, получаемой по линии грантов и кредитов, должен повышаться так, чтобы не возникало мысли о том, что гранты вытесняются кредитами. Более рациональный выбор между грантами и кредитами мог бы также предотвратить некоторые проблемы, связанные с экономической целесообразностью выдачи долга. Как доказывает Кольер, при более рациональном отборе страна, исчерпавшая возможности заимствования, не должна исключаться из числа получателей помощи, но получала бы ее посредством грантов, а не кредитов. Страны с более сильной позицией в обслуживании своего долга могли бы получать помощь посредством кредитов. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 61 Таким образом, как кредиты, так и гранты играют роль в предоставлении помощи. Но откуда должны поступать кредиты? Должны ли они по-прежнему поступать от международных финансовых институтов, созданных более пяти десятилетий назад? Акиюз (в этой книге) исследует целесообразность продолжения многостороннего кредитования, делая вывод о том, что основания для кредитования в целях антициклического регулирования более сильны, чем когда-либо, из-за повышения уязвимости развивающихся стран по отношению к внешним угрозам; что основания для финансирования развития сегодня слабее, чем 50 лет назад, но остаются приемлемыми преимущественно для стран с низким доходом и что основания для грантов, а не кредитов, на цели развития теперь укрепились, опять-таки, главным образом, для стран с низким доходом. Но какие гранты выделять и для кого? Разбирая эти вопросы, Рейделе, не слишком противореча Кольеру, полагает, что стратегии помощи должны варьировать в зависимости от обязательств стран в области государственного управления и развития. Чем более обязательно предоставление помощи, тем более гибкими и привлекательными должны быть условия помощи, тем более широкими, предсказуемыми и долгосрочными должны быть поставки ресурсов со стороны доноров; это будет способствовать повышению эффективности помощи. Такая дифференциация условий предоставления грантов подталкивала бы развивающиеся страны к осуществлению реформ. Вот почему эти инструменты называются «грантами вызова». Выгоды от отсутствия конкуренции и эффекта масштаба. Преимущества эффективности не ограничиваются более рациональным использованием инструментов предоставления помощи. Главным открытием Бердсола является то, что региональные общественные блага – это многообещающая, хотя и недостаточно финансируемая возможность развития. Эта неэффективность возникает из-за «сильной ориентации страны на существующую архитектуру помощи» (p. 529), которая создает проблемы координации, компетенции и стимулов. Проблема координации возникает из-за того, что многочисленные правительства хотят вести переговоры и согласовывать вопросы о том, как предоставлять одни и те же блага, каким образом это делать, при каких издержках и за чей счет. Проблема компетенции является результатом обеспокоенности доноров по поводу транзакционных издержек многочисленных посредников и возможности определить ответственность за результаты. Проблемы координации и компетенции также ведут к проблемам стимулов. Как доноры, так и реципиенты могут рассматривать предоставление общественных благ на региональном уровне как более сложное и поэтому рискованное задание, в отличие от более простых и привычных проектов на уровне страны. Недоиспользование преимуществ эффективности проявляется также и на глобальном уровне. Полак и Кларк (в этой книге) показывают, что введение Новых специальных прав заимствования могло бы значительно сократить дорогостоящие запасы иностранных резервов для многих развивающихся стран и лучше защитить их от финансового кризиса. Это новшество было бы эффективным, так как не было бы связано с затратами, но оно потребовала бы глобальной, а не региональной координации. 62 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Предложение Бердсола по решению проблемы стимулов на региональном уровне аналогично ответу на вопрос, который был поставлен ранее: выгодно ли сотрудничество. Речь идет о том, чтобы выявить и показать потенциальные чистые выгоды от инвестирования в региональные программы. Выгоды решения проблемы недостаточного финансирования региональной интеграции могли бы быть огромными, особенно для стран к югу от Сахары, где политические и географические границы служат причиной огромных расходов для малых стран и государств, не имеющих выхода к морю. По мере усиления стремления достигнуть конкретных результатов помощи и обеспечить выполнение Целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, промышленно развитые и развивающиеся страны, возможно, одинаково желают преодолеть барьеры дискоординации и непонимания, и определять приоритетность инвестиций на основе анализа «затраты – выгоды»18. Содействие привлечению частных компаний к решению проблем развития. Эффективность помощи также можно увеличить благодаря привлечению оптимального партнера. В прошлом частные компании мало привлекались к решению проблем развития из-за отсутствия или неразвитости рынков в развивающихся странах либо из-за недостатка информации о них и восприятия помощи как благотворительности. В связи с изменением обстоятельств возрос интерес к мобилизации ресурсов помощи частных компаний на содействие развитию. Государственные фонды могут смягчить риск, который принимают на себя частные лица, инвестирующие средства в развивающиеся страны. Межправительственные организации используют для этой цели гарантии (как Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям) или совместные инвестиции (как Международная финансовая корпорация)19. Кремер и Питерсон Звейн описывают еще один инструмент — перспективные обязательства по закупкам, — который обеспечивает стимулы для участия частных лиц в накоплении и распространении знаний в интересах бедных. Благодаря перспективным обязательствам по закупкам группа доноров обещает поощрить новаторов за развитие определенных технологий, которые способствуют решению проблемы бедняков. Кремер и Питерсон Звейн приводят пример использования обязательств по закупкам для технических нововведений в тропическом сельском хозяйстве. Перспективное обязательство по закупкам, как и гарантия, обеспечивает стимулы для частных инвестиций, но не требует немедленного выделения средств. Однако в то время как гарантии предполагают выплату средств при неблагоприятном результате, обязательства по закупкам стимулируют новаторов – но только в том случае, если разработанный ими продукт соответствует обязательству. Преимуществом гарантий является то, что они усиливают стимулы к инвестициям и при этом не требуют обязательных финансовых затрат со стороны гаранта. В своей главе Гриффин-Джонс и Фуццо де Лима доказывают, что валютные риски для иностранных инвестиций в развивающихся странах не покрываются должным образом и что необходимы новые инструменты, чтобы помочь инфраструктурным проектам выдержать угрозы, связанные с риском невыплаты задол- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 63 женности в иностранной валюте. Они предлагают три инструмента, связанные с гарантиями, которые дополняют существующие политические и, отчасти, кредитные гарантии: резервирование средств на непредвиденные случаи, антициклические гарантии и гарантийные фонды для отдельных стран (который агентства по развитию могли бы распространить на группы развивающихся стран, включенные в общий проект). Соответствие инструментов фазе развития. Таким образом, налицо растущее понимание того, что эффективное использование иностранной помощи требует знаний о том, какой вид инструмента и в какой степени следует применить, чтобы обеспечить оптимальное развитие страны, и когда именно следует прекратить применение инструмента и заменить его другим, более соответствующим стадии развития. Графическое отображение интенсивности использования различных инструментов — по отдельности и в сочетании друг с другом, — осуществляемого по мере прогресса развития, может выглядеть так, как это представлено на рис. 5. Помощь в виде грантов является инструментом, который первым приходит и первым уходит. Затем в дело вступают официальные кредиты, которые — в соответствие со стратегией, предложенной Кольером, — достигают пика и затем сокращаются вместе с грантами. Однако они не уходят полностью, потому что иногда страны нуждаются в том, чтобы вернуться к поддержке в виде официальных кредитов (в особенности, когда их экономика подвергается потрясениям извне). Гарантии со стороны двусторонних или многосторонних агентств помощи представляют собой третий инструмент помощи развитию, который постепенно приходит на сме- РИСУНОК 5 Фазы политического вмешательства в целях стимулирования развития Степень использования инструмента Официальные гарантии Официальные кредиты Справедливое и достаточное предоставление глобальных региональных общественных благ Гранты Стадия развития Сочетание уровня управления и дохода на душу населения. Подразумевается, что более высокой стадии развития соответсвует более высокий уровень дохода на душу населения и более высокое качество государственного управления. 64 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ ну двум предыдущим. Если развивающиеся страны обнаруживают, что доступ к рынкам упростился, и рыночные игроки осваивают их, то странам может потребоваться внешняя поддержка только для эмиссии гарантий, — да и то лишь в начале и время от времени, на что указывает окончание линии «официальные гарантии» в виде точек20. Однако все больше растет понимание того, что эффективное использование помощи, — как и эффективность развития, — зависит от неизменно справедливого и отвечающего конкретным условиям предоставления региональных и глобальных общественных благ. Потенциальные выгоды развивающихся стран от предоставления этих общественных благ могут быть значительными. Например, изменение многостороннего режима торговли могло бы создать выгоды для развивающихся стран, по оценкам, приблизительно эквивалентные удвоению объема текущей официальной помощи развитию21. А улучшение системы денежных переводов работников-мигрантов могло бы еще больше увеличить выгоды (переводы в настоящее время составляют в целом около 130 млрд. долл.; World Bank 2005b, p. 28). И все же, несмотря на значимость этого и других экономических примеров, связь между предоставлением глобальных и региональных общественных благ, с одной стороны, и развитием, с другой, по-прежнему незначительна. Это наводит на мысль, что, хотя экономические соображения имеют теперь более сильное влияние, чистая политика все еще не покинула сферу международного сотрудничества — как не покинула она сферу разработки национальной экономической политики. НОВЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ: СОЧЕТАНИЕ «В ПРЕДЕЛАХ» И «ЗА ПРЕДЕЛАМИ» Глобализация общественных благ и забота об интересах развития ведут к возникновению новых задач в сфере государственных финансов и требуют новых политических подходов и инструментов как в пределах, так и за пределами национальных границ. Во всевозрастающей степени национальные и международные инициативы в области глобальных интересов развиваются в тандеме (рис. 6), стремясь избежать Сциллы избыточной централизации (межправительственного подхода к задачам, решение которые лучше было бы предоставить отдельным правительствам, рынкам или гражданскому обществу) и Харибды избыточной децентрализации (попыток решать проблемы в одиночку на национальном уровне в тех случаях, когда сотрудничество с другими государственными и негосударственными партнерами могло бы оказаться более результативным22. Глобализация не только порождает новые задачи государственных финансов, такие, как интернализация трансграничных «переливов»; она также предоставляет правительствам и межправительственным агентствам новые средства решения этих задач. Сотрудничество с глобальными рынками — одно из таких средств. Еще одно средство — торговля на уровне правительств глобальными общественными благами и услугами, такими, как кредиты на сокращение углеродных выбросов. При решении общественных задач правительства имеют возможность подключиться к источнику глобальных ресурсов — капитала, квалификации и знаний. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 65 В той же мере, в какой стирание границ между государственным и частным секторами породило новые модели государственных финансов — новые государственные финансы 1, — стирание границ между внутренней и внешней политикой породило еще одну новую модель государственных финансов — новые государственные финансы 2. В то время как новые государственные финансы 1 обеспечивают политику и инструменты для слияния механизмов государственных и частных финансов, новые государственные финансы 2 обеспечивают политику и инструменты международного сотрудничества как в пределах, так и за пределами границ. Главные вопросы в этих новых глобальных государственных финансах по существу те же, что и в традиционных государственных финансах. Но теперь они отражают активное партнерство между рынками и государствами в глобальном – национальном и международном – контексте (см. рис. 1 в предыдущей главе). Главными вопросами глобальных государственных финансов являются: • Какие цели глобальной государственной политики достигаются или должны быть реализованы? • Какая схема производства и предоставления благ выбирается или должна быть выбрана в каждом конкретном случае? • Куда направляется — или должно быть направлено — государственное политическое вмешательство, чтобы гарантировать эффективное и полное обеспечение желаемых результатов на национальном или международном уровне? • Кто получает – или должен получать – чистые выгоды и как должны распределяться эти выгоды? Несмотря на то, что эти вопросы преобладают в политическом диалоге на национальном и международном уровнях, существующие институциональные рамки — способы организации процессов разработки политики и подходы, используемые при анализе вызовов и рассмотрении издержек и выгод, — не вполне приспособлены для нахождения правильных ответов, в том числе для более широкого использования инновационных подходов, обсуждаемых в этой книге. Что можно сделать, чтобы идти вперед? ОТ ИННОВАЦИОННЫХ РАЗРАБОТОК — К ВНЕДРЕНИЮ Инновации в любой сфере обычно представляют собой прорыв (Shiller 2003) Новые государственные финансы, — в настоящее время представляющие собой совокупность мер, разрабатываемых, апробируемых или спорадически используемых, — не исключение. Их более широкое внедрение потребует адаптации понятий и терминов, способов мышления и институциональных рамок — от изменения норм и правил до новых организационных структур. Особую роль здесь играют разработчики политики и ученые. Некоторые изменения, на первый взгляд незначительные, имеют решающее значение. Другие охватывают фундаментальные политические вопросы и требуют более глубокого переосмысления. 66 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ РИСУНОК 6 Взаимодействие государственной политики на национальном и международном уровнях при решении глобальных проблем Реакция на международном уровне усиливается... Торговля ...и находит отклик на национальном уровне... Средняя тарифная ставка (в процентах, обратная шкала) Доля торговли в процентах Торговля в рамках международных соглашений (ВТО) Развивающиеся страны Промышленно развитые страны Финансы Накопительный итог Накопительный итог Международные экономические и финансовые стандарты Окружающая среда Накопительный итог Отчеты стран о соблюдении норм и правил Накопительный итог Международные соглашения по окружающей среде Сокращение бедности Целевой уровень (чистая ОПР/ВНД) Национальные инициативы в поддержку глобальных целей в области окружающей среды Накопительный итог Подписанные документы по Стратегии сокращения бедности Фактическая помощь в 2000 г. Обязательства по росту будущей помощи (среднее невзвешенное 2001–2003 гг.) Предложение ЕС для 2005 г. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 67 РИСУНОК 6 (продолжение) Взаимодействие государственной политики на национальном и международном уровнях при решении глобальных проблем ...при этом рынки вносят свой вклад Контракты по товарным фьючерсам и опционам (оборот) Объем эквивалента диоксида углерода (т), обмен которым происходил в рамках сделок, основанных на проектах и лицензиях Примечание: Тренды для четырех глобальных проблем см. рис. 6 в предыдущей главе Источник: First panel, WTO 2005; UNCTAD 2004 (pp. 69 and 71). Second panel, Financial Stability Forum 2005; IMF 2005. Fourth panel, EC 2005b; OECD 2004; UN 2003a; World Bank 2005a. Fifth panel, BIS 2005 (p. A105); Lecocq and Capoor 2005 (pp. 20 and 31). Развитие новых государственных финансов повлечет за собой затраты — на организацию диалога, повышение осведомленности общества, разработку финансовых продуктов, эмпирические и теоретические исследования и, возможно, компенсации тем, кто в итоге понесет ущерб, если изменения будут внедрены. Оправдает ли потенциальная выгода затраченные усилия? Потенциальная выгода Вымышленная история, рассказанная во вставке 1, показывает, как совершенствование управления рисками могло бы помочь людям и, в конечном счете, — национальным экономикам, бюджетам, а в случае широкого распространения в разных странах — даже глобальному благосостоянию. Без должного управления риском женщина, чья история рассказана в этой вставке, вероятно, не сумеет добиться успеха. Она и ее родственники потеряют работу и станут обузой обществу, вместо того, чтобы вносить в него свой вклад. Вставка 1 ПОВЕСТЬ О ВОЗМОЖНОСТЯХ, ПОТЕРЯННЫХ ИЗ-ЗА ОТСУТСТВИЯ ОПТИМАЛЬНЫХ — И ДОСТУПНЫХ — ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ РИСКОМ Рассмотрим в качестве примера молодую женщину из Индии, проживающую в Чикаго (штат Иллинойс, США) и мечтающую стать скрипачкой. Она понимает, что занимать деньги на свое обучение довольно рискованно, потому что ее будущий доход в качестве музыканта не слишком гарантирован. Но новые финансовые технологии дают ей возможность взять кредит 68 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Продолжение вставки 1 на условиях, не требующих полного возврата в том случае, если индекс будущего дохода скрипачей окажется неудовлетворительным. Подобные условия кредита облегчают ей получение избранной профессии, ограничивая риск. Ее риск во времени измеряется индексом профессиональных доходов, отслеживаемым компьютерной сетью. Большую часть карьерного риска, в конечном счете, несет не она сама, а портфельные инвесторы по всему миру. Та же женщина тревожится о судьбе своих многочисленных родственников в небольшом индийском городке, многие из которых работают на предприятии, находящемся под угрозой закрытия, что сделало бы их профессиональные навыки ненужными. Но их компания приобретает недавно появившийся на рынке контракт страхования имущества, чтобы защитить своих работников от неблагоприятных экономических событий Страховая компания, в свою очередь, продает данный риск на международных рынках. К тому же индийское правительство заключает соглашение с другими странами по распределению экономического риска, что дополнительно защищает ее семью. Молодая женщина тревожится также о небольшом промышленном городке в Великобритании, где живут ее родители. В городке происходят экономические и социальные изменения, и она волнуется, так как ее родители могут потерять свои сбережения, если их дом обесценится. Но по новому финансовому порядку к закладной на дом ее родителей прилагается страховой полис, обеспеченный стоимостью дома, который защищает их от подобных неблагоприятных исходов путем выплаты компенсации в случае, если цена перепродажи их дома падает. К тому же их защищают система социального страхования, основанная на перераспределении средств между поколениями, и система страхования от неравенства. Новые цифровые технологии, с их раскинувшимися на миллионы миль линиями стекловолоконной оптической кабельной связи, способны управлять всеми этими рисками одновременно, компенсируя чикагский риск риском Рио-де-Жанейро, а риск дохода скрипача — риском южноафриканского винодела. Результатом всего этого станут стабилизация и укрепление национальных экономик и человеческих судеб. Большая часть долгосрочного экономического риска фактически затрагивает только индивидов или семьи. Социальное обеспечение существует в первую очередь для очень бедных людей, но оно ограничено даже для них. Сегодняшний мир не может никого застраховать от риска потери зарплаты на годы и десятилетия вперед, не может хеджировать риск обнищания экономических районов и не способен диверсифицировать риск того, что экономические и общественные изменения осложнят им старость. Пожилые люди уязвимы по отношению к риску, так как крах фондового рынка способен «съесть» их пенсионные сбережения. Многие люди сегодня живут в относительной бедности из-за того, что не смогли удержать под контролем различные виды рисков. Осознание риска приводит к тому, что индивиды склонны проявлять сверхосторожность, иногда избегая благоприятных возможностей из-за ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 69 Продолжение вставки 1 понятной боязни потерпеть неудачу. Вместо этого им приходится, стиснув зубы, трудиться, толочь воду в ступе, оставаясь на нелюбимой работе, имитировать трудовой энтузиазм, боясь войти в бурный поток, где возможны реальные достижения. Отсутствие доступа к новым финансовым инструментам приведет к тому, что женщина из Чикаго отложит свою карьеру скрипача, ожидая какого-то лучшего времени, которое, возможно, никогда не наступит. У нее нет информации о перспективах такой карьеры и нет способа защитить себя экономически, за исключением выбора в пользу карьеры на нелюбимом рабочем месте. Ее дядя в Индии будет уволен со своего предприятия и не сможет найти работу по специальности. Ему придется досрочно уйти на пенсию и получать скромный доход. Ее родители в Великобритании видят, как снижается стоимость их дома из-за того, что район приходит в упадок. В то же самое время темпы развития экономики в их регионе замедляются, а стоимость акций британского фондового рынка, в которые они вложили свои сбережения, падает. В результате им не хватает средств, чтобы обеспечить свою старость. Тревога о рисках, которым подвержены другие члены семьи, может осложнить жизнь этой женщины — и сделать мечту о карьере скрипачки еще более далекой. Источник: Shiller 2003 (pp. 6–8). Reprinted by permission of Princeton University Press. Таблица 1 говорит нам о том же, но языком цифр, и демонстрирует инструменты, которые включают в себя управление риском, но не ограничиваются им. В ней представлены шесть сфер применения инструментов новых государственных финансов, рассмотренных в этой книге. Таблица показывает, кто и сколько выиграет от использования каждого инструмента — потому что этот инструмент позволил ответить на конкретный вызов либо потому что он сработал более эффективно, чем другой инструмент. Общая выгода достигает около 7 трлн. долл. в категории чистой текущей стоимости – или 360 млрд. долл. в год для всех шести инструментов. Ясно, что внедрение инноваций, уже осуществляемых в сфере государственных финансов, сулит выгоду для многих — и, вероятно, даже для всех. Так что же можно сделать для того, чтобы создать условия для позитивных перемен, чтобы новая финансовая политика и инструменты имели больше шансов стать стандартными методами, чтобы глобализация развивалась, сочетая открытость и конкуренцию со стабильностью, устойчивостью и более широким широким распределением выгод?23 Новые шаги: возможности выбора для лиц, принимающих ответственные решения Подготовка фундамента для новых подходов к финансированию глобальных вызовов требует принятия мер на национальном и международном уровне. 70 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Шаги на национальном уровне. Четыре мероприятия на национальном уровне представляются особенно важными для реализации политического потенциала новых государственных финансов: • Усиление спроса на новые финансовые технологии, в особенности, на управление риском. • Стимулирование предложения таких технологий. • Корректировка бюджетных норм, являющихся помехой в решении глобальных проблем. Таблица 1. Шесть инструментов приносят выгоду в семь триллионов долларов (млрд долл. США) Инструмент Гарантии, выпущенные агентствами по оказанию помощи Секьюритизация будущих потоков задолженности Решаемая проблема Основной получатель выгоды Годовая выгода Чистая текущая стоимость выгоды (NPV)а Инвестиции в инфраструктуру Развивающиеся страны 1,1 22 Внешние заимствования Развивающиеся страны 1,5 31 Обязательства по перспективным закупкамб Контроль над распространением малярии Регионы, подверженные эпидемии малярии, в частности, страны к югу от Сахары 1,4 47 Облигации, индексированные по ВВП Сглаживание пиков государственных расходов/выплат по долгам Развивающиеся страны Макрорынки Управление риском Группа семи промышленно развитых стран Сокращение выбросов парниковых газов Промышленно развитые страны Международная торговля лицензиями на загрязнение Итогос 30,0 145,1 600 2 902 182,0 3 640 – 360,0 – 7 000 Примечание: подробности расчетов см. в приложении к этой главе и упомянутых там дополнительных ссылках. А. Показатели NPV приводятся здесь только в качестве примера и несопоставимы между собой, поскольку расчеты выполнены на основе данных за различные базовые годы. Б. Показаны чистые выгоды от этих инструментов, за вычетом себестоимости. С. Дисконтная ставка составляет 5% для всех инструментов за исключением обязательств по перспективным покупкам, в которых используется дисконтная ставка в 3% в соответствии с общей практикой использования более низкой дисконтной ставки в анализе затрат и результатов для здравоохранения. Источник: Оценки основаны на данных из: Wormser and Babbar (2001); Kektar and Ratha (2001); Ratha (2002); Kremer and Glennerster (2004); Mills and Shillcutt (2004; 2005); Borensztein and Mauro (2004); Athanasoulis and Shiller (2001); и McKibben and Wilcoxen (1999). ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 71 • Достижение консенсуса на более широкой основе по вопросу о роли государства как посредника между требованиями внешней и внутренней политики. Это может звучать как парадокс, но для того, чтобы увеличить спрос на некоторые из новых финансовых технологий, особенно на новые инструменты управления риском, разработчики политики должны быть более открытыми по отношению к рискам глобализации, и в то же время демонстрировать, что рискам больше не будет позволено нарушать равновесие человеческих жизней или даже разрушать их. Средства распределения и уменьшения риска вполне доступны: это индексация облигаций, товарные опционы, страхование от стихийных бедствий и терроризма, гарантии, макрорынки и другие технологии, выравнивающие доход. Эти новые финансовые технологии могут лучше защитить людей от экономической неустойчивости и способствовать принятию на себя обоснованного риска, увеличивающего динамическую эффективность экономики. Одним из способов помочь людям освоить некоторые новые финансовые и страховые инструменты является гуманизация этих инструментов (см. вставку 1) и конкретизация некоторых потенциальных выгод (см. табл. 1). Для Познера (Posner 2004, p. 139) анализ «выгоды – затраты» — «обязательный этап рационального принятия решений». Такой анализ мог бы помочь убедить широкую общественность и лиц, принимающих решения в государственном и частном секторе, что инвестиции в изменения, будь то дома или за рубежом, способны принести высокую социальную отдачу. Для разработчиков политики в развивающихся странах, где финансовые и страховые рынки обычно менее развиты, а потенциальные выгоды поэтому особенно велики, задача состоит в том, чтобы показать своим партнерам, а также рынкам выгоду от участия в укреплении финансовой и страховой систем (эти вопросы анализируются ниже при рассмотрении дальнейших шагов на международном уровне)24. Некоторые новые инструменты государственных финансов, возможно, нуждаются в дополнительной проверке и адаптации к условиям каждой страны. Правительства совместно с реальным сектором и на основе консультаций с основными заинтересованными лицами, возможно, захотят поддержать исследования и развитие в сфере новых инструментов государственных финансов. Частный сектор давно признал, что финансы — это больше чем деньги: это система и составляющая развития. В интересах правительств рассмотреть пути использования большего числа новых технологий для целей государственной политики, защищая при этом общественные выгоды. Некоторые фундаментальные бюджетные нормы, возможно, потребуют пересмотра. Например, во многих странах отраслевые министерства могут не оказывать финансовую поддержку операционной деятельности за рубежом, хотя сами они во всевозрастающей степени включаются в такую деятельность. В промышленно развитых странах министерства часто обращаются к фондам по оказанию иностранной помощи, чтобы выполнить такие цели, что зачастую приводит к уже отмечавшемуся разбазариванию средств из фондов помощи. В результате многие страны не только недостаточно финансируют международное сотрудничество за 72 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ рубежом, но и не регистрируют, сколько они в действительности тратят на международные дела дома и за рубежом. Для того, чтобы избежать порождаемых этим фискальных иллюзий, а также последствий доступности ресурсов, и ограничить инвестиции поддержкой новых финансовых технологий, законодатели могли бы заняться доработкой бюджетных норм и правил, чтобы лучше увязать их с сегодняшними требованиями к международному сотрудничеству25. Но значение каждого шага, в конечном счете, может зависеть от того, как разработчики политики и широкая общественность отвечают на самый фундаментальный вопрос государственных финансов: какая экономическая роль отводится государству? Если общепризнано, что роль государства в глобализированном мире — это роль посредника между требованиями внешней и внутренней политики, то многие другие политические меры встанут на свое место. Это не означает, что они станут менее противоречивыми. Они не станут таковыми, потому, что нуждаются в изменениях. Но даже приводя к увеличению национального благосостояния, они могут повлечь за собой перераспределение доходов или других возможностей. Политика не оставит в покое экономику. Но для общества важно достигнуть нового общего понимания того, какую роль должно играть государство и в каком случае оно должно проводить в жизнь политику гибкого («респонсивного») суверенитета, используя внешние вызовы и благоприятные возможности для максимизации национального благосостояния. Шаги на международном уровне. Чтобы продвинуть вперед некоторые новые инструменты государственных финансов, следует осуществить ряд мер на международном уровне: • системно и осмысленно реорганизовать межправительственные организации. • внедрить новый подход к финансированию международного сотрудничества, особенно компонентов глобальных общественных благ. • поддержать спрос и предложение новых финансовых технологий, дополняя усилия правительств на национальном уровне. • создать международный государственно-частный совет высокого уровня для стимулирования и продвижения изменений в этих направлениях. Усилия стран по изменению отношений между рынком и государством имеют тенденцию к переосмыслению роли государства путем изменения взглядов по нескольким вопросам (Stiglitz 1998). Аналогичный круг вопросов мог бы быть использован для систематического пересмотра роли межправительственных организаций: • Способно ли сыграть какую-либо роль политическое вмешательство на международном уровне (речь, в частности, идет о способности межправительственных организаций дополнить деятельность национальных правительств, рынков и организаций гражданского общества)? • Если да, то в чем заключается эта роль? • Каков наилучший способ исполнения этой роли? • Отражает ли существующая политическая практика этот наилучший способ? • Если нет, то какие требуются реформы? ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 73 Некоторые межправительственные организации начали адаптироваться к новой реальности. Использование единого набора критериев для рассмотрения реформ по конкретным агентствам могло бы помочь выявить новую системообразующую? роль межправительственных организаций. Такой анализ мог бы также помочь в формулировании комплексного критерия эффективности взаимодействия между межправительственными организациями, рынками и государственно-частными партнерствами. Следующим шагом могла бы быть разработка методики оценки того, как интересы глобальной государственной политики выиграют от этого взаимодействия государства и частного сектора, осуществляемого в политическом пространстве между рынками и правительствами. Разработка такой оценки в соответствии с четкой методикой могла бы смягчить серьезную обеспокоенность, вызываемую развитием государственно-частных партнерских отношений26. Межправительственные агентства (как и правительства на национальном уровне) также выиграли бы от более динамичного взгляда на то, что такое «исправление провалов рынка». Возможно, им следует, не ограничиваясь полумерами, устранять эти недостатки и формировать — в рамках частного и общественного сектора – потенциал рыночного развития. Межправительственным организациям свойственно сначала мобилизовывать ресурсы на основе «бизнес-плана», очерченного лишь схематически, и только потом принимать решение о том, как именно использовать эти ресурсы. Поощрение использования таких моделей, как государственно-частные партнерства, могло бы изменить к лучшему этот установившийся порядок – привнося больше конкретности в результаты, которые должны быть достигнуты, и позволяя структурировать финансовые схемы в зависимости от продукта. Это может означать более четкую дифференциацию между финансированием, предоставляемым международным организациям для обеспечения регулярных расходов их бюджетов, и финансированием, предназначенным для осуществления конкретных инициатив сотрудничества. В целях поощрения инноваций межправительственные организации могут стимулировать национальные усилия исследований и развития, особенно там, где новые финансовые технологии предусматривают разработку продуктов, реализуемых на глобальных рынках, или создание нового международного рынка. Примером здесь является Экспериментальный углеродный фонд (Prototype Carbon Fund), который превращается в учебную площадку для развития рынков продуктов, связанных с углеродом. Но, как указывает Джонс, организации также руководствуются собственной выгодой. Почему мы полагаем, что межправительственные организации станут двигаться по новым политическим маршрутам, обсуждаемым здесь? Конечно, многие лица, принимающие решения на международном уровне, берут на себя в полном объеме обязательства по улучшению глобальных условий, повышению результативности и эффективности и стимулированию развития там, где это возможно. Одним из способов облегчить задачу управления такими изменениями является создание международного государственно-частного финансового совета высокого уровня. 74 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Совет, в который должны войти высшие руководители частных финансовых рынков и финансовых министерств, мог бы анализировать финансовые и страховые рынки, а также международную архитектуру государственных финансов в целях определения новых путей развития, оценивать новые финансовые потребности и консультировать межправительственные организации по вопросам финансирования глобальных вызовов. Члены совета могли бы проводить консультации с заинтересованными лицами, включая организации гражданского общества, чтобы разрабатывать новые концепции. Рекомендации совета были бы адресованы специализированным учреждениям системы Организации Объединенных Наций и международным финансовым институтам, включая Международный валютный фонд, Всемирный банк и региональные банки развития. Следуя этому пути, межправительственные организации постоянно стремились бы к инновациям — что порой выглядит противоестественным для них (судя по литературе, посвященной сравнительным преимуществам государственного и частного сектора; см.: Shleifer and Vishny 2002). Тематика дальнейших исследований Существует тесное взаимодействие между разработкой политики и исследованиями. Концепции и аналитическая структура, рекомендуемые учеными, сильно влияют на то, как действительность изображается и объясняется. Как предостерегал Кейнс (Keynes 1936), «Люди практики, которые считают себя совершенно не подверженными интеллектуальным влияниям, обычно являются рабами какого-нибудь экономиста прошлого. Безумцы, стоящие у власти, которые слышат голос с неба, извлекают свои сумасбродные идеи из творений какого-нибудь академического писаки, сочинявшего несколько лет назад». Нынешние «люди практики», сталкиваясь с новой реальностью, тоже не всегда следуют традиционным подходам. В современной ситуации с государственными финансами разработка политики также генерирует новые концепции, которые оживляют исследования и анализ и стимулируют исследования и «бумаготворчество», позволяющие стандартной теории государственных финансов догнать меняющуюся действительность и меняющуюся практику государственных финансов. Ученые в области государственных финансов найдут в этой книге массу вопросов, которые требуют дальнейшего исследования и изучения. В частности, в работе над этой книгой не раз поднимались три вопроса: • Оптимальный размер предоставления (глобальных) общественных благ. • Рыночные провалы и провалы правительств. • Транснациональные — глобальные и региональные — общественные блага. В настоящее время основным критерием, помогающим разработчикам политики формировать решение об эффективном уровне предоставления общественных благ, служит «критерий Самуэльсона» (Samuelson 1954, 1955). Его условия выполняются, когда предельные издержки предоставления общественных благ равны сумме предельных цен, которые желают платить все индивиды, испытывающие воздействие блага. Существует две основных причины, из-за которых пересмотр применения критерия Самуэльсона может быть полезным. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 75 Во-первых, государство больше не является единственным производителем общественных благ или единственным источником их финансирования. Сегодня другие игроки обеспечивают многие, если не большую часть, общественных благ. Таким образом, в соответствии с изменениями, характеризующими новые государственные финансы 1, важным является вопрос о том, какие типы инициатив государственной политики необходимы для того, чтобы гарантировать эффективное предоставление благ, так как партнеры объединяются, чтобы предоставлять блага. Предполагается ли, что вклад правительства будет полностью возмещать все затраты по предоставлению блага или обеспечит только их часть – скажем, затраты на льготы по налогообложению? Вопрос об оптимальном размере предоставления благ становится еще более сложным применительно к глобальным общественным благам, по которым государства могут обеспечить стимулы на национальном уровне, межправительственные организации — предложить дополнительные стимулы на международном уровне, а частные фирмы — реагировать на эти стимулы государственной политики своими частными решениями о расходах. Полезность критерия Самуэльсона в том виде, в каком оно традиционно излагается и применяется, при ответе на этот вопрос является ограниченной. Так, требует уточнения вопрос о том, какой предельный вклад в предоставление общественного блага и от какого участника должен приниматься в расчет (поощряться) и чьи издержки следует учитывать на другой стороне уравнения? Во-вторых, координационная функция государства также представляет собой вызов. В традиционном анализе критерий Самуэльсона относится к агрегированию национальных возможностей (предпочтений). Но сегодня представления о возможности получения и целесообразности предоставления общественных благ часто формируются за пределами национальных границ, а не только внутри них. Если внешние условия предполагают более высокий уровень предоставления блага, чем это возможно исходя из внутренних условий, и если государство равняется в обеспечении блага на международные потребности, то критерий Самуэльсона не будет выполнен: предельные издержки предоставления блага, возможно, превысят сумму предельного желания платить со стороны резидентов (налогоплательщиков) страны. Если государство пренебрежет внешними требованиями, предоставление блага будет соответствовать критерию Самуэльсона, удовлетворяя часть отечественного населения, но в связи с тем, что предложение будет меньше, чем диктуется внешним спросом, на международном уровне страна понесет издержки. Эти исследования рассматривают только краткосрочную перспективу, но они могут быть решающими и в долгосрочной перспективе. Например, просьба к отечественным избирателям платить больше, чем они хотели бы, способна создать выгоды для национальных игроков в долгосрочной перспективе. Пример — либерализация торговли. В других случаях, когда требования внешней политики превышают внутренние требования, государство может оправданно искать компенсации (возмещения дополнительных издержек) у международного сообщества или намекнуть мировому сообществу, что требуется время для адаптации, прежде чем удастся учесть внешние потребности. 76 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Таким образом, представляется полезным пересмотреть критерий Самуэльсона и определить, как можно его усовершенствовать, чтобы он лучше отражал существующую реальность: тот факт, что большинство товаров предоставляется многими сторонами, а не только одним государством, и что государства во всевозрастающей степени учитывают требования внешней политики в своих решениях. Другая проблема касается оптимального размера предоставления блага в случае, когда недостаток информации приводит к тому, что люди недооценивают конкретные общественные блага (скажем, профилактику птичьего гриппа). Использование критерия Самуэльсона может приводить к неадекватному — чрезмерному или недостаточному — предоставлению благ. По-видимому, именно глобальные общественные блага из-за своей сложности будут порождать такие проблемы. Вызов, таким образом, заключается в том, как улучшить доступность информации о затратах и выгодах в сфере предоставления различных глобальных общественных благ и о чистых выгодах, которые должны быть извлечены в результате улучшающих мер. Быть, может, понятие достаточности предоставления блага и методика оценки, предложенные в главе Кунсисанью и Мендосы, явятся полезным шагом вперед? Правительства по-прежнему играют важную роль в исправлении недостатков рынка. Но рынки и гражданское общество тоже исправляют недостатки государства и недостатки межправительственного сотрудничества. В условиях глобализации рынков и роста мобильности факторов производства и конкуренции государств за эти мобильные факторы, рынки, возможно, диктуют государствам определенные правила поведения. Государства, замкнутые на своей территории, могут быть заинтересованы перспективой «проехать за чужой счет» в плане пользования глобальными общественными благами, в то время как субъекты глобализации рынков и глобальное гражданское общество, возможно, желают увеличивать предоставление разнообразных глобальных общественных благ. Иногда эта заинтересованность так сильна, что, как это на конкретных примерах показано в главе Кауль о глобальных государственно-частных партнерствах, эти частные игроки могут двигаться вперед, действуя на свой страх и риск, вместо того чтобы ждать шагов от государства. Иногда частные игроки могут наложить жесткие санкции на неподатливые государства, такие, как увеличение стоимости кредита для стран, которые не хотят предложить то, что обычно называется благоприятным деловым климатом. Это, конечно, поднимает вопрос о том, кто чьи просчеты должен исправлять. Пример глобальных общественных благ (вероятно, в большей степени, чем чисто местных, национальных или даже региональных общественных благ) показывает, что общее потребление не означает, что все одинаково удовлетворены благом. Это означает только то, что многие, а иногда все, находятся под влиянием издержек и выгод от этих благ. Но влияние на индивидов может оказываться различными способами. Диапазон различий и неравенство, существующее в мире, означает, что предпочтения по отношению к глобальным общественным благам, по-видимому, значительно варьируют. Это поднимает вопросы о последствиях распределения в условиях тенденции к росту добровольного и частного предоставления этих благ: чьи предпочтения отражают глобальные общественные блага? ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 77 Изучение предпочтений на межправительственном уровне дает повод для сходных вопросов. Рассматривается ряд предложений о более справедливом принятии решений по глобальным вопросам27. Важным является также понимание, почему соглашения по глобальным политическим инициативам (таким, как снижение вдвое бедности в мире или сокращения выбросов парниковых газов) и соглашения о том, как распределить затраты на эти инициативы, часто обсуждаются на переговорах раздельно, что ведет к выдаче многочисленных мандатов, которые не получают финансирования (межправительственные резолюции, не имеющие финансового покрытия) и созданию многих фондов, не имеющих мандата (финансовые механизмы по глобальным проблемам, созданные за пределами межправительственных процессов)28. Это еще раз заставляет поднимать вопрос о том, насколько хорошо соответствуют друг другу глобальная государственная политика и приоритеты в расходах. Еще одной областью, требующей дальнейшего изучения, является выявление подходящих партнеров и определение уровня (местного, национального или международного) политического вмешательства. При осуществлении контроля над глобальными инфекционными заболеваниями вызовом является то, каким образом гарантировать координацию между вертикальным, связанным с особенностями болезни вмешательством, которое, по сути, носит международный характер, и «горизонтальными» действиями, преимущественно на страновом уровне, такими, как улучшение системы здравоохранения (см. пример контроля над малярией в таблице 1 в предыдущей главе). Чтобы обеспечить ориентир при проведении политики, эмпирические исследования могли бы использовать опыт таких всемирных инициатив, как Глобальный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией. Можно было бы коснуться и многих других проблем, включая вопрос о том, насколько целесообразно применение принципа фискальной эквивалентности на международном уровне и какие уроки можно извлечь из существующей практики, как разработать концепцию торговли услугами между правительствами (подобно той, посредником в которой выступал Глобальный экологический механизм) и как использовать технологии агрегирования или обобщенное понятие схемы производства, чтобы выявить, какие «строительные блоки» следует предоставлять какому игроку и на каком уровне. Результаты исследований по этим вопросам, в конечном счете, ведут к созданию комплексной теории новых государственных финансов – теории, которая сочетает международное сотрудничество в пределах границ (координацию предпочтений внутренней и внешней политики) и международное сотрудничество за пределами национальных границ (координацию целей экономической и внешней политики). Взгляд в будущее В течение столетий мир был обеспокоен укреплением институтов независимых государств и национальным суверенитетом в разработке политики. Государственные финансы развивались, чтобы поддерживать эти интересы. Однако сегодня глобализация требует от государств более гибкого применения своей власти при 78 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ разработке политики, предпринимать действия не только на национальном, но и международном уровне, где они могут быть внедрены наилучшим образом. Это заставляет государства мыслить в понятиях «глобальных сетей государственной политики» (Reinicke 1998): международное сотрудничество в пределах и за пределами границ. Правительства отвечают на эти вызовы изменениями, а государственные финансы, как один из главных инструментов правительств, также меняются, поскольку возникают новые проблемы и новые политические средства. Эта книга говорит о том, как государственные финансы создаются вновь, чтобы приспособить свои действия и инструменты к тому, чтобы преодолеть разрыв между государственным и частным и преодолеть границы между внутренним и внешним для решения всевозрастающих глобальных проблем. Она стремится расширить и развить обсуждение проблем формирования глобальных государственных финансов. Может потребоваться много времени на то, чтобы новые проблемы были признаны. В то же время, новые глобальные государственные финансы, рассмотренные в этой книге, не так новы, как это может показаться. Ричард Масгрейв в своей книге 1969 г. «Фискальные системы» поднял многие из вопросов, рассмотренных здесь. Он уже предвидел те вызовы, с которыми мы все настойчивее сталкиваемся сегодня. По-видимому, настало время действовать. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 79 ПРИЛОЖЕНИЕ РАСЧЕТЫ, ПОЛОЖЕННЫЕ В ОСНОВУ ТАБЛИЦЫ 1 «ШЕСТЬ ИНСТРУМЕНТОВ ПРИНОСЯТ ВЫГОДУ В СЕМЬ ТРИЛЛИОНОВ ДОЛЛАРОВ» Новые инструменты государственных финансов привлекательны тем, что распределяют ресурсы более эффективно, чем традиционные инструменты. Количественные оценки выгод в плане эффективности (в широком смысле), возможные при использовании новых инструментов государственных финансов, представленных в таблице 1, описываются здесь более подробно29. Так как инструменты являются универсальными и применимы для широкого круга ситуаций, выгоды в сфере эффективности оцениваются в контексте конкретного применения к определенной политической задаче. Ни размер, ни распространение (круг получателей выгоды) этих выгод не является имманентным свойством инструмента. Кто выигрывает и сколько, зависит от конкретного их применения. Последовательные примеры, представленные в порядке убывания чистой текущей стоимости, показывают, что эти шесть инструментов применительно лишь к шести различным проблемам могли бы создать выгоду в чистой текущей стоимости в 7 трлн долл. Годовая выгода от шести инструментов могла бы составить 360 млрд долл30. • Гарантии. Гарантии, предоставляемые двусторонними или многосторонними агентствами для сокращения риска инвесторов в развивающихся странах, могут, как это показано, снизить цену капитала, благодаря различиям в процентных спредах между облигациями казначейства США и долгосрочным кредитованием инфраструктурных проектов как имеющих, так и не имеющих гарантий, в отдельных развивающихся странах,. Если предположить, что годовой поток инвестиций частного сектора в инфраструктуру развивающихся стран составляет около 64 млрд долл. (основано на среднегодовых данных для 1990-2003 гг.; Izaguirre 2004, p. 3) и сокращение на 170 базисных пункта спреда (основано на среднем показателе фактических сокращений, наблюдаемых в ряде развивающихся стран; Wormser and Babar 2001), то годовая экономия от гарантий для финансовой инфраструктуры в развивающихся странах могла бы достичь 1,1 млрд.долл., или составить 22 млрд долл. чистой текущей стоимости. • Секьюритизация (обеспечение) будущего потока задолженности. Величина обеспечения кредита в твердой валюте, доступного развивающимся странам, по оценкам, должна составлять не менее 77 млрд долл. в год (Ratha 2002, p. 3). Если задолженность будет обеспечена — как это, например, обсуждалось в главе Кунсисанью, Раджана и Шаха в этой книге, — то затраты развивающихся стран на заимствование стали бы примерно на 200 базисных пунктов ниже тех, которые были бы при необеспеченной текущей задолженности (Kektar and Ratha 2001, р. 3). Это означает ежегодную экономию около 1,5 млрд долл., или 31 млрд долл. чистой текущей стоимости. • Обязательства по перспективным закупкам. Обязательства по перспективным закупкам являются инструментом, разработанным для того, чтобы содействовать, в частности, исследованиям и разработкам в интересах бедных, включая разработку и распространение вакцин для болезней в запущенной 80 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ форме. По оценкам, заказ на 3 млрд долл. (чистая текущая стоимость) потребовался бы для того, чтобы стимулировать фармацевтические компании инвестировать в новую вакцину, – такую, как вакцина от малярии – выгоду от которой получат в первую очередь бедные (Kremer and Glennerster 2004, p. 89). Обязательство по перспективным закупкам такого типа приблизило бы срок достижения доступности вакцины от малярии на 10 лет (Kremer and Glennerster 2004, p. 95). Вакцина сократила бы соответствующие ежегодные издержки, связанные с заболеванием, примерно наполовину (Kremer 2001, p. 50-1). Среднегодовая чистая выгода от снижения бремени малярии наполовину в странах к югу от Сахары составила бы около 3—10 млрд долл. в год (Mills and Shillcutt 2004; 2005). Таким образом, расчет медианного значения показывает, что вакцина создала бы выгоды в сумме не менее 6 млрд долл. в год, а обеспечение доступности вакцины на 10 лет раньше означало бы выгоду в чистой текущей стоимости в сумме 20 млрд долл. Вычет 3 млрд.долл., необходимый для оплаты обязательства, ведет к выгоде в категориях чистой текущей стоимости в 47 млрд долл., или 1,4 млрд долл. в год в среднегодовом исчислении. • Облигации, индексированные по ВВП. Облигации, индексированные по ВВП, связывают платежи по долгу страны с темпами ее экономического роста. Они действуют как встроенный стабилизатор ресурсов правительства, сокращая потребность в резком сокращении государственных расходов, когда рост замедляется, и ограничивая новые расходы правительства, когда рост ускоряется. Их преимущество по сравнению с неиндексированными облигациями заключается в том, что они ограничивают вариабельность долга соотношением «долг/ВВП». Хотя облигации, индексированные по ВВП, не могут компенсировать неустойчивость макрополитики, они могут помочь сократить случаи долговых дефолтов и финансовых кризисов в развивающихся странах путем стабилизации долговых коэффициентов. Эконометрические модели предполагают, что рост отношения долга к ВВП на 10 процентов приводит к 20%ному росту вероятности кризиса (как указано в работе: Borensztein and Mauro 2004, p. 168-169, на основе эмпирических оценок, приведенных в работе: Detragiache and Spilimbergo 2001). Предполагая, что облигации, индексированные по ВВП, снижают эту вероятность на одну пятую и считая, что итоговые издержки в связи с финансовым кризисом составляли бы около 150 млрд долл. в год (на основе исследования: Griffith-Jones and Gottschalk 2004, p.5; на примере восьми стран в период 1995—2002 гг.), облигации, индексированные по экономическому росту могли бы приносить ежегодную экономию в размере не менее 30 млрд долл, или обеспечить 600 млрд долл. чистой текущей стоимости. • Макрорынки. Макрорынки способствовали бы торговле ценными бумагами, связанными с централизованным — на макро-уровне — доходом, таким, как ВВП отдельной страны или группы стран, или составляющих частей ВВП, таких, как доход определенных профессиональных групп населения. Макрорынки позволили бы государственным и частным партнерам «страховаться» от неустойчивости таких потоков доходов, покупая ценные бумаги, компенси- ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 81 рующие неблагоприятные колебания. Примеры такой торговли, включающие промышленно развитые страны «семерки», показывают, что она может приводить к огромным выгодам. После вычета затрат на оплату ценных бумаг, годовая чистая выгода, по оценкам, достигает 145,1 млрд. долл., или составляет 2902 млрд долл. чистой текущей стоимости (Athanasoulis and Shiller 2001, p. 1046). • Международная торговля лицензиями на выбросы. Сокращение выбросов парниковых газов — широко известная проблема международного сообщества. Существует несколько политических вариантов достижения целей по выбросам, в том числе сформулированных в Киотском протоколе31. Часто обсуждаемым набором альтернатив является международная торговля лицензиями и ее отсутствие. Торговля была бы более эффективной, чем нескоординированные усилия каждой страны на национальном уровне. Страны, где сокращение выбросов более затратно, могли бы, например, покупать разрешения у стран, где сокращение обходится с меньшими затратами. На деле, благодаря международной торговле лицензиями, промышленно развитые страны (которым, так же как и странам с переходной экономикой, адресовано требование о сокращении выбросов в соответствии с Киотским протоколом) могли бы сократить свои годовые затраты по соблюдению международных обязательств примерно на 182 млрд долл., а чистая текущая стоимость сокращения составит 3640 млрд долл. (McKibben and Wilcoxen 1999, p.23—25). Примечания 1. По этому предмету обсуждения сформировалась обширная литература. Среди других авторов, см.: Burgess and Stern (1993), Cnossen and Sinn (2003), Keen and Simone (2004), Schulze and Ursprung (1999), Slemrod (2004), Swank and Steinmo, Tanzi (1994), и Zee (1996). 2. По сравнению с прямыми расходами эти меры могут представлять собой чистые сбережения: они не требуют создания или расширения правительственной бюрократии, к чему обычно приводят прямые расходы. 3. Наиболее желаемый и достижимый вариант политики будет варьировать по группам стран. Танци высказывает мысль, что развивающиеся страны по-прежнему имеют возможность увеличивать государственные расходы. Правительства в промышленно развитых странах, возможно, должны сократить некоторые программы и поощрять население брать на себя больше ответственности за снижение таких рисков как ухудшение состояния здоровья или временная (связанная с деловым циклом) безработица. 4. Кабальеро (Caballero 2003, p. 4) оценивает это так: “…Чтобы сделать это, они [страны] нуждаются в доступе к инструментам хеджирования и страхования для того, чтобы защититься от бедствий, вызванных непредсказуемым движением капитала. А пока развивающиеся страны осуществляют самострахование путем дорогостоящего накопления крупных международных резервов и стабилизационных фондов. Большинство индивидов было бы застраховано недостаточно, если бы им приходилось откладывать миллион долларов в резерв на случай возможных ДТП и связанных с ними обязательств, вместо того чтобы купить страховку от них. Страны находятся в таком же положении. Дефицит страхования – вот что значительно усугубляет экономические проблемы в этих странах”. 5. Держатели облигаций также выиграли бы. Боренштайн и Мауро (Borensztein and Mauro 2004, p. 197) доказывают, что “если низкий рост ВВП делает задолженность страны экономически не- 82 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ приемлемой, то страну, по-видимому, ожидает дефолт. Для международных инвесторов, конечно же, лучше получать более низкие выплаты долга путем индексации, оговоренной контрактом изначально, чем столкнуться с неустойчивым денежным возмещением в условиях хаотического процесса дефолта». Индексированные по ВВП облигации все больше завоевывают политическое внимание (см., например, IMF 2004, United Nations 2005, и U.S. Council of Economic Advisers 2004). Могли бы использоваться и другие виды индексации. Например, страны, которые в большой степени полагаются на экспорт товаров, уязвимы по отношению к изменчивости цен на товарных рынках. Резкое падение товарных цен могло бы подвергнуть опасности способность страны выполнять свои обязательства по обслуживанию суверенного долга в твердой валюте - без каких-либо основополагающих изменений во внутренней политике или других экономических перспективах. В таких ситуациях облигации можно было бы индексировать по отношению к уровню цен ключевых сырьевых товаров (или сырьевой товарной корзины). См., например, Caballero (2003) и Atta-Mensah (2004). 6. По некоторым, оценкам развивающиеся страны ежегодно теряют около 50 млн.долл. из-за налоговых гаваней (OXFAM Great Britain 2000, p. 2). По оценкам Управления подотчетности правительства США услуги по сокрытию налогов, приобретенные 61 компанией в период 1993-2003 г. привели к потерям налоговых поступлений для правительства США в размере 3,4 млрд. долл. (U.S. GAO 2005, p. 6). О возможных будущих тенденциях уклонения от налогов и снижения налоговых выплат см.: Tanzi 2001. 7. Большинство двусторонних налоговых соглашений разработано в соответствии с моделью налоговой конвенции ОЭСР от 1997 г. (пересмотренной в 2003; OECD 2003a; www.oecd.org/ dataoecd/52/34/1914467.pdf) и Типовой конвенцией ООН об избежании двойного налогообложения в отношениях между развитыми и развивающимися странами (the United Nations Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries (UN 2001, 2003b). Обсуждение этого вопроса см. в работе: UNCTAD (2000). 8. Дополнительно о выявленных и исследованных партнерствах см. в Интернете страницу о глобальных государственно-частных партнерствах по адресу www.thenewpublicfinance.org. 9. Правительство Великобритании обещало выделить 1,8 млрд. долл в течение 15 лет. Ожидается, что пилотный проект соберет дополнительно 4 млрд. долл в течение 10 лет (www.dfid.gov.uk/news/files/ pressreleases/pr-bennhealthbostpledge26jan05.asp). 10. Могущественные страны способны монополизировать международный политический диалог и исказить политические результаты. Страны могут попытаться «проехать за чужой счет» вместо того, чтобы участвовать в управлении глобадьными экстерналиями или вкладывать ресурсы в производство глобальных общественных благ (Sandler 2004). Ассиметричность информации также ведет к провалам в межправительственном сотрудничестве. 11. Разнообразные исследования (Ferroni and Mody 2002; Kaul and Le Goulven 2003; Raffer 1999, 2004; Reisen, Soto, and Weith ner 2004; World Bank 2001) показали, что в промышленно развитых странах финансирование международной деятельности, связанной с предоставление глобальных общественных благ, зачастую производилось из пакета существующей официальной помощи развитию. 12. Имевшие место постоянные провалы в информационном обеспечении финансирования, требуемого для достижения согласованных на международном уровне целей, по крайней мере, в некоторых случаях, постепенно преодолеваются. Главные успехи достигнуты Комиссией по макроэкономике и здоровью (CMH 2001) в области контроля над инфекционными заболеваниями, а затем Проектом тысячелетия ООН (2005). В рамках Проекта (UN Millennium Project (2005, p. 57) произведен подробный расчет того, что достижение Целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, потребует ежегодного прироста официальной помощи развитию до тех пор, пока в 2006 г. ее ÏÐÈËÎÆÅÍÈÅ 83 объем не достигнет 70 млрд долл, в в 2015 г — 130 млрд долл.. По этим оценкам, достижение Целей, по-видимому, создаст огромные выгоды, в том числе поможет более чем 500 млн. чел. выйти из бедности, сохранит миллионы жизней, предоставит миллионам детей возможности посещать школу, обратит вспять деградацию окружающей среды и предотвратит конфликты (UN Millennium Project 2005, p. 60). 13. См., например работу Lomborg (2004), которая содержит ссылки на многочисленные другие исследования. 14. Например, Барретт ( Barrett 2004), как сообщают Кунсисанью и Мендоса в этой книге, показывает результаты исследований, которые свидетельствуют, что большинство выгод от искоренения оспы пришлось на развивающиеся страны (35 млрд долл. из 47 млрд долл. глобальной чистой выгоды), в то время как искоренение полиомиелита, в соответствие с одним исследованием, похоже, создало 72 млрд. долл. чистой выгоды для промышленно развитых стран, причем развивающиеся страны понесли чистый убыток в размере 11 млрд долл. 15. К числу других схем относятся Схема торговли выбросами ЕС (EC 2005), Схема торговли выбросами Великобритании (UK DEFRA 2001) и торговая схема Нового Южного Уэльса (Австралия) (New South Wales Government 2004). 16. По вопросу международных товарных соглашений см., например, Gilbert (1996). 17. См. www.worldbank.org/poverty. 18. Важно понять, что иногда структуру стимулов нелегко изменить, как это показывает дискуссия по эмиссии Специальных прав заимствования (см., напр.: Mussa, Boughton, and Isard 1996). 19. Подробнее о деятельности Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям см.: www. miga.org, а Международной финансовой корпорации — www.ifc.org. 20. Рис. 5 можно усовершенствовать, например, как это делает Раделе, проследив эволюцию интенсивности использования различных типов грантов. Кроме этого, можно было бы отразить континуум: от миротворческой поддержки и гуманитарной помощи до помощи развитию. Все эти виды помощи на рисунке 5 объединены в один инструмент — «гранты». 21. Потери развивающихся стран от многостороннего режима торговли в том виде, в каком он обеспечивается в настоящее время, по оценкам, составляют около 150 млрд долл. (См. Hertel 2004, цит. по: Кунсисанью и Мендоса (в этой книге). Что касается тарифов на импорт сельскохозяйственной продукции в странах ОЭСР, то они ежегодно обходятся миру более чем в 91 млрд долл., а развивающимся странам — примерно в 12,5 млрд долл. в год. (Tokarick 2005, p. 590). 22. Соответствующий анализ равновесия между централизацией и конкуренцией см. в работе: Esty and Geradin (2001). 23. Необходимо, конечно, иметь в виду, что условия стран и проблемы могут различаться, а вопрос о том, какие финансовые мероприятия лучше для каждой цели, могут решаться только дифференцированно. Wilensky (2002) обсуждает разнообразие подходов и темпы внедрения мероприятий по странам, даже когда мероприятия касаются сходных целей. 24. Внутренние финансовые рынки — существенная составная часть развития (Levine 2004). 25. Подробнее о проблемах линейных министерств, а также о том, что уже сделано в ряде стран, чтобы облегчить эту ситуацию, см. серию страновых исследований в Интернете по адресу: www. thenewpublicfinance.org. 26. В главе Кауль о глобальных государственно-частных партнерствах формулируются некоторые предварительные предложения по разработке таких оценочных критериев и методик; см. также основания для участия в Глобальном договоре ООН (UN Global Compact) (www.unglobalcompact.org). 27. См., например: Buira (2003) и Bradford and Linn (2004). 84 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ 28. Предлагаем вернуться к рис. 3 в данной главе; подробнее см. главу Кунисанью в этой книге. 29. Оценки выгод, связанных с улучшением предоставления глобальных общественных благ, изложенные в этой книге Кунсисанью и Мендосой, описывают корректирующие действия для используемого механизма предоставления благ, если он не являлся самым эффективным для этих целей. Соответственно, последующим шагом является нахождение наиболее эффективного инструмента или способа, который привел бы к улучшению предоставления блага при наименьших затратах. Подход предполагает сравнение чистых выгод от проекта с доходами от инвестиций в альтернативные проекты. Один из инструментов, рассмотренных здесь, — международная торговля разрешениями на загрязнение. Это инструмент, лежащий в основе расчета чистых выгод от улучшения обеспечения стабильности климата, рассмотрен в главе Кунсисанью и Мендосы. Выгоды, о которых информирует эта глава, включают повышение эффективности от использования этого инструмента в противоположность варианту «без торговли». 30. Подробности расчетов см. в работе Mendoza, Merlen, and Concei o (2005), которая доступна в Интернете по адресу: www.thenewpublicfinance.org. Суммарные значения приблизительны и предоставляются исключительно в иллюстративных целях, поскольку расчеты в каждом рассмотренном случае используют различные методы и не используют один и тот же базисный год. 31. См. http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/2830.php Литература Athanasoulis, Stefano G. and Robert J. Shiller. 2001. “World Income Components: Measuring and Exploiting Risk-Sharing Opportunities.” American Economic Review 91(4):1031-1054. Atta-Mensah, Joseph. 2004. “Commodity-Linked Bonds: A Potential Means for Less-Developed Countries to Raise Foreign Capital.” Bank of Canada Working Paper 2004/20. Ottawa. Barrett, Scott. 2003. Environment and Statecraft: the Strategy of Environmental Treaty-Making. Oxford: Oxford University Press. ———. 2004. “The Provision Status of Disease Eradication.” UNDP/ODS Background Paper. United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www.thenewpublicfinance.org]. Bird, Richard M., and Jack M. Mintz. 2003. “Sharing the International Tax Base in a Changing World.” In Sijbren Cnossen and Hans-Werner Sinn, eds., Public Finance and Public Policy in the New Century. Cambridge, Mass.: MIT Press. BIS (Bank for International Settlements). 2005. BIS Quarterly Review: International Banking and Financial Market Developments. Statistical Annex. June. [www.bis.org/]. Borensztein, Eduardo, and Paulo Mauro. 2004. “Reviving the Case for GDP-Indexed Bonds.” Economic Policy 19 (38):165–216. Bradford, Colin I., and Johannes F. Linn. 2004. “Global Economic Governance at a Crossroads: Replacing the G-7 with the G-20.” Policy Brief 131. Brookings Institution, Washington, D.C. Buira, Ariel. 2003. “The Governance of the International Monetary Fund.” In Inge Kaul, Pedro Conceição, Katell Le Goulven, and Ronal U. Mendoza, eds. Providing Global Public Goods: Managing Globalization. New York: Oxford University Press. Burgess, Robin, and Nicholas Stern. 1993. “Taxation and Development.” Journal of Economic Literature 31 (2): 762–830. Caballero, Ricardo J. 2003. On the International Financial Architecture: Insuring Emerging Markets. NBER Working Paper 9570. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 85 CMH (Commission on Macroeconomics and Health). 2001. Macroeconomics and Health: Investing in Health for Economic Development. Report of the Commission on Macroeconomics and Health. Geneva: World Health Organization. Cnossen, Sijbren, and Hans-Werner Sinn, eds. 2003. Public Finance and Public Policy in the New Century. Cambridge, Mass.: MIT Press. Detragiache, Enrica, and Antonio Spilimbergo. 2001. “Crises and Liquidity: Evidence and Interpretation.” IMF Working Paper 01/2. Washington, D.C. [http://www.imf.org/external/pubs/ft/ wp/2001/wp0102.pdf]. EC (European Commission). 2005. EU Emissions Trading. An Open Scheme Promoting Global Innovation to Combat Climate Change. Brussels. [http://europa.eu.int/comm/environment/climat/pdf/ emission_trading2_en.pdf]. Esty, Daniel C., and Damien Geradin, eds. 2001. Regulatory Competition and Economic Integration: Comparative Perspectives. New York: Oxford University Press. Esty, Daniel C., and Michael E. Porter. Forthcoming. “National Environmental Performance: An Empirical Analysis of Policy Results and Determinants.” Journal of Environmental Development Economics. Ferroni, Marco, and Ashoka Mody, eds. 2002. International Public Goods: Incentives, Measurement, and Financing. Washington, D.C.: Kluwer Academic Publishers and World Bank. Financial Stability Forum. 2005. “Compendium of Standards—Date.” Basel, Switzerland.[www.fsforum. org/compendium/compendium_of_standards_date_2003.html]. Gilbert, Christopher L. 1996. “International Commodity Agreements: An Obituary Notice.” World Development 24 (1): 1–19. Hertel, Thomas. 2004. “Assessing the Provision of International Trade as a Global Public Good.” UNDP/ODS Background Papers. United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www.thenewpublicfinance.org]. High-Level Forum on Aid Effectiveness. 2005. Paris Declaration on Aid Effectiveness: Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability. March 2, Paris. [www1.worldbank.org/ harmonization/Paris/FINALPARISDECLARATION.pdf]. High-Level Forum on Harmonization. 2003. Rome Declaration on Harmonization. February 25, Rome. [www1.worldbank.org/harmonization/romehlf/Documents/RomeDeclaration.pdf]. IMF (International Monetary Fund). 2004. “Sovereign Debt Structure for Crisis Prevention.” Research Department, Washington, D.C. [www.imf.org/external/np/res/docs/2004/070204.pdf]. ———. 2005. “Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSCs)—By Date.” Washington, D.C. [www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp?sort=date#RR]. Izaguirre, Ada Karina. 2004. “Private Infrastructure: Activity Down by 13 Percent in 2003.” Public Policy for the Private Sector Note 274. Washington, D.C.:World Bank. [http://rru.worldbank.org/ Documents/274izaguirre.pdf]. Griffith-Jones, Stephany, and Ricardo Gottschalk. 2004. “Costs of Currency Crises and Benefits of International Financial Reform.” United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www.thenewpublicfinance.org]. Kaul, Inge, and Katell Le Goulven. 2003. “Financing Global Public Goods: A New Frontier of Public Finance.” In Inge Kaul, Pedro Conceição, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, eds. Providing Global Public Goods: Managing Globalization. New York: Oxford University Press. Keen, Michael, and Alejandro Simone. 2004. “Tax Policy in Developing Countries: Some Lessons from the 1990s and Some Challenges Ahead.” In Sanjeev Gupta, Benedict Clements, and Gabriela 86 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Inchauste, eds., Helping Countries Develop: The Role of Fiscal Policy. Washington, D.C.: International Monetary Fund. Ketkar, Suhas and Dilip Ratha. 2001. “Securitization of Future Flow Receivables: A useful tool for developing countries.” Finance and Development Volume 39, Issue 1. Downloaded December 22, 2004, 9 pages. [http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2001/03/ketkar.htm#author] Keynes, John Maynard. 1936. The General Theory of Employment, Interest, and Money. New York: Harcourt Press. [На русском языке: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., «Прогресс», 1978. — Примеч. ред.] Kremer, Michael. 2001. Creating Markets for New Vaccines Part I: Rationale. In Adam B. Jaffe, Josh Lerner and Scott Stern, eds. Innovation Policy and the Economy. Cambridge, Mass. and London: National Bureau of Economic Research and The Massachusetts Institute of Technology.Lecocq, Franck, and Karan Capoor. 2005. “State and Trends of the Carbon Market 2005.” Washington D.C. [carbonfinance.org/docs/ CarbonMarketStudy2005.pdf]. Kremer, Michael and Rachel Glennerster. 2004. Strong Medicine: Creating Incentives for Pharmaceutical Research on Neglected Diseases. Princeton and Oxford: Oxford University Press. Ledyard, John O. 1989. “Incentive Compatibility.” In John Eatwell, Murray Milgrave, and Peter Nenoman, eds. Allocation, Information, and Markets. New York: W. W. Norton. Levine, Ross. 2004. Finance and Growth: Theory and Evidence. NBER Working Paper 10766. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. Lomborg, Bj rn, ed. 2004. Global Crises, Global Solutions. Cambridge: Cambridge University Press. McKibbin, Warwick J. and Peter J. Wilcoxen. 1999. “Permit Trading Under the Kyoto Protocol and Beyond.” Brookings Discussion Papers in International Economics 150. Washington, D.C.:Brookings Institution. [http://www.brook.edu/views/papers/bdp/bdp150/bdp150.pdf]. Mendoza, Ronald U., Sylvain Merlen, and Pedro Conceição. 2005. “Quantifying the Efficiency Gains from Financing Tools.” United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www.thenewpublicfinance.org]. Merlen, Sylvain. 2005. “International Cooperation Behind National Borders: An Inventory of Domestic Policy Measures Aimed at Internalizing Cross-Border Spillovers Adversely Affecting the Global Environment.” UNDP/ODS Background Paper. United Nations Development Programme, Office of Development Studies, New York. [www.thenewpublicfinance.org]. Mills, Anne and Sam Shillcutt. 2005. E-mail communication. August 19, 2005. Mills, Anne and Sam Shillcutt. 2004. “Communicable Diseases.” In Bjorn Lomborg, Ed. Global Crises, Global Solutions. Cambridge: Cambridge University Press. Mussa, Michael, James M. Boughton, and Peter Isard, eds. 1996. The Future of the SDR in Light of Changes in the International Monetary System. Washington, D.C.: International Monetary Fund. New South Wales Government. 2004. “New South Wales Greenhouse Gas Abatement Scheme Fact Sheet: Summary of Scheme.” [www.greenhousegas.nsw.gov.au/documents/Summary%20of%20scheme_ GGAS-FS-01_v2_210704.pdf]. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2003a. Model Tax Convention on Income and on Capital: Condensed Version. Paris. ———. 2003b. Policy Brief: Policy Coherence—Vital for Global Development. Paris. [www.oecd.org/ dataoecd/11/35/20202515.pdf]. ———. 2004. “Statistical Annex of the 2004 Development Cooperation Report.” Paris. [http://www. oecd.org/dataoecd/52/9/1893143.xls].OXFAM Great Britain. 2000. Tax Havens: Releasing the Hidden Billions for Poverty Eradication. [www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/debt_aid/tax_havens.htm]. ÏÅÐÅÌÅÍÛ ÈÄÓÒ ÏÎËÍÛÌ ÕÎÄÎÌ 87 Posner, Richard A. 2004. Catastrophe: Risk and Response. New York: Oxford University Press. Raffer, Kunibert. 1999. Official Development Assistance and Global Public Goods: A Trend Analysis of Past and Present Spending Patterns. New York: United Nations Development Programme, Office of Development Studies. ———. 2004. “Applying Musgrave’s Branches of Government Expenditures to ODA: Tentative Estimates.” Journal f r Entwicklungspolitik 20 (1): 104–19. Ratha, Dilip. 2002. “Financing Development Through Future-Flow Securitization.” PREMnote 69. Washington, D.C.: World Bank. [http://www1.worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote69.pdf]. Reinicke, Wolfgang. 1998. Global Public Policy: Governing without Government? Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Reinhold, Richard L. 2004. “Some Things that Multilateral Tax Treaties Might Usefully Do.” The Tax Lawyer 57 (3): 661–708. Reisen, Helmut, Marcelo Soto, and Thomas Weithöner. 2004. “Financing Global and Regional Public Goods through ODA: Analysis and Evidence from the OECD Creditor Reporting System.” OECD Development Centre Working Paper 232. Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris. Sachs, Jeffrey D., John W. McArthur, Guido Schmidt-Traub, Margaret Kruk, Chandrika Bahadur, Michael Faye, and Gordon McCord. 2004. “Ending Africa’s Poverty Trap.” Brookings Papers on Economic Activity 1: 117–240. Samuelson, Paul A. 1954. “The Pure Theory of Public Expenditure.” Review of Economics and Statistics 36 (4): 387–89. ———. 1955. “Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure.” Review of Economics and Statistics 37 (4): 350–56. Sandler, Todd. 2004. Global Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press. Schulze, Günther G., and Heinrich W. Ursprung. 1999. “Globalisation of the Economy and the Nation State.” The World Economy 22 (3): 295–352. Shiller, Robert. 2003. The New Financial Order. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Shleifer, Andrei, and Robert W. Vishny. 2002. The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Slemrod, Joel. 2004. “Are Corporate Taxes or Countries Converging?” Journal of Public Economics 88 (6): 1169–86. Stiglitz, Joseph E. 1998. “Redefining the Role of the State: What Should It Do? How Should It Do It? And How Should These Decisions Be Made?” Paper presented on the Tenth Anniversary of the MITI Research Institute, March 17, Tokyo. [www.meti.go.jp/topic/mitilab/downloadfiles/m2012-1j.pdf]. Swank, Duane, and Sven Steinmo. 2002. “The New Political Economy of Taxation in Advanced Capitalist Democracies.” American Journal of Political Science 46 (3): 642–55. Tanzi, Vito. 1994. Taxation in an Integrating World. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. ———. 2001. “Globalization, Technological Development, and the Work of Fiscal Termites.” Brooklyn Journal of International Law 26 (4): 1261–84. Tiebout, Charles M. 1956. “A Pure Theory of Local Public Expenditures.” Journal of Political Economy 64 (3): 416–24. Tokarick, Stephen. 2005. “Who Bears the Cost of Agricultural Support in OECD Countries?” World Economy 28 (4): 573–93. UK DEFRA (Department for Environment, Food, and Rural Affairs). 2001. “Framework for the UK Emissions Trading Scheme.” [www.defra.gov.uk/environment/climatechange/trading/uk/pdf/trading-full.pdf]. 88 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ UN (United Nations). 2001. United Nations Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries. New York. ———. 2003a. “Implementation of and Follow-up to Commitments and Agreements Made at the International Conference on Financing for Development: Report of the Secretary General.” New York. [http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/460/32/PDF/N0346032.pdf?OpenElement]. ———. 2003b. Manual for the Negotiation of Bilateral Tax Treaties between Developed and Developing Countries. New York. ———. 2005. World Economic and Social Survey. New York. UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). 2000. “Taxation.” UNCTAD Series on International Investment Agreements. Geneva. [www.unctad.org/en/docs/iteiit16_en.pdf]. ———. 2002. “Quantitative Data on Bilateral Investment Treaties and Double Taxation Treaties.” Geneva. [www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?intItemID=3150&lang=1]. ———. 2004. Development and Globalization: Facts and Figures. Geneva. UN Millennium Project. 2005. Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. London: Earthscan. U.S. Council of Economic Advisers. 2004. “Growth-Indexed Bonds: A Primer.” [www.whitehouse.gov/ cea/growth-indexed-bonds-white-paper.pdf]. U.S. GAO (Government Accountability Office). 2005. Tax Shelters: Services Provided by External Auditors. GAO-05-171. Washington, D.C. Wilensky, Harold L. 2002. Rich Democracies: Political Economy, Public Policy, and Performance. Berkeley, Calif.: California University Press. World Bank. 2001. Global Development Finance 2001: Building Coalitions for Effective Development Finance. Washington, D.C. ———. 2005a. “Board Presentations of PRSP Documents as at May 31, 2005.” Washington, D.C. [http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/boardlist.pdf]. ———. 2005b. Global Development Finance 2005: Mobilizing Finance and Managing Vulnerability. Washington, D.C. Wormser, Michel, and Suman Babbar. 2001. “Leveraging Private Finance in Frontier Markets.” Presentation at the World Bank Guarantee Program Infrastructure Forum, May 2–4, Washington, D.C. WTO (World Trade Organization). 2005. International Trade Statistics 2004. Geneva. [wto.org/ english/res_e/statis_e/its2004_e/its04_longterm_e.htm]. Zee, Howell H. 1996. “Empirics of Crosscountry Tax Revenue Comparisons.” World Development 24 (10): 1659–71. ГЛОССАРИЙ * Асимметричная информация (Asymmetric information): Ситуация, в которой одна или несколько сторон в сделке имеет больше информации, чем другая сторона или стороны, например, когда продавец подержанной машины имеет больше информации о ее качестве, чем покупатель). Биржа (Exchange): Физическая или электронная площадка, где участники рынка, являющиеся членами биржи, торгуют акциями или другими ценными бумагами, которые зарегистрированы для торговли . Глобальное общественное благо (Global public good): Общественное благо, имеющее обязательные всеобщие выгоды и издержки во всех странах, для всех людей и поколений. Грант (Grant): Финансирование, предоставляемое как однонаправленный трансферт, а не обмен какого-либо агентства или индивида с другими агентствами или индивидами. Дилемма заключенного (Prisoner’s dilemma): Ситуация, в которой несогласованное преследование собственной выгоды двумя (или более) сторонами приводит к ухудшению положения для всех. Динамическая эффективность (Dynamic efficiency): Эффективность экономики, которая соответствующим образом уравновешивает краткосрочные проблемы (см. статическая эффективность) с долгосрочными проблемами (где основное внимание уделяется стимулированию исследований и разработок). * Определения взяты из следующих источников: John Downes and Jordan Elliot Goodman, 1991, Dictionary of Finance and Investment Terms, 3rd ed., New York: Barron’s Educational Series; Frank J. Fabozzi, Franco Modigliani, Frank J. Jones, and Michael G. Ferri, 2002, Foundations of Financial Markets and Institutions, 3rd ed., New York: Prentice Hall; Inge Kaul, Pedro Conceição, Katell Le Goulven, and Ronald U. Mendoza, 2003, Providing Global Public Goods: Responding to Global Challenges, New York: Oxford University Press; David W. Pearce, ed., 1992, The MIT Dictionary of Modern Economics, 4th ed., Cambridge, Mass: MIT Press. Paul A. Samuelson and William D. Nordhaus, 1989, Economics, 13th ed., New York: McGraw-Hill; Stephen W. Stein and Yves Miedzianogora, 1993, “International Project Finance—New Frontiers,” Project and Trade Finance 128 (December):36–41; Joseph E. Stiglitz and Carl E. Walsh, 2002, Economics, 3rd ed., New York: W.W.Norton. (Примечание рецензента русского издания: Определения, приведенные в глоссарии, не всегда совпадают с общепринятыми.) 90 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Долговая ценная бумага (Debt security): Ценная бумага, например, облигация (см.), представляющая фиксированную сумму долга («тело долга»), с конкретным сроком или сроками погашения и установленной процентной ставкой или исходным дисконтом при покупке. Долевая ценная бумага (Equity security): Право собственности, которым обладает акционер в корпорации. Известна также как акция. Клубное благо (Club good): Промежуточный случай между общественным благом (public good) и частным благом (private good).Оптимальный размер клуба обычно больше, чем один индивид, однако возможно исключение. Конечное общественное благо (Final public good): Общественные блага (Public goods) (как и частные блага, private goods) могут быть дифференцированы по стадиям их производства и предоставления. Конечные общественные блага это те, которые востребованы для потребления, такие как чистый воздух, эффективные рынки, а также мир и безопасность. Производство конечных общественных благ часто требует вовлечения многих различных частных благ, общественных благ или тех и других. Общественные блага, которые участвуют в процессе производства конечного общественного блага, называются промежуточными общественными благами. Моральный риск (Moral hazard): Возникает в условиях асимметричной информации, когда те, кто владеют большей информацией, изменяют свое поведение выгодным для себя образом и при этом возлагают издержки на тех, кто обладает меньшей информацией. Типичным примером морального риска может служить страхование: те, кто покупают страховку, могут перестать избегать тех видов риска, от которых они страхуются. Облигация (Bond): Ценная бумага, приносящая процентный доход, выпущенная правительством или корпорацией, обещающая возврат суммы денег (основную сумму денег) плюс процент к определенной дате или датам в будущем. Общественная выгода (Social benefit): Выгода для общества в результате получения услуги или товара в отличие от частной выгоды для индивидуального участника или собственника. Общественное благо (Public good): Благо с неконкурентными и/или неисключительными выгодами и /или издержками. Если благо обладает обоими этими свойствами, это чистое общественное благо. Если оно проявляет только одно из этих свойств, это смешанное благо. Выгоды и издержки блага являются неконкурентными, если использование блага одним участником не сокращает выгоды, достающиеся другим, или не увеличивает издержки, которые возлагаются на других; и они не являются исключительными, если никто не исключается или не может быть исключен из их обладания или приобретения. ÃËÎÑÑÀÐÈÉ 91 Общественные издержки (Social cost): Альтернативные издержки общества как целого, а не только одной фирмы или индивида. Одной из главных причин того, что общественные издержки отличаются от известных частных издержек, является существование внешних эффектов. Опцион (Option): Контракт, по которому продавец опциона дает покупателю право, но не обязательство, осуществлять некоторые возможности, обычно покупку у продавца или продажу ему предмета контракта по определенной цене в рамках определенного периода времени (или на определенную дату). Парето-эффективный (Pareto efficient): Размещение ресурса является Парето-эффективным (или оптимальным), если никакое иное возможное размещение ресурса не может повысить уровень полезности ни для одного из индивидов без того, чтобы понизить его для кого-нибудь другого. Перестрахователь (Reinsurer): Финансовый посредник, который принимает страховые риски от разнообразных первичных страхователей. Проблема принципала—агента (Principal-agent problem): Трудности, которые могут возникнуть, когда менеджер организации (например, фирмы или правительства), который действует как агент организации (например, акционеров, представителей исполнительной или законодательной власти), преследует свои собственные интересы за счет собственников. Провал рынка (Market failure): Рынки могут не обеспечивать эффективных результатов при таких условиях, как отсутствие конкуренции, существование экстерналий, общественных благ или асимметричной информации. Проектное финансирование (Project finance): Финансирование автономного проекта, при котором кредиторы получают возврат денег исключительно или в первую очередь из потока дохода, порождаемого проектом. Производный инструмент (Derivative): Финансовый инструмент, стоимость которого определяется на основе другой ценной бумаги. Например, опцион является производным инструментом, потому что его стоимость устанавливается на основе акций, лежащих в его основе, индекса акций или фьючерсного контракта ( futures contract). Промежуточное общественное благо (Intermediate public good): См. Конечное общественное благо. Региональное общественное благо (Regional public good): Общественное благо, чьи выгоды и издержки распространяются на некоторые или все страны географического региона. 92 ÍÎÂÛÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÅ ÔÈÍÀÍÑÛ Рентоискательство (Rent seeking): Поведение, которое направлено на получение выгоды путем манипулирования экономическим окружением, особенно посредством правительственных решений или регулирования. Рынки капиталов (Capital markets): Финансовые рынки прав собственности (equity securities) и долговых ценных бумаг ( debt securities) со сроком погашения более одного года. Секьюритизация (Securitization): Объединение разнообразных типов риска, связанных с долгом (как закладные или автомобильные ссуды) или других будущих денежных потоков (как экспортная выручка и денежные переводы работников в иностранной валюте или будущий доход, который должен быть результатом инфраструктурного проекта, например плата за пользование дорогой) в целях обеспечения эмиссии ценных бумаг. Совершенная информация (Perfect information): Обладание участниками рынка в конкурентной экономике полным знанием и предвидением текущих и будущих цен, а также местоположения товаров и услуг. Любое отклонение от этих условий может рассматриваться как состояние несовершенной информации и обычно рассматривается как источник несовершенства рынка. Статическая эффективность (Static efficiency): Эффективность экономики при данном уровне технологий. Страхование (Insurance): Инструмент, который способствует обмену высокого риска крупных потерь на высокую вероятность малого риска. Покупка страховки посредством оплаты страховой премии распределяет риск, связанный с каким-либо непредвиденным обстоятельством, на большое число индивидов. Транзакционные издержки (Transaction costs): Дополнительные издержки (сверх покупной цены) по осуществлению сделки, где издержками выступают деньги, время или неудобства. Транснациональные общественные блага (Transnational public goods): Обобщающее понятие, включающее и региональные и глобальные общественные блага. Финансовое посредничество (Financial intermediation): Размещение денег через финансового посредника, например, брокера или банка, который инвестирует в облигации, акции, закладные или другие ссуды, ценные бумаги денежного рынка или облигации правительства таким образом, чтобы добиться определенного дохода. «Фрирайдер» (Free rider): Индивид или фирма, которые пользуются выгодами общественного блага, не оплачивая его. Так как трудно исключить ÃËÎÑÑÀÐÈÉ 93 кого-либо из использования общественного (не исключительного) блага, то получатели блага имеют побуждение уклониться от его оплаты, т. е. «проехать за чужой счет». Фьючерсный контракт (Futures contract): Стандартное, торгуемое на бирже соглашение между покупателем и продавцом, по которому покупатель соглашается принять поставку чего-либо по определенной цене в конце обозначенного периода времени, а продавец согласен осуществить поставку. Хеджирование (Hedging): Стратегия, используемая для компенсации инвестиционного риска. Идеальной страховой сделкой является та, которая исключает возможность будущих выгод или потерь. Х-эффективность (X-efficiency): См. производственная эффективность (production efficiency). Частное благо (Private good): Благо с конкурентными или исключительными выгодами и/или издержками. Экономия от масштаба (Economies of scale): Сокращение средних затрат на продукт в результате роста выпуска. Экономия от разнообразия (Economies of scope): Ситуация, при которой дешевле произвести два товара вместе, чем производить каждый в отдельности. Экстерналия (Externality): Явление, которое возникает, когда индивид или фирма предпринимает действие, но не несет всех издержек (отрицательные внешние эффекты) или не получает всех выгод (положительные внешние эффекты) Эффект масштаба. См. Экономия от масштаба. Эффект совмещения. См. Экономия от разнообразия. Эффективность производства (Production efficiency): Условие, при котором не может быть произведено какой-либо продукции больше без уменьшения производства другой продукции, или производство товаров при наименьших издержках. Эффективность распределения (Allocative efficiency): Использование ресурсов там, где они обеспечивают самую высокую отдачу при данной технологии и предпочтениях. CПИСОК АВТОРОВ КНИГИ «НОВЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ: ОТВЕТ НА ГЛОБАЛЬНЫЕ ВЫЗОВЫ» БАРРИ АЙЧЕНГРИН Калифорнийский университет, Беркли БРИДЖИТ ЛАФФАН Университетский колледж Дублина ИЛМАЗ АКИЮЗ Университет Малайи РОНАЛД У. МЕНДОСА Программа Развития Организации Объединенных Наций СКОТТ БАРРЕТТ Университет Джона Хопкинса НЭНСИ БЕРДСОЛ Центр глобального развития СТЕФАНИ ГРИФФИТ-ДЖОНС Университет Сассекса ФИЛИП ДЖОНС Университет Бата ИНГЕ КАУЛЬ Программа Развития Организации Объединенных Наций КЕННЕТ КИНГ Всемирный банк ПИТЕР Б.КЛАРК Международный валютный фонд ПОЛ КОЛЬЕР Оксфордский университет МАЙКЛ КРЕМЕР Гарвардский университет ПЕДРУ КУНСИСАНЬЮ Программа Развития Организации Объединенных Наций ВИН МОРГАН Ноттингемский университет ПЕГГИ МАСГРЕЙВ Калифорнийский университет, СантаКрус АЛИКС ПИТЕРСОН ЗВЕЙН Калифорнийский университет, Беркли ДЖЕЙК ДЖ.ПОЛАК Международный валютный фонд СТИВЕН РАДЕЛЕ Центр глобального развития ГАРИ РАДЖАН «Джей Пи Морган Корсэйр Партнерс» РИЧАРД Л. САНДОР Чикагская климатическая биржа ТОДД СЭНДЛЕР Университет Южной Калифорнии ВИТО ТАНЦИ Межамериканский банк развития АНА ТЕРЕСА ФУЦЦО ДЕ ЛИМА Университет Сассекса ÑÏÈÑÎÊ ÀÂÒÎÐΠПИТЕР ХЕЛЛЕР Международный валютный фонд РАДЖИВ ШАХ Фонд Билла и Мелинды Гейтс РОБЕРТ ДЖ. ШИЛЛЕР Йельский университет 95
