механизм формирования правительства при парламентской

МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА ПРИ
ПАРЛАМЕНТСКОЙ И СМЕШАННОЙ СИСТЕМАХ ПРАВЛЕНИЯ
И.А. Кузнецова
БГУ, Минск
Статья посвящена исследованию способов формирования правительства в
республиках и монархиях с парламентской системой правления (ФРГ, Испания,
Италия,
Греция,
Япония,
Великобритания) и смешанных республиках
различного типа (Финляндия, Польша, Франция, Беларусь). В качестве
критерия классификации автором взято соотношение объема полномочий
между главой государства и высшим органом законодательной власти. В
результате на основе формального взаимодействия главы государства и
парламента выделены наиболее общие схемы образования правительства,
которые наполняются конкретным содержанием под влиянием социального
окружения политической системы исследуемых стран.
В демократических странах государственная власть не сосредоточена в
одних руках, а распределена между различными институтами в зависимости от
выполняемых
ими
взаимоотношение
в
соответствии
органов
с
государственной
конституцией
власти
функций.
влияют
На
множество
факторов: исторические традиции, форма и система правления, форма
государственно-территориального устройства, партийная и избирательная
системы, а также конкретная политическая обстановка в стране. В данной связи
проблема взаимодействия законодательной и исполнительной власти не теряет
своей актуальности, поскольку воздействие политического окружения может
привести в движение скрытые рычаги в системе «сдержек и противовесов» и
наполнить, на первый взгляд, «отлаженные» механизмы новым содержанием.
Цель данной статьи – выявить особенности формирования правительства
в условиях так называемого «рационализированного парламентаризма»,
характерного для парламентских республик и монархий, а также в смешанных
республиках различного типа.
1
В президентских республиках, для которых характерна «жесткая система
разделения властей», законодательная и исполнительная власть напрямую не
зависят друг от друга. Президент как глава исполнительной власти единолично
назначает
и
отправляет
в
отставку
правительство.
В
парламентских
республиках и монархиях высший законодательный орган активно участвует в
формировании правительства, при этом «основой является соотношение
политических сил в стране, которое находит свое отношение в партийном
составе парламента» [1, с. 214]. Таким образом, при парламентской системе
правления судьба правительства во многом зависит от парламентского
большинства, хотя и парламент подвержен эффективному влиянию со стороны
правительства.
При
всем
многообразии
способов
формирования
правительства,
основанных на непосредственном участии парламента, можно выделить
несколько групп в зависимости от формального соотношения объема
полномочий главы государства (президента или монарха) и высшего органа
законодательной власти.
Первый блок представлен странами, где парламент по предложению
главы государства избирает кандидата на пост премьер-министра, после чего
требуется его окончательное назначение главой государства. Остальные члены
правительства назначаются и отстраняются от должности главой государства
по представлению главы правительства (ФРГ, Испания). Так, согласно ст. 63
Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года,
«Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению
Федерального президента», и «Федеральный президент в течение семи дней
после выборов должен его назначить» [2, с. 60]. В случае, когда представленная
кандидатура не получила одобрения большинства членов Бундестага, то
Федеральный президент по своему усмотрению может либо ее назначить, либо
распустить Бундестаг. Как и в каждой парламентской республике, в систему
государственной власти ФРГ включены элементы рационализированного
парламентаризма, характеризующегося «бивалентностью» исполнительной
2
власти, включающей в себя «слабого» президента, избираемого Бундестагом
при участии субъектов федерации (земель), и «сильного» канцлера, в лице
которого выступает лидер парламентского большинства.
Подобная процедура формирования правительства действует в Испании.
В соответствии со ст. 99 Конституции Королевства Испании от 27 декабря 1978
года, «Король после консультаций с представителями политических партий,
представленных в парламенте, предлагает через председателя Конгресса
кандидата на пост председателя Правительства» и после получения одобрения
нижней палаты Генеральных Кортесов «Король назначает его председателем
Правительства» [2, с. 94]. Основной закон также предусматривает возможность
роспуска обеих палат парламента, если по истечению установленного срока ни
одна из представленных главой государства кандидатур не получила одобрения
Конгресса. Итак, несмотря на различие формы правления, общая для данных
стран
система
парламентской
демократии
демонстрирует
практически
идентичную схему формирования правительства и парламентского контроля
над органом исполнительной власти. По мнению А.В. Шашковой, в Испании
парламентский контроль длится столько же времени, сколько полномочия
самого
законодательного
органа,
что
«позволяет
классифицировать
парламентский контроль в качестве ядра отношений между Правительством и
Генеральными Кортесами, и, в то же время, в качестве одного из основных
столпов парламентаризма» [3, с. 23].
Ко второй группе относятся страны, где глава государства назначает
председателя и членов правительства, после чего требуется получить одобрение
парламента (Италия, Греция). Согласно Конституции Итальянской Республики
от 22 декабря 1947 года, «Президент Республики назначает Председателя
Совета министров и, по его предложению министров» (ст. 92), назначенное
«Правительство должно получить доверие обеих палат» (ст. 94), [2, с. 115]. Из
этого следует, что в основу конституционного строя Италии положен принцип
политической ответственности исполнительной власти перед парламентом,
суть которого состоит в избрании президента непосредственно парламентом
3
при участии представителей административно-территориальных единиц, а
также необходимости одобрения парламентом назначенного президентом
правительства.
Конституция Республики Греция от 9 июня 1975 года (с изменениями и
дополнениями в ходе Закона «О конституционной реформе» от 12 марта 1986
года) предусматривает, на первый взгляд, аналогичный способ формирования
правительства. В соответствии со ст. 371, «Президент республики назначает
премьер-министра; по предложению последнего он назначает и отзывает
других членов правительства и государственных секретарей» [2, с. 383], а
назначенное правительство обязано поставить вопрос о доверии перед Палатой
депутатов. С формально-юридической точки зрения Конституция 1975 года
установила в Греции «парламентскую республику с усиленной президентской
властью» [4, с. 358]. Однако в результате конституционной реформы 1986 года
эта власть была существенно урезана. Так, глава государства назначает
руководителем
правительства
лидера
политической
партии,
имеющей
абсолютное большинство мест в парламенте, а в случае неудачи – второй, а
затем – третьей по численности политической партии либо, в конечном счете,
прилагает усилия по формированию многопартийного правительства. Таким
образом, особенность греческой модели заключается в назначении президентом
правительства исходя из расстановки политических сил в Палате депутатов.
Третья группа представлена теми странами, где претендент на пост
председателя правительства выдвигается парламентом и утверждается главой
государства. Назначенный премьер-министр формирует правительство, а глава
государства утверждает соответствующие назначения (Япония). Так, ст. 6
Конституции Японии (промульгирована 3 ноября 1946 года, вступила в силу 3
мая
1947
года)
гласит:
«Император
назначает
Премьер-министра
по
представлению Парламента» [2, с. 465]. Причем, премьер-министр, а также
большинство назначенных им членов Кабинета должны быть членами
парламента. Основной закон Японии фиксирует достаточно весомое положение
парламента в структуре государственной власти, который является не только
4
единственным законодательным органом, но и высшим государственным
институтом. Напротив, политическое влияние Императора как символа
государства незначительно, его статус определяется народом, которому
принадлежит суверенная власть. Таким образом, особенность японской модели
формирования правительства заключается в том, что инициатива исходит не от
главы государства, а от органа законодательной власти и выражается в форме
резолюции, принимаемой парламентом.
В четвертую группу включены страны, где глава государства единолично
формирует и назначает правительство без последующего утверждения
парламентом (Великобритания). Однако подобный механизм образования
Кабинета министров в Великобритании является скорее данью традициям, чем
описывает реальное положение дел. Формально монарх наделен обширными
полномочиями по контролю над всеми органами государственной власти в
стране. В то же время, парламентская система правления диктует совершенно
иную расстановку политических фигур в структуре верховной власти.
Фактически страной управляет правительство, главой которого становится
лидер политической партии, имеющей большинство мест в Палате общин.
Описывая конституционный строй Великобритании, Р. Брэзиер замечает:
«Превосходство парламентской демократии над властью монарха означает, что
монарх не наделен свободной волей в назначении правительства. Однако это не
является свидетельством того, что в современный период монарх стал скорее
«украшением»
политической
деятельности
министров.
Он
является
«резервуаром» власти, которая может быть им применена в случае
необходимости» [5, р. 76].
Таким образом, при парламентской системе правления полномочия главы
государства в формировании правительства определяются не собственной
волей, а соотношением политических сил в парламенте. В то же время, чем
более пестрым представляется партийный состав законодательного органа, тем
значительнее роль главы государства как посредника между парламентскими
5
группировками и его влияние на образование правительства, пользующегося
поддержкой парламента.
Приступая к анализу формирования правительства в смешанных
республиках необходимо заметить, что для них, как и для президентских
республик характерно избрание главы государства не парламентом, а
непосредственно гражданами страны (Польша, Франция, Республика Беларусь)
либо
коллегией
выборщиков
(Финляндия).
Механизм
формирования
правительства в Финляндии во многом напоминает испанскую модель. В
соответствии с § 61 Основного закона Финляндии от 11 июня 1999 года
«Эдускунта избирает премьер-министра, которого затем Президент Республики
назначает для выполнения его обязанностей. Другие министры назначаются
Президентом в соответствии с предложениями того, кто избран премьерминистром» [2, с. 235]. Предполагаемый состав правительства предварительно
обсуждается в Эдускунте с тем, чтобы президент представил такую
кандидатуру, которая бы пользовалась доверием парламента. Из этого следует,
что финская модель формирования органа исполнительной власти основана на
доминирующей
роли
парламента,
обладающего
для
этого
реальными
властными полномочиями.
Согласно ст. 154.1. Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997
года, «Президент Республики выдвигает кандидатуру Председателя Совета
Министров, который предлагает состав Совета Министров. Президент
Республики назначает Председателя Совета Министров вместе с остальными
членами Совета Министров» [6, с. 57]. В течение установленного срока
назначенное правительство должно получить вотум доверия со стороны
нижней палаты парламента – Сейма. В случае непредоставления вотума
доверия Сейм может абсолютным большинством голосов от полного состава
самостоятельно избрать главу и членов правительства, которые должны быть
назначены президентом. Данная модель в целом схожа с греческой. Хотя глава
государства в Польше и наделен важными полномочиями по процедуре
формирования Совета Министров, ведущая роль принадлежит парламентскому
6
большинству,
что
характеризуют
страну
как
смешанную
республику
парламентского типа. «Если имеется стабильное большинство, то полномочия
Президента в указанной сфере в большей степени приобретают формальный
характер. В то же время, отсутствие такого большинства повышает роль
Президента, что соответствует государственному режиму рационального
парламентаризма» [7, с. 84]. Таким образом, механизм формирования
правительства в смешанных республиках парламентского типа в целом
вписывается в схемы, характерные для парламентской системы правления, где
доминирующие позиции отведены органу законодательной власти.
Во Франции и Беларуси перевес полномочий по формированию
правительства склоняется в пользу главы государства. В соответствии со ст. 5
Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года, «Президент
Республики
назначает
Премьер-министра.
По
представлению
Премьер-
министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает
исполнение их функций» [2, с. 127]. Являясь главой исполнительной власти,
президент единолично без участия парламента назначает правительство.
Политическая ответственность правительства перед парламентом сводится к
возможности получить от Национального собрания резолюцию порицания.
Следовательно,
несмотря
на
концентрацию
политической
власти
преимущественно в руках исполнительных органов, президент при назначении
правительства должен учитывать партийный состав парламента.
Отличительной
особенностью
белорусской
модели
формирования
правительства является участие нижней палаты парламента в назначении главы
исполнительной власти. Согласно ч. 6 ст. 84 Конституции Республики
Беларусь, «Президент с согласия Палаты представителей назначает на
должность Премьер-министра» [8, с. 67]. Совет Министров как высший орган
исполнительной власти в своей деятельности подотчетен Президенту и
ответственен перед Парламентом, что проявляется в возможности выражения
Палатой представителей вотума недоверия Правительству. Таким образом,
формально процедура образования правительства в Республике Беларусь
7
напоминает немецко-испанскую модель, однако по реальному соотношению
полномочий между главой государства и высшим законодательным органом
данная модель ближе к французской.
В
зависимости
от
формального
взаимодействия
между
главой
государства и парламентом процедуру формирования правительства при
парламентской
и
смешанной
системах
правления
схематично
можно
представить в следующем виде:
· Глава государства выдвигает кандидатуру главы правительства –
парламент избирает – глава государства назначает (ФРГ, Испания, Финляндия,
Республика Беларусь).
· Глава государства назначает главу и членов правительства – парламент
одобряет (Италия, Греция, Польша).
· Парламент
выдвигает
кандидатуру
премьер-министра
–
глава
государства назначает (Япония).
· Глава государства назначает главу и членов правительства без участия
парламента (Великобритания, Франция).
Список литературы
1. Очерки конституционного права иностранных государств: учеб. и науч.практ. пособие / Д.А. Ковачев [и др.]; под ред. Д.А. Ковачева. – М.: Спарк,
1999. – 304 с.
2. Конституции зарубежных государств [Текст] / В.Г. Тихиня, В.П.
Серебренников. – Минск: Право и экономика, 2007. – 474 с.
3. Шашкова, А.В. Правительство Испании (Организационно-правовые
проблемы): автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.В. Шашкова; Моск.
Гос. Инстит. Межд. Отношений (Университет) МИД России. – М., 2001. – 31 с.
4. Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. – 2-е изд., исправ. и
доп. – М.: БЕК, 1997. – 586 с.
5. The British Constitution in the Twentieth Century / ed. by V. Bogdanor. –
Oxford: Oxford University Press, 2004. – 795 p.
8
6. Конституция Республики Польша и Регламент Сейма. – Warszawa:
Kancelaria Sejmu, 2003. – 207 с.
7. Чехарина, В.И. Основы конституционного строя Республики Польша /
В.И. Чехарина. – М.: Наука, 2004. – 136 с.
8. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и
дополнениями, принятыми на государственных референдумах 24 ноября 1996
года и 17 октября 2004 года). – Минск, 2006. – 96 с.
9