Переход в форму автономного учреждения
реклама
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ ПО ПЕРЕХОДУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ В АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ г.Ростов-на-Дону 2009г. Данное методическое пособие ориентировано на решение проблем реформирования отечественного образования в части – перевода бюджетных образовательных учреждений в форму автономных образовательных учреждений, позитивное решение этой проблемы обеспечит повышение ответственности качественных показателей деятельности образовательных учреждений. Перевод бюджетных образовательных учреждений в автономные объективно затруднен отсутствием полного консенсуса в обществе по этой проблеме, ее недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью, неподготовленностью руководителей учреждений и специалистов - управленцев, юристов, финансистов, бухгалтеров к работе в новых организационно-правовых и хозяйственно-финансовых условиях, отсутствием методической базы по осуществлению перехода в автономные учреждения, ведению деятельности в форме автономного учреждения, в том числе по переводу с бюджетного плана счетов на коммерческий. Методическое пособие рассчитано на руководителей, руководящих работников и специалистов образовательных учреждений, а также на преподавателей, студентов и аспирантов экономических и юридических направлений подготовки вузов. Авторы: М.А. Боровская, К.Г.Власенко, Т.В. Королева с. 4 Предисловие I. Цели преобразования образовательных бюджетных учреждений в с. 5-7 автономные организации II. Основные направления изменения правового статуса и финан- с.8-19 сово-хозяйственного механизма образовательных учреждений при переходе в форму автономного учреждения Правовой статус автономного учреждения с. 8-10 Финансирование автономных учреждений с. 10-11 Распоряжение бюджетными и внебюджетными средствами с. 11-16 автономного образовательного учреждения. Ответственность автономного образовательного учреждения с. 16-19 по своим обязательствам. III. Порядок и механизмы перехода бюджетного учреждения в фор- с.20-24 му автономного учреждения Основные критерии перевода бюджетного учреждения в авто- с.20-22 номное учреждение Механизмы перевода бюджетного учреждения в автономное с.22-24 учреждение. IV Анализ рисков и преимуществ перехода в форму автономного с.25-36 учреждения с.25-27 Правовые риски с.27-28 Финансово-экономические риски с.28-29 Риск сокращения доходов автономного учреждения с.29-36 Риск увеличения инвестиционных расходов V. Реорганизация системы управления образовательными учрежде- с.37 – 41 ниями при переходе в автономные учреждения Разграничение компетенций Наблюдательного совета и иных с.36- 38 органов управления автономными образовательными учреждениями с.39-41 Состав и порядок работы Наблюдательного совета VI Этапы и последовательность реорганизации государственных с.42- 48 образовательных учреждений в автономные Этапы реорганизации Примерный перечень мероприятий по переходу вуза в АУ с.42-43 с.43-45 Изменения в учётной системе образовательных учреждений в форме АУ с.45-46 Заключение с.47-48 Список литературы с.49 ПРЕДИСЛОВИЕ Президентом РФ 3 ноября 2006 г. был подписан Федеральный закон № 174ФЗ “Об автономных учреждениях” (далее – Закон). Он предусматривает возможность создания нового типа учреждений – автономных учреждений (далее АУ), которые по своему статусу весьма существенно отличаются от классического учреждения, которое ранее было предусмотрено законодательством. Одновременно с Законом был принят Федеральный закон от 03.11.06 № 175ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (далее – Закон о внесении изменений), который соответствующим образом скорректировал положения Закона РФ “Об образовании”, Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов РФ и иных законодательных актов. Эти законы активно обсуждаются не только профессиональным образовательным сообществом, но общественностью. В связи с этим возникает закономерный вопрос, выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся. Рассмотрению отличий между бюджетными и автономными учреждениями, анализу основных положений, характеризующих статус автономного учреждения и последствий смены типа учреждения и посвящается это пособие. Оно предназначено для высшего руководства, преподавателей и сотрудников учебных заведений, в которые начинают изучать проблему перехода в автономное учреждение. Данное методическое пособие содержит описание проблем, принципов и правил их решения этой проблемы, изложенные в них материалы и подходы могут подтолкнуть к поиску собственных вариантов решений, подсказать такие варианты. I. ЦЕЛИ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В АВТОНОМНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ Конституционные гарантии бесплатности образования предполагают наличие финансируемых из бюджета государственных и муниципальных образовательных организаций от дошкольного до профессионального уровней образования. Согласно конституционным установлениям, в этом диапазоне бесплатное образование должно являться общедоступным, а основное общее - еще и обязательным. Доступность высшего профессионального образования, получаемого за счет бюджетных средств, обеспечивается государством на конкурсной основе. Под данные требования для обеспечения конституционных гарантий в наибольшей степени подпадают организации в традиционной форме государственных и муниципальных учреждений, а также автономные учреждения (АУ) по той причине, что законодательством предусматривается установление им обязательных заданий по предоставлению социально значимых услуг (в данном случае – образовательных). В этой связи возможности для выполнения конституционных норм не сужаются, а определяются лишь объемами государственного (муниципального) задания. Закон дает следующее определение автономного учреждения: “Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта” (п. 1 ст. 2 Закона). В принципе данное определение само по себе не столь сильно отличается от того, которое дано в Гражданском кодексе РФ для классического учреждения. Автономное учреждение является юридическим лицом, как и любое юридическое лицо, от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако отличия между автономным и иными учреждениями действительно серьезны. Ранее учреждения делились в зависимости от собственника их имущества – они могли быть частными, государственными, муниципальными. Теперь же появляется новое деление: государственные и муниципальные учреждения могут быть либо бюджетными, либо автономными. При этом основы статуса бюджетных и частных учреждений сходны, данные виды учреждений являются классическим вариантом учреждения. Автономное же учреждение существенно отличается и от частных, и от бюджетных учреждений. Законодательством автономные учреждения определены как тип учреждения, и хотя в реальности отличие между автономными учреждениями и иными видами учреждений более значительны, такое решение законодателя выгодно тем бюджетным учреждениям, которые будут менять свой тип на автономное: им не придется снова проходить лицензирование, получать аккредитацию и т. п. Формально превращение бюджетного учреждения в автономное не является реорганизацией, а является лишь сменой типа. Однако фактически смена типа в данной ситуации для многих учреждений может повлечь куда более серьезные последствия, чем многие виды реорганизации, и решение вопроса о выборе типа учреждения станет для многих юридических лиц жизненно важным. Основные цели преобразования образовательных бюджетных учреждений в автономные организации: Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности. Повышение эффективности использования кадровых, материальнотехнических и финансовых ресурсов. Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности образовательных учреждений. Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями образовательных услуг. Усиление ответственности за конечные результаты деятельности АУ, повышение результативности и прозрачности финансирования сферы образования. Повышение доли внебюджетных доходов в консолидированном бюджете АУ. Таким образом, переход в АУ дает возможность тем учреждениям, которые имеют существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что может привести к дальнейшему росту их благосостояния, следовательно, и к лучшему финансовому обеспечению образовательной деятельности за счет внебюджетных источников (хотя бы в лице этих учреждений). Однако, понятна озабоченность по поводу появления Закона, если речь идет об учреждении, не способном обеспечить качественную подготовку обучающихся. При финансировании государственного или муниципального заказа на оказание образовательных услуг населению вероятна конкуренция между различными образовательными учреждениями, особенно в крупных городах. Бюджетные средства будут сосредоточиваться в наиболее эффективных современных учреждениях, внедряющих инновационные технологии, что может привести к реструктуризации сети образовательных учреждений и ликвидации наиболее слабых ее элементов. II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПРИ ПЕРЕХОДЕ В ФОРМУ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ. Правовой статус автономного учреждения Правовой статус АУ определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Правое положение государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования, в том числе существующего в форме АУ, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 вышеуказанного закона, регулируется также Федеральным законами «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996г. N 125-ФЗ и Законом Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992г. № 3266-1. Общим для всех видов учреждений является то, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (см. п. 1 ст. 120 ГК РФ). Учреждение получает имущество от собственника на праве оперативного управления и приватизации не подлежит. Право оперативного управления относится к вещным правам (ст. 216 ГК РФ), для которых характерны следующие свойства: они предоставляют субъектам гражданских правоотношений полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают право распоряжения им; могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества; их защита от нарушений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ, а именно субъекты права оперативного управления могут истребовать имущество из чужого незаконного владения и требовать устранения нарушений правомочий пользования переданным имуществом, в том числе от его собственника. Правовой режим пользования этим имуществом для бюджетных учреждений и АУ различен. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств либо за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности. Автономное учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем при принятии решений о закреплении указанного имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Таким образом, при выполнении всех перечисленных условий автономные учреждения получают свободу в распоряжении имуществом: основными средствами, материальными запасами, прочим недвижимым и движимым имуществом. Соответственно у автономных учреждений появляются новые хозяйственные операции, связанные с распоряжением имуществом, которые должны найти отражение в бухгалтерском учете. Недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное им за счет целевых средств, выделенных учредителем, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке. АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам. Земельный участок, необходимый для выполнения АУ своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Финансирование автономных учреждений. И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной деятельностью признается реализация соответствующих образовательных программ. Механизм финансирования бюджетного учреждения. Учредитель финансирует из бюджета деятельность учреждения из расчета установленных нормативов на обучающегося в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т. е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе. Механизм финансирования автономных учреждений. Учредители устанавливают задания в соответствии с предусмотренной уставом АУ основной деятельностью. Финансовое обеспечение осуществляется из бюджета и иных не запрещенных источников установленного учредителем задания (контрольные цифры приема) с учетом: расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем, расходов на уплату налогов, расходов по обеспечению развития автономных учреждений в рамках программ. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются: 1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; 2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; 3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем АУ, не может быть меньше аналогичного задания для бюджетного учреждения. Таким образом, изменятся акценты в финансировании. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества). Произойдет переход от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания образовательных услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финан- сировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями. Распоряжение бюджетными и внебюджетными средствами автономного образовательного учреждения. АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, тогда как бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе, что крайне усложняет процедуру расходования средств для оплаты необходимых товаров, работ, услуг. Однако стоит отметить, что выгода от упрощенной процедуры распоряжения средствами на счетах в кредитных организациях есть только в том случае, если эти средства значительны. Доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. В законодательстве дополнительно оговаривается, что собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Следовательно, автономное учреждение имеет возможность полностью и самостоятельно использовать эти доходы в своих целях. Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета. В соответствии со ст. 42 БК РФ из учета в доходах бюджетов также исключаются: • средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений; • средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, под залог; • другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. В соответствии со ст. 43 БК РФ средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, исключаются из перечня средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. В БК РФ сделано также общее указание на то, что автономные учреждения уже не являются более бюджетными учреждениями. Следовательно, на них более не распространяются требования бюджетного законодательства о порядке расходования средств, находящихся в самостоятельном распоряжении, о необходимости расходовать их строго по статьям сметы доходов и расходов, о сложной и длительной процедуре выделения средств по сметному финансированию, о порядке расходования средств путем размещения государственного или муниципального заказа уполномоченным органом (организации аукциона, конкурса, проведения котировок цен) и т. п. Казначейство не контролирует более распоряжение данными средствами. Таким образом, бюджетное законодательство практически не ограничивает автономные учреждения в распоряжении внебюджетными доходами. Однако отметим, что это относится главным образом к внебюджетным доходам. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием бюджетных денежных средств. АУ сверх заданий учредителя по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и вправе осуществлять иные виды деятельности. С появлением большей свободы в распоряжении имуществом для автономного учреждения появилась также и потребность в гарантиях соблюдения прав всех заинтересованных в деятельности образовательного учреждения сторон и особенно в гарантиях учредителей, персонала и обучающихся. Законодательно установлено, что руководитель автономного учреждения не вправе самостоятельно заключать все сделки от имени учреждения. Если совершается крупная сделка или сделка с заинтересованностью, то должен соблюдаться установленный порядок. Крупной сделкой признается сделка, если: • она связана с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог; • ее цена либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения (определяется по данным бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату), если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. В соответствии с Федеральным законом от 03.11.06 № 174-ФЗ “Об автономных учреждениях” крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок. Почти аналогичный порядок установлен Законом и для совершения сделок заинтересованными лицами автономного учреждения. При наличии заинтересованности возникает так называемый конфликт интересов. Лицами, заинтересованными в совершении автономным учреждением сделок с другими юридическими лицами и гражданами, признаются члены наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения и его заместители, а также их супруги (в т. ч. бывшие), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в т. ч. братья и сестры усыновителей этого лица), племянники, усыновители, усыновленные, в случае если они: • являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем; • владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами голосующих акций акционерного общества; • имеют долю в уставном капитале общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, превышающую 20%; • являются единственным или одним из не более чем трех учредителей юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем; • занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем. Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет АУ об известной ему совершаемой сделке или известной ему предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным. Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета. Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в ее совершении. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимается учредителем автономного учреждения. Очевидно, что такие требования к осведомленности руководителя о своих заместителях и членах наблюдательного совета нереальны. Поэтому полагаем, что данная норма не должна применяться в столь жесткой формулировке в отношении руководителя. Если на само заинтересованное лицо еще может быть возложена обязанность, знать всех близких родственников и иметь информацию о том, владеют ли они акциями, долями, являются ли учредителями, то возложение такой обязанности на руководителя в отношении лиц, которые могут быть признаны заинтересованными, несправедливо. Представляется, что руководитель должен нести ответственность, если он знал о конфликте интересов, либо если непосредственно ему была предоставлена информация, которая позволяла сделать вывод о конфликте интересов (например, члены наблюдательного совета и заместители предоставили списки родственников, в т. ч. владеющих долями, акциями, являющихся учредителями), но он не воспользовался ею. Расходы автономного учреждения формируются исходя из задания учредителя и расходов на оказание платных услуг физическим и юридическим лицам. «Приобретенная» автономность существенно повлияет на учет и отчетность образовательных учреждений. Бюджетные образовательные учреждения ведут бухгалтерский учет согласно Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 № 25н. Бухгалтерскую отчетность бюджетные учреждения также представляют в особом порядке (пп. «д» п. 2 ст. 13, п. 3 ст. 15 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон о бухгалтерском учете)). Автономные учреждения не признаются бюджетными, и для них отменяется сметное финансирование. Законодательством для АУ сохраняется ряд налоговых льгот, которые были установлены для бюджетных учреждений. Для автономных учреждений так же, как и для бюджетных, не будут облагаться налогом на прибыль доходы в виде имущества, полученного по решению органов исполнительной власти всех уровней (подп. 8 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ; далее – НК РФ), а также имущества, полученного в рамках целевого финансирования (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ); не будет признаваться операцией, облагаемой налогом на добавленную стоимость, передача на безвозмездной основе объектов основных средств (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ). Однако далеко не все нормы налогового законодательства идентично трактуют бюджетные и автономные учреждения. В частности, автономные учреждения будут иметь возможность уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь при условии, если размер выручки в преды- дущих четырех кварталах не превышал в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал, для бюджетных же учреждений такая возможность предоставлена вне зависимости от размеров дохода (п. 3 ст. 286 НК РФ). На автономные учреждения не распространяется ограничение для перехода на упрощенную систему налогообложения, установленное для бюджетных учреждений (подп. 17 п. 3 ст. 34612 НК РФ). А это означает, что в зависимости от вида приносящей доход деятельности учреждение сможет сэкономить на налоговых платежах, перейдя на упрощенную систему налогообложения. Ответственность автономного образовательного учреждения по своим обязательствам. Бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами: выделенными учредителем и заработанными учреждением самостоятельно, но не имуществом в овеществленном виде (в т. ч. согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ и имущества, приобретенного из внебюджетных источников). Таким образом, активы бюджетного учреждения надежно защищены от возможного взыскания. Если же денежных средств на лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, его возможный долг “повисает”: за него не отвечает никто, и при этом должник (т.е. АУ) продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится. Это может привести к неприятным для автономного учреждения последствиям: с ним могут отказываться заключать договоры, или требовать 100% предоплаты, или страхования ответ- ственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии и т. п. Таким образом, в определенных сферах проблемное для контрагентов решение вопроса об ответственности может усложнить и обусловить удорожание деятельности автономного учреждения. В случае если АУ задолжало крупную по масштабам своей деятельности сумму, возможны несколько вариантов развития ситуации. Первый вариант. На счетах АУ есть значительная сумма денег. В этом случае указанные суммы будут списаны со счетов, и покрывать расходы на выполнение задания (зарплата, коммунальные услуги и т. п.) будет нечем. Второй вариант. На счетах АУ нет существенной суммы. Невыплаченный долг будет “висеть” на автономном учреждении до его погашения, а погашаться он будет за счет всех денежных средств, поступающих на счета как бюджетных, так и внебюджетных. Имущество, не относящееся к закрепленному учредителем недвижимому и особо ценному имуществу, будет арестовано и продано с торгов. Следовательно, осуществление и основной, и хозяйственной деятельности будет невозможно; может стать невозможным и исполнение обязательств учреждения в рамках разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что приведет к новым убыткам. Однако, следует иметь в виду, что обычно подобные долги неожиданно для учреждения появляются не вследствие договорной деятельности, а в случае возмещения вреда, причиненного здоровью обучающихся и работников, или вреда собственности третьих лиц, причиненного работниками учреждения. Следовательно, автономному учреждению особенно внимательно необходимо относиться к безопасности в работе учреждения. Таким образом, хотя формально обанкротить автономное учреждение нельзя (процедура банкротства не применяется к учреждениям), фактически может возникнуть ситуация, когда любая деятельность автономного учреждения станет невозможной, несмотря на сохранение достаточного для деятельности имущества, находящего под иммунитетом от ареста. Подобные риски можно попытаться снизить. В частности, можно подумать о страховании гражданско-правовой ответственности с приемлемой для автономного учреждения франшизой (условием договора страхования о том, что страховщик освобождается от возмещения убытков, если они не превышают установленного размера, которое сопровождается соответствующим снижением страховых премий) Другой возможный вариант снижения подобных рисков – гипотетический и зависит от истолкования Правительством РФ норм Гражданского кодекса РФ и финансового (бюджетного) законодательства. В частности, ГК РФ относит к понятию имущества денежные средства. Следовательно, денежные субсидии и субвенции с точки зрения ГК РФ могут быть признаны особо ценным имуществом, защищенным от взыскания (например, при условии хранения на отдельных специально открытых счетах). При таком истолковании понятий субсидий и субвенций они могли бы быть защищены от взыскания по долгам Федеральным законом “Об автономных учреждениях”. Подобное решение представляется целесообразным для системообразующих, базовых учреждений. Для бюджетных учреждений не предусмотрено публикации отчетов о своей деятельности. Они вправе публично размещать подобную информацию, однако такая обязанность не установлена федеральным законодательством. Автономное учреждение обязано в соответствии с Законом ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем АУ средствах массовой информации. Кроме того, автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность документов, к которым относятся: 1) устав автономного учреждения, в т. ч. внесенные в него изменения; 2) свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения; 3) решение учредителя о создании автономного учреждения; 4) решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения; 5) положения о филиалах, представительствах автономного учреждения; 6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения; 7) план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения; 8) годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения; 9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения. Из нормы Закона понятно, что третьи лица должны иметь беспрепятственный доступ к информации, содержащейся в указанных документах. Все это может затруднить деятельность автономного учреждения, особенно если доходность и конкурентоспособность определенных видов приносящей доход деятельности будет зависеть от сохранения коммерческой тайны. Кроме того, автономное учреждение будет вынуждено ежегодно проводить обязательный аудит. III. ПОРЯДОК И МЕХАНИЗМЫ ПЕРЕХОДА БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ В ФОРМУ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ. Основные критерии перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Рассмотрим подробнее порядок изменения типа учреждения. Нормы Федерального закона не носят императивный характер в отношении перевода бюджетных учреждений в автономные. Любое бюджетное учреждение образования может быть переведено в автономное при наличии соответствующего социально-экономического обоснования. Трактовать произошедшие изменения в правовом статусе государственных учреждений необходимо с пози- ций правовых возможностей, которые Федеральный закон дает самим государственным учреждениям. В качестве основных критериев, обосновывающих перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение, можно выделить следующие. 1. Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 40%). 2. Возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям. 3. Возможность привлечения грантовых и спонсорских средств на осуществление деятельности. 4. Возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг. 5. Наличие свободных (резервных) помещений. 6. Наличие реализуемых совместных проектов с работодателями в сфере профессионального образования. 7. Учёт отраслевой специфики учреждений профессионального образования, набора специальностей учреждения профессионального образования. 8. Наличие конкурса на ряд специальностей учебного учреждения. 9. Масштабы населенных пунктов (районов), на территории которых оказываются услуги. 10.Удельное количество образовательных учреждений на количество населения (в том числе в разрезе по основным категориям образования: начальное, среднее, среднее специальное и др.). 11.Оптимальное соотношение бюджетных учреждений и автономных организаций для населенных пунктов различных масштабов. С другой стороны, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Предположительно, невозможен переход в АУ образовательных учреждений для детей-сирот, обще- образовательных школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого и открытого типа для детей и подростков с отклонениями в психике, специальных коррекционных образовательных учреждений для воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психологопедагогической и медико-социальной помощи, малокомплектных сельских школ и т. п. Перевод бюджетных учреждений в автономные в «административнораспорядительном» порядке сопровождается существенными рисками и негативной реакцией со стороны руководства и коллектива бюджетных учреждений. Таким образом, с учетом целей и содержания норм Федерального закона, рекомендуется осуществлять перевод бюджетных учреждений в автономные преимущественно по инициативе самих государственных учреждений. В случае инициирования перевода образовательных бюджетных учреждений в автономные исполнительными органами государственной власти необходимо применять программно-целевой подход. Соответствующей региональной программой должны быть предусмотрены мероприятия по оценке рисков и их предотвращению, минимизации, реагированию на риск. Перевод осуществляется при условии наличия нормативных – правовых и методических рекомендаций. Целесообразно осуществлять перевод бюджетных учреждений в автономные с начала нового финансового года. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов должен совпадать со стадией составления проекта бюджета на очередной финансовый период. Системный анализ норм Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также общий анализ целей изменений законодательства о статусе государственных учреждений позволяет выделить ещё один (основной) критерий перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения – наличие соответствующей инициативы руководства и профессионального коллектива. Учреждение может решить для себя, выгодно ли ему становиться автономным, и либо инициировать этот процесс (обратиться в государственный или муниципальный орган, в ведении которого оно находится), либо отказать в согласии на изменение типа (а в случае принудительного изменения – обжаловать действия учредителя в суд). Переход в форму АУ не является самоцелью. По сути, изменении типа учреждения с бюджетного на автономное является средством увеличения объемов финансирования учреждения образования за счет расширения источников и способов финансирования. Переход в форму АУ следует рассматривать в контексте общей стратегии развития учреждения. По итогам сложившейся практики можно сделать вывод о преимущественном желании высших учебных заведений получить статус автономного учреждения образования. Как правило, это ВУЗы имеющие хорошую материальнотехническую базу, конкурс при поступлении, конкурентоспособные образовательные программы, сложившиеся партнерские отношения с работодателями, участвующие в инновационной и научной деятельности, обладающие широкими «горизонтальными» связями. Механизмы перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение Согласно Закону решение о создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения принимается высшим коллегиальным органом управления учреждения. Такой орган должен быть предусмотрен уставом. Но в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. В этом случае решение должно приниматься коллективом учреждения (собраниемконференцией работников и делегатов от обучающихся и (или) делегатов от родителей несовершеннолетних обучающихся). Такой вывод следует из того, что для перехода в статус автономного учреждения потребуется изменение устава образовательного учреждения, которое невозможно без принятия его собраниемконференцией. Заметим, что внесение изменений в устав образовательного учреждения потребует принятия этих изменений коллективом учреждения в соответствии с Законом РФ “Об образовании”. В данном случае Закон РФ “Об образовании” будет иметь приоритет как специальный закон. Согласно пункту 7 статьи 5 Федерального закона предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме, должно содержать: 1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг; 2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа; 3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения; 4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения; 5) иные сведения. Созданное путем изменения типа существующего бюджетного учреждения автономное учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” и переоформления иных разрешительных документов. Закон отдельно оговаривает, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Бюджетный кодекс также устанавливает одинаковые требо- вания к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно. Перевод образовательных учреждений в автономные придает им черты организаций частных форм собственности и позволяет изменить подходы к их финансированию. У образовательных учреждений появится ориентированность на конечный результат деятельности, они вынуждены будут стремиться к более эффективному использованию ресурсов (имущественных, трудовых, финансовых), сокращению издержек; станет возможным увеличение зарплат работников. Бывшие бюджетные учреждения смогут повысить качество предоставляемых услуг, конкурировать с частными образовательными учреждениями. У государства появляется возможность дифференцировать систему финансирования учреждений, более эффективно контролировать расходование средств финансирования. IV АНАЛИЗ РИСКОВ И ПРЕИМУЩЕСТВ ПЕРЕХОДА В ФОРМУ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ В силу отсутствия сложившегося опыта в системе высшего профессионального образования, незавершенности нормативно-правого регулирования деятельности федеральных автономных образовательных учреждений на данном этапе в полном объеме оценить преимущества и риски перехода в форму АУ достаточно сложно. В данной ситуации, на первый взгляд руководству и коллективу образовательного учреждения, целесообразно рассматривать вопрос об изме- нении типа учреждения после того, как определенный опыт перехода и деятельности сложится. С другой стороны, переход в АУ «в первых рядах» может дать дополнительные бонусы, например финансовую поддержку со стороны учредителя мероприятий по переходу в форму АУ, учет предложений инициаторов по их количественному и персональному составу и т.п. В любом случае возможные риски и преимущества перехода в форму АУ или сохранения формы бюджетного учреждения требуют детального анализа. Не случайно законодатель предусмотрел и возможность обратного перехода из автономного учреждения в бюджетное в таком же порядке Незавершенность нормативно-правого регулирования по основным направлениям деятельности АУ: 1.1.Изменения в законодательстве в части возможности для автономных учреждений заниматься предпринимательской деятельностью может на практике привести к «платности услуг для населения», создать возможности для необоснованной, или даже «спровоцированной» приватизации «слабых» образовательных учреждений. Недостаточная правовая проработка вопросов взаимодействия представителей заказчиков образовательных услуг и наблюдательного совета. Необходимость укрепления правовых рамок для выстраивания партнерских взаимоотношений между родственными образовательными структурами. Мероприятия по минимизации риска Активизации работы образовательного сообщества в законотворческой деятельности по нормативно-правовому регулированию деятельности АУ, посредством инициативных разработок необходимых документов и широкого обсуждения существующей законодательной базы и практики работы АУ. Снижение уровня доступности и качества образовательных услуг в результате ослабления оперативного контроля за деятельностью автономных учреждений со стороны государственных органов. Соответственно, учредитель не сможет получать оперативной информации о работе организации и при его неэффективном управлении своевременно реагировать на негативные тенденции. Мероприятия по минимизации риска Для своевременной и достоверной оценки работы автономного учреждения целесообразно разработать: методологию оценки работы автономного учреждения в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе, в состав которой войдут критерии оценки качества предоставляемых услуг. ключевые показатели эффективности работы автономного учреждения, которые войдут в систему планирования, контроля и анализа за работой автономного учреждения. формы управленческой отчетности по оценке работы автономного учреждения; регламент по формированию, анализу и контролю за ключевыми показателями эффективности работы автономного учреждения. Таким образом, цепочка «критерии качества – ключевые показатели эффективности – система планирования, контроля и анализа» позволит учредителю, руководству учреждения и потребителям услуг объективно оценивать работу автономного учреждения и своевременно принимать решения по управлению образовательным учреждением и системой образования региона в целом. Финансово-экономические риски Риски в правоприменительной практике. Процесс перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения может принимать «админи- стративно-распорядительный» характер (например, Республика Татарстан, Приморский край). Другими словами, перевод планируется осуществлять по инициативе органов исполнительной власти субъекта РФ, в отношении учреждений образования субъекта РФ. Особую тревогу у представителей учебных учреждений вызывают намеченные сроки реализации переводов. По их мнению, процесс должен носить более мягкий, экспериментальный характер, поскольку на сегодняшний день больше проблемных зон, нежели отлаженных механизмов. Мероприятия по минимизации риска Разработка региональных программ по переводу государственных образовательных учреждений в АУ, а также соответствующих нормативных – правовых и методических – рекомендаций. Их широкое профессиональное и общественное обсуждение. Кадровые риски Реальный риск для автономных учреждений заключается в основном в больших организационных и профессиональных издержках, связанных с организацией процесса перевода и с работой в новых условиях. Отмечена неподготовленность специалистов как органов исполнительной власти субъектов РФ (управленцы, юристы, финансисты, бухгалтеры), так и коллективов образовательных учреждений к работе в новых организационноправовых и хозяйственно-финансовых условиях деятельности АУ. Мероприятия по минимизации риска Организация и проведение соответствующих учебных программ и курсов, организация обучения персонала, как в рамках учреждения, так и через системы повышения квалификации. Риски потери основного имущественного комплекса – незначительны. Риск сокращения финансирования со стороны государственного заказчика Поскольку финансирование государственного заказа происходит из бюджетов разного уровня, основным риском является несоблюдение платежной дисциплины государственных структур, отвечающих за расходование бюджетных ресурсов, что может привести к невыполнению обязательств учреждения перед персоналом и внешними контрагентами, несоблюдению гарантий получателям образовательных услуг, к потере платежеспособности организации и снижению объемов или качества оказываемых услуг. Мероприятия по минимизации риска Разработка типовых договоров между государственным заказчиком и автономным учреждением, предусматривающих ответственность государственного заказчика за несвоевременное финансирование автономного учреждения в разках заказа. Разработка регламентов финансирования задания автономному учреждению. Разработка типового приложения – графика финансирования автономных учреждений в рамках обеспечения государственного заказа. Риск сокращения доходов, оказываемых на платной основе Оценка риска сокращения доходов, оказываемых на платной основе, целесообразна для автономных учреждений, где доля данных доходов в структуре доходов организации в целом составляет более 10%. В данном случае риск сокращения доходов, оказываемых на платной основе, влечет за собой риск невыполнения обязательств организации перед персоналом и внешними контрагентами. Как показывает практика, сокращение доходов до 10% относительно плановых показателей позволяет хозяйствующему субъекту относительно безболезненно покрыть свои обязательства, за счет переноса на более поздний срок программ по развитию и (или) привлечению кредитных ресурсов. Более значительные сокращения доходов, как правило, приводят к серьезным последствиям и оказывают негативное влияние на качество и объемы оказываемых услуг. Мероприятия по минимизации риска Разработка бюджета доходов и расходов автономного учреждения. Разработка методики формирования бюджета доходов и расходов автономного учреждения. Разработка регламента формирования, контроля и анализа бюджета доходов и расходов автономного учреждения. Риск увеличения инвестиционных расходов Наиболее вероятен риск увеличения расходов на развитие автономных учреждений, особенно если учреждение будет осуществлять инвестиционную деятельность, сопряженную со строительством новых или модернизацией старых объектов, приобретением оборудования и прочими дорогостоящими вложениями. В данном случае велик риск превышения фактических расходов над сметными показателями, увеличения сроков реализации инвестиционного проекта и, как следствие, «замораживания» оборотных активов в незавершенном строительстве. Мероприятия по минимизации риска: Разработка бюджета инвестиций автономного учреждения. Разработка методики формирования бюджета инвестиций автономного учреждения. Разработка регламента формирования, контроля и анализа бюджета инвестиций автономного учреждения. Система рисков, связанных с переводом бюджетных учреждений в автономные учреждения и работой в новых организационно-правовых и финансовых условиях приведена в таблице 1. Она является основой для формирования регио- нальной целевой или ведомственной программы по переводу бюджетных учреждений в автономные учреждения. Сводная таблица рисков и инструментов реагирования Риски Инструменты реагирования Таблица 1 Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа Орган, ответственный за принятие нормативных правовых актов. Привлекаемые консалтинговые фирмы Региональная целевая или ведомственная программа, содержащая объемы финансирования мероприятий Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Органы финансового управления, Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Региональная целевая или ведомственная программа, содержащая объемы финансирования мероприятий Правовые риски (общие) Правовые пробелы и коллизии План нормотворческой деятельности Финансово-экономические риски Риск сокращения уровня доступности образовательных услуг Методические рекомендации, в соответствии с которыми федеральные, региональные и местные органы государственного управления смогут определять, какое количество образовательных учреждений может быть преобразовано в автономные при сохранении доступности услуг, как со стороны бюджетных учреждений, так и автономных организаций Риск снижения качества оказываемых услуг Методология оценки работы автономного учреждения в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе, в состав которой войдут критерии оценки качества предоставляемых услуг Разработать ключевые показатели эффективности работы автономного учреждения, которые войдут в систему планирования, контроля и анализа за работой автономного учреждения Разработать формы управленческой отчетности по оценке работы автономного учреждения Разработать регламент по формированию, анализу и контроль за ключевыми показателями эффективности рабо- Региональная целевая или ведомственная программа Риски Инструменты реагирования Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа ты автономного учреждения Риск снижения квалификации персонала Внедрение системы оценки качества оказываемых услуг позволит автономному учреждению сформировать ключевые показатели эффективности для основных специалистов учреждения и поможет объективно оценивать уровень квалификации кадрового потенциала автономного учреждения, что, в конечном счете, позволить предотвратить (минимизировать) риск снижения квалификации персонала автономных учреждений и системы образования в целом Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Региональная целевая или ведомственная программа Риск резкого роста бюджетных расходов на образование Разработка и внедрение государственных образовательных стандартов для различных категорий учащихся, а также стандартов образовательных услуг Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Региональная целевая или ведомственная программа Органы финансового управления, Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые Региональная целевая или ведомственная программа Разработка методологии определения затрат на образовательные услуги на основе государственных образовательных стандартов Разработка комплекса мероприятий и соответствующих методик, направленных на минимизацию затрат Риск потери основного имущественного комплекса Фактически отсутствует Риск потери имущественного комплекса, приобретенного на средства автономного учреждения Незначительный Риск потери платежеспособности автономного учреждения Разработка: - методики формирования бюджета движения денежных средств на среднесрочный период (год в разбивке по кварталам) и краткосрочный периода (месяц), Риски Инструменты реагирования - регламента по формированию, контролю и анализу бюджета движения денежных средств, - формы бюджета движения денежных средств и альбома вспомогательных форм, необходимых для формирования бюджета движения денежных средств, Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования - предложений по изменению организационнофункциональной структуры автономных учреждений в части формирования структуры, отвечающей за выполнение платежной дисциплины организации. Разработка типовых положений соответствующих структурных подразделений, должностных инструкций специалистов, - кредитной политики автономного учреждения (определение лимитов по привлечению финансовых ресурсов), - методологии по управлению кредиторской и дебиторской задолженностью (планирование задолженности, ранжирование по срокам возникновения, определение просроченной и безнадежной задолженности и др.) Риск сокращения финансирования со стороны государственного заказчика Риск сокращения доходов автономного учреждения Органы финансового управлеРазработка: ния, - типовых договоров между государственным заказчиком Органы управления в сфере оби автономным учреждением, предусматривающим ответ- разования ственность государственного заказчика за несвоевремен- Привлекаемые консалтинговые ное финансирование автономного учреждения в разках фирмы заказа, Саморегулируемая организация автономных учреждений обра- регламентов финансирования задания автономному зования учреждению, - типового приложения – графика финансирования автономных учреждений в рамках обеспечения государ- Региональная целевая или ведомственная программа Риски Инструменты реагирования Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа ственного заказа Риск сокращения доходов, оказываемых на платной основе Региональная целевая или ведомственная программа Разработка: - бюджета доходов и расходов автономного учреждения, - методики формирования бюджета доходов и расходов автономного учреждения, - регламента формирования, контроля и анализа бюджета доходов и расходов автономного учреждения Риск увеличения расходов автономного учреждения Риск увеличения текущих расходов Оценивается как минимальный Риск увеличения инвестиционных расходов Разработка: - бюджета инвестиций автономного учреждения. методики формирования бюджета инвестиций автономного учреждения, - регламента формирования, контроля и анализа бюджета инвестиций автономного учреждения Риск ухудшения финансовых результатов работы автономного учреждения Разработать: - методологию планирования, контроля и анализа движения денежных потоков автономного учреждения (регламент управления финансовыми ресурсами, стандартные формы отчетности и др.), - методологию планирования хозяйственных, экономических, финансовых и инвестиционных показателей автономного учреждения (альбом форм, методологию заполнения плановых и отчетных форм, регламент планирования, контроля и анализа в автономных учреждениях), Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Региональная целевая или ведомственная программа Региональная целевая или ведомственная программа Риски Инструменты реагирования Риски формирования структуры расходов Доля в себестоимости услуг постоянных и переменных затрат Оценка эффективности использования имущества Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия - финансовую политику автономного учреждения, включающую кредитную политику, методологию управления кредиторской и дебиторской задолженностью, методологию управления основными статьями затрат и др. Риски определения базы для расчета нормативных отчислений Органы финансового управлеИздание и распространение единой методики оценки бания зовых затрат для установления экономически обоснованОрганы управления в сфере обной подушевой оплаты за обучение разования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Органы финансового управлеДифференциация норматива прибыльности деятельности образовательных учреждений в зависимости от структуры ния Органы управления в сфере обзатрат, но данная мера не будет учитывать возможность разования оптимизации затрат при переводе образовательных учреПривлекаемые консалтинговые ждений в автономные фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Органы финансового управлеПроведение по инициативе собственника независимой ния оценки стоимости имущественного комплекса, а также Органы управления в сфере обпоказателей ликвидности деятельности образовательных разования учреждений с глубиной исследования не менее 5 лет. Учесть дифференциацию в эффективности использования Привлекаемые консалтинговые фирмы имущественного комплекса при нормировании подушеСаморегулируемая организация вого финансирования автономных учреждений образования Риски конкурентоспособности государственных субвенций Организационно-правовая основа Региональная целевая или ведомственная программа Региональная целевая или ведомственная программа Региональная целевая или ведомственная программа Риски Инструменты реагирования Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа Заинтересованность образовательных учреждений в государственных средствах Формирование экономически обоснованной величины подушевого финансирования методом усредненной стоимости по региону в среднесрочном периоде сложится четкая дифференциация образовательных учреждений, при которой стоимость обучения будет во многом сопоставима с качеством образования и уровнем дополнительных возможностей для сотрудников и обучающихся Органы финансового управления Органы управления в сфере образования Привлекаемые консалтинговые фирмы Саморегулируемая организация автономных учреждений образования Региональная целевая или ведомственная программа Риск неравнозначной рыночной стоимости государственной компенсации Установление и корректировка федеральных и региональных нормативов затрат при НЦФ Орган, ответственный за принятие нормативных правовых актов Региональная целевая или ведомственная программа Обеспечение преемственности системы бюджетного контроля Разграничение компетенции органов внешнего и внутреннего контроля: Орган, ответственный за принятие нормативных правовых актов Региональная целевая или ведомственная программа Орган, ответственный за информационную политику PR-службы Региональная целевая или ведомственная программа дополнение существующих методов контроля новыми методическими приемами исследования и критериями оценки эффективности бюджетных расходов, формирование системы общих показателей и специальных отраслевых показателей оценки эффективности бюджетных расходов, выступающих предметом контроля Риск неприятия преобразований со стороны потребителя Обеспечение прозрачности процессов финансовохозяйственного управления образовательными учреждениями. Создать условия для распространения механизмов и форм публичной отчетности о работе учебных заведений всех уровней образования, а также независимого контроля (аудита) их финансово-экономической деятельности Увеличение соответствия качества услуг запросам по- Риски Инструменты реагирования требителей. Соответствующий инструмент: привлечение потребителей к управлению организациями (попечительские, наблюдательные советы) Создание механизмов общественного влияния на образовательную политику в регионе, в том числе через координационные органы Проведение имиджевых мероприятий, разъяснительных публикаций в СМИ и пр. Орган исполнительной власти, ответственный за принятие мер реагирования. Исполнители мероприятия Организационно-правовая основа V. РЕОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ПРИ ПЕРЕХОДЕ В АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ Разграничение компетенций Наблюдательного совета и иных органов управления автономными образовательными учреждениями. Переход в форму АУ предусматривает при сохранении имеющихся органов управления образовательного учреждения создание нового органа – Наблюдательного совета (ст. 8 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с изменениями от 24 июля, 18 октября 2007 г). Наблюдательный совет по своей сути вообще нельзя в полной мере отнести к органу управления, так как он фактически не принимает решений о совершении определенных управленческих действий – это прерогатива учредителя, руководителя АУ и его высшего коллегиального органа управления (для вуза это Ученый совет и ректор). Наблюдательный совет рассматривает определенный перечень вопросов и выносит рекомендации и заключения, за исключением двух случаев, когда решения совета носят для ректора обязательный характер: рассмотрение предложений ректора о совершении крупных и «заинтересованных» сделок; утверждение отчетов о деятельности АУ. В соответствии с вышеуказанной нормой структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности определяются уставом автономного учреждения в соответствии с Федеральным законом "Об автономных учреждениях", Федеральным законами «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Законом Российской Федерации «Об образовании». Структура и компетенция наблюдательного совета определена ФЗ №174, тогда как компетенция иных органов вуза федеральными законами столь детально не регламентирована. В связи с чем, особое значение при разграничении компетенции между органами управления учреждения в форме АУ приобретает устав. Рассмотрим это на примере вузов. Анализ обобщенных компетенций Ученых советов вузов, определенных в их Уставах, и компетенции Наблюдательного света выявил четыре позиции, по которым наблюдается «пересечение» или вернее сказать взаимодействие. В остальных вопросах компетенция органов вуза в форме АУ не пересекается (см. табл. 2). Таблица 2 Ученый совет обсуждает предложения и представляет на конференцию института изменения и дополнения к Уставу института принимает план социальноэкономического развития института; заслушивает ежегодный доклад ректора «О положении института», в том числе финансовом Наблюдательный совет рассматривает предложения учредителя или ректора о внесении изменений в устав автономного учреждения; дает рекомендации рассматривает проект плана финансовохозяйственной деятельности автономного учреждения, дает заключение рассматривает по представлению ректора проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансовохозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения; утверждает дает согласие на сдачу в арен- рассматривает предложения ректора о соду объектов собственности, вершении сделок по распоряжению имущезакрепленной за институтом, ством, которым не вправе распоряжаться саа также земельных участков мостоятельно, дает рекомендации В целом разграничение компетенции между наблюдательным советом, Ученым советом ректором и учредителем можно представлены в таблице 3. Таблица 3 Ученый совет обсуждает предложения и представляет на конференцию института изменения и дополнения к Уставу института Наблюдательный совет Ректор рассматривает предло- вносит жения учредителя или жения ректора о внесении изменений в устав автономного учреждения; дает рекомендации Учредитель предло- утверждает рассматривает предло- вносит жения учредителя или жения предло- Принимает решение ректора о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; дает рекомендации рассматривает предложения учредителя или ректора о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации; дает рекомендации рассматривает предложения учредителя или ректора об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления; дает рекомендации рассматривает предложения ректора об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника; дает рекомендации принимает план со- рассматривает проект циальноплана финансовоэкономического хозяйственной деятельразвития института; ности автономного учреждения, дает заключение заслушивает еже- рассматривает по пред- вносит жения предло- Принимает решение вносит жения предло- Принимает решение вносит предло- Дает соглажения, соверша- сие ет соответствующие сделки представляет план представляет от- годный доклад ректора «О положении института», в том числе финансовом дает согласие на сдачу в аренду объектов собственности, закрепленной за институтом, а также земельных участков ставлению ректора проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансовохозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения; утверждает рассматривает предложения ректора о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым не вправе распоряжаться самостоятельно, дает рекомендации рассматривает предложения ректора о совершении крупных сделок; выносит обязательные для ректора решения рассматривает предложения ректора о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; выносит обязательные для ректора решение рассматривает предложения ректора о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета; дает заключение чет вносит предложения, совершает соответствующие сделки вносит предложения, совершает соответствующие сделки вносит предложения, совершает соответствующие сделки вносит предложения, совершает соответствующие сделки Компетенции иных органов управления образовательным учреждением, в том числе Президента, Попечительского совета при переходе в форму АУ не изменяется. Состав и порядок работы Наблюдательного совета В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не болен чем одиннадцать членов. В его состав входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Ректор и проректора не могут быть членами наблюдательного совета. Ограничения по количественному составу: 1) Количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов. 2) Количество представителей государственных органов, в том числе учредителя и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета. 3) Представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета неограниченное число раз, но ими не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость. Члены наблюдательного совета выполняют свои обязанности на правах добровольцев. Исключение составляют члены совета, назначенные из числа работников органов власти и управления, для которых выполнение этих обязанностей может быть включено в круг служебных функций по основной работе. Автономное учреждение не вправе выплачивать членам наблюдательного совета вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета. Члены совета могут пользоваться услугами автономного учреждения только на равных условиях с другими гражданами. Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем. Решение о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или прекращение полномочий членов наблюдательного совета о досрочном прекращении его полномочий принимается в порядке, предусмотренном уставом автономного учреждения. Полномочия члена наблюдательного совета могут быть прекращены досрочно: 1) по просьбе члена совета; 2) в случае невозможности исполнения членом совета своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев; 3) в случае привлечения члена совета к уголовной ответственности. Полномочия члена наблюдательного совета, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях, также могут быть прекращены досрочно в случае прекращения трудовых отношений. Вакантные места, образовавшиеся в наблюдательном совете в связи со смертью или досрочным прекращением полномочий его членов, замещаются на оставшийся срок полномочий наблюдательного совета автономного учреждения. Председатель наблюдательного совета избирается на срок полномочий наблюдательного совета из числа его членов простым большинством голосов. Представитель работников автономного учреждения не может быть избран председателем. Председатель организует работу совета, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола. В отсутствие председателя его функции выполняет старший по возрасту член наблюдательного совета, за исключением представителя работников автономного учреждения. Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения. Поэтому при наличии в автономном образовательном учреждении иных коллегиальных органов, в т. ч. и органов самоуправления (например, школьного совета, ученого совета, управляющего совета и др.) полномочия этих органов должны быть согласованы с полномочиями наблюдательного совета. По требованию наблюдательного совета автономного учреждения или любого из его членов другие органы автономного учреждения обязаны предоставить информацию по вопросам, относящимся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения. VI ЭТАПЫ И ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСЬ РЕОРГАНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В АВТОНОМНЫЕ Этапы реорганизации Мероприятия по переходу образовательного учреждения в форму АУ целесообразно разделить на четыре этапа: Этап 1 Предварительный. Ключевые задачи: 1. Оценка возможных рисков и последствий перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения. 2. Изучение ситуации в субъектах РФ по проблематике, связанной с переводом бюджетных образовательных учреждений в автономные, включая: сбор информации по проблематике, в том числе региональных нормативных и методических документов; опрос и интервьюирование работников органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений; обработка и анализ полученной информации. 3. Выявление возникающих проблем и разработка предложений по предотвращению рисков и обеспечению обоснованности перевода бюджетных учреждений образования в автономные. 4. Описание наиболее типичных проблем, встречающихся в пилотных регионах. На данном этапе необходимо, кроме аналитической, провести и разъяснительную, информационную работу среди и членов коллегиальных органов управления (общее собрание, Ученый совет и т.п.); подготовить доклад для представления Ученому совету о переходе в форму АУ, который бы содержал в себе цели и перехода в АУ, оценку рисков и преимуществ перехода или не перехода в форму АУ, предложений о разделении компетенции между органами управления АУ. Этап 2 Подготовительный: Начало этого этапа возможно после решения коллегиального органа управления о переходе в форму АУ. На данном этапе целесообразно создать рабочую группу, которая бы обеспечила подготовку необходимых документов. Состав рабочей группы целесообразно утвердить решением коллегиального органа управления. Этап 3 Нормативно-распорядительный: На данном этапе осуществляется подготовка и согласование акта учредителей образовательного учреждения и о его переходе в АУ. Этап 4 Переходный: Начинается после издания соответствующего акта учредителей, и включает в себя действия по изменению учредительных документов, переоформлению лицензий (в случае необходимости), свидетельства о государственной аккредитации, иных правоустанавливающих документов, разработку схем организации финансово-хозяйственной деятельности, обучение персонала, формирование состава Наблюдательного совета. Примерный перечень мероприятий по переходу вуза в АУ № Мероприятие Ответственный исполнитель Этап 1: Предварительный 1. Аналитическая разработка проблемы Ректорат 2 Проведение разъяснительной и информационной Ректорат работы 3. Подготовка доклада о переходе в АУ для пред- Ректорат ставления Ученому совету Продолжительность 1 месяц 1 месяц 1 месяц Этап 2: Подготовительный 1 Создание рабочей группы по переходу в АУ 1 неделя 2 1 месяц 3 4 5 6 7 Ученый Совет Инвентаризация имущества Рабочая группа Оформление правоустанавливающих документов Рабочая на имущество группа, Ректорат Составления перечней имущества, закрепленного на праве оперативного управления учредителем и приобретенного за счет внебюджетных источников Составление перечня объектов движимого имуще- Рабочая ства учреждения, которые предполагается вклю- группа чить в состав особо ценного движимого имущества автономного учреждения: Заполнение формы предложения о переходе в АУ в Рабочая том числе: группа - Описание целесообразности изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения с учетом возможных социальноэкономических последствий создания автономного учреждения - Оценка доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением, описание ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг - Описание основных целей, направлений и предмета деятельности создаваемого автономного учреждения Подготовка и направление учредителю согласия о Ученый Сопереходе в форму АУ вет Этап 3: Нормативно-распорядительный 1 Подготовка проекта решения учредителя о созда- Рабочая нии автономного учреждения путем изменения ти- группа па образовательного учреждения Учредитель 2 Согласование проекта решения Правительства РФ о Учредитель создании автономного учреждения путем изменения типа учреждения в установленном порядке Этап 4: Переходный 1 Разработка, принятие и регистрация новой редак- Ученый 6 месяцев 1 месяц 1 месяц 1 неделя 1 месяц 3 месяца Со- 3 месяца ции Устава вет Рабочая группа Ректорат Учредитель 2 Выбор представителей трудового коллектива в со- Ученый Со- 1 месяц став наблюдательного совета вет 3 Подготовка предложений по персональному соста- Ученый Со- 1 месяц ву Наблюдательного совета вет 4 Переоформление лицензий, свидетельства о государственной аккредитации, иных правоустанавливающих документов 5 Подготовка предложений по организации финансово-хозяйственной деятельности АУ МИСиС Рабочая группа 2 месяца Рабочая группа 1 месяц 6 Обучение и переподготовка персонала Ректорат 3 месяца Изменения в учётной системе образовательных учреждений в форме АУ Перевод образовательных учреждений из бюджетных в автономные приводит к изменениям в учетной системе, включающей в себя: планирование; порядок расходования средств; учет и отчетность (управленческий, бухгалтерский, налоговый). Если создание автономного учреждения происходит путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, данное преобразование не является реорганизацией. Следовательно, для таких учреждений переход к новой форме учета можно осуществить по следующей схеме: Разработать учетные политики бухгалтерского и налогового учетов АУ; Разработать рабочие планы счетов бухгалтерского и налогового учетов АУ; Разработать необходимые аналитические признаки для ведения бухгалтерского учета, с учетом необходимости отражения операций по бюджетному финансированию и формирования необходимой отчетности; Перенести остатки с бюджетного плана счетов на бухгалтерский план счетов; Выявить и учесть в бухгалтерском и налоговом учете расхождение в классификации учетных объектов с бюджетным учетом; Выявить и учесть в бухгалтерском и налоговом учетах расхождение в оценке учетных объектов с бюджетным учетом; Сформировать бухгалтерскую отчетность на дату переноса данных. При переходе к бухгалтерскому учету следует учесть, что в области нормативного регулирования бухгалтерского учета некоммерческих организаций имеются серьезные проблемы и пробелы. Ориентируясь на нормативную базу сегодняшнего дня, бухгалтерия некоммерческой организации в своей деятельности должна руководствоваться, в первую очередь, разработанной Учетной политикой (исходя из требований ПБУ 1/98 "Учетная политика организации"). Учетная политика некоммерческой организации (как и любой другой организации) представляет собой выбор конкретных форм, методик, техники ведения и организации бухгалтерского учета исходя из организационно-правовой формы и специфики деятельности. Выбранные бухгалтером некоммерческой организации способы ведения учета должны отвечать общепринятым правилам и максимально точно отражать уставную и предпринимательскую деятельность автономного учреждения, предоставляя полную, объективную и достоверную информацию об их деятельности. Можно предположить, что при переходе к бухгалтерскому учету изменится как структура активов и обязательств учреждения, так и их оценка (стоимость). Необходимо учесть, что при переходе к бухгалтерскому учету может потребоваться дополнительное обучение сотрудников бюджетных учреждений, отвечающих за учет, и, возможно, привлечение внешних консультантов. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Появление нового типа образовательных учреждений, как было сказано выше, обусловлено необходимостью расширения рынка образовательных услуг для потребителя, предоставлением именно ему возможности выбора между несколькими поставщиками, в том числе и выбора между учреждениями различных правовых форм (государственные, автономные, частные), что при доминировании одной из форм собственности может стать снижением уровня доступности образовательных услуг для населения. В настоящее время в качестве альтернативы государственных учреждений на рынке образовательных услуг действуют частные учреждения. Особенно конкуренция чувствуется в сегменте предоставления услуг высшего образования. Рынок же дошкольного и общеобразовательного образования представлен практически только государственными учреждениями, что, в первую очередь, объясняется выполнением обязательств государства по предоставлению соответствующих услуг для населения на бесплатной основе. И если частные учреждения не могут обеспечить бесплатными образовательными услугами своих потребителей, то автономное учреждение, обладая почти такими же правами в хозяйственно-финансовой деятельности, как частное учреждение, будет предоставлять для населения бесплатные услуги, расходы на которые будут компенсироваться из кармана государственного заказчика. Таким образом, на рынке образовательных услуг могут возникнуть элементы конкуренции: если у потребителя возникнет возможность выбора между государственными образовательными учреждениями и автономными, то он воспользуется услугами учреждения, оказывающего их на более качественном уровне. И государственный заказчик предоставит заказ на услуги тому учреждению, в котором предпочел обучаться учащийся. В результате именно потребитель будет решать, какое учреждение предоставляет наиболее качественные образовательные услуги и более эффективно использует свои ресурсы в своей деятельности, а государственный заказчик будет, предоставляя ему финансирование, способствовать развитию наиболее эффективных учреждений. Те же учреждения, в которых будет наблюдаться отток потребителей услуг, будут вынуждены предпринимать действия по возвращению клиентов путем повышения качества образовательных услуг. Финансовая самостоятельность учреждений может катализировать процесс инвестирования средств в образование, процесс привлечения населения к финансированию образования. Однако не стоит забывать, что в процессе столь масштабной реформы неизбежны некоторые шероховатости, которые будут устраняться при их обнаружении. Обнаружат их именно первые автономные учреждения, которые и станут своего рода испытательным полигоном для отработки новых форм финансирования и реализации прав по распоряжению имуществом. Именно для этих учреждений и написано данное пособие. Авторы и составители надеются, что оно поможет минимизировать риски и затраты образовательных учреждений в процессе их перехода в автономные учреждения образования. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Ансоф И. Стратегическое управление / Пер. с англ. М., 1998. 2. Афанасьева Т.П., Ерошин В.И. Предпринимательство в образовании. М., 1995. 3. Багаутдинова Н.Г. Высшая школа сегодня и завтра. М., 2003. 4. Гринь А.М. Управление бюджетом вуза // Университетское управление: практика и анализ. 2003, № 4(27). 5. Гринь А.М., Пустовой Н.В. Принципы децентрализации и распределения финансовых ресурсов вуза / Материалы VI Международной научно-метод. конф. «Качество образования: менеджмент, достижения, проблемы». Новосибирск, 2005. 6. Друри К. Введение в управленческий и производственный учет / Пер. с англ. М., 1998. 7. М., 2003. Каверина О.Д. Управленческий учет: системы, методы, процедуры. 8. Клюев А.К. Структурные подразделения вуза с правомочиями юридического лица: стратегия, проблемы, перспективы // Университетское управление: практика и анализ. 1999, № 3-4. 9. Кунц С., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: 2-ой том / Пер. с англ. М., 1981. 10. Пашигорева Г.И., Савиченко О.С. Система управленческого учета и анализа. СПб., 2003. 11. Семь нот менеджмента. 5-ое изд., доп. М., 2002. 12. Сухов С.В. Антология управления организациями // Менеджмент в России и за рубежом. 2003, №5. 13. Управление в образовании: проблемы и подходы / Под ред. П. Корстанье, К. Ушакова. М., 1995.