К вопросу об истории реформирования политической системы

Ю.В. Костенко
К вопросу об истории реформирования
политической системы России в 90-е годы XX в.
Как известно, формирование новой структуры управления в России произошло в 1992-1993 гг. Критическое положение в экономике
после распада СССР в декабре 1991 г. заставило российское руководство немедленно начать экономические реформы. Предполагалось
провести либерализацию цен, легализацию частной собственности,
приватизацию государственной и кооперативной собственности, создать инфраструктуру рынка товаров и услуг, новую финансовую систему, провести структурную перестройку промышленности, ликвидировать неэффективные производства, обеспечить благоприятные условия для инвестиций. К реформам первой очереди были отнесены либерализация экономики, достижение финансовой стабилизации и приватизация государственной собственности.
Как отмечал вице-президент Фонда Индем М.А. Краснов, специфика российской революции и формирование нынешней политической
системы зависели от следующих факторов:
- стремительность и неожиданность распада СССР и перехода
власти в России в руки реформистски настроенной политической элиты не дала возможность сразу перейти к реформе политической системы;
- отсутствие в 1991 г. идеологии и программы реформ привело к
тому, что решающая фаза российской «революции 1991-1993 годов»
началась без предварительной подготовки. В результате модернизация
страны осуществлялась без модели «желаемого будущего», без технологии перехода, без мобилизующих идей, устойчивой политической
организации;
- реформистские силы не имели политической партии. Многочисленные квазипартии, создававшиеся и исчезающие с политической
арены, не располагали внятной идеологией и не брали на себя политическую ответственность;
- несостоявшиеся надежды на поддержку извне затормозили ход
реформ [1].
В таких условиях действовали политические силы, которые должны были формировать новую политическую систему. В идеале они
должны были консолидироваться вокруг идеи формирования новой
государственности и гармонично реализовать стратегию социального
партнерства. Но этого не произошло. В результате началось конструирование системы под влиянием краткосрочных политических интересов и без учета стратегического развития. В конечном счете это приве-
ло к тому, что Россия перестала быть тоталитарным государством, но
не стала демократическим.
В 90-е годы XX в. на российской политической сцене действовало
множество политических организаций с размытыми идеологическими
ценностями и целевыми установками. Неизбежно при этом появлялись
неустойчивые «партии власти» (клиентелы), то есть фактически группы аппаратной поддержки того или иного крупного должностного лица, но без внятных идейных ориентиров. Многие из тех, кто входил в
политическую элиту, в течение короткого времени меняли, и порой
существенно, свои предпочтения и оказывались то в одном, то в другом лагере. В результате:
- общество лишилось возможности видеть перспективы развития
страны даже на обозримый период; происходило, так сказать, «обессмысливание жизни» и вследствие этого маргинализация избирательного корпуса, персонализация политического выбора;
- общество не имело представления о том, какая именно политическая сила несет главную ответственность за осуществление власти в
тот или иной период, т.е. не было самого понятия «правящая партия».
Равным образом отсутствовала и оппозиция в точном смысле этого
слова;
- бессилие людей оказать институциональное воздействие на
власть оборачивалось отношением к ней как к чуждому обществу институту, защищающему свои собственные интересы;
- Правительство не имело политической поддержки, опираясь
только на поддержку Президента, а сам Президент становился самостоятельной политической силой, попадая в зависимость от аппарата
(как своего собственного - Администрации Президента РФ, так и совокупного аппарата исполнительной власти);
- возрастала политическая маргинализация как избирателей, так и
политических элит, что делало страну малопредсказуемой, обусловливало слишком большую амплитуду политического маятника.
Причиной аморфности политической системы во многом являлась
сама модель разделения властей. Так, Президент РФ, не являясь представителем конкретной партии, в то же время определял основные направления внутренней и внешней политики, назначал и освобождал от
должности Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, и при всем этом он не обязан был учитывать расстановку политических сил в Парламенте страны. Тем самым создавались условия для усиления воздействия несистемных факторов на определение политики, не говоря о том, что внутри конструкции власти
формировался конфронтационный потенциал; процветала политиче-
ская (парламентская) коррупция, которая выражалась в проталкивании
законопроектов, выгодных узким лоббистским группам; депутатский
мандат становился ключом к получению материальных и нематериальных благ, но не основой тяжкого бремени ответственности. Тем
самым подрывалась ценность самой идеи парламентаризма.
Вряд ли стоит доказывать, что подобная модель разделения властей не способствует формированию ответственного правительства,
т.е. правительства, отвечающего перед обществом за проведение определенного курса. И сегодня над партийным принципом организации
исполнительной власти довлеет так называемый профессиональный
принцип («принцип команды»). Этим обусловлены идейно-ценностная
неоднородность Правительства, кадровая нестабильность государственного аппарата, формирование разнонаправленных «кланов» в исполнительной власти и системная коррупция.
К этому следует добавить и отсутствие у Государственной Думы
и Совета Федерации, в рассматриваемый период, четко установленных
контрольных полномочий, что провоцировало палаты, прежде всего
нижнюю, на поиск иных форм воздействия на исполнительную власть.
Но эти формы часто приобретали спекулятивный или даже корыстный
характер. В целом же следует признать, что политическое спокойствие
в отношениях Президента и Правительства с Парламентом не являлось
системным, а потому не могло быть долгосрочным.
Характерной особенностью властных структур стала их автономизация, отделение власти от общества. Власть занималась и занимается решением собственных проблем, например перераспределением
полномочий, реорганизацией системы управления, обеспечением сбора налогов и финансового контроля бюджетных расходов, продажей
государственной собственности и т.п. При этом многие кардинальные
экономические, социальные и даже государственные проблемы не решаются, откладываются. Часто властными структурами принимаются
такие постановления, которые затрудняют решение реальных проблем.
В результате в обществе постепенно снижается доверие к органам власти и управления, укрепляется представление о власти как о внешней
силе, которая никогда ничего хорошего гражданину принести не может, но в любой момент способна навредить.
В России в период президентства Б. Ельцина довольно быстро
сформировалась олигархическая система власти, при которой Правительство РФ и Администрация Президента РФ фактически стали представительствами лоббистских группировок, отстаивающих интересы
так называемых олигархов, т.е. наиболее крупных и влиятельных собственников,
владельцев
ведущих
российских
финансово-
промышленных групп. При обсуждении политической ситуации в России конца 90-х годов ХХ в. вошел в обиход термин «олигархия». Данное слово «стало вытеснять своего предшественника, «номенклатуру»,
которое первое время по привычке использовалось для обозначения
нового правящего слоя.
Впервые термин «олигархия» в отношении нынешних крупных
собственников – бизнес-элиты применил в ноябре 1996 г. А.И. Солженицын, который охарактеризовал их как «устойчивую и замкнутую
олигархию из 150-200 человек» [2]. А понятие «олигархия» происходит от греческого слова «oligarchia» (от «oligos» – «немногий, немногочисленный» и «arche» – «власть»); означает власть немногих в государстве – политическое и экономическое господство, власть небольшой группы лиц, а также сама такая группа или в мире финансов (финансовая олигархия). Говоря об элите деловых кругов, ученые и публицисты подразумевают в первую очередь высших управляющих и
совладельцев крупнейших банков и компаний.
Таким образом, главными субъектами взаимодействия стали элиты, а центральное место в нем заняли неформальные связи на высшем
уровне. Возникла бизнес-элита, опередившая остальную часть предпринимательского сообщества в установлении связи с государством.
Такая система власти приводила и приводит в настоящий период к
повышению уровня ее коррумпированности. Во всех государственных
структурах олигархи имеют своих представителей, которые обеспечивают соблюдение их интересов при принятии решений. Финансовая и
экономическая власть олигархов периодически приводила к доминированию в политике интересов одной из олигархических групп. Но
такие периоды не были длительными: как правило, через несколько
месяцев еще большее влияние получала конкурирующая или просто
иная олигархическая группа.
Доминирование в политике и принятии решений интересов лоббистских группировок при Б. Ельцине привело к невозможности стратегического прогнозирования и планирования развития страны. А это,
в свою очередь, сделало невозможным отстаивание и даже формулирование национальных интересов России как во внешней, так и во
внутренней политике.
Государство в России при Б. Ельцине не приобрело правового характера, хотя об этом как о высшем приоритете государственной политики неоднократно заявляли руководители страны, в том числе и Президент РФ.
Большие трудности были у исполнительной власти в проведении
кадровой политики. В период «перестройки» была разрушена старая
номенклатурная кадровая система, а новая фактически все еще находилась в процессе создания и постоянно требовала реформирования.
На должности в исполнительной власти назначались и назначаются
как старые проверенные номенклатурные кадры, так и новые, нередко
ставшие известными в ходе выборов в органы представительной власти: депутаты, бывшие депутаты, бывшие кандидаты, занявшие на выборах вторые и третьи места и т.п.
Говоря о российской бюрократической системе, следует заметить,
что она отстаивает свои собственные интересы, не согласующиеся с
потребностями развития общества и государства. В период президентства Б. Ельцина она показала свою неспособность проводить успешные масштабные реформы экономики и социальной сферы. Очень часто реальные реформы заменялись высказыванием их общих принципов, идеологических предпочтений, разработкой абстрактных программ, которые не могли быть выполнены в силу своей общности и
ориентации на решение сиюминутных, тактических задач. Даже реформы самой власти оказались неэффективными: они проводились
скорее с целью удержания власти, чем с целью повышения эффективности государственного управления. Именно такими были и остаются
приоритеты российской бюрократической системы.
Неспособность бюрократии обеспечить управляемость страной
вынудила бывшего Президента РФ В. Путина с первых месяцев своего
правления приступить к реформированию системы управления страной. Но и здесь бюрократия сумела навязать Президенту РФ выгодное
именно ей решение - выстраивание жестких иерархий в управлении,
препятствующих проведению масштабных преобразований и реформ в
политике, экономике и социальной сфере. Так, следование стратегиям
бюрократических преобразований в период президентства Б. Ельцина
определило ресурсы и направления развития России уже при следующем Президенте РФ В. Путине.
Таким образом, подводя итоги, отметим, что в 90-е годы XX в.
конструирование новой политической системы России и формирование основ политического управления осуществлялось под влиянием
краткосрочных политических интересов и без учета стратегического
развития. В конечном счете это привело к тому, что Россия перестала
быть тоталитарным государством, но и не стала демократическим.
Важнейшей особенностью складывающейся в этот период системы политического управления становится олигархическая система
власти, при которой Правительство РФ и Администрация Президента
РФ фактически стали представительствами лоббистских группировок,
отстаивающих интересы так называемых олигархов, т.е. наиболее
крупных и влиятельных собственников, владельцев ведущих российских финансово-промышленных групп.
Российская бюрократия и бывшая советская партийная номенклатура после непродолжительного периода определенной растерянности
1989-1991 гг. сумели адаптироваться к новым условиям осуществления власти и управления страной и сохранили в основном свои позиции, что и предопределило сохранение определенной преемственности
в принципах и методах управления страной.
Библиографический список
1.
2.
Краснов, М.А. Конституционно-политическая реформа: состоявшаяся и
несостоявшаяся [Текст] / М.А. Краснов, Т.А. Сатаров. – М., 2004.
Сахаров, Н.А. Современная монополистическая элита США [Текст] /
Н.А. Сахаров. – М.: Юрид. лит., 1994.