ИССЛЕДОВАНИЕ Доклад по стране: Россия

YOUNG EUROPE
INTERNATIONAL NETWORK
ИССЛЕДОВАНИЕ
Оценка применения принципа партнерства
в странах-соседях ЕС
Доклад по стране: Россия
1. Об исследовании
В России исследование проводилось членами рабочей группы программы “Защита гражданского общества в Новых Независимых государствах” (объединяющей представителей таких организаций как международное Молодежное Правозащитное Движение, Московская Хельсинкская
Группа, Международная Сеть “Молодая Европа” и т.д.).
Анкета исследования была переведена на русский язык в декабре 2007 г., и в течение январяфевраля 2008 г. она распространялась через ряд электронных рассылок Третьего сектора и была
размещена на основных Интернет-ресурсах по проблемам гражданского общества. Общее количество представителей НПО, получивших анкету по этим каналам, в целом превысило 1500. Помимо
этого, письма с информацией об исследовании и анкетой были разосланы персонально лидерам
около 50-ти наиболее известных и опытных российских НПО.
В дополнение организаторы исследования обращались к Представительству Европейской
Комиссии в России (через Отдел прессы и информации) с просьбой распространить анкету по
своей базе контактов НПО. Однако выяснилось, что в Представительстве отсутствует сотрудник,
отвечающих за контакты с НПО в целом, а имеются только менеджеры отдельных программ, таких
как ЕИДПЧ, IBPP и ECHO. Таким образом, не существует общей базы контактов НПО, и координация между этими программами очень слаба.
Организаторы исследования стремились достигнуть равного представительства организаций, действующих в различных областях: защита прав человека, поддержка независимых медиа,
социальное обеспечение, противостояние ксенофобии и нетерпимости, образование, исследовательские центры, защита окружающей среды, развитие территориального самоуправления и т.д. –
как на национальном, так и на местном уровне.
К сожалению, исследование вызвало не слишком высокий интерес у НПО. Организаторам
удалось собрать 19 заполненных анкет, 9 из них от организаций национального уровня и 10 – местного. 11 из организаций, принявших участие, являются правозащитными, 3 – молодежными, 2
исследовательских центра, 1 ресурсный центр для НПО, 1 экологическая организация и 1 организация, работающая в сфере территориального самоуправления.
Для того, чтобы обеспечить более полное освещение ситуации, помимо собранных анкет
были проанализированы официальные публикации Представительства Еврокомиссии в Москве, а
также различные доклады по мониторингу положения НПО в России.
2. Основные данные о применении принципа партнерства, полученные в ходе исследования
Существующий на данный момент уровень сотрудничества между гражданским обществом,
российским правительством и представительством Еврокомиссии в стране на основании данных
анкет и других использованных источников в целом можно охарактеризовать как довольно низкий.
1
Так, по мнению более половины респондентов, эффективность воздействия коалиций и
сетей НПО в России на процесс принятия решений на национальном уровне и в ЕС можно оценить как «неудовлетворительную» или «удовлетворительную». Из комментариев к этому следует,
что, с одной стороны национальное правительство не готово прислушиваться к голосу НПО и их
коалиций при принятии ключевых решений, несмотря на их многочисленные попытки влиять на
этот процесс. С другой стороны, НПО не обладают информацией о возможностях каким-то образом влиять на принятие решений в ЕС.
Коалиции сами по себе часто характеризуются как не очень открытые и охватывающие в
основном общероссийские организации. При этом их потенциал, по мнению респондентов, может быть достаточно велик, поскольку коалиции дают возможность выражения консолидированной позиции, избегать дублирования усилий и т.д.
Идея присоединения к европейской ассоциации НПО с целью достижения влияния и вовлеченности на уровне ЕС была воспринята достаточно положительно большинством организаций-участников, в то время как наличие офиса или постоянного представительства в Брюсселе
было признано нереалистичным в связи с недостатком финансовых и других ресурсов. Один из
респондентов отметил, что «обычно НПО с подозрением относятся к тому, когда кто-то пытается
представлять их голоса и интересы. Поэтому необходимо уделять особое внимание прозрачности
и демократическим процедурам в таких ассоциациях».
В то же самое время потенциал участия российских гражданских организаций в ЕС был
оценен как «хороший» большинством респондентов, хотя некоторые указали на недостаток интереса к такому вовлечению со стороны как ЕС, так и российских гражданских организаций. Кроме
того, несколько респондентов выразили мнение, что такое участие может угрожать НПО: оно будет привлекать внимание органов власти к этим организациям и последние будут подвергаться дополнительному контролю их деятельности, поскольку практически любое взаимодействие с зарубежными структурами в настоящее время воспринимается государством как подозрительное.
Подавляющее большинство респондентов думают, что программы ЕС не уделяют достаточного внимания укреплению возможностей НПО в России. В целом это объясняется слабым
доступом местных организаций к таким программам, недостатком информации и языковым барьером. Многие респонденты отмечают, что в современной ситуации проектный подход не очень
эффективен в России и говорят о необходимости институциональной поддержки как минимум тех
организаций, который уже получали от ЕС финансирование на свои проекты.
Почти все организации-участники считают, что техническое содействие должно быть доступным и для НПО, хотя ни один из респондентов на момент опроса не был знаком с такими инструментами как TAIEX и Twinning. Среди специфических видов содействия были предложены
такие, как совместные тренинги для представителей российских и европейских НПО, ознакомительные поездки и другие формы обмена опытом, а также информационная и институциональная
поддержка.
Что касается вопроса координации между различными донорами и ее роли в развитии гражданского общества, было указано на то, что такая координация желательна, однако в настоящий
момент является далеко не ключевым фактором, оказывающим влияние на состояние гражданского
общества в России. В то же самое время эффективность грантового финансирования может быть
повышена. По мнению респондентов, донорам, действующим в стране, следует сконцентрировать
свои усилия на институциональной поддержке, поскольку в настоящее время институциональная
устойчивость НПО сильно зависит от органов власти (например, организациям, критикующим
правительство, может быть отказано в аренде помещения для офиса и т.д.), а также на поддержке
просветительских проектов. Также было отмечено, что большее внимание следует уделять поддержке новых инициатив (а не только стабильно действующих), повышению роли российских
экспертов в оценке проектов в соответствии с их непосредственным знанием ситуации и потребностей общества, кроме того, программы содействия следует привести в соответствие с изменениями в российском законодательстве, чтобы бенефициары могли избежать проблем с налогообложением. Тематические приоритеты финансирования следует привести в соответствие с текущими потребностями российского общества, а не только интересами самих доноров.
Почти все респонденты описали действующую нормативную базу деятельности НПО в
России как «угрожающую их развитию». Поправки к нескольким федеральным законам, принятые
в конце 2005 г., существенно изменили правовое положение НПО в России. Ряд исследований и
мониторинговых проектов, реализованных различными НПО и международными структурами
2
продемонстрировали, что новое законодательство сделало процесс регистрации НПО слишком
сложным, наделило Федеральную регистрационную службу (специально созданный правительственный орган) полномочиями по осуществлению избыточного контроля над деятельностью НПО,
ввело новые отчеты и т.д. В результате сотни НПО были закрыты в соответствии с новым законом,
многие другие были подвергнуты штрафу или получили предупреждение (два таких предупреждения, полученные организацией, могут привести к ее закрытию). Кроме того, новое законодательство вольно интерпретируется исполнительными органами и применяется выборочным образом.
Это приводит к экономическим издержкам НПО, поскольку теперь им приходится тратить массу
времени и сил на подготовку отчетов в ФРС, документов для проверок их деятельности и т.д. вместо осуществления своей повседневной деятельности и оказания социальных услуг своим целевым
группам. Это законодательство противоречит международным стандартам в сфере свободы ассоциаций.
Одна из организаций-участников – международное Молодежное Правозащитное Движение
– сама пострадала от вышеупомянутых изменений. 13 июня 2007 Советский районный суд Нижнего Новгорода вынес решение по иску Управления ФРС по Нижегородской области о том, что Молодежное Правозащитное Движение (МПД) прекратило свою деятельность в качестве юридического лица и, следовательно, должно быть исключено из Единого государственного реестра юридических лиц. Представители организации случайно узнали о прошедшем заседании 30 июля и
получили решение суда только 2 августа 2007 г.
Дело было рассмотрено в отсутствие представителей организации, так как повестка в суд
была выслана по несуществующему адресу. Поскольку ответчик не мог присутствовать на заседании суда, невозможно было представить доказательства того, что МПД продолжает свою деятельность и соблюдает действующее законодательство.
Только массовая кампания солидарности, организованная сторонниками МПД и другими
гражданскими активистами из различных стран, а также вмешательство известных международных
правозащитных организаций заставило чиновников из Федеральной регистрационной службы изменить свое решение и отозвать иск.
Все усилия по внесению поправок в законодательство об НПО, предпринятые российскими и международными НПО, международными организациями в течение 2-х лет, прошедших с
момента его принятия, не принесли результата. Как указали некоторые респонденты, правительство только симулирует процесс консультаций с гражданским обществом и не готово к настоящему
диалогу по этому вопросу. Пакет предлагаемых поправок уже разработан экспертной группой из
представителей НПО, но в настоящее время нуждается в надлежащем лоббировании. Роль ЕС в
этом процессе может оказаться достаточно важной. Предложения по механизмам такого влияния
включают в себя интеграцию блока по сотрудничеству в сфере прав человека в новое соглашение
о партнерстве между ЕС и Россией, включение вопроса о нормативной базе деятельности НПО в
повестку дня саммитов ЕС-Россия и других переговоров на высшем уровне, экспертные консультации с правительственными чиновниками, вовлечение представителей российских и международных НПО в такие консультации.
Проблема изменении существующей нормативной базы деятельности НПО в России кажется ключевой в развитии диалога между национальным правительством, ЕС и гражданским обществом, так как только в случае снятия существующего административного бремени с российских
НПО и отказа от «презумпции вины» они смогут выражать независимые взгляды и активно участвовать в обсуждении тех или иных политических вопросов без страха за возможные последствия.
Как следует из заполненных анкет и других источников, если какие-то НПО и вовлечены в
процесс консультаций между Россией и ЕС, то в основном те, которые в целом сосредотачивают
свою деятельность на разработке политики или в течение долгого времени сотрудничают с российским правительством. Только один из респондентов указал, что к их организации (Национальный Совет молодежных и детских объединений России) обращались за консультацией в процессе
разработки внешней политики ЕС в отношении России, и это организация, которая фактически
выполняет функцию посредника между молодежными организациями и российским Министерством образования и науки. Ни одна другая организация из списка респондентов (в числе которых –
признанные эксперты в своих областях) не была вовлечена в консультации на уровнях политического диалога и разработки стратегии. Более того, большинство из них даже не знают о подобных
возможностях.
3
Судя по всему, единственным исключением из этого правила являются регулярные консультации по правам человека между ЕС и Россией, проводимые дважды в год, начиная с 2005. Группа
авторитетных российских правозащитных организаций смогла добиться организации параллельно
с официальными консультациями специальных конференций, в которых принимают участие правозащитники из России и стран-членов ЕС. Один из респондентов исследования, Информационно-аналитический центр «Сова», упомянул, что он использует этот механизм. Другой респондент,
международное Молодежное Правозащитное Движение, был приглашен к участию в предстоящем
раунде консультаций, которые состоится в середине апреля 2008 г. в Любляне, Словения.
На операционном уровне сотрудничества ситуация выглядит несколько лучше: 9 из 19 респондентов упомянули, что они являлись бенефициарами или партнерами в проектах, финансируемых ЕС. Большинство респондентов указали, что местные организации не имеют равного доступа к финансированию ЕС. Существует значительный «языковой барьер», поскольку полная информация по процедуре получения гранта не является широко доступной на русском языке, и заявка должна быть написана и представлена на английском. Несколько бюро поддержки программ
сотрудничества ЕС-Россия не в состоянии охватить своей деятельностью все регионы России, и их
усилий по распространению информации и обеспечению обучения процессу написания и подачи
заявок очевидно недостаточно.
Помимо TACIS и EIDHR, двумя респондентами был упомянут такой инструмент как программа «Молодежь в действии». Эта программа может быть использована как пример инструмента
финансовой помощи, который обеспечивает довольно хороший доступ к финансированию для
местных и небольших организаций.
Возможность субгрантинга (с надлежащими ограничениями и прозрачной процедурой)
могла бы стать хорошим средством улучшения ситуации, предоставляя небольшим организациям
возможность получать всю информацию на русском языке, подавать заявку на русском, без затруднений обращаться за консультацией к донору на любой стадии проектного цикла и т.д.
Один из респондентов, представляющий организацию-партнера одного из текущих макропроектов, финансируемых ЕС, также упомянул, что «Западные партнеры часто не знакомы с российским контекстом и иногда могут быть контр-продуктивными». Таким образом, партнерство с
европейскими НПО не должно быть общим требованием, возможность и степень их вовлеченности в российские проекты должна зависеть от конкретного проекта.
По мнению респондентов, объемы финансовой помощи не должны сокращаться, поскольку ряд важнейших сфер деятельности НПО (таких как защита прав человека или окружающей среды) в ближайшем будущем не будут приоритетными для национального финансирования (ни государственного, ни частного).
3. Возможности и сложности для диалога
Основной сложностью для эффективного применения принципа партнерства, упомянутой
практически всеми респондентами, является недостаток информации об имеющихся возможностях
участия и вовлечения на всех уровнях. В частности, не существует специального Интернет-ресурса,
аккумулирующего информацию для НПО из стран-соседей ЕС; возможности региональных бюро
поддержки ограничены так же, как и их географический охват; у большинства лидеров российских
НПО отсутствует соответствующий опыт.
Возможности, упомянутые организациями-участниками, включают в себя имеющийся у них
экспертный потенциал в соответствующих областях, непосредственное знание и независимый
взгляд на ситуацию в российском обществе, партнерские отношения с европейскими НПО и сетями. Два респондента упомянули о такой возможности, как контакты с депутатами Европейского
парламента и другими европейскими политиками.
4. Выводы и рекомендации
Авторы считают, что по результатам исследования могут быть сформулированы следующие
рекомендации:
4
Развитие диалога
Основной рекомендацией по взаимодействию между ЕС и российским гражданским обществом является организация регулярных консультаций с гражданскими организациями по всему
спектру вопросов сотрудничества ЕС и России. Предлагаемые для этого механизмы включают:
¾ формирование специальной группы заинтересованных НПО;
¾ создание мультиязычного Интернет-портала с проектами официальных документов с
поисковой машиной и инструментами для организации обсуждения (форумами и т.п.);
¾ проведение периодических встреч представителей российских НПО с сотрудниками
Представительства Еврокомиссии в России (например, дважды в год);
¾ организация встреч с местными НПО в регионах России;
¾ выделение в штате Представительства Еврокомиссии сотрудника, отвечающего за организацию консультаций и сбор предложений НПО по вопросам внешней политики ЕС;
¾ создание листа электронной рассылки, информирующего НПО о новых инициативах и
переговорах.
В качестве модели для структурированных консультаций может быть использована одна из
существующих: «Гражданская восьмерка», встречи по «человеческому измерению» в рамках ОБСЕ
или Конференция международных НПО Совета Европы. В любом случае, есть необходимость определения пула организаций, которые могут участвовать в таких консультациях (например, через
открытый прием заявок от желающих участвовать, которые рассматриваются ответственным за это
органом на основе четких критериев). Эти «аккредитованные» организации должны получать доступ к проектам официальных документах в сферах их деятельности и/или интереса (например,
через доступ к защищенной зоне вышеупомянутого Интернет-портала) и иметь возможность выражать по ним свою точку зрения.
Эффективность финансовой помощи
Финансовая помощь должна быть реструктурирована с тем, чтобы лучше соответствовать
текущей политической и правовой ситуации в России. Ключевыми рекомендациями в этой сфере
могут быть следующие:
¾ сфокусировать грантовые программы на новых и небольших местных организациях;
¾ повысить роль российских экспертов с непосредственным знанием ситуации в оценке
заявок и принятии решений о финансировании проектов;
¾ ввести практику институциональной поддержки НПО (например тех, которые являлись
бенефициарами грантов на макро- или микро-проекты в предыдущие годы);
¾ предоставлять больше возможностей обучения и консультирования для потенциальных
заявителей по подготовке и подаче грантовых заявок (например, через существующие
инструменты технического содействия);
¾ ввести возможность субгрантинга для макро-проектов;
¾ снизить языковой барьер для российских НПО (как минимум, организуя первый этап
подачи заявки на финансирование на русском языке);
¾ привести условия финансирования в соответствие с действующим российским законодательством в сфере налогообложения и других областях;
¾ пересмотреть тематические приоритеты финансирования;
¾ создать широкие каналы распространения информации о текущих конкурсах и тендерах.
Совершенствование нормативно-правовой базы
Существенные усилия должны быть предприняты для улучшения существующей нормативно-правовой базы деятельности НПО в России. Это может быть осуществлено через:
¾ включение блока по сотрудничеству в сфере прав человека в новое соглашение о партнерстве между ЕС и Россией;
¾ включение вопроса о нормативной базе деятельности НПО в повестку дня саммитов
ЕС-Россия и других переговоров на высшем уровне;
¾ проведение экспертных консультаций с правительственными чиновниками с привлечением представителей российских и международных НПО.
5
Организаторы исследования выражают надежду на то, что следование этим рекомендациям
позволит повысить роль российского гражданского общества в процессе сотрудничества между
Россией и ЕС во всех областях их стратегического партнерства. Более того, поскольку Россия признается ключевым партнером ЕС в Восточной Европе и регионе ННГ, это также будет способствовать процессу демократических преобразований и стабилизации в регионе в целом.
6