Проблемные вопросы системно-структурной организации

УДК 342.2
А. Ю. Лялюк,
канд. юрид. наук, доцент
Национальный университет
«Юридическая академия Украины
имени Ярослава Мудрого»,
г. Харьков
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ СИСТЕМНО-СТРУКТУРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ВЛАСТИ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ
Проведен анализ сущности власти в АРК, ее основных структурных составляющих;
рассмотрены элементы структуры органов власти автономии, взаимодействие между ними,
а также с иными подсистемами власти, функционирующими на территории АРК, –
государственной и муниципальной. Предложены основные направления по
усовершенствованию системно-структурной организации органов публичной власти в
АРК.
Ключевые слова: публичная власть АРК, система публичной власти, системноструктурная организация, взаимодействие в системе органов власти.
На современном этапе развития территориальной организации власти важную роль
в конституционно-правовой доктрине играет определение правового статуса Автономной
Республики Крым. Для этого предпринимается анализ различных сфер функционирования
органов ее власти и уровня автономности последних в процессе их организации и
деятельности. Изучали проблемы функционирования органов власти АРК такие ученые,
как Б. В. Бабин, Н. В. Багров, В. М. Велигодский, О. Л. Копыленко, И. И. Магновский,
Е. В. Смирнова [См.: 2-4; 7; 8; 11] и др.
В то же время остаются в определенной мере неисследованными компетенционные
вопросы, связанные со взаимоотношениями автономии и ее органов с органами
государственной власти, с разрешением конфликтных ситуаций, формированием органов
автономии и установлением их системы. В целом же они касаются полноценной жизни
населения АРК и реализации им права на самоуправление, от которых в полной мере
зависит и система органов публичной власти, функционирующая в пределах АРК, как и
проблемы, связанные с этим.
Как указывает В. Е. Чиркин, государство, будучи публично-властным образованием,
является не просто властвующей структурой. Оно еще и определяет предметы ведения и
полномочия иных публичных органов власти, основы их организации и деятельности [12,
c. 65]. А это сказывается на взаимоотношениях органов государственной власти и органов
власти автономии, где последние, несмотря на задекларированный уровень независимости
и самостоятельности, продолжают зависеть от органов государственных.
В работах многих специалистов-конституционалистов власть в Автономной
Республике Крым рассматривается как самостоятельный вид публичной власти. Поэтому
возникает вопрос о территориальной организации последней, ее территориальных границах
и отдельных дополнительных условиях ее существования. В частности, В. Е. Чиркин
указывает, что каждый вид публично-правового образования имеет свою разновидность
публичной власти. Из этого можно сделать вывод, что право на жизнь имеют такие
категории, как «публичная власть села», «публичная власть поселка», «публичная власть
города» и т. п. В то же время уместно возникает вопрос относительно их кардинального
размежевания, наличия у них определенных особенностей. На основании этого, при
отсутствии такой специфики приходится объединять территориальную власть на этом
уровне под названием «муниципальная». Именно таким образом выстраивается так
называемый полисистемный комплекс, в центре которого – система публичной власти,
вершиной которой, по мнению ученого, выступает государственная власть [12, c. 83]. При
таком подходе, на наш взгляд, теряется равноправие отдельных видов публичной власти,
которые по своей сущности должны быть равноправными, чтобы не потерять доверия
населения и не привести к узурпации власти. Анализ компетенции органов
государственной власти в АРК свидетельствует об их усиленных контрольных
полномочиях относительно функционирования системы этих органов.
Власть в АРК наряду с муниципальной и государственной не только имеет
соответствующий уровень автономии, но и гарантируется рядом конституционно-правовых
принципов: независимостью, материально-финансовой, организационной, правовой и иной
самостоятельностью. Специфика территории АРК заключается в том, что она объединяет 3
подсистемы органов публичной власти, которые с помощью координации функционируют
в ее границах. Этот статус АРК подчеркивается наличием в ней собственной Конституции
[5; 1999. – № 5-6. – Ст. 43] и некоторыми иными преимуществами. Формализация же таких
факторов на правовом уровне, как видится, нуждается в доказывании того, что система
органов в автономии олицетворяет определенную специфическую власть или ее вид.
Считаем, что следует согласиться с позицией С. В. Дрожжиной, указывающей, что в
теоретическом
понимании
автономия
национально-государственная
является
разновидностью территориальной, одним из способов разрешения национального вопроса.
Она предоставляет отдельным частям унитарного государства, которые населяют
представители национальных меньшинств, широкую самостоятельность и определенные
атрибуты государственности, охватывающие: а) систему власти, которая формируется
независимо от центра; б) конституционные акты; в) установленную центром
законодательную компетенцию; г) официальный язык; д) гражданство. Субъект
национально-государственной автономии является государственным образованием, объем
полномочий которого, в сущности, не меньше по сравнению с субъектом федерации.
Примером может быть статус Автономной Республики Крым в Украине, хотя, что касается
официального языка и гражданства, национально-государственная автономия Крыма, по
мнению ученой, имеет ряд недостатков [6, c. 15].
Как видим из анализа ст. 1 Конституции АРК, специфика деятельности органов этой
республики заключается в том, что кроме собственной правовой базы последняя имеет
собственные органы публичной власти, подобные которым не создаются в других регионах
Украины, собственную территорию, четко очерченную определенными границами,
которые, однако, устанавливаются органами государственной власти, свою символику и
т. п. Наряду с этим в АРК, как на равноправной административно-территориальной
единице, предполагается создание системы государственных органов – прокуратуры,
судов, территориальных представительств центральных органов исполнительной власти,
местных государственных администраций, а также ряда специфических учреждений,
присущих лишь территории автономии. Таким образом, речь идет об объединении в
пределах территории Крыма деятельности государственного аппарата с аппаратом АРК и
органами местным самоуправления.
Важные функции в пределах автономии осуществляет государственная власть,
выступающая интегрирующей силой относительно иных видов власти. На этом уровне
наряду с такими общегосударственными органами власти, как Верховная Рада, Президент,
Кабинет Министров Украины, центральные органы исполнительной власти Украины,
существенное значение имеют государственные органы, созданные специально для работы
в АРК – Представительство Президента в АРК [2; 2000. – № 21. – Ст. 158] и местные
государственные администрации [2; 1999. – № 20-21. – Ст. 190], функционирующие в
районах автономии и г. Севастополе. Указанные органы публичной власти осуществляют
преимущественно контрольно-надзорные функции относительно работы органов власти
АРК, представляя в автономии Президента и правительство Украины. Парламентского
представительства в АРК нет, что свидетельствует об особом правовом статусе Верховного
Совета АРК, который сам представляет автономию и издает постановления и решения,
обязательные для всех в ее пределах. В то же время акты, принимаемые Верховной Радой
Украины, являются обязательными для исполнения на всей территории Украины, в том
числе и на территории АРК, что свидетельствует об отсутствии постоянного мониторинга
со стороны парламента Украины за деятельностью Верховного Совета автономии,
поскольку такой контроль взял на себя Президент Украины. Как видим, власть публичная
в АРК ограничивается государственной путем применения методов контроля,
координации, социально-экономического и политического планирования, а также
централизованного нормативного регулирования важнейших сфер жизнедеятельности
автономии. Сегодня система органов АРК определяется централизованно государственной
властью, а сами они вправе лишь координировать собственное внутриорганизационное
строение и решать текущие проблемы, связанные с реализацией закрепленной за ними
компетенции.
Специфические вопросы возникают в процессе функционирования государственной
исполнительной власти на уровне АРК. Так, согласно Закону Украины «О центральных
органах исполнительной власти» полномочия министерств, других центральных органов
распространяются на всю территорию государства (ст. 1) [2; 2011. – № 38. – Ст. 385]. В ч. 2
ст. 13 этого Закона отмечается, что территориальные органы министерств могут
образовываться в АРК, областях, городах Киеве и Севастополе, районах, районах в городах,
городах областного, республиканского (АРК) значения, и как межрегиональные,
территориальные органы (в случае их образования), полномочия которых
распространяются на несколько административно-территориальных единиц. Таким
образом, возникает вопрос относительно взаимоотношений территориальных
подразделений центральных органов исполнительной власти в АРК [10] и республиканских
министерств. По нашему мнению, при такой ситуации происходит дублирование
полномочий некоторых органов и как следствие – распыление ответственности за ту или
иную сферу деятельности. Эта проблема в полной мере не решается даже при условии, что
нормотворец в своих положениях о центральном органе власти в АРК указывает, что
последний руководствуется актами соответствующего центрального органа власти
Украины. Кроме того, параллельное функционирование нескольких идентичных по
функциональным направлениям органов приведет к необходимости содержать численные
штаты, а значит, и к излишнему расходованию материально-финансовых ресурсов.
К тому же считаем, что теряются координационные взаимосвязи центральных
органов власти автономии и ее местных государственных администраций. На практике, как
правило, на уровне районов некоторые центральные органы исполнительной власти
Украины территориальных подразделений не образовывают, а в составе местных
государственных администраций создаются профильные главные управления и
управления, опекающиеся вопросами определенного сектора. Последние, в свою очередь,
будучи структурными подразделениями органа государственной власти, подчиняются
соответствующим вышестоящим органам на общегосударственном уровне. На уровне
самой же автономии государство не имеет собственных территориальных структур,
поскольку такая деятельность осуществляется центральными органами власти АРК.
Влияние же высших исполнительных органов власти автономии на деятельность местных
государственных администраций и их структурных подразделений является в
определенной степени ограниченным и обеспечивается в большей мере путем
координации-взаимодействия.
По нашему убеждению, государственная власть в АРК должна лишь оказывать
содействие в реализации функций автономии, быть вспомогательной для публичной власти
АРК, не поглощая всех сфер функционирования республиканских учреждений. Эту
проблему можно разрешить 2-мя способами. Во-первых, на законодательном уровне
можно усилить двойное подчинение местных государственных администраций и их
отдельных структурных подразделений, увеличив таким образом влияние исполнительной
власти автономии. Вместе с тем необходимым условием должно стать обеспечение
двойного подчинения и самих центральных органов власти АРК соответствующим
центральным органам исполнительной власти Украины. Второй путь заключается в запрете
центральным органам исполнительной власти Украины создавать на уровне АРК свои
территориальные подразделения. Следует предоставить центральным органам
исполнительной власти автономии возможность образовывать собственные подразделения,
подчинив при этом их соответствующим центральным органам исполнительной власти
Украины.
В сложной системе публичной власти автономии особое место занимают такие ее
органы власти, как Верховный Совет АРК, Совет министров АРК, республиканские
министерства, другие центральные органы власти. И хотя о принципе разделения власти в
ст. 3 Конституции АРК речь не идет, все равно наблюдается определенное выделение ее
представительной и исполнительной власти. Они представляют собой высшее звено
органов публичной власти автономии и выполняют задачи общего управления и
координации или функции соответствующих центральных органов исполнительной власти
Украины на территории [1, c. 86]. Органы власти АРК функционируют с
общереспубликанским статусом, т. е. распространяют свои полномочия на всю автономию.
Система этих органов автономии имеет усложненный характер и делится на
несколько уровней. В своей деятельности их условно можно разделить на органы
представительные, представленные Верховным Советом АРК, и исполнительные, высшим
из которых является Совет министров АРК. Это первый уровень.
На втором уровне, находящемся в подчинении Совета Министров, находятся
центральные органы исполнительной власти – республиканские министерства,
республиканские комитеты и другие органы исполнительной власти. Так, на центральном
уровне функционируют:
– 9 республиканских министерств – Министерство экономического развития и
торговли; Министерство финансов; Министерство регионального развития и ЖКХ;
Министерство курортов и туризма; Министерство культуры; Министерство аграрной
политики и продовольствия; Министерство социальной политики; Министерство
образования и науки, молодежи и спорта; Министерство здравоохранения;
– 10 республиканских комитетов – по транспорту и связи; по топливу, энергетике и
инновационной политике АРК; по земельным ресурсам; по строительству и архитектуре;
по делам межнациональных отношений и депортированных граждан; по охране
культурного достояния; по водохозяйственному строительству и орошаемому земледелию;
по информации; по охране окружающей природной среды; по лесному и охотничьему
хозяйству;
– 2 органа со специальным статусом – Фонд имущества Автономной Республики
Крым и постоянное представительство Автономной Республики Крым в столице Украины
г. Киеве.
– 6 иных органов исполнительной власти АРК – Главное управление внешних связей
и межрегионального сотрудничества СМ АРК; Главное управление материального резерва,
оборонно-мобилизационной работы и гражданской защиты населения СМ АРК;
Республиканская государственная инспекция закупок и качества сельскохозяйственной
продукции при СМ АРК; Главное управление капитального строительства при СМ АРК;
Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования
при СМ АРК; Государственный архив в АРК.
Территориально АРК состоит из таких административно-территориальных единиц,
как районы (14), города (11), районы в городах, села (957) и поселки (56). Эти
территориальные образования отличаются особенностями системы органов власти,
которые на этом уровне условно представляют третье, низшее звено системы публичной
власти в АРК. В частности, на уровне районов сосредоточена как республиканская власть,
т.е. функционируют территориальные подразделения республиканских органов
исполнительной власти, существование которых предусмотрено Регламентом Совета
министров АРК [9], так и районные государственные администрации, которые, будучи
элементом государственной исполнительной власти на местном уровне, координируют
свою роботу с органами автономии относительно социально-экономического развития
соответствующих регионов.
Деятельность вышеуказанных органов публичной власти и органов местного
самоуправления тесно взаимосвязана. Последние тоже функционируют на низшем уровне
административно-территориального деления АРК, а их работа охватывает уровни села,
поселка и города. Это муниципальная власть, которая наделена теснейшими связями с
населением и взаимодействует как с органами власти автономии, так и с органами
государственной власти в пределах определенного территориального образования. На этом
уровне, как и в других административно-территориальных единицах, традиционно
создаются представительные органы территориальных громад, а также система
исполнительных органов – исполкомов, отделов, управлений и других исполнительных
органов, избираются сельские, поселковые, городские головы и органы самоорганизации
населения.
Весомой составляющей системно-структурной организации является внутреннее
строение органов власти АРК, элементы которой помогают реализовывать публичную
власть. Низшим звеном этой системы выступает конкретное самостоятельное структурное
подразделение – отдел, управление, главное управление, рабочая группа, постоянная
комиссия и пр.
Например, к структуре Верховного Совета автономии относится руководство (Глава
ВС АРК и 2 его заместителя), Президиум ВС АРК, постоянные комиссии (для
нормотворческой деятельности они могут создавать рабочие группы), комиссии со
статусом постоянных, временные контрольные комиссии (для нормотворческой
деятельности они тоже могут создавать рабочие группы), депутатские фракции, группы,
аппарат.
Аппарат состоит из Управления службы Главы ВС АРК и его заместителей,
Секретариата ВС АРК и Управления делами ВС АРК. В состав Секретариата входят
управления: (а) юридическое, в структуре которого функционирует отдел судебного
представительства и взаимодействия с правоохранительными и контролирующими
органами, (б) информационно-аналитическое, (в) по обеспечению деятельности ВС АРК и
его органов; (г) по работе с обращениями граждан и служебной корреспонденцией,
(д) государственной службы наград.
Управление делами ВС АРК состоит из отделов: финансирования, учета и
отчетности, издательско-редакционного, правовой и кадровой работы, государственных
закупок и договорной работы, информационных систем, хозяйственного управления.
На уровне районов автономии публичная власть представлена органами
государственной власти – местными государственными администрациями. Совет
министров АРК в пределах своих полномочий направляет и контролирует деятельность
районных государственных администраций, главы которых обязаны регулярно его
информировать о своей работе, ежегодно и по его требованию отчитываться перед ним.
Совет министров имеет право отменять распоряжения глав соответствующих районных
государственных администраций, которые противоречащие Конституции, законам и
другим актам законодательства Украины, а также нормативно-правовым актам ВС АРК,
решениям СМ АРК, которые не противоречат законодательству Украины.
Отдельным элементом публичной власти в автономии выступает местное
самоуправление, имеющее свои особенности организации, поскольку функционирует лишь
на уровне районов, городов, сел и поселков. Это предопределяет необходимость
постоянного взаимодействия с органами исполнительной власти на районном и на
республиканском уровнях. Система местного самоуправления построена с учетом Закона
«О местном самоуправлении в Украине». В то же время, по нашему мнению,
сформировавшаяся система территориальной организации власти не дает возможности в
полной мере эффективно влиять на процессы социально-экономического и культурного
развития территорий АРК, обеспечивать качественный уровень предоставления услуг
населению.
Немаловажное значение имеет решение проблемы взаимодействия между
различными органами публичной власти в пределах автономии. В Крыму порядок
взаимодействия органов власти автономии и органов местного самоуправления
определяется соглашениями Верховного Совета АРК с каждым местным советом на период
полномочий последнего [8, c. 22]. Как видим, определенное распространение приобретают
правовые способы координирования деятельности между разными подсистемами
публичной власти. С помощью указанных соглашений разрешаются вопросы социальноэкономического планирования развития соответствующих территорий, перераспределения
средств и пр. В определенной мере задействованы также институциональные способы
координации, в частности, создана ассоциация органов местного самоуправления АРК,
возглавляемая Председателем Верховного Совета автономии. Именно так осуществляется
объединение действий 2-х подсистем публичной власти. Кроме того, проводятся
совместные совещания на уровне функционирования органов исполнительной власти,
заседания СМ АРК, на которые приглашаются руководители местных государственных
администраций и органов местного самоуправления.
С нашей точки зрения, усовершенствование системно-структурной организации
публичной власти в АРК предусматривает комплекс соответствующих действий, а именно:
(1) рационализацию системы управления, приведение количества управленческих звеньев
к количеству, необходимому и достаточному для предоставления услуг населению;
(2) обеспечение функциональной самостоятельности органов власти АРК, т. е. расширение
автономных функций и полномочий этих субъектов; (3) внедрение механизмов
качественного взаимодействия между органами власти автономии, органами
государственной власти и органами местного самоуправления, которыми, по нашему
мнению, могут выступать делегирование полномочий и внедрение ряда форм
взаимодействия, общих мероприятий, в том числе и институционального характера и др.;
(4) усовершенствования внутреннего организационного устройства органов власти АРК.
Список литературы: 1. Административное право Украины: учебник [для студ.
высш. учеб. завед. юрид. спец. – 2-е изд., перераб. и доп.] / под ред. Ю. П. Битяка. – Х. :
Право, 2003. – 576 с. 2. Бабін Б. В. Правове програмне забезпечення розвитку Автономної
Республіки Крим: моногр. / Б. В. Бабін, В. О. Кроленко, О. Ю. Іваницький. – О. : Фенікс,
2011. – 186 с. 3. Багров Н. В. Политико-правовые аспекты становления АР Крым /
Н. В. Багров // Культура Причерноморья. – 1998. – № 4. – С. 246-247. 4. Велігодський В. М.
Інститут представництва Президента України в Криму: історія становлення /
В. М. Велігодський // Аналіт.-інформ. журн. «Схід». – 2003. – № 6. 5. Відомості Верховної
Ради України. 6. Дрожжина С. В. Теоретичні аспекти впливу процесів децентралізації
влади на рівень демократії в державі / С. В. Дрожжина // Українознавство. – 2006. – № 4(21).
7. Копиленко О. Л. Автономна республіка Крим: проблеми правового статусу: моногр. /
О. Л. Копиленко. – К. : Таксон, 2002. – 342 с. 8. Магновський І. Й. Особливості
конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим / І. Й. Магновський //
Юридична Україна. – 2009. – № 5. – С. 21-25. 9. О внесении изменений в постановление
Совета министров Автономной Республики Крым от 23.09.1998 г., № 295 : Пост. СМ АРК
от 13.04.2010 г., № 144 // Сб. норм.-прав. актов АРК. – 2010. – № 4. – Ст. 331. 10. Про
затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого
центрального органу виконавчої влади : пост. КМУ від 25.05.2011 р., № 563 // Офіц. вісн.
України. – 2011. – № 41. – Ст. 1677. 11. Смирнова Є. В. Конституційно-правовий статус
Автономної Республіки Крим в Україні (1991—2000 рр.): історіографія проблеми /
Є. В. Смирнова // Учен. зап. Таврич. нац. ун-та. – 2005. – № 1. – Т. 18 (57). – С. 22-94.
12. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование: моногр. / В. Е. Чиркин. – М. : Норма
ИНФРА-М, 2012. – 336 с.
ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ СИСТЕМНО-СТРУКТУРНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ
АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ
Лялюк О. Ю.
Проведено аналіз сутності влади в АРК, її основних структурних складових; розглянуті
елементи структури органів влади автономії, взаємодія між ними, а також з іншими
підсистемами влади, що функціонують на території АРК, – державної й муніципальної.
Запропоновано основні напрямки з вдосконалення системно-структурної організації органів
публічної влади в АРК.
Ключові слова: публічна влада АРК, система публічної влади, системно-структурна
організація, взаємодія в системі органів влади.
SYSTEMIC ISSUES-STRUCTURAL ORGANIZATION OF THE AUTONOMOUS
REPUBLIC OF CRIMEA
Lyalyuk A. U.
The analysis of the nature of power in the Crimea, its main structural components are
considered elements of the structure of government autonomy, interaction between them, as well
as other sub-systems of power that operate in the ARC – the state and municipal. The main
directions for improving systemic and structural organization of public power in ARC.
Key words: public authority of the ARC, a system of public administration, systemstructural organization and interaction in the system of government.
Поступила в редакцию 25.06.2012 г.