Демократическое управление: ключ к политическим
реклама
Демократическое управление: ключ к политическим и экономическим реформам Введение Усилия последних десятилетий, направленные на укрепление демократии во всем мире, во многих случаях не дали ожидаемых результатов. Несмотря на то, что в 140 странах мира создана демократическая система, основанная на свободных, многопартийных выборах1, более чем в половине из них наблюдается нарушение прав человека и свободы слова, население лишено возможности принимать участие в формировании государственной политики, права собственности не защищены, а правительство не несет никакой ответственности перед гражданами. Эти страны, вставшие на путь демократического развития, не пошли по пути либерализма и консолидации общества, и до сих пор не могут преодолеть низкие темпы экономического развития, коррупцию и растущее разочарование населения. В результате многие граждане стран переходного периода отвергают демократию, рыночные реформы и встают на путь популизма, социализма и терроризма. Чтобы обеспечить будущее развитие демократии и рыночной экономики в глобальном масштабе необходимо вскрыть основные причины таких неудач. В течение ряда десятилетий трудное положение, в котором оказались развивающиеся страны, традиционно объяснялось отсутствием ресурсов, технологий, образования и инфраструктуры. Поэтому, в надежде исправить ситуацию, первоочередное внимание уделялось именно этим сферам. Хотя такие усилия в значительной мере помогли исправить ситуацию, общий итог работы по обеспечению устойчивого развития на настоящий момент оказался удручающим — фактически, более чем в 50 странах мира в 90-х годах произошло снижение ВВП на душу населения, а некоторые страны сейчас беднее, чем были 30 лет назад2. Причина такого дефицита демократических преобразований, т.е., отсутствия демократических институтов, низких экономических показателей во многих странах, отрицательное отношение населения к рыночным реформам, объясняется не политическими просчетами, а неумением до конца реализовать намеченную политику. Многие правительственные чиновники и международные эксперты поспешно предлагают новые реформы, часто не учитывая проблему отсутствия необходимых институтов, что на практике значительно осложняет процесс проведения реформ. Развивающиеся страны терпят неудачи из-за того, что коррупция, плохо развитая система демократических институтов, непрозрачность правовой системы, слабость механизмов обеспечения законности, отсутствие прозрачности при принятии административных решений, неспособность обеспечить работу и эффективно руководить государственными службами затрудняют реализацию намеченной политики. Последние финансовые кризисы в Азии, России, Турции и Латинской Америке показывают, что проведение экономических реформ без учета демократических принципов управления в качестве их составной части ставит под серьезную угрозу всю программу общественных реформ. Эти кризисы, а также растущее неприятие демократии и тяжелая экономическая ситуация в странах, вставших на путь демократического развития, помогли более четко осознать роль демократических принципов руководства в глобальном масштабе. Различные организации, выступающие за развитие гражданского общества, представители государственного и частного секторов стран с развивающейся демократией подчеркнули значение эффективного государственного управления в таких документах, как Декларация Саны, Монтеррейское соглашение, «Новое экономическое партнерство для африканского развития» и так далее. Международные организации-доноры и правительство США в качестве обязательного условия для получения финансовой помощи выдвинули наличие эффективной системы государственного управления. -1- Одна из причин разочарования стран Третьего мира в демократических преобразованиях состоит в том, что граждане многих государств, вставших на путь демократического развития (страны развивающейся демократии, страны переходного периода и прочие) продолжают оставаться в стороне от формирования важнейших вопросов государственной политики, вынуждены соблюдать законы и нормы, принятые в атмосфере закрытости, не имеют возможности донести свои проблемы до властей, защитить свои права, отстоять необходимые изменения. Проведенное Международным институтом Галлопа3 в 1999 году исследование под названием «Анализ системы управления и демократии» показало, что свыше 60% населения земного шара считает, что государственное управление в их стране осуществляется не в интересах населения, хотя большинство из них согласны, что выборы в представленных ими странах носят честный и открытый характер. То есть, одних демократических выборов недостаточно, если правительство не несет никакой ответственности перед населением, а принимаемые им решения блокируют усилия, направленные на экономическое развитие страны. Таким образом, ключевым условием успешного и стабильного перехода к демократии и рыночной экономике являются принципы демократического управления, т.е., наличие институтов, обеспечивающих ответственность правительства перед народом. Опираясь на такие институты, демократическая система руководства обеспечивает повседневную ответственность правительства и отдельных правительственных чиновников4. Эти институты обязывают руководителей страны учитывать мнение граждан и их интересы с тем, чтобы использовать государственные ресурсы для обеспечения основных политических, гражданских и экономических свобод и гарантировать общественные блага, необходимые для экономического развития (а не использовать государственные ресурсы для обогащения себя и своих близких). Возросшего интереса к демократии, прозрачности, ответственности и рыночным механизмам оказалось не достаточно: формирование на практике конкретной политики и нормативной базы, благодаря которым эти ценности могут существовать, требует не только проявления доброй воли. Именно от понимания того, на каких принципах строится демократическая система управления во всей ее полноте, зависит успех или провал всего процесса политических и экономических реформ. Многие попытки проведения реформ даже с самыми лучшими намерениями заканчиваются неудачей из-за недопонимания этих принципов. Это происходит потому, что до сего времени существуют весьма расплывчатые представления о том, что такое демократическая система управления и как ее создать. Цель настоящей статьи в том, чтобы ответить на эти насущные вопросы, дать четкое определение концепции демократического управления и указать, какие инструменты и программы могут помочь в построении демократического управления в стране. В статье подчеркивается, что создание демократической системы управления является ключевым условием для устранения дефицита демократических свобод, консолидации демократических и рыночных реформ, обеспечения устойчивого экономического развития и использования всех преимуществ, которые несет глобализация. Опасные мифы демократического развития Несмотря на то, что в настоящее время имеется довольно ясное представление о тех трудностях, которые сопровождают строительство демократического общества с рыночной экономикой, среди развивающихся стран широко распространены три опасных мифа, на примере которых можно показать, какой долгий путь нам еще предстоит пройти. -2- Рис. 1. Управление: наиболее распространенные определения. Всемирный банк. Всемирный банк определяет государственное управление как совокупность исторических традиций и институтов, с помощью которых в стране осуществляется государственная власть на благо всего общества. Сюда входят (1) механизмы, с помощью которых осуществляется выборность, контроль и замена лиц, наделенных властными полномочиями; (2) способность правительства рационально использовать имеющиеся ресурсы и проводить разумную политику и (3) уважительное отношение со стороны населения и государственных органов к институтам, которые обеспечивают взаимодействие граждан и государства в социально-экономической сфере. «Программа развития» ООН. Государственное управление рассматривается как осуществление экономических, политических и административных властных полномочий в целях управления страной на всех уровнях. Такая система руководства включает механизмы, процедуры и институты, посредством которых граждане и организации могут выражать свои интересы, осуществлять законные права, выполнять обязанности и разрешать существующие разногласия. Демократическое государственное управление: определения CIPE. Демократическая система управления включает совокупность традиций, институтов и процедур, на основе которых правительство принимает повседневные решения, и дает ответ на следующие вопросы: • Каким образом и в какой степени граждане могут участвовать в формировании государственной политики? • Насколько эффективно осуществляется управление государственными ресурсами и работой государственных служб? • Как противостоять злоупотреблению государственной властью? • Насколько государственные чиновники отвечают за свою работу? • Какие меры принимает государство в ответ на жалобы граждан? Правильные механизмы демократического управления помогают сформировать полноценную демократическую систему. Первый миф связан с уверенностью, что, как только частный сектор составит значительную долю экономики, ее уже можно считать рыночной. История дает массу примеров, когда это утверждение оказывается ложным так. Филиппины времен правления Фердинанда Маркоса и Индонезия времен президента Сухарто являются классическими примерами капиталистических стран, экономика которых была основана на частном предпринимательстве. Однако они не относились к числу стран с рыночной экономикой открытого типа. Экономисты называют такой тип экономики «стремление жить за чужой счет», а другие чаще говорят о «коррупции» и «кумовстве». Проще говоря, чем больше в стране коррупции, тем хуже работают механизмы рынка в экономике страны и тем сильнее угроза демократии. Надо подчеркнуть, что существует множество различных типов рыночной экономики, как и реальные различия в структуре демократических институтов разных стран мира. Однако различные типы рыночной экономики объединяет одна общая черта: принцип конкуренции, где правила одинаковы абсолютно для всех. Основные демократические институты включают четко определенные права собственности, антимонопольные законы (или политика поддержки конкурентной борьбы), принудительное выполнение положений договоров, основанных на нормах права, хорошо развития система корпоративного управления и свободный доступ к информации («прозрачность»). В комплексе они образуют основу конкурентной и рыночной экономики, гарантирующей беспрепятственную свободу доступа к рынкам сбыта. Кроме того, только -3- демократическая система управления, функционирующая в полную силу, способна обеспечить существование рыночной экономики в течение длительного периода времени. Второй миф является результатом широко распространенного заблуждения, что предприниматели (частный сектор) представляют собой однородную, монолитную среду, которая поддерживает или выступает против определенных лидеров или конкретной политики. Это далеко не так. Фактически, в большинстве стран существует несколько деловых кругов, каждый со своими интересами и целями. Экономика отдельной страны может включать государственный сектор, частный сектор и теневой сектор. Даже внутри частного сектора одни компании и отдельные предприниматели работают, например, только на экспорт, а другие исключительно на внутреннем рынке. Ясно, что эти две группы не всегда будут поддерживать одну и ту же политику, и не во всем выступать за рыночные реформы. Компании, созданные благодаря протекционистским торговым барьерам — имеющие тесные связи с правительством и пользующиеся его поддержкой — склонны сохранять status quo. Такие компании часто имеют яркую антидемократическую направленность. И наоборот, компании, не пользующиеся благосклонностью государства, включая представителей малого бизнеса и внешнеторговые фирмы, часто занимают лидирующие позиции среди тех, кто выступает за реформы. Из-за того, что деловое сообщество имеет весьма неоднородный состав, более оправданным является сотрудничество с бизнес-ассоциациями, научными коллективами, фондами и другими деловыми организациями, которые заинтересованы в создании экономики открытого типа и политической системы, основанной на принципах демократии. Третий, наиболее опасный, миф часто называется «рыночным фундаментализмом». Он гласит, что рынок возникает сам по себе, как только правительство прекращает свое вмешательство в экономику. Это далеко не так. Правительство обязано гарантировать стабильные, цивилизованные правила и законы с тем, чтобы на их основе могла возникнуть крепкая рыночная экономика. Кроме того, государственные, общественные и профессиональные организации должны играть ведущую роль в обеспечении принудительного выполнения этих правил. Наиболее ярким примером такой работы является осуществление беспристрастного и равного для всех контроля над банковскими операциями. Отсутствие обязательных правил и регулирующих органов, которые контролируют действия всех участников рынка, приводит к анархии. Коммерческая деятельность в таком случае превращается ни во что иное, как в «капиталистическую рулетку», где инвестиции играют роль ставок в игре: ставок на то, что люди сдержат свое слово и что фирмы «не кинут», ставок на то, что работникам выплатят заработную плату, и долги буду возвращены. Опыт последних лет показывает, что необходимо отбросить эти мифы и прекратить чисто теоретические дебаты между теми, кто исповедует принципы неолиберализма, и теми, кто критикует его как ложную основу рыночной экономики. На самом деле, центральным вопросом дискуссий должно стать обсуждение трех основных мифов о характере взаимодействия между демократией и рынком, о которых говорилось выше. Рынок и демократия — взаимная поддержка Современный исторический процесс показывает, что демократическим странам с рыночной экономикой намного легче решать проблемы, связанные с глобализацией. В частности, есть четыре основных принципа демократии, которые, как показала практика, играют ключевую роль в обеспечении долгосрочного социально-экономического развития: • Здоровая демократическая система является наилучшим гарантом политической стабильности, которая необходима для обеспечения долгосрочного экономического развития и направления инвестиций в частный сектор экономики. • Демократические ценности, такие как прозрачность и система ответственности, являются необходимым условием продуктивной работы правительства, чутко реагирующего на -4- возникающие проблемы, а также продуктивного и успешного экономического развития. (Именно об этом свидетельствует финансовый кризис в Азии и России в конце 90-х годов). • Для того, чтобы бизнес мог успешно развиваться при рыночной экономике, необходимо тщательно разработать нормативно-правовую базу, предусматривающую абсолютное равенство перед законом. • Следует создать систему, которая позволит представителям частного сектора, гражданского общества, трудовых коллективов, политических партий и других общественных организаций участвовать в принятии решений и обеспечит обратную связь с правительственными чиновниками. В отсутствие системы, обеспечивающей обратную связь и ответственность перед обществом, деятельность правительства по законодательному регулированию, составлению бюджета и другим насущным вопросам государственного управления утрачивает связь с гражданами и организациями, интересы которых правительство и призвано защищать. (В качестве примера можно упомянуть назначение сроков направления гражданами и организациями замечаний по законопроектам, проведение их открытых слушаний и предварительной публикации). Хотя успешное строительство демократического общества требует решения широкого ряда проблем и множества реформ, странам, сумевшим успешно реализовать эти четыре основных задачи, также удалось удовлетворить надежды и чаяния людей и создать экономические условия, необходимые для социального развития и снижения уровня бедности. Наоборот, страны, которые не смогли построить демократическую систему управления, сталкиваются с резким замедлением роста и обнаруживают, что лишены возможности воспользоваться многими преимуществами глобализации. Дефицит демократии Реформы, направленные на создание рыночной экономики, и демократическое развитие являются взаимодополняющими факторами, которые способны при максимально благоприятных условиях приводить к появлению цикла устойчивого развития. Но если это так, почему же тогда подобное — редкость? Как получилось, что целое десятилетие реформ в Латинской Америке сегодня поставлено под угрозу или что государства Африки и Средней Азии, по-видимому, не могут отыскать пути достижения этого цикла устойчивого развития, который дает населению стимул к дальнейшей поддержке реформ? Один из ответов на этот вопрос можно найти, проанализировав отношение западных организаций-доноров к демократии и рыночным реформам, а также советы, которые они дают своим коллегам из развивающихся стран, осуществляющих переход к рыночной экономике. Прежде всего, все уже давно согласны с тем, что демократия требует свободных и честных выборов, широкой информированности и пропаганды среди населения, наличия устойчивых политических партий, средств массовой информации, активно реагирующих на текущие события и способных к самодисциплине, гражданского общества и (в последнее время) поддержки со стороны деловых кругов. И все же, здесь не учитывается одно очень важное обстоятельство: процесс принятия повседневных решений, с помощью которого в стране осуществляется демократическое правление. За несколькими очевидными исключениями, например, Хернандо де Сото, большинство теоретиков и практиков не могут вскрыть «черный ящик» государственного управления, чтобы увидеть, насколько в нем не достает демократических ценностей, а именно, прозрачности в принятии решений, участия населения, честности и равенства. Точно также, сторонники рыночных реформ, как правило, при составлении программы реформ не учитывают политические аспекты и необходимость участия в реформах населения. Слишком большие надежды на технических экспертов, которые планируют реформы, не оправдывают себя по ряду причин. -5- Что еще хуже, эти эксперты не принимают в расчет тот факт, что реформы должны, по выражению Дени Родрика, учитывать «местные традиции» и что необходимо искать пути, обеспечивающие участие населения в разработке программы реформ. Этого очень боятся правительственные чиновники и технократы, потому что потенциально такое участие способно серьезно затормозить реформы. Однако, при наличии четкого порядка взаимодействия на различных стадиях развития реформ, результатом такого сотрудничества является их массовая поддержка, что с лихвой окупают затраченные усилия. Слабо развитые институты, неспособность до конца реализовать поставленные задачи и плохо разработанные реформы вызывают «дефицит» демократии, который угрожает свести на нет прогресс, достигнутый в течение нескольких десятилетий. Такой «дефицит» демократии вызывает все больше опасений, потому что часто проходит незамеченным на фоне триумфальных заявлений, которые сопровождают переход к демократическим преобразованиям и составление программы рыночных реформ. В той или иной степени, такой дефицит наблюдается почти в каждом регионе Третьего мира. Латинскую Америку, долго считавшуюся ярким примером успешных реформ, накрыла волна экономических кризисов, вызвавших широкое распространение популизма и массового скептицизма в отношении так называемых «рыночных реформ», которые на самом деле так и не были проведены. Единственным регионом, который в последние годы продемонстрировал реальный экономический рост, была Центральная Европа, вдохновленная кардинальными политическими изменениями начала 90-х, однако, страны Балканского полуострова и Средней Азии продолжают порождать лидеров, которые занимаются консолидацией личной власти, раздувают националистические настроения и создают так называемые «рынки» в целях личного обогащения. Различные азиатские регионы поражены проказой социализма, религиозного экстремизма, экономических кризисов и укоренившейся диктатуры. С аналогичными проблемами сталкивается Африка в придачу к периодически вспыхивающим конфликтам, крайне неразвитой инфраструктуре, кризису системы здравоохранения, неграмотности и отсутствию рыночных механизмов, органов управления и опыта руководства, которые позволили бы эффективно решать перечисленные проблемы. Страны Ближнего Востока, страдающие от внутренних конфликтов, несправедливого распределения доходов среди населения, экстремизма и репрессивных правящих режимов, по многим показателям экономического развития также занимают одно из последних мест. Что представляет собой демократическая система руководства? Демократию нельзя построить только за счет создания политических партий и свободных и честных выборов. Если граждане в период между выборами лишены практической возможности донести до депутатов свои проблемы и требовать, чтобы депутаты отчитывались перед ими за принимаемые решения, это фактически означает, что население вручает своим выборным представителям карт-бланш на весь период их работы. Ключевым же условием успешного строительства демократического общества и экономических реформ является демократическая система руководства, базирующаяся на традициях, институтах и методах, которые определяют то, как правительство принимает повседневные решения. Демократическая система управления требует создания механизмов, с помощью которых граждане могут на постоянной основе участвовать в процессе формирования политики. Правительство часто высказывает опасения, что такое участие значительно замедлит процесс формирования политики, однако, чем больше сторон участвует в этом процессе, тем эффективнее будет проводимая политика, законы и правила. Демократическое управление также требует создания системы отчетности правительства перед населением для предотвращения случаев злоупотребления властью. Положения конституции, которые устанавливают систему распределения, контроля и баланса властей (их часто называют механизмами горизонтальной ответственности), могут служить действенным инструментом предотвращения серьезных случаев -6- злоупотребления властью и обеспечения стабильности5. Однако для сведения к минимуму менее заметных, текущих и повседневных случаев злоупотребления властью или служебным положением необходимы дополнительные механизмы и именно здесь приходит на помощь демократическая система управления. Как можно быть уверенным в том, что правительство, в особенности, учреждения, не подчиняющиеся напрямую выборным должностным лицам, выполняет свои обещания и оперативно, точно и последовательно проводит в принудительном порядке заявленную политику? Что делать, если действия или бездействие правительства наносят ущерб интересам гражданам? Ясно, что такие проблемы не решаются путем периодических перевыборов. Аналогичным образом, попытки решить вопросы, которые носят второстепенный или повседневный характер, подавая в суд на правительство, занимают слишком много времени, дорого стоят и не дают ощутимых результатов6. Поэтому демократическая система управления также требует механизмов, с помощью которых граждане могут в установленном порядке, не тратя на это огромных средств, требовать возмещения ущерба, нанесенного им государством, и таким образом способствовать улучшению государственного управления. Правительство, ограниченное механизмами ответственности перед гражданами, более склонно к демократическому правлению и, соответственно, пользуется большей поддержкой среди населения. Те же, кто управляет в отсутствие таких механизмов, вряд ли будут переизбраны, и скорее всего их работа будет характеризоваться нелегитимностью, неэффективностью и другими проблемами. Результаты неэффективного государственного управления Недооценка демократических принципов управления — ошибка, которая может иметь тяжелые последствия как индивидуального, так и общенационального, регионального и международного характера. Многие страны, вставшие на путь демократического развития и рыночной экономики, не способны обеспечить основные свободы, для них характерны широко распространенная коррупция, плохо развитая инфраструктура, низкие темпы экономического роста, болезни и в ряде случаев физическое насилие, так как в этих странах нет системы ответственности правительства перед населением. Именно отсутствием демократических принципов управления объясняются неудачи многих стран мира, которые происходят, несмотря на широкомасштабную международную помощь, оказанную им в течение последнего десятилетия. Низкие экономические показатели этих стран ставят под сомнение закономерность и необходимость поддержки демократической, рыночной системы. Население многих стран перестало верить в демократию и рыночные реформы по той простой причине, что слишком часто они ничего не выигрывают от экономических преобразований или от демократизации политической системы. Наоборот, они сталкиваются с ситуацией, когда в результате реформ в выигрыше оказываются лишь коррумпированное правительство и немногочисленная элита. Граждане, которые практически ничего не получили в процессе переходного периода и почти лишены возможности участия в формирования политики, становятся объектом манипуляций со стороны сил, стремящихся повернуть вспять политические и экономические реформы. В последнее время в ряде стран, вставших на путь демократического развития и рыночной экономики, помимо настроений по возврату к социализму, возникли национализм, популизм и терроризм, представляющие угрозу для хрупких государственных структур и указывающие на отступление от демократического выбора. В ряде случаев под угрозу поставлен весь процесс перехода к демократии. Ниже дано описаны негативные последствия плохо организованного управления на политическое и экономическое развитие страны. Отсутствие демократической системы управления… -7- …приводит к политике, невосприимчивой к нуждам населения и создающей неравные правила игры для участников. Если граждане не имеют возможности активно участвовать в формировании политики и законодательства, государственные решения, как правило, не отвечают потребностям населения. Когда в формировании политики участвует строго ограниченный круг лиц, становится очень трудно объединить разобщенные интересы и создать систему ответственности правительства перед гражданами7. Более того, отсутствие механизмов контроля, таких как разделение ветвей власти, подталкивает отдельные лица и группировки к концентрации власти и захвату власти в стране. В результате немногочисленная правящая верхушка разрабатывает законы и политику в собственных интересах, часто в ущерб интересам большинства населения. Примерами нормативных актов, не отвечающих интересам населения, служат нормы, ограничивающие конкуренцию в определенных отраслях или требующие вложения огромных ресурсов для организации и работы частных компаний. Это создает препятствия для выхода на рынок, затрудняет конкуренцию и экономическое развитие, заставляя предпринимателей уходить в теневой сектор8. …подрывает легитимность власти и усилия по поддержке демократических преобразований и ключевых реформ. Правительства, которые не способны проводить политику, ориентированную на нужды населения, и обеспечивать производство необходимых товаров и услуг, по сути, отказываются от взятых на себя обязательств и поэтому вряд ли могут считаться легитимными. Например, недавно полученные статистические данные показывают, что в Латинской Америке из-за неэффективного государственного управления поставлена под сомнение законность власти и ослаблена массовая поддержка демократических преобразований (Diamond 2002:41)9. В свою очередь, граждане крайне неохотно будут оказывать поддержку незаконному правительству в проведении жестких политических и экономических реформ, таким образом, сдерживая дальнейшую демократизацию и развитие рыночной экономики. В отдельных случаях население вовлекается в перевороты и революции, свергающие незаконный режим, как это произошло в ряде стран Латинской Америки. …подрывает устойчивость нормативно-правовой базы. Для демократических стран, в которых отсутствуют механизмы контроля, такие как разделение властей и прозрачность принятия решений, характерна концентрация власти, частое изменение законодательства и нормативов10 и неустойчивость бюджета. Часто меняющаяся и непрозрачная нормативно-правовая база увеличивает риск нарушений закона и затраты на коммерческую деятельность. Одновременно с этим, непрозрачность бюджета и отсутствие системы ответственности11 приводит к непостоянству бюджетного финансирования государственных учреждений, которые производят основные товары и услуги. Непостоянство бюджетного финансирования, в свою очередь, не позволяет государственным учреждениям постоянно и оперативно осуществлять контроль и обеспечивать выполнение законов, нормативных актов и государственной политики12. Такая неопределенность и неэффективность является причиной плохого инвестиционного климата и не дает предпринимателям создавать новые коммерческие предприятия, а инвесторам — направлять инвестиции. …является причиной некачественной работы государственных учреждений. Для того чтобы гарантировать постоянное производство качественных товаров и услуг, необходимых в условиях демократической системы на базе рыночной экономики, недостаточно стабильного и хорошо разработанного бюджета и нормативно-правовой базы. Следует обеспечить эффективное руководство государственными учреждениями, которые осуществляют контроль, внедрение и надзор за выполнением законодательства, нормативных актов и политики правительства. Это означает, что государственные учреждения и служащие должны быть подконтрольны и должны нести ответственность за свои действия (или бездействие). В частности, -8- граждане должны иметь возможность обратиться в суд, если правительство не в состоянии применить закон, либо если правительственные чиновники или частные лица нарушают его. Например, частным компаниям нужно получать разрешение на коммерческую деятельность, и если получение такого разрешения вместо нескольких недель занимает несколько месяцев или даже лет, предприниматели должны иметь возможность привлечь правительство к ответственности за упущенную прибыль. Точно также, граждане должны иметь возможность обратиться с жалобой в случае нарушения условий договора, если лица, ответственные за это, не понесли наказания из-за бездействующей судебной системы. Во всех этих случаях важную роль должна сыграть демократическая системы руководства. …приводит к растрате и неэффективному распределению внутренних и внешних ресурсов. Если правительство не несет ответственности за свою работу, внешние (зарубежные) и внутренние ресурсы растрачиваются или распределяются крайне неэффективно. Во-первых, если население не участвует в принятии решений, ресурсы часто направляются на проекты, которые выгодны горстке людей или немногочисленным группам, а не большинству населения. Например, промышленная элита, которая производит товары для отечественного рынка, способна убедить правительство в необходимости субсидий или торговых барьеров, что подрывает конкуренцию. Точно также, влиятельные компании-подрядчики часто подталкивают правительство к осуществлению крупных государственных проектов, которые могут не отвечать интересам населения или требуют огромных затрат за счет налогоплательщиков. -9- Во-вторых, в отсутствие ответственности и прозрачности, выделение государственным учреждениям большого объема ресурсов редко способствует решению проблем. В отдельных, Рис. 2. Прозрачность бюджета. Ответственность правительства достигается в основном за счет контроля со стороны общественности за расходованием бюджетных средств. Подобный контроль требует прозрачности бюджета, что достигается путем принятия и внедрения в практику «Практических методов, обеспечивающих прозрачность бюджета», выпущенных в сентябре 2000 г. Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР). Руководство ОЭСР по использованию этих методов состоит из трех частей. В Части I перечислены основные отчеты об исполнении бюджета, представляемые правительством, и их содержание: бюджет; отчет до принятия бюджета; ежемесячные отчеты по исполнению бюджета; отчет за полугодие; отчет на конец года; отчет перед выборами; отчет о состоянии на долгосрочную перспективу. В Части II перечислены конкретные данные, которые должны содержаться в отчетах: экономические прогнозы; задолженность по налогам; финансовые обязательства и активы; нефинансовые активы; обязательства по выплате пенсий; потенциальные обязательства. В Части III описаны практические методы, обеспечивающие достоверность отчетов: методы бухгалтерского учета, службы и их ответственность, аудит; тщательный контроль со стороны общественности и парламента. Другие методы, которые также можно использовать для усиления прозрачности бюджета, перечислены ниже. • В рамках проекта «Международные правила составления бюджета» разрабатывает «Индекс прозрачности бюджета», который предназначен для сравнительного определения степени доступности и практической пригодности представленных правительством финансовых сведений, в том числе данных по доходным и расходным статьям госбюджета. (Более подробную информацию об индексе и разнообразных методах совершенствования бюджетной политики и прозрачности бюджета можно получить на сайте по адресу: www.internationalbudget.org). • Загребский институт государственных финансов (Хорватия) опубликовал «Руководство к бюджету для граждан», который простыми словами рассказывает о структуре и процессе составления бюджета. Руководство размещено по адресу: www.ijf.hr. • «Справочник по прозрачности бюджета» Международного валютного фонда можно найти по адресу: www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm. наиболее тяжелых случаях, как например, в Перу, Заире и Замбии, иностранная помощь и налоговые поступления в госбюджет просто переводятся на банковские счета правителей, их друзей, членов их семей и государственных чиновников. Иными словами, отсутствие демократической системы управления является основной причиной того, почему столько зарубежных проектов по оказанию помощи и отечественных инициатив по проведению реформ не привели к укреплению демократии, созданию рыночной экономики и устойчивому экономическому развитию. …содействует коррупции и тормозит развитие. Неэффективное государственное управление приводит к коррупции, а по свидетельству ряда исследований, отсутствие законности и ответственности (ключевых компонентов - 10 - демократической власти) связано с высоким уровнем коррупции. Хорошо известно, что коррупция тормозит политическое и экономическое развитие, вызывает замедление темпов роста, повышает затраты на коммерческую деятельность, сдерживает инвестиции. Проведенный в 2002 г. опрос руководителей коммерческих структур, в ходе которого предпринимателей из стран с экономикой переходного периода просили назвать основные факторы, сдерживающие развитие бизнеса, показал, что коррупция и неэффективно работающая государственная бюрократия были на втором месте после финансирования. Это хорошо видно на примере коррупции, которая расцвела в связи с приватизацией во многих странах мира, вставших на путь демократического развития и рыночной экономики. Приватизация, проведенная при отсутствии необходимых институтов, привела к их девальвации и неправильной оценке, а также к созданию частных монополий, которые производят некачественные товары и услуги по неоправданно высокой цене. Во многих случаях новые владельцы и руководители приватизированных предприятий имеют тесные контакты с правительственными чиновниками и пользуются своими связями для захвата государственной собственности и противодействия проведению важных рыночных реформ, которые способны уменьшить степень их влияния. Коррупция также приводит к снижению доходов государства от производства основных товаров и услуг, препятствует разумной политике в области финансового управления и усугубляет обнищание и неравенство среди населения. Наконец, коррупция подрывает законность основных политических и экономических институтов, например, равенство всех перед законом, которые необходимы для экономического развития. Если нет равноправия, невозможно обеспечить защиту прав собственности. Из-за того, что права собственности не защищены, предприниматели не могут получить кредит под разумный процент для организации или расширения коммерческой деятельности, а инвесторы не хотят вкладывать деньги даже при условии предоставления недорогих кредитов13. И наоборот, большое количество исследований показывает, что страны, для которых характерны равноправие, высокая прозрачность, эффективный надзор со стороны парламента, хорошо развитые механизмы выражения общественного мнения и ответственности, а также высокие стандарты корпоративной этики, имеют низкий уровень коррупции и более высокие темпы роста ВВП по сравнению со странами, не имеющими аналогичных характеристик14. Фактически, ряд исследований15 свидетельствует, что в тех странах, где отсутствуют демократические институты, более низкий уровень занятости и замедленные темпы экономического роста, кроме того, эти страны беднее, так как они не сумели создать условий для повышения благосостояния и накопления капитала. Результаты всех этих исследований подтверждают, что более высокие темпы экономического развития связаны с эффективной демократической системой управления, а не просто с демократией16. …снижает доходы, увеличивает уровень неграмотности и детской смертности. Исследования показывают, что в странах с плохо развитыми механизмами выражения общественного мнения и ответственности правительства, лежащими в основе демократической системы управления, меньше национальный доход, выше уровень неграмотности и детской смертности17. В частности, в одном из своих исследований Даниель Кауфман (Daniel Kaufmann)18 обнаружил, что отсутствие «власти закона» (rule of law) напрямую связано с низким уровнем доходов и высоким уровнем неграмотности и детской смертности. Одновременно другие исследования19 показали, что слабость механизмов, обеспечивающих выражение общественного мнения и ответственность правительства, могут стать причиной снижения национального дохода в 2,5 раза и что слабо развитая демократия и отсутствие свободы слова способны ухудшить ситуацию в регионах, страдающих от голода20. Было также показано, что недемократические методы государственного управления могут быть причиной редких и малоэффективных шагов со стороны властей по защите окружающей среды и сохранению ресурсов необходимых для экономического развития страны. - 11 - ...является питательной средой для экономических и политических кризисов. Страны, где правительство не несет ответственности перед населением, подвержены финансовым кризисам. Сегодня общепризнанно, что финансовые кризисы в Азии, России и Латинской Америке были результатом недостатков руководства. Ответственность власти перед обществом имеет особое значение для финансового сектора. Она помогает предотвратить выдачу кредитов «по блату» и обесценивание активов, что способно нанести серьезный ущерб экономике страны. Фактически, результаты опроса руководителей коммерческих структур 2002 г. подтверждают, что уровень эффективности государственного руководства напрямую связан с состоянием финансового сектора21. Финансово-экономические кризисы также порождают политическую нестабильность. ...представляет угрозу региональной, национальной и международной безопасности. Страны, в которых отсутствует демократическая система управления, представляют угрозу безопасности. Государства, неспособные обеспечить принятие и соблюдение действенного законодательства и предоставить своим гражданам необходимые услуги, включая безопасность, могут столкнуться с огромным количеством проблем. Во-первых, у них недостаточно возможностей мирным путем разрешать конфликты между гражданами и государством, гражданами и организациями и между различными государственными учреждениями (включая конфликты между военными и гражданскими министерствами). Нерешенные конфликты могут перерасти в насильственные действия и даже в гражданскую войну. Во-вторых, страны, правительства которых неэффективны, не готовы к тому, чтобы реально бороться с эпидемиями, организованной преступностью, наркоторговлей, предотвращать предступления, отмывание денег, терроризм и нарушения прав человека22. Подобные явления приводят к дестабилизации и общему ослаблению ситуации в государственном, региональном и международном масштабе. Как создать демократическую систему управления? Создание демократической системы управления — это долгосрочная и трудная задача, которая требует инициативы со стороны частного и государственного сектора и организаций, выступающих в поддержку гражданского общества. В данном разделе описаны основные пути решения этой задачи. Их следует рассматривать в качестве рекомендаций, которые могут быть использованы или адаптированы гражданами и государственными учреждениями в целях создания институтов ответственности правительства перед обществом в том виде, в котором они наиболее соответствуют конкретной ситуации в стране. Прозрачность Одно из основных условий совершенствования системы демократического руководства — обеспечение доступа к информации. Доступность информации повышает прозрачность и ответственность правительства, а поэтому возрастает и эффективность управления во всех сферах государственной жизни. Прозрачность — это предоставление своевременной, подробной и достоверной экономической, социальной и политической информации. Существует ряд определенных требований к прозрачности: доступность, соответствие, качество и надежность информации23. Доступность означает, что все граждане могут легко получить информацию. Соответствие информации означает конкретность сведений, касающихся данного вопроса или решения. Качество и надежность связаны с представлением точных, своевременных и подробных данных. Рекомендации - 12 - • Принять и обеспечить соблюдение законов о свободе доступа к информации, закрепляющих право граждан на доступ к материалам правительственных комитетов, законам и подзаконным актам (на стадии разработки и уже принятым), бюджету (см. Рис. 2)24 и результатам голосования депутатов с тем, чтобы граждане и СМИ могли получать эти документы и контролировать работу государственных чиновников. Пример. Эффективное руководство. В 2004 г. Азиатский фонд, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность в странах азиатско-тихоокеанского региона, начала опрос, с помощью которого надеется дать оценку практике и инициативам местных органов власти с точки зрения их прозрачности и эффективности. Результаты опроса будут использованы для разработки шкалы оценки эффективности управления, осуществляемого органами исполнительной власти на местах. Респондентов просили дать оценку инициативам и практическим мерам, предпринимаемым муниципальными органами власти для решения определенных задач. В частности, в опросе просили оценить: • профессионализм, с которым муниципальные чиновники и служащие выполняют свои обязанности и полномочия; • доступ к информации о том, как используются муниципальные фонды и насколько экономично они расходуются; • прозрачность муниципальной системы конкурсов на государственные заказы; • готовность городских властей поддерживать связи с общественностью через отдел по информированию населения; • практическое использование системы сдержек и противовесов в работе муниципальных властей; • участие представителей общественности и частного сектора в контроле над соблюдением местной администрацией правил деловой этики и установленных методов работы; • представления служащих различных подразделений муниципалитета о масштабах и пределах их полномочий, функций, власти и подотчетности; • готовность городских властей оценивать свою работу в соответствии с открыто заявленными задачами и показателями; • организацию и внедрение устойчивой долгосрочной учебно-информационной программы для должностных лиц и служащих муниципалитета, направленной на развитие должной культуры и навыков руководства. Подробную информацию об организации опроса, его результатах и содержании анкеты можно получить на сайте Азиатского фонда по адресу: В частности, следует принять нормативы, в которых конкретно указывается: • тип информации, к которой следует обеспечить доступ (а также стандарты её качества, точности и полноты); - 13 - • оформление (сведения, представленные в простой и доступной форме, легче анализировать); • государственные учреждения, которые обязаны публиковать ту или иную информацию (указать тип, содержание и объем сведений); • система рассылки (например, в виде правительственных публикаций, на правительственных интернет-сайтах, в виде объявлений, открытых для широкой публики, газетной рекламы, по запросу и так далее); • сроки, в течение которых информация публикуется в открытых источниках (например, информация о предложенном законопроекте должна публиковаться намного раньше его обсуждения или голосования). Пример. Латинская Америка — журналисты против коррупции. Коррупция продолжает оставаться наиболее серьезной угрозой демократии в странах Латинской Америки. Коррупция тормозит развитие демократических институтов и, препятствуя притоку долгосрочных зарубежных и отечественных инвестиций, препятствует экономическому росту, развитию предпринимательской деятельности, созданию открытого и конкурентного рынка. Коррупция способствует обнищанию населения, которое усугубляется за счет несправедливости судебной системы, нарушения принципа равноправия и безнаказанности. Отсутствие реакции со стороны общества и идеологизированная и послушная пресса превращает коррупцию в странах Латинской Америки в привлекательную и безопасную модель руководства. За немногими исключениями, разоблачение коррупции среди бюрократии происходит в основном за счет сообщений, размещенных в средствах массовой информации латиноамериканских стран. Однако часто такие сообщения носят выборочный и неполный характер, имеют идеологическую окраску и даже страдают неточностью из-за внутренней цензуры редакторов и владельцев средств массовой информации, которые связаны с ведущими политическими партиями и экономической элитой, либо вынуждены поддаваться давлению с их со стороны. Именно по этой причине в августе 2000 г. возник проект «Журналисты против коррупции» (PFC), направленный на укрепление наиболее перспективного антикоррупционного инструмента Латинской Америки — журналистики, отстаивающей интересы государства. PFC — это широкий и динамичный антикоррупционный информационный, онлайновый ресурс, являющий собой сеть взаимопомощи латиноамериканских журналистов и СМИ, освещающих тему коррупции в регионе. Этот ресурс позволяет журналистам искать и обмениваться нужной информацией, устанавливать контакты, получать помощь в журналистских расследованиях, опираясь на региональную сеть, знакомиться с наиболее эффективными методами борьбы с коррупцией и методами поддержки антикоррупционных инициатив. PFC внимательно следит и распространяет информацию, касающуюся законов, судебных решений и действий властей, которые способствуют (или препятствуют) расследованиям и публикации сообщений о случаях коррупции, и активно защищает журналистов и СМИ, которые подвергаются репрессиям в отместку за публикацию материалов о коррупции. На сайте PFC ежедневно публикуется сводка материалов 50 ведущих газет всех испаноговорящих стран Латинской Америки, в частности, подборка статей и передовиц о коррупции и проблемах независимой прессы в этих странах. Благодаря этой интернет-публикации, PFC помогла осуществить несколько расследований и распространить информацию о случаях коррупции, выходящих за границы отдельно взятой страны. PFC является поистине уникальным проектом. Множество других организаций также занимаются вопросами демократических реформ и их освещения в прессе, доступа к информации, журналистских расследований и защиты своих источников, PFC —единственный проект, который смог объединить усилия всех подобных организаций региона и создать независимый, сильный и - 14 - хорошо информированный ресурс. Как правило, одному журналисту трудно самостоятельно вести расследование коррумпированной деятельности должностных лиц, но общелатиноамериканская сеть PFC помогает им получить помощь коллег, объединить ресурсы, обменяться источниками информации и сведениями. Благодаря работе PFC в регионе возросло давление на правительственных чиновников со стороны общества. Поскольку освещение в прессе случаев коррупции в государственных учреждениях региона приобрело более широкие масштабы и стало более эффективным, повысился уровень общественной критики в адрес этой проблемы и возросла поддержка антикоррупционных мер среди населения. Активно публикуя сообщения о случаях коррупции, PFC помогает журналистам и средствам массовой информации добиваться от правительств стран региона проведения реформ, направленных на прозрачность государственного управления, и принятия других антикоррупционных законов, а в конечном итоге, заставить законодательные и судебные органы принять меры против коррупционеров, придав гласности их действия и поступки. Широкое освещение случаев коррупционной деятельности явилось причиной отставки ряда правительственных чиновников — большая редкость в Латинской Америке. На настоящий момент сеть PFC включает более 600 журналистов изо всех испаноговорящих стран региона (за исключением Кубы и Пуэрто-Рико), а также нескольких корреспондентов из Канады, США, Чехии и Израиля. Более подробную информацию можно получить на Интернет-сайте по адресу: www.cipe.org. Другие организации и средства массовой информации могут использовать эти стандарты для проверки своевременности, точности и полноты информации. Обеспечение и защита свободы средств массовой информации Во многих странах журналисты находятся под большим давлением со стороны политических сил. Яркие и независимые средства массовой информации абсолютно необходимы для обеспечения более высокой степени прозрачности работы властей посредством публикации и передачи в эфир обращения властей к населению, статей, сообщений и объявлений, а также для повышения ответственности властей путем освещения случаев коррупции, отсутствия прозрачности решений, нарушения закона или установленного порядка, неэффективной работы государственных чиновников. Крайне важно, чтобы журналисты знали, как критически анализировать законы, нормативы и национальную политику в целом. Во многих странах журналистам часто угрожают за разоблачение случаев коррупции в государственных органах или среди правительственных чиновников, и известны случаи, когда репортеров сажали в тюрьму или даже убивали за их репортажи. Поэтому необходимо создать механизмы, защищающие журналистов и позволяющие им отстаивать свое право на профессиональную деятельность. - 15 - Пример. Обучение журналистов на Ближнем Востоке и Севере Африки. За последние несколько десятилетий в ряде стран Ближнего Востока и Севера Африки были проведены программы по либерализации экономики. Однако, из-за того, что политические системы стран региона сильно централизованы и правительства неохотно соглашаются на контроль со стороны общества за своей экономической деятельностью, такие программы часто дают лишь небольшие результаты. Для того чтобы либерализация экономики могла оказывать более серьезное влияние на демократизацию общества, у определенной части населения необходимо сформировать понимание ценности политических и экономических реформ для общества в целом. В этой ситуации независимые средства массовой информации играют ключевую роль в достижении успеха, однако, даже при условии свободы печати газеты и другие средства массовой информации оказываются под воздействием экономических теорий социализма и коммунизма. Хорошо понимая, что для написания статей по экономическим вопросам необходимо знать хотя бы основные экономические принципы, CIPE и Египетский региональный институт прессы Аль-Ахрам в 2000 г. организовали семинар с участием свыше 45 экономических обозревателей из более чем 10 стран Ближнего Востока и Северной Африки в целях повышения профессионализма экономических обзоров в соответствие с уровнем журналистики в других регионах мира. В учебно-просветительской программе семинара приняли участие журналисты из Алжира, Египта, Иордании, Кувейта, Ливана, Судана, Сирии, Марокко, Омана, Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратов. CIPE и Египетский региональный институт прессы Аль-Ахрам провели несколько семинаров по темам, связанным с экономической реформой и другими проблемами региона. Журналисты изучили и обсудили проблемы глобализации, подробные аспекты экономической и законодательной базы в условиях рыночной экономики, роль организаций и бизнес-ассоциаций, прозрачность и доступ к информации, вопросы акционерного управления, методы освещения экономических вопросов и использование интернет-сетей для электронных изданий. Для проверки результатов обучения журналистов-экономических обозревателей попросили представить ряд статей или новостных сообщений по экономической реформе и рыночной экономике. Представленные материалы появились во многих газетах, журналах и других средствах массовой информации большинства стран региона. Более подробную информацию можно получить на интернет-сайте по адресу: www.cipe.org. Рекомендации • Обеспечить принятие и выполнение законов, гарантирующих свободу средств массовой информации, включая гарантии конфиденциальности источников и отмену цензуры. • Разрешить частную собственность на средства массовой информации, стандартизировав требования к лицензированию таким образом, чтобы они были приемлемыми с точки зрения сроков и стоимости регистрации. • Содействовать объективному освещению новостей в государственных средствах массовой информации за счет создания независимых наблюдательных органов. - 16 - Пример. Румынские бизнес-ассоциации выступают с инициативой открытого диалога между частным и государственным сектором. Переход от коммунистической диктатуры к демократическому обществу и рыночной экономике в Румынии был довольно болезненным. Еще долго после революции в румынском обществе процветала подозрительность и менталитет прошлых лет. Трудно было забыть, что коммунистический режим неустанно воевал с собственным народом, и поэтому люди боялись тогда и порой боятся теперь доверять друг другу. Отсутствие доверия и связей между ключевыми социально-экономическими группами и правительством разделило общество и еще недавно, в 1999 году, это осложняло процесс демократических преобразований. Кроме того, ситуация ухудшалась за счет преобладания устаревших «правил игры», а также слабости новых институтов и плохого соблюдения, либо невыполнения новых законов. Румынские предприниматели столкнулись с повсеместным враждебным отношением к себе со стороны населения и с запутанностью налоговой системы, перекрывавшей кислород зарождавшемуся частому сектору. Стало понятно, что если не будут предприняты какие-то меры, демократия и принесенные ей свободы окажутся в опасности. Поэтому несколько деловых сообществ объединились в независимые бизнес ассоциации. Эти ассоциации затем образовали союз — Стратегический союз бизнес-ассоциаций (SABA), чтобы выступать единым фронтом и иметь больше шансов на участие в формировании политики. Союз выступил инициатором открытого диалога между румынским деловым сообществом и президентом страны. Это привело к созданию независимой Комиссии по улучшению делового климата, состоящей из представителей частного и государственного сектора, которая подготовила проект налогового кодекса по западному образцу и выступила в его защиту. По прошествии начального периода, который шел вяло и не вселял энтузиазма, между представителями частного и государственного сектора удалось установить доверительные отношения. Открытые слушания нового налогового кодекса, проведенные в целях широкого оповещения и получения информации от населения, помогли заручиться поддержкой даже со стороны наиболее скептически настроенных граждан. В конце концов, представителям делового сообщества и правительству удалось согласовать ряд основополагающих принципов, на которых должен сроиться новый налоговый кодекс. Эффективность и полезность такого открытого диалога для разработки политики, ориентированной на интересы граждан, была подтверждена после того, как, к удивлению частного сектора, представители правительства пошли на возобновление диалога по завершении выборов 2000 г. и использовали аналогичную модель для разрешения конфликтов и проблем, возникших при вступлении Румынии в Евросоюз. К тому же, правительство предоставило возможность румынским бизнес-ассоциациям ознакомиться с первым вариантом проекта налогового кодекса для получения их замечаний и комментариев. • Незамедлительно предоставлять средствам массовой информации доступ к сведениям, связанным с работой правительства. • Организовать специальные курсы для журналистов, на которых обучать их методам выявления случаев волокиты, мошенничества и коррупции. • Содействовать повышению социальной ответственности прессы с тем, чтобы журналисты публиковали статьи по ключевым социально-политическим вопросам, включая положение женщин, этнических и религиозных меньшинств, беднейших и маргинальных слоев общества. - 17 - Пример. Борьба с коррупцией в Эквадоре. В январе 1997 г. жители Эквадора вышли на улицы с требованием отставки президента страны Абдалы Букарама. Причиной их недовольства президентом было распространение коррупции и слабость демократических институтов в Эквадоре со времени восстановления демократии в 1979 г. Эти события в большей степени выражали ни столько недовольство самим Букарамом, сколько недовольство политической системой и коррумпированным правительством, которое проводило политику, не отвечавшую интересам населения. Преемникам Букарама, президентам Махуаду и Густаво Нобоа не удалось добиться успеха и предотвратить снижение экономических показателей в стране. Фактически, сочетание слабости и коррумпированности руководства превратило Эквадор в самое отсталое государство региона с точки зрения экономических и политических реформ. В конце 90-х 90% ВВП страны шло на покрытие государственного долга — самый высокий процент среди стран Латинской Америки. Сумма задолженности составляла больше половины бюджета страны и почти половину общей суммы дохода от экспорта. В 1999 г. ВВП снизился на 7%, и многие банки разорились. Экономическая ситуация стала напоминать ситуацию на Гаити, самой бедной стране этого полушария и одной из беднейших стран мира. Накануне нового тысячелетия Эквадор оказался в чрезвычайно тяжелой ситуации, а граждане, не веря в жизнеспособность демократии, начали принимать меры к тому, чтобы уцелеть в период «свободного падения» экономики страны. Ужасное будущее, которое ожидало 80% населения, проживавшего менее, чем на 1 доллар в день, заставило граждан возложить все надежды на восстановление экономики на коррумпированные и нестабильные политические партии. Национальная ассоциация предпринимателей (ANDE), общественное объединение представителей частого сектора Эквадора, предложила начать борьбу с коррупцией и за реформу законодательства с тем, чтобы устранить препятствия, сдерживающие создание более либеральной и демократической законодательной базы национальной экономики. ANDE ставила перед собой следующие задачи: значительно сократить число законодательных «лазеек» для коррупции, выявив и отменив законы, которые дублировали друг друга и противоречили друг другу; добиться согласия разнообразных групп и представителей государственного и частного сектора о том, в каком направлении следует пересмотреть эти законы; разработать проект постановления правительства об введении нового свода законов, который затем предполагалось представить президенту и Национальному собранию на одобрение и последующую реализацию. Позиция ANDE состояла не в том, чтобы винить во всем коррупцию прошлых лет, в том, чтобы начать реформы, которые позволят изменить направление развития предпринимательства и внедрить добросовестные принципы деловых отношений. Для того чтобы выявить корни коррупции, Ассоциация провела анализ законов о коммерческой деятельности, касавшихся производства, внешней торговли, установления государственных тарифов в частном секторе, передачи технологий и так далее. Ассоциация опубликовала результаты подробного изучения положений законов и подзаконных актов, дублирующих или противоречащих друг другу, и дала рекомендации по устранению и исправлению несоответствий. Это исследование показало, что с момента возникновения Республики Эквадор 167 лет назад в стране было принято около 92 250 юридических норм, из которых 52 774 были действующими на 1997-й год. Именно это число частично совпадающих, неясных и противоречивых законов создало юридический хаос и привело к тому, что применение и выполнение законов было отдано на откуп бюрократическому аппарату. Следующий шаг — добиться согласия между различными слоями гражданского общества, Ассоциация организовала рассылку предложенных изменений к законодательству на 350 страницах торговым палатам, промышленным и сельскохозяйственным организациям, профсоюзам, министерствам и неправительственным организациям. Ассоциация сумела заручиться поддержкой со стороны крупных, уважаемых учреждений, таких как Государственная - 18 - торговая палата, а также представителей других организаций. Кроме того, ряд известных юристов Эквадора активно и открыто выступили в поддержку предложенного проекта. Встречаясь с различными представителями государственного и частого сектора, а также с представителями общественности, и знакомя их с предложенными поправками к законодательству, Ассоциация собрала ценные замечания, касающиеся проекта постановления правительства, направленного на отмену дублирующих и противоречащих друг другу законов, и смогла заручиться поддержкой широких слоев в его принятии. Из-за отсутствия политической воли и типичного для Эквадора низкого темпа проведения реформ, лишь 25% предложенных ANDE изменений были проведены правительством в жизнь, хотя это можно по праву считать значительным достижением. В подготовленном Ассоциацией проекте постановления правительства также было рекомендовано создать юридический комитет из семи членов, наделенный полномочиями кодифицировать и приводить в соответствие законы Эквадора, а с помощью организованной кампании в поддержку этого комитета Ассоциации удалось добиться включения соответствующего положения в новую конституцию страны. В настоящее время Торговая палата г. Куито настаивает на том, чтобы правительство Эквадора внесло остальные 75% поправок к законодательству, предложенных ANDE. Широкое участие населения в принятии политических решений Высокая прозрачность, достигнутая за счет доступной, важной и заслуживающей доверия информации, является необходимым, но не достаточным условием создания демократической системы управления. Информация помогает определить, что нужно изменить или улучшить. Но также необходимы механизмы, используя которые граждане могут добиваться изменений и требовать от правительства и государственных чиновников регулярных отчетов об их деятельности. С другой стороны, политикам и законодателям нужны механизмы, с помощью которых они могли бы собирать и обрабатывать претензии и пожелания граждан. Иными словами, ответственные политические руководители нуждаются в регулярной, исчерпывающей и самой последней информации о том, в чем нуждаются и чего хотят их граждане. Без такой информации законодатели и политики, имеющие даже самые добрые намерения, могут, сами того не желая, поддержать законы, не работающие на благо большинства. Боле того, как уже отмечалось ранее, не имея такой регулярной информации, возникает опасность захвата судебной или политической системы отдельными влиятельными лицами или группировками, которым часто удается проталкивать выгодные им законы и политику25. В начале 90-х годов Институт свободы и демократии (ILD) Перу разработал стратегию демократизации законодательной системы. Эта стратегия состоит из перечисленных ниже компонентов. Рекомендации • Проекты всех законов и подзаконных актов (за исключением государственной безопасности и внешней политики) должны быть обнародованы до вступления в силу; одновременно с ним публикуется заявление, в котором указываются: цели закона или политики, анализ того, насколько данный закон полезен для общества (страны) и во сколько обойдётся государственному бюджету, а также государственные органы или чиновники, подготовившие проект. • Гражданам и средствам массовой информации дается один месяц на то, чтобы направить свои замечания и мнения в адрес соответствующего государственного органа или правительственных чиновников. Правительство должно обеспечить проведение публичных обсуждений законопроекта или нормативного акта. Это можно сделать с помощью общественных форумов, широко освещаемых в средствах массовой информации и организованных в удобных для публики местах, а также путем проведения обсуждений в - 19 - интернете. Средства массовой информации также могут содействовать проведению дискуссий, публикуя статьи с комментариями и организовывая ток-шоу. Уровень обсуждения можно повысить благодаря участию научных коллективов за счет широкой публикации и распространения аналитических материалов по стоимости реализации предлагаемых законопроектов и их положительных или отрицательных последствий. • Граждане получают право участия в открытых слушаниях и заседаниях правительственных консультативных советов, в ходе которых определяется политика или формулируется законодательство. • Граждане имеют право, используя четко установленные правила, быстро оспорить законы или нормативы, принятые в произвольном порядке или не отвечающие интересам населения. Граждане могут считать, что направленные ими запросы решены в их пользу, если правительство не реагирует в течение установленного срока. • Граждане получают право проводить референдумы по предложенным или уже принятым законам и нормативным актам. Требования к проведению референдума должны быть честными, простыми, прозрачными и доступными, чтобы все граждане могли сделать свой выбор. Более подробно о политических рекомендациях по расширению участия граждан в формировании государственной политики можно узнать из Декларации Саны. Ограничение полномочий чиновников Административная и надзорная системы, которые дают чиновникам слишком большие полномочия, создают благоприятную почву для коррупции и неэффективного руководства. В этой ситуации чиновники могут использовать свое служебное положение для вымогательства взяток и «отступных». Эксперт Всемирного банка Даниель Кауфман составил список основных областей, которые должны быть поставлены под контроль в первую очередь, поскольку именно в них у чиновников фактически имеется полная свобода действий. Рис. 4. Консультации по вопросам законодательства — необходимый инструмент реформ. Основные характеристики успешной программы консультаций по вопросам законодательства включают: • Надежность. Программа консультаций по вопросам законодательства должна строиться на основе глубокого экономического анализа; экспертам и прочим заинтересованным лицам необходимо обеспечить беспрепятственный доступ к основным исходным материалам для ознакомления и подготовки критических замечаний. • Простота. Краткие выводы должны быть изложены простым языком и должны отражать интересы большинства населения страны, а не отдельных групп, например, предпринимателей или профсоюзов. • Доступность. Краткие выводы необходимо напечатать и распространить среди большого числа слушателей. Где можно, следует договориться со средствами массовой информации с тем, чтобы обеспечить мероприятию более широкое освещение. • Политический диалог с правительственными чиновниками. Во многих странах проведению реформ активно препятствует бюрократический аппарат. В своих усилиях оказать воздействие на формирование государственной политики, бизнес ассоциации должны пытаться повлиять на государственных служащих, а также на законодателей. Источник: Уоллак (Wallack) (1991) и Салливан (Sullivan) (1999). - 20 - • • • • • • • • • Выдача лицензий, разрешений, документов, ограничивающих импорт (квоты), паспортов, документов, необходимых для прохождения таможни и пересечения границы, а также банковских лицензий. Контроль над ценами. Ограничение доступа на рынок для новых компаний и инвесторов, поддержка монополий. Выбор подрядчиков для выполнения государственных заказов. Выдача субсидий, льготных кредитов и завышенных пенсий, освобождение от налогов и предоставление возможности уклоняться от уплаты налогов. Контроль над обменом иностранной валюты, что приводит к появлению множества обменных курсов, искусственному завышению стоимости импорта и утечке капиталов из страны. Распределение недвижимости, зернохранилищ, объектов телекоммуникаций и энергетики. Выполнение в первую очередь самых «популистских» законов и постановлений, например, в сфере здравоохранения или экологии. Наличие закрытых (секретных) бюджетных счетов, либо использование иных способов «утечки» бюджетных средств на личные счета. Рекомендации • Законы и нормативные акты должны быть написаны четким, понятным языком, должны ясно определять круг полномочий чиновников, устанавливать четкие правила, порядок, административные и надзорные процедуры, максимально устранив возможность различного толкования. • Необходимо отменить дублирующие друг друга, лишние, слишком сложные и противоречивые законы; необходимо также ввести четкий порядок контроля над соблюдением законодательства. • Необходимы четкие правила субсидирования, квот, освобождения от налогов и проч., а также допуск широкой публики к соответствующей информации. Сокращение нормативно-правовой нагрузки Плохо составленные законы и подзаконные акты выливаются в правовые, нормативные и административные требования, выполнение которых требует больших затрат времени и средств. Например, сколько процедур нужно пройти и сколько денег истратить, чтобы зарегистрировать новую фирму? Проведенное недавно исследование в 85 странах показало, что в среднем для этого требуется пройти 10,17 процедур и истратить 63,05 рабочих дня, а в Боливии и того больше — 20 процедур и 82 рабочих дня26. Это означает лишь одно: власти неспособны оказывать населению необходимые услуги и своевременно, без лишних затрат, отвечать на поданные заявления. Таким образом, лицензирование новых предприятий становится питательной средой для коррупции и нерационального использования средств. Исследование Всемирного банка «Коммерческая деятельность в 2004 г.» подтвердило прямую связь между числом требований и уровнем коррупции — в отчете подчеркивается, что в странах ОЭСР с наименьшим уровнем коррупции установлено меньше требований к регистрации предприятий, чем в развивающихся странах. Например, затраты на регистрацию бизнеса в Африке почти в 20 раз выше, чем в странах-членах ОЭСР, а в Латинской Америке и странах Карибского бассейна в среднем нужно заплатить в 2,5 раза больше за регистрацию компании, чем в странах-членах ОЭСР с высоким доходом на душу населения. - 21 - Пример. Институт проблем свободы и демократии: упрощение административных требований в Перу. В конце 80-х в Перу огромное количество предпринимателей вынуждено было тратить массу времени на стояние в очередях, оформление чрезмерного числа документов и прохождение бесчисленных бюрократических процедур. Всё это приводило к неоправданным затратам и другим последствиям, осложнявшим экономическую деятельность. Институт проблем свободы и демократии (ИПСД) подготовил законопроект и разработал административный порядок, которые намного упрощали бюрократические процедуры, содействуя, тем самым, реформе госучреждений. Законопроект явился результатом открытых слушаний и дебатов, которые проводились по всей стране с участием специалистов-правоведов и членов парламента. Слушания, проходившие в течение двух лет, позволили не только обосновать предложения ИПСД, но и получить огромную поддержку широких слоев предпринимателей. В июне 1989 г. предложенный ИПСД законопроект получил единодушную поддержку всех политических партий, представленных в Конгрессе, и без значительных изменений вступил в силу в качестве Закона об упрощении административных процедур. Теперь у правительства появился мандат и средства, необходимые для сокращения числа ненужных бюрократических процедур, модернизации процессов государственного управления и значительного снижения операционных затрат. В основу нового закона положено четыре принципа: 1) замена большинства действующих требований, которые создают «узкие места» в законе, на текущий контроль; 2) издержки тех, кто работает легально, должны быть ниже издержек тех, кто работает нелегально; 3) децентрализация порядка принятия решений; 4) обеспечение участия общественности в контроле за исполнением всех принятых решений. Сразу после вступления закона в силу президент Алан Гарсия Перес призвал ИПСД взять на себя руководство внедрением правил, упрощающих административные процедуры. В ответ в ИПСД была разработана уникальная методика: создана «Комиссия по упрощению административных процедур», в которую поступают и анализируются предложения граждан по дерегулированию, а также сообщения о том, как различные государственные чиновники выполняют положения закона. Чтобы упростить гражданам участие в этом процессе, в отделениях ИПСД, а также в помещении ряда государственных учреждений и на всех местных радиостанциях, в телестудиях и редакциях газет разместили ярко-желтые почтовые ящики. Это было очень удобно для тех, кто хотел обратиться с жалобой. Средствам массовой информации было рекомендовано просматривать поступившие к ним сообщения и если их сотрудникам становилось известно о каком-нибудь поразительном или возмутительном случае, они рассказывали о нем, организуя давление со стороны общественности, которое политики были не в силах обойти молчанием. Поступившие жалобы рассматривались на заседаниях комиссии, которые проходили под руководством ИПСД и под председательством президента страны два раза в месяц по субботам в утреннее время в прямой трансляции по телевизору, причем эти передачи быстро приобрели очень высокую популярность. В течение года Комиссией — по закону на ее заседаниях должен был присутствовать президент страны — было рассмотрено и решено свыше 200 дел, касавшихся бюрократических препон. Сроки оформления сотен различных документов, включая паспорт, документы в институт, свидетельства о браке и проч. были сокращены на 75%. Раньше из-за бюрократических проволочек на получение свидетельства о браке уходило 720 часов, а сегодня лишь 120 часов, что позволяет женщинам закрепить свои права в качестве лиц, находящихся в законном браке. Количество документов, которые требовались при поступлении в университет, было снижено с девяти до двух. В июле 1990, когда заканчивался срок пребывания у власти президента Гарсии, 79% населения (включая 84% беднейших граждан страны) оценили Закон об упрощении - 22 - административных процедур как самый лучший из всех законов, принятых в течение законодательного периода с 1985 по 1990 гг. После смены правительства в июле 1990 г., ИПСД представил президенту Фухимори пакет из 39 законопроектов по реформе законодательства, разработанных на основе анализа жалоб, поступивших в Комиссию, и исходя из принципа упрощения административных процедур. Исполнительная власть в итоге ввела в действие 15 из них, включая Единый регистр частных компаний (для регистрации малых предприятий), либерализацию земельного рынка и помилование заключенных, дела которых так и не дошли до суда. Правительство Фухимори использовало методы, заложенные в Законе об упрощении административных процедур, для проведения большинства реформ, направленных на то, чтобы вывести Перу в число стран-лидеров мировой экономики. ИПСД разработал методику сокращения чрезмерного числа бюрократических процедур, правил оформления документов, длинных очередей и сроков ожидания. По всей стране силами ИПСД были проведены слушания и дебаты с участием специалистов-правоведов и представителей Конгресса по вопросам устранения административных барьеров. На основе полученных результатов ИПСД был разработан законопроект, направленный на ликвидацию ненужных бюрократических процедур, совершенствование системы государственного управления и значительного снижения коммерческих издержек. Рекомендации • Заменить требования, создающие бюрократические препоны, на текущий надзор, таким образом, чтобы расходы лиц, осуществляющих легальную коммерческую деятельность, были ниже расходов «нелегалов». • Децентрализовать процесс принятия решений. • Обеспечить участие населения в контроле над реализацией принятых решений. Реформа государственных учреждений Государственные учреждения, структура которых излишне бюрократизирована и сложна, являются питательной средой для коррупции. Отсутствие внутреннего контроля и проверок дает возможность государственным чиновникам использовать свои полномочия для того, чтобы обеспечивать нужным лицам льготные условия, брать взятки, отказывать в услугах или затягивать их. Сложные правила работы учреждений только способствует тому, что население вовлекается в коррупцию и действует в обход закона. Если создание новой компании и сбор необходимых документов занимает годы из-за числа необходимых процедур, многие пойдут на то, чтобы заплатить государственному чиновнику за лицензию, если существует такая возможность. Это дает неоправданное преимущество тем, кто имеет коррумпированные связи. Поэтому излишняя бюрократизация и неэффективно работающие государственные учреждения следует реформировать27. Лучше всего это сделать путем внутреннего и внешнего контроля28. Рекомендации • Упростить внутренние правила работы учреждений. • Ввести кодексы деловой этики (кодексы этики государственных служащих). • Регулярно давать оценку эффективности работы учреждений на основе понятных и четких стандартов. • Регулярно проводить аудит расходования государственных средств (рекомендуется ввести систему независимого аудита, аналогичную системе Главного бюджетно-контрольного управления США). • Регулярно проверять доходы, финансовую и прочую собственность крупных государственных чиновников. - 23 - • • • • Ввести четкие и прозрачные правила, касающиеся конфликта интересов в государственном секторе. Во многих странах чиновники (их дети, супруги или адвокаты) все еще имеют возможность одновременно занимать должности и получать заработную плату на государственных и частных предприятиях, либо брать деньги за консультирование частных фирм. Как минимум, подобные деловые связи необходимо предать гласности, а такого чиновника лишить права принимать решения, касающиеся предприятий и фирм, в которых у него может быть личная заинтересованность. Соответственно, необходимо устранить ситуации, в которых чиновник может уволиться и перейти на высокооплачиваемую работу в частную фирму, которая обслуживает правительственное учреждение, где чиновник работал ранее (Sullivan 2000). Дать возможность и гражданам, и служащим регулярно высказываться по проблемам, вызывающим у них беспокойство. В этой связи очень полезны опросы. Включить представителей общественности и НПО в состав комитетов, контролирующих работу государственных учреждений. Принять меры, комплексно и оперативно улучшающие работу малоэффективных министерств и ведомств. Снова напомним, что очень важно установить сроки выполнения и критерии оценки принятых мер. Укрепление административных и надзорных ресурсов правительственных учреждений Реформа государственных учреждений и введение новых правил часто представляют собой сложную проблему, если государственные служащие не имеют необходимой квалификации и работают в учреждении в силу личных связей, а не своей профессиональной подготовки. В ряде случаев бюрократический аппарат не способен оказывать необходимые услуги и потому, что его работники не поставлены в известность о изменении требований, либо из-за отсутствия финансовых и других ресурсов. Рекомендации • Повысить общий уровень подготовки государственных служащих следующим образом: нанимать и назначать сотрудников на должности исходя из стандартов высокой профессиональности (ввести стандартизированные тесты)29, предоставлять служащим возможность обучения новейшим технологиям, установить конкурентоспособную заработную плату в целях привлечения квалифицированных кадров и предотвращения взяток30, поставить срок пребывания в должности в зависимости от результатов работы, а не от выборного срока. • Обеспечить финансирование и технические ресурсы на оперативное и четкое исполнение законов31. • Освоить передовые методы снижения затрат, повышения эффективности исполнения законов и надзора за их соблюдением, стимулирования рынка. Укрепление системы законодательного надзора за исполнительной властью Законодательные органы не только представляют интересы граждан, формируют политику и законодательную базу, но и играют важную роль в государственном управлении, осуществляя контроль над воплощением государственной политики в жизнь органами исполнительной власти. Подобный контроль включает: открытые слушания с участием высших государственных чиновников, утверждение руководителей органов исполнительной власти, назначенных президентом, привлечения к ответственности и увольнения должностных лиц, специальные комитеты, которые контролируют реализацию политики в отдельных областях, а также проведения открытых слушаний в комитетах. - 24 - Пример. Реформа государственных учреждений: коррупция на таможне. 2001 г. ознаменовал собой новый период в политическом и экономическом развитии Сербии и Черногории — президент Слободан Милошевич был отстранен от должности 31 марта 2001 г. и в то же время был арестован ряд его основных сторонников. Политические изменения в Сербии и Черногории поставили на повестку дня новые вопросы, среди которых устранение коррупции в правительстве было названо важнейшим условием проведения реформ. В момент отставки Милошевича, коррупция была широко распространена на всей территории Сербии и Черногории. По результатам проведенных опросов, изо всех государственных учреждений в наибольшей степени был коррумпирован Таможенный комитет, свыше 50% служащих которого, по некоторым расчетам, были так или иначе вовлечены в коррумпированную деятельность. Эффективная работа таможенной службы — одно из ключевых условий успешного развития страны, поскольку деятельность таможни напрямую связана с внешнеторговыми операциями, контрабандой товаров, налогами и т.д. И хотя новое руководство поддерживало реформу этого учреждения, ему пришлось столкнуться с рядом сложных проблем при попытке искоренить коррупцию. Белградский центр либеральных демократических исследований, независимый научный фонд, образованный в целях содействия демократии, свободе личности, экономическому развитию и обеспечению законности в Югославии, провел исследование исходных причин коррупции внутри Таможенного комитета и предложил антикоррупционные меры. Первым шагом Центра было придать гласности факты и уровень коррупции среди сотрудников таможенных служб, что было достигнуто путем проведения опроса среди представителей частного сектора. Это само по себе было важным достижением, поскольку началось открытое обсуждение не только этой проблемы, но и отрицательного влияния коррумпированного Таможенного комитета на экономическое развитие страны, а также путей решения этой проблемы. Тщательно проанализировав структуру Таможенного комитета и его работу, Центр составил список основных причин коррупции среди таможенников. В частности: • низкая заработная плата сотрудников таможни; • коррумпированность организации (лица, поступающие на работу в Таможенный комитет, становились коррумпированными, подчиняясь общей «культуре коррумпирования»); • недостаточность, либо отсутствие правил и механизмов обеспечения законности, которые приводили бы к наказанию или ответственности государственных служащих за коррупцию; • нехватка ресурсов (в условиях нехватки ресурсов таможенники физически не могут своевременно обеспечивать растоможивание, и поэтому предприниматели предпочитают дать взятку за обслуживание вне очереди); • политика протекционизма и иные меры, препятствующие внешней торговле со стороны государства; • сложность процедуры оформления таможенных документов; • разнообразие и дороговизна таможенных пошлин, а также различные типы освобождения от уплаты пошлины. Центр не только изучил пагубные последствия коррупции для экономического и политического развития страны, но также предложил рекомендации и работал в тесном контакте с государственными чиновниками над претворением своих рекомендаций в жизнь. Основные меры, принятые в этой связи Центром, включали: • реформу действующих таможенных правил, нормативов и порядка оформления документации; • реформу структуры заработной платы и системы поощрения сотрудников Таможенного комитета; • введение новой системы контроля, обеспечивающую прозрачность таможенных процедур; - 25 - • • принятие Кодекса деловой этики служащих Таможенного комитета; введение системы строгих наказаний за коррупцию внутри Таможенного комитета и рекомендации, касающиеся проведения реформы законодательства, которая дала бы возможность эффективно применять систему наказаний; • принятие рекомендаций по организации пиар-кампаний против коррупции в Таможенном комитете и введение системы поощрений для клиентов таможни в целях активизации усилий по борьбе с коррупцией внутри комитета. Центр подготовил проект доклада на основе результатов своих исследований, в котором особо подчеркивались трудности искоренения проблемы коррупции в Таможенном комитете. В докладе также были предложены рекомендации, разработанные на основе результатов опросов, интервью и научного анализа и направленные на то, чтобы сократить число случаев коррупции, взяточничества и оказания протекции. Доклад был представлен на сербском и английском языках, бесплатно распространялся среди общественности, чиновников, СМИ и библиотек в Сербии и за рубежом и был размещен на веб-сайте организации (www.clds.org.yu). Благодаря этому докладу, Владан Бегович, руководитель Таможенного комитета, выступая по национальному телевидению, принял на себя обязательство возглавить реформы. Впервые за всю историю в Сербии была проведена оценка коррупционной практики среди работников Таможенного комитета. Проблема коррупции была поднята в узкой, конкретной сфере деятельности государственных чиновников; была получена информация, которая хотя и лежала на поверхности, носила крайне разоблачительный характер. В результате проведенной Центром работы Таможенный комитет и общественность в целом смогли узнать не только о причинах, но и о последствиях коррупции. Рекомендации • Внутри законодательного органа создать контрольные комитеты, осуществляющие надзор за проведением государственной политики учреждениями исполнительной власти; комитеты создаются, по возможности, во всех основных сферах деятельности законодательной власти, но в особенности, в финансовой и бюджетной сфере. • Предоставить комитетам необходимые кадровые, финансовые и технические ресурсы. Комитеты должны иметь все ресурсы, необходимые для проведения анализа и расследований интересующих их вопросов. В условиях скудности ресурсов контрольный комитет должен привлекать к работе организации гражданского общества, поручив им вести исследования и оценку последствий государственной политики и альтернативных стратегий. Реформа судебной системы Судебную систему необходимо реформировать и укрепить с тем, чтобы она могла обеспечить постоянный, эффективный и справедливый надзор за выполнением законодательства, обеспечивая соблюдение законности и необходимые механизмы для рассмотрения жалоб граждан32. Крайне полезным средством организации судебной реформы служит Индекс судебной реформы, разработанный Американской юридической ассоциацией. Для расчета индекса используют тридцать показателей по категориям качества, образования и диверсификации, судебных полномочий, финансовых ресурсов, структурных гарантий, отчетности, прозрачности и эффективности. Индекс используется для оценки судебной системы и разработки плана её реформы. Подробнее о индексе можно узнать на веб-сайте www.abanet.org/ceeli. Внесудебные методы разрешения споров Помимо реформы судебной системы, большую нагрузку на суды и сроки рассмотрения жалоб можно сократить, создав внесудебный механизм разрешения споров, т.е., арбитраж. В странах, где - 26 - коммерческие операции регулируются гражданским кодексом, а не прецедентным правом (включая многие страны Латинской Америки), правительственный или президентский указ может кардинально изменить законодательство, что ослабляет устойчивость правовой базы33. Горизонтальная система отчетности (ее также называют «системой сдержек и противовесов») позволяет предотвратить злоупотребления властью в общем, и частые и радикальные изменения в законодательстве в частности (Schedler, Diamond, and Plattner, 1999). Должность омбудсмена Для более эффективного рассмотрения жалоб населения существует должность особого уполномоченного по рассмотрению жалоб (омбудсмена). Омбудсмен — это государственный чиновник, который расследует деятельность государственных органов, нарушающий права граждан. Уполномоченный принимает жалобы граждан и отвечает на них, предлагает меры судебной защиты, включая изменение соответствующего законодательства. Основное преимущество, которое дает введение этой должности, состоит в том, что услуги омбудсмена бесплатны и поэтому доступны для граждан с низким доходом. Рекомендации • Ввести должность уполномоченного по рассмотрению жалоб (омбудсмена) во всех регионах страны с тем, чтобы население могло воспользоваться услугами таких должностных лиц. Борьба с коррупцией Рекомендации • Определить законы и подзаконные акты, нуждающиеся в исправлении и внести необходимые изменения. • Переработать (подготовить) законы, касающиеся конфликта интересов. • Принять и внедрить в практику Международный кодекс прозрачности государственных заказов. • Принять и обеспечить выполнение Конвенции ОЭСР по борьбе со взяточничеством (Sullivan 2000)34. • Создать независимую антикоррупционную комиссию. • Создать эффективную систему акционерного управления. За децентрализацию государственной власти Для того чтобы повысить эффективность государственного управления, сократив разрыв между правительством и гражданами страны, государственные функции часто децентрализуют. Поскольку люди более склонны принимать участие в политике на местном уровне, следить за местными новостями и принимать участие в голосовании на местном уровне, это можно использовать, создавая на местах такие органы власти, которые будут привлекать население к участию в управлении и должным образом отзываться на нужды граждан. Однако сама по себе децентрализация автоматически не ведет к улучшению руководства. Более того, неправильно проведенная децентрализации может привести к повышению уровня коррупции, так как местные власти и элита могут легко наладить тесные, взаимовыгодные связи. Этим можно частично объяснить разные результаты регрессивного анализа связи между децентрализацией и коррупций, проведенного в нескольких странах (Azfar 2002:12). Для того чтобы децентрализация способствовала укреплению демократической системы управления, необходимо создать механизм отчетности власти местного уровня перед населением. - 27 - Пример. Румыния: кампания «Открытых дверей». Кампания «Открытых дверей» проводится по инициативе бизнес ассоциаций и торговых палат Румынии. Ее задача — принятие конкретных законов, обеспечивающих участие населения в государственном управлении, свободный обмен информацией, подотчетность государственного бюджета и обеспечение прозрачности. Такие законы, помимо прочего, предусматривают открытые слушания и публичный опрос представителей власти, доступ к открытой государственной информации, аналитические заключения о налоговых и социальных последствиях фискальной политики государства для бизнес-сообщества, а также ограничение права правительства на принятие законов в чрезвычайном порядке, минуя парламент. Кампания «Открытых дверей» создает фундамент для других инициатив в области развития предпринимательства. Так, в рамках этой кампании был образован ряд бизнес-коалиций, которые обратились с призывом к правительству Румынии рассмотреть вопросы, касающиеся отдельных секторов экономики. Коалиция «Туризм сегодня и завтра» (Т-3) предложила парламенту сотрудничество в сфере развития туризма и в решении ряда сложных проблем, стоящих перед этим сектором. Коалиция «Tech 21», в которую входят информационно-технологические компании, представила на рассмотрение парламенту план сотрудничества, направленный на усиление притока инвестиций в информационные технологии и создание высокооплачиваемых рабочих мест для специалистов Румынии. Наконец, коалицией ProGlobe, объединяющей ассоциации румынских товаропроизводителей, была организована программа «Конкурентоспособные румынские товары и услуги на мировом рынке», направленная на решение проблем, препятствующих повышению конкурентоспособности румынских товаров: неустойчивости законодательной базы, бюрократии, отсутствию механизмов кредитования и медленных темпов приватизации. В рамках кампании «Открытых дверей» свыше 200 представителей бизнес-ассоциаций, государственных служащих и представителей НПО прошли обучение в области организации кампаний в защиту своих интересов. Многие ассоциации, представители которых прошли обучение, уже провели ряд подобных кампаний. Создана база данных, содержащая информацию о 800 местных организациях и представителей населения, которые используются коалициями для того, чтобы быстро, эффективно на постоянной основе доводить свои обращения до сведения властей. В рамках кампании «Открытых дверей» пять бизнес-ассоциаций западной Румынии образовали Ассоциацию общественно-политических академий (ААА). ААА служит информационной базой для бизнес-ассоциаций и содействует развитию диалога между частным сектором и правительством по ключевым вопросам. ААА организовала и провела первые в Румынии открытые слушания, за которыми последовали ещё два подобных мероприятия. В качестве связующего звена ААА способствует диалогу между правительством и частным сектором по таким вопросам, как Трудовой кодекс и государственное регулирование лоббирования. Кроме того, руководители двадцати бизнес-ассоциаций успешно закончили курс обучения Академии ААА по организации мероприятий в защиту своих прав. В настоящее время эти руководители в качестве экспертов оказывают помощь бизнес-ассоциациями в планировании и проведении подобных кампаний. (Подробнее о кампании «Открытых дверей» см. www.opendoorscampaign.org ). - 28 - Пример. Демократическая система руководства и реформа государственных учреждений в Грузии. 23 июля 1999 г. парламент Грузии принял Общий административный кодекс в целях «обеспечить уважительное отношение органов исполнительной власти к правам и свободам человека, общественным интересам и соблюдению законности». Кодекс включал подробные положения, касавшиеся прозрачности и свободы информации, касающейся работы государственных органов, а его цель состояла в том, чтобы обеспечить ответственность всех государственных учреждений перед населением. «Партнерство по социальным инициативам» (PSI) — местная организация-партнер CIPE, взяла на себя функцию контроля за претворением требований кодекса в жизнь. Сначала PSI попыталась выяснить, как воспринят и насколько понят кодекс населением страны. Было установлено, что власти сделали очень мало для того, чтобы довести до населения информацию о новом Административном кодексе и его положениях, при чем 24% предпринимателей не знали о нем вообще ничего. Анализ проведенный PSI также показал, что государственные учреждения не выполняли ряд положений кодекса так, как было предусмотрено законом. Частично это объяснялось недостаточным финансированием административных органов, недочетами внутреннего руководства и уверенностью государственных чиновников, что с них никогда не спросят за несоблюдение законов. PSI также установило, что в то время, как органы исполнительной власти более или менее знали о своих обязанностях в рамках нового кодекса, в органах надзора, которые по закону являются независимыми и поэтому менее склонны придерживаться буквы закона, наблюдалась обратная ситуация. PSI также провело опрос среди представителей бизнеса и общественных организаций, в котором просила поделиться опытом применения кодекса и связанными с этим проблемами. Помимо распространения анкет среди предпринимателей, PSI организовало рекламу опроса через газеты, информационные бюллетени ассоциаций и каналы государственного телевидения, обратившись к самой широкой общественности с просьбой отозваться на опрос. Наиболее вопиющие и распространенные случаи нарушения кодекса определяли, исходя из числа пострадавших организаций, их значения для экономики страны и развития свободного рынка. Цель состояла в том, чтобы определить, в какой степени государственные учреждения соблюдают кодекс, а также какие меры применяются со стороны судебного контроля и органов надзора. В 20% случаев государственные учреждения не отвечали на запросы, касающиеся предоставления информации, или отвечали только тогда, когда PSI направляло им «предупреждение об административной ответственности». В одном случае PSI подало иск против Министерства финансов за отказ направить ответ, показав, что можно добиться соблюдения Административного кодекса и что запросы на открытую информацию должны своевременно удовлетворяться. PSI показало, что с помощью заинтересованных граждан и соответствующих судебных инстанций можно добиться полного соблюдения Административного кодекса. PSI организовало коалицию из 70 заинтересованных лиц и членов бизнес-ассоциаций и НПО, которые выразили готовность заниматься вопросами кодекса и в силу своего положения могли и в дальнейшем осуществлять контроль и пропагандировать его выполнение. В процессе оценки выполнения Административного кодекса PSI удалось выявить серьезную проблему — в Грузии организации гражданского общества и бизнес-ассоциации не пользуются возможностями, которые могут дать им организованные кампании в защиту своих интересов. С другой стороны, правительственные чиновники не считают необходимым привлекать граждан к процессу законотворчества и формирования политики. В данном случае делались попытки - 29 - доказать, что Административный кодекс не предусматривает таких обязательств. Причина подобного поведения государственных чиновников проста: одни уверены, что допуск общественных организаций к участию в формировании государственной политики будет означать их вмешательство в интересы государства, а другие просто ничего не знают об организациях, работающих в той же области. Для того чтобы восполнить нехватку инициативы среди общественных организаций, PSI была разработана модель аккредитации бизнес-ассоциаций. Цель аккредитации — составить список бизнес-ассоциаций и других организаций гражданского общества, которые имеют опыт в определенных областях и к которым государственные учреждения могут обращаться за их мнением о планируемых изменениях политики или реформах. PSI совместно с Грузинским национальным центром интеллектуальной собственности провело пилотный проект, в ходе которого Центр согласился консультироваться с частными организациями, включенными в список, по основным вопросам политики в сфере интеллектуальной собственности. Пилотный проект послужил моделью аналогичной аккредитации другими государственными структурами. В результате работы, проведенной PSI, значительно расширилось участие общественных и бизнес ассоциаций в подготовке реформ государственной политики. Такие фундаментальные перемены в отношениях между государственным и частным сектором стали возможны, благодаря принятию Административного кодекса и неуклонной работы PSI по его соблюдению. Положения Административного кодекса, касающиеся прозрачности и процесса принятия решений, имели решающее значение для того, чтобы убедить и заставить государственные учреждения дать общественным организациям возможность участия в этом процессе. Рекомендации • Четко сформулировать обязанности местных органов власти. • Наделить местные органы власти достаточными полномочиями для успешного выполнения задач, независимо от центрального правительства (т.е., децентрализация должна означать реальную передачу полномочий, а не формальную децентрализацию35). • Обеспечить местные органы власти достаточными финансовыми, кадровыми и техническими ресурсами (более подробные рекомендации см. в вышеприведенных разделах, касающихся реформы государственных учреждений, укрепления их административных и надзорных функций). • Разработать и внедрить эффективную систему бухгалтерского учета, основанную на принципах прозрачности бюджета. • Развивать независимые средства массовой информации, имеющие возможности проводить собственные расследования. • Способствовать развитию общественных организаций, осуществляющих постоянный контроль за деятельностью местных органов власти. • Создать механизмы, посредством которых граждане могут регулярно высказывать свои замечания по работе правительства (например, регулярные собрания городской общественности, проведение опросов, в которых граждане дают оценку деятельности местных властей и проч.). Развитие демократической системы руководства в учреждениях государственного сектора Еще одной серьезной проблемой, с которой сталкиваются развивающиеся страны и страны с экономикой переходного типа, является развитие эффективной системы руководства на государственных предприятиях. Во многих из этих стран доля государственных предприятий в валовом национальном продукте, занятости, доходах и капитальных затратах больше, чем доля предприятий частного сектора. Более того, именно государственные предприятия часто - 30 - определяют национальную политику. Поэтому развитие системы акционерного управления на предприятиях государственного сектора необходимо для экономического развития и реформ. Это относится к странам, как планирующим, так и уже проводящим приватизацию. Начнем с того, что государственные компании до приватизации следует акционировать. Процесс акционирования может в некоторых случаях быть длительным. Даже после его завершения нужно время, чтобы новая компания начала получать ощутимые результаты от деятельности своих профессиональных менеджеров и владельцев, принимающих активное участие в ее управлении. До акционирования, рациональное и продуктивное использование ресурсов компании обеспечивается профессиональным управлением, что позволяет повысить производительность труда и стоимость компании. Существуют и другие причины, требующие введения общего порядка руководства государственными компаниями. Например, путем образования совместных предприятий государственные компании могут получить контроль над фирмами, ранее находившими в частной собственности. Кроме того, некоторые экономические субъекты, находящиеся в собственности государства, могут вообще не приватизироваться, так как считаются жизненно важными для обеспечения национальной безопасности или с политической точки зрения не могут переходить в частные руки. Ясно, что такие компании только выиграют от эффективной системы корпоративного руководства36. Рис. 5. Влияние частных компаний на государственную политику путем разработки Национального плана развития бизнеса. Национальный план развития бизнеса необходим деловому сообществу для привлечения инвестиций, развития коммерческой деятельности и экономического роста. Подобный план мобилизует бизнес-сообщество на организованное участие в формировании государственной политики, поскольку в таком плане определены конкретные области законодательства, требующие немедленных изменений, и то, как предложенные изменения можно довести до сведения политических деятелей. В национальном плане развития бизнеса перечислены законы, мешающие развитию предпринимательства; там же предлагаются конкретные меры по их исправлению и улучшению условий предпринимательской деятельности. Разработка национального плана помогает частному сектору разобраться в том, какое влияние на его работу оказывает государственная политика, и позволяет довести до сведения властей вопросы, вызывающие беспокойство. В этом случае предприниматели выступают единым фронтом, что повышает вероятность внимания правительства к их требованиям. Национальный план развития бизнеса подтвердил свою эффективность во многих странах мира в качестве инструмента решения проблем, мешающих развитию предпринимательства. CIPE принимал участие в разработке национальных планов развития бизнеса в Аргентине, Гаити, Египте, Малави, Нигерии и Украине. Более подробно см. www.cipe.org. Рекомендации • Принять и воплотить в практику рекомендации, изложенные в «Основных принципах корпоративного управления государственными предприятиями в Индии», которые можно найти на веб-сайте по адресу: http://www.corpgov.net/forums/commentary/reddy.html. • В качестве примера также можно воспользоваться опытом Траста корпоративного управления частными предприятиями Кении, который активно воплощает идею корпоративного управления на государственных предприятиях. Более подробно см.: www.corporategovernance.co.ke. - 31 - Содействие развитию организаций гражданского общества Организации гражданского общества выполняют важную роль посредника между гражданами и правительством страны. Они выражают интересы граждан и представляют их руководству страны, контролируют работу властей, повышают ответственность правительства перед народом, предоставляют населению и законодательным органам информацию и профессиональный анализ результатов государственной политики в отдельных областях и политические альтернативы. Рекомендации • Устранить законодательные барьеры, которые препятствуют созданию организаций гражданского общества, и добиться того, чтобы процесс их регистрации был простым и не дорогостоящим. • Освободить организации гражданского общества от уплаты налогов. Привлечение бизнес-ассоциаций и общественных организаций к реформе государственного управления Привлечение «мозговых центров», бизнес-ассоциаций и других неправительственных организаций (НПО) к участию в государственном руководстве необходимо для формирования у граждан ясного понимания того, как дорого обходится недемократические руководство и насколько необходимы реформы. • • Рекомендации Разработать программы, которые помогут обеспечить участие бизнес-ассоциаций и организаций гражданского общества в реформе государственного . Эти программы должны включать официальные программы обучения, направленные на формирование у населения страны норм и ценностей, в основе которых лежала бы убежденность в неприемлемости недемократической формы руководства, а также на то, чтобы информировать население о правах, которые оно имеет, являясь налогоплательщиками и гражданами своей страны (Sullivan 2000). Затем НПО могут, объединив усилия, добиваться проведения реформ и ответственности властей перед населением. Развивать у членов бизнес-ассоциаций и общественных организаций навыки борьбы за свои интересы с тем, чтобы они могли успешно отстаивать необходимость реформ37. Заключение Развитие стран, осуществляющих переход к демократии и рыночной экономике, и отрицательная реакция на реформы, наблюдающаяся во многих странах и регионах мира, ясно указывают на серьезные просчеты, связанные с исключением принципа демократического управления из планов реформ. Хотя усилия по продвижению реформ последних десятилетий — в особенности принципы, изложенные в Вашингтонском соглашении, и инициативы, направленные на обеспечение свободных и честных выборов, — привели к росту участия граждан в политическом процессе и достижению макроэкономической стабильности, они не смогли обеспечить политические и экономические права и свободы для широких масс населения. В результате многие граждане продолжают страдать от коррупции, безработицы, бедности, низких темпов экономического роста и отсутствия таких необходимых прав и свобод, как, например, справедливость, которые обязано обеспечить государство. Суть этого ясна. Реформы, проводимые до сегодняшнего времени являются лишь началом, а не концом программы реформ. Для того чтобы граждане могли пожинать плоды демократии и рыночной экономики, необходимо предоставить им соответствующие механизмы, с помощью которых они смогут участвовать в формировании государственной политики и требовать отчета от - 32 - правительства. Иными словами, в центр реформ должно быть поставлено формирование демократической системы государственного руководства. События последних десятилетий показывают, что реформы, разработанные без учета интересов граждан и не пользующиеся их поддержкой, обречены либо на провал, либо на прозябание в политической «серой зоне», для которой характерны дефицит демократических свобод38 и низкие экономические показатели39. Результаты таких реформ бросают тень на демократические, рыночные системы и ставят под угрозу переход на пусть демократического развития. Однако не менее важно понимать, что формирование демократической системы государственного управления представляет собой длительный процесс, который может потребовать мер, способных замедлить реформы. Так, создание институтов ответственности правительства перед населением и обеспечение их работы требует времени. Положительная сторона этого процесса в том, что такие институты дают возможность находить творческие, отвечающие местной специфике и устойчивые решения. Политические рекомендации, предложенные в настоящей статье, предназначены для использования гражданами и представителями в процессе формирования институтов ответственности правительства перед гражданами, способствующих развитию наиболее подходящей для данной страны системы демократического управления. Недавно проведенные в ряде государств сравнительные исследования подтвердили, что страны, взявшие на себя труд по созданию демократической системы государственного управления, получили прекрасные экономические и политические результаты. Эти результаты включают большее уважение к гражданским и политическим свободам, правам человека и праву собственности, более высокие темпы экономического развития и роста занятости, более качественное обслуживание населения государственными учреждениями, а также более высокую политическую стабильность. Таким образом, будущие реформы должны быть направлены в первую очередь на то, чтобы вскрыть «черный ящик» государственного управления — задача, отвечающая интересам самых широких слоев населения. 1 Доклад ООН о социальном развитии (ПРООН), 2002 г. Там же. 3 Исследование проводилось в более чем 60 странах мира, было опрошено 57 тыс. человек. 4 Иными словами, демократическая система руководства помогает преодолеть отношения «начальник-исполнитель» между избирателями и государственными служащими. 5 Это в особенности относится к тем странам, где вносить изменения в конституцию трудно, а судьи Верховного суда назначаются пожизненно. Подробное обсуждение горизонтальной ответственности см. в работе Schedler, Diamond and Platner (1999). 6 В странах, где судебная система необъективна и плохо организована, попытки добиться справедливости через суд бесполезны. 7 Исследования, проведенные в 16 развивающихся странах мира, показывают, что законодатели часто не несут ответственности перед избирателями и поэтому не имеют стимула принимать законы в интересах граждан. (Court and Hyden 2003:310). 8 Более подробное обсуждение влияния законодательных барьеров на уход в теневой сектор экономики и политическое и экономическое развитие см. в работе Kuchta-Helbling (2000). 9 Более того, недавно проведенное обследование показывает, что население оказывает более широкую поддержку демократии и демократическая система более стабильна там, где выше справедливость и ответственность, больше гражданских свобод и ограничений властных полномочий (см. работу Diamond 1999). 10 См. Schedler, Diamond and Plattner (1999). 11 Недавно проведенное обследование показало, что во многих странах прозрачность бюджета уменьшилась из-за того, что население не участвовало в определении и контроле расходов (см. Guerrero and Hofbauer 2003:275). 12 См. Knack, Kugler and Manning 2003:307. 13 Исследования, проведенные в нескольких странах, показывают, что чем меньше защищены права собственности, тем меньше объем инвестиций и темпы экономического роста. Фактически, предприниматели с наименее защищенными правами собственности вложили почти на 40% меньше своих доходов, чем предприниматели, права собственности которых защищены более надежно (см. Johnson, McMillan and Woodruff, 2002). 2 - 33 - 14 Kaufmann 2003:18. Другие исследования, которые показали положительную связь между эффективным управлением и экономическим развитием, включают работы La Porta et al. (1999); Acemuglu, Johnson and Robinson (2001); Engleman and Sokoloff (2002); Mauro (1995); Easterly and Levine (2002); Rodrick at al. (2002). 15 См. Acemoglu, Johnson ad Robinson (2001). 16 См. Rivera-Batiz 2002:244. 17 Более подробно см. Доклад о глобальном развитии 2002 г., глава 7. 18 Kaufmann (2003:16). 19 Kaufmann, Kraay and Zoido-Lobaton (1999). 20 Besley and Burgess (2001). 21 См. Kaufmann 2003:24. 22 Страны, в которых полностью отсутствует демократическая система управления и ситуация внутри государства не контролируется, часто называют несостоятельными государствами. Обсуждение несостоятельных государств дано в работе Rice (2003). 23 Vishwanath and Kaufmann, 1999:3. 24 «Свод практических методов обеспечения прозрачности валютно-финансовой политики» Международного валютного фонда является полезным инструментом обеспечения эффективного управления в сфере финансов. Этот документ можно посмотреть на Интернет-сайте по адресу: www.imf.org. 25 По данным Кауфманна (Kaufmann) (2003) в случае, когда власть в государстве находится под контролем элиты или конкретной группы лиц, механизмы, обеспечивающие озвучивание общественного мнения и обратной связи с населением, имеют ключевое значение для сохранения системы ответственности. 26 См. Djankov at el. (2000). Заметьте, что в данном исследовании учитывается только рабочее время, необходимое для открытия новой компании, но расчеты не включают бюрократические проволочки, которые могут сделать процесс оформления еще дольше. 27 Сравнительный анализ данных нескольких стран показал, что население считает государственных служащих глубоко коррумпированными. В ряде стран это побуждает население также участвовать в коррупции. См. работы Lagos (2003) и Dimov (2003). 28 Кауфманн (Kaufmann), Мерец (Mehrez) и Гургур (Gurgur) (2002) показали, что в Боливии отчетность, привязанная к голосам избирателей, снижает коррупцию и повышает качество работы государственных служащих лучше, чем традиционные внутренние реформы государственного управления. 29 Рауч (Rauch) и Эванз (Evans) (2000) выяснили, что если прием на работу и повышение по службе зависит не от профессиональных качеств служащих, то уровень коррупции растет, а качество работы снижается. 30 Важно отметить, что одной высокой зарплаты часто недостаточно для повышения качества работы государственных служащих и снижения уровня коррупции. Недавно проведенное Ди Телла (Di Tella) и Шаргродским (Schargrodsky) (2003) исследование показало, что высокая заработная плата снижает уровень коррупции только при одновременном аудиторском контроле. 31 Применение передовых технологий может в перспективе значительно снизить эксплуатационные расходы. 32 Подробный обзор проблем, связанных с созданием независимой и справедливой судебной системы, см. в работе Даминго (Damingo) (1999). 33 Более того, правительства стран, где принят гражданский кодекс, в большей степени склонны вмешиваться в экономику и всеми способами мешать выходу новых компаний на рынок (см. Джан ков и др. (Djankov et al) 2000). 34 Подробно статьи и ссылки о борьбе с коррупцией см. на веб-сайте CIPE www.cipe.org. См. также итоговый отчет по результатам Вашингтонской конференции по вопросам коррупции «Борьба с коррупцией в развивающихся странах и странах с экономикой переходного типа: роль частного сектора», организованной АМР США, компанией PriceWaterhouseCoopers и CIPE в феврале 1999 г. 35 Многие из этих аспектов взяты из работы Азфара (Azfar)(2002:12-13). Более подробно об эффективном децентрализованном руководстве см. Azfar, Kähkönen and Meagher (2001). 36 Более подробно о значении корпоративного управления на государственных предприятиях и для получения копии работы «Основные принципы корпоративного управления государственными предприятиями в Индии: принципы ЯГА для госпредприятий», октябрь 2001г., адрес электронной почты: [email protected]. Также см. веб-сайт Треста корпоративного управления частными предприятиями: www.corporategovernance.co.ke. 37 Полезные рекомендации по организации лоббистской и пропагандисткой работы см. «Как эффективно защищать свои интересы. Руководство для бизнес-ассоциаций», CIPE, 2003 г. 38 См. Carothres (2002). 39 См. Kaufmann (2003). - 34 -
