Ю. В. Скворцова Законодательная и исполнительная власть в

Ю. В. Скворцова
Законодательная и исполнительная власть
в правовой системе демократических государств:
общий теоретико-правовой аспект
Законодательная власть, как известно, имеет в качестве исключительной прерогативы принятие нормативно-правовых актов высшей юридической силы, кроме Конституции.
Современный тип законодательной власти связан с развитием
парламентаризма. Один из старейших в мире парламентов – британский, который возник в XIII в. и состоял из двух палат: палаты
общин (первоначально для рыцарей и бюргеров, а в наше время –
для всенародно избираемых депутатов) и палаты лордов – для пэров и высших церковных иерархов. Ныне ее членами становятся
либо по происхождению (родовая аристократия), либо по должности
(духовенство), либо за заслуги перед страной (как, например,
М. Тэтчер). Постепенно сужались прерогативы королевской власти:
от согласующей до номинально традиционной в настоящее время.
Шведский парламент сначала был четырехпалатным: отдельно для
дворян, духовенства, бюргеров и фермеров.
Если парламент оказывался слабым, как это происходило во
Франции, то с усилением королевской власти возрастала угроза утраты ею своей легитимности. Это и послужило причиной революционного взрыва. В целом в Европе постоянно происходил хотя и
медленный, но неуклонный процесс расширения полномочий законодательных собраний.
Интерес к проблемам парламентаризма объясняется пристальным вниманием самых различных общественных сил к судьбе демократии, ведь с понятием «парламент» связано представление о
целой системе политического господства, именуемой «парламентским строем». В широком понимании парламентское правление – не
просто конструкция власти, при которой парламент формирует ответственное перед ним правительство, но также политическое устройство общества, при котором представительные учреждения
обладают частью реальной политической власти, существуют законность и правосудие, сохраняются возможности действия дня общественных организаций и партий, фиксируются гражданские права
и свободы.
В государственно-правовых доктринах оценки законодательного
органа разнообразны – от апологии парламента как наилучшего
средства демократического управления обществом до его отрицания как учреждения, не способного осуществлять государственную
власть.
122
В настоящее время можно выделить две основные наиболее
эффективные модели организации законодательной власти: европейскую и североамериканскую. Их эффективность подтверждается
тем, что именно они сумели обеспечить высокий уровень жизни и
защиты прав своих граждан.
Формирование законодательной власти в обеих системах происходит путем свободного волеизъявления всего населения. При
этом различные партии предлагают широкий спектр политических и
экономических программ, отражающих интересы всего населения
или его отдельных групп, как например, партия зеленых (ФРГ).
Особенностью европейской традиции является менее четкое
отделение законодательной власти от исполнительной. Конституционные суды и комитеты конституционного надзора возникли сравнительно недавно. Поскольку в большинстве европейских стран и
государствах, воспринявших европейскую модель на других континентах, руководители правительства и члены кабинета являются
также и членами парламента, орган законодательной власти располагает большими возможностями контролировать органы исполнительной власти. В британском парламенте существует так
называемый «час вопросов», во время которого члены правительства в присутствии членов теневого кабинета дают детальные объяснения по вопросам, которые им задает оппозиция.
Европейская система законодательной власти мобильна в отличие от североамериканской, но имеет и существенный недостаток: в ней нет достаточно прочной гарантии от узурпации власти
одной партией или даже отдельной личностью.
Практика законодательной деятельности имеет свои особенности во всех странах, но сам законодательный процесс сводится к
ряду универсальных процедур: составление и представление предлагаемого законопроекта субъектами, обладающими правом законодательной
инициативы,
предварительное
рассмотрение
законопроектов в комитетах; проведение слушаний; новое рассмотрение в комитетах, утверждение. В Конгрессе США законодательный процесс длителен и громоздок; законопроекты проходят тяжело
и долго. Непроста и процедура вступления закона в силу, так как он
должен получить необходимую поддержку в большинстве штатов. В
странах, воспринявших европейскую модель, процесс идет значительно проще и быстрее. Так, например, рекордное число законов
принимается в рекордно короткий срок законодателями Российской
Федерации, а также во многих странах-членах СНГ, хотя они не всегда отличаются высокой правовой культурой.
Эффективность законодательной власти в значительной мере
зависит от ее компетентности. В законодательные собрания обычно
избираются лица, имеющие соответствующее, как правило, юриди123
ческое, образование и опыт политической деятельности. К работе
парламентских комитетов привлекаются многочисленные эксперты.
Становится преобладающей тенденция к открытости и демократичности работы высших законодательных органов, их деятельность
широко освещается в средствах массовой информации. Считается,
что это повышает ответственность законодателей.
Парламент современного государства часто отстраняется не
только от непосредственного руководства внешней политикой, но и
от формирования ее общих принципов, определения ее основных
направлений. В Конституциях Франции и Германии, например, нет
вообще упоминания о полномочиях парламента в области определения внешней политики и руководства ею.
Следует обратить особое внимание на отношения, возникающие между парламентом как основным законодательным органом и
исполнительной властью. Исходя из традиционной конституционной
доктрины, контроль, который парламент осуществляет над исполнительной властью, основывается на принципе, согласно которому
парламент выражает волю народа и поэтому должен быть в состоянии контролировать осуществление государственной политики; сила
парламента состоит в его способности контролировать деятельность исполнительной власти вплоть до ее приостановления, когда
она больше не соответствует направлению общественного мнения.
Парламент должен различными способами осуществлять определенный контроль над органами исполнительной власти. Он, в частности, участвует в назначении должностных лиц и органов,
составляющих исполнительную власть. В современных государственных системах этому вопросу придается исключительное значение как одному из важных критериев, по которому определяется
само понятие исполнительной власти и ее правовой статус. В данной связи нас будет интересовать традиционный порядок образования кабинета министров в Англии, роль в этом процессе короны и
парламента; выборы президента США, его полномочия и особая
роль в системе исполнительных органов; положение президента и
правительства в политической системе Франции; особенности
функционирования правительства в Японии и Германии.
Послевоенный опыт развития политической системы в развитых
странах свидетельствует о том, что парламент может служить стабилизирующим фактором государственного строя, в частности:
· вместе с другими органами власти он осуществляет все основные функции государства, придавая этому процессу характер
осуществления воли всего населения;
· легализует власть, облекая ее в форму представительного
правления народа;
124
· способствует достижению компромиссов между различными
политическими партиями, в частности, достижению соглашения между консервативными и социал-реформистскими партиями;
· принимает законы, образует важнейшую часть правовой надстройки. Систематические парламентские выборы – одно из важнейших средств интеграции населения в существующую
политическую систему.
Итак, законодательная власть, основным звеном которой является парламент, – неотъемлемая часть механизма власти в любом
современном государстве, сохраняющем элементарные принципы
демократии. Исполнительная власть – это ветвь государственной
власти, организующая и направляющая внутреннюю и внешнюю
деятельность государства, исполнение действующего законодательства, охрану прав и свобод человека.
Можно выделить несколько уровней исполнительной власти, в
зависимости от типа государственно-территориального устройства.
Исполнительная власть действует в пределах своей компетенции в
масштабах либо всего государства, либо его регионов (областей и
иных административно-территориальных единиц). Исполнительная
власть в государстве принадлежит правительству, которое строится
по иерархическом; признаку: премьер-министр (председатель), его
заместители, члены кабинета (министры), председатели комитетов
и т. д. Функции членов правительства ориентированы на определенные сферы: экономику, оборону, внешнюю политику, внутренние
дела, образование, здравоохранение, культуру и т. д.
Формы организации исполнительной власти значительно отличаются в различных государствах. Так, в США и большинстве латиноамериканских
стран
высшая
исполнительная
власть
сосредоточена в руках одного человека, который производит все
назначения в правительстве и несет последнюю и окончательную
ответственность за все политические решения. В Швейцарии Федеральный совет состоит из семи членов, выбираемых на четырехлетний срок законодательным собранием. Существует и так
называемое коллегиальное президентство (например, Сан-Марино).
Наиболее распространенной является форма организации, получившая распространение и у нас в стране - это правительство,
состоящее из кабинета министров.
В большинстве западных стран существуют две основные формы исполнительной власти. В первом случае наряду с парламентом
действует единоличный орган власти, ответственный за осуществление исполнительной функции; чаще всего им является президент,
располагающий полномочиями в силу мандата, который вручается
ему избирателями на основе всеобщих выборов. При этой форме
исполнительной власти парламент не участвует в выборах прези125
дента. Так например, в США согласно официальной доктрине президент располагает полномочиями в силу мандата, вручаемого ему
избирателями на основе всеобщих выборов. В теории считается,
что президент окружен лицами, которые не управляют и не играют
никакой роли в принятии решений исполнительной власти, а лишь
проводят необходимую подготовительную, административную работу.
Существование президентского кабинета, состоящего из глав
департаментов, даже не закреплено в законодательном порядке.
Кабинет не упоминается в конституции и поэтому не обладает предусмотренными законом полномочиями. Он существует в силу обычая, а его состав и функции зависят от президента.
Способ, при котором правительство образуется главой государства без участия парламента, наиболее распространен, но для того
чтобы оставаться у власти, правительство должно получить вотум
доверия в парламенте. В данном случае (в отличие от обычной постановки вопроса о доверии) палаты парламента обсуждают не
действия правительства, а его персональный состав и программу.
Отказ в доверии влечет за собой отставку вновь созданного правительства. Так, в Италии, не позднее чем через 10 дней после своего
формирования, правительство обязано представиться палатам для
получения доверия.
В парламентских системах законодательная власть формирует
исполнительную власть из своих рядов. Руководители и члены правительства входят в парламент. В Великобритании, ФРГ, Японии,
Израиле премьер-министр назначается только из числа членов парламента. Министры регулярно отчитываются перед парламентом, а
поскольку они сами являются депутатами, то кабинет представляет
собой нечто подобное парламентскому комитету. При этом парламентские комитеты не дублируют деятельность правительства, не
вмешиваются в его деятельность, а лишь осуществляют надзор за
ней.
В европейской практике со сменой главы правительства и министров не происходит смены остального состава министерств и
комитетов. Европейские чиновники обладают большим профессионализмом, что делает исполнительную власть достаточно сильной и
влиятельной. Именно это стало причиной того, что роль и значение
исполнительной власти повсеместно возрастают. Вместе с тем возрастает и опасность ослабления контроля за деятельностью исполнительной власти со стороны законодателей. В парламентских
системах, где законодательная и исполнительная власти не переплетены достаточно тесно, кабинет сильно влияет на законодателей, к тому же глава кабинета вправе распустить парламент (или
его нижнюю палату) и назначить досрочные выборы. Если учесть и
партийную дисциплину, то можно сделать вывод, что политические
решения в европейских странах и Японии более предсказуемы, чем
в США и России.
126
В странах с многопартийной системой достаточно часто создаются коалиционные правительства – когда происходит распределение ключевых постов в правительстве между наиболее крупными и
влиятельными партиями. Очевидным недостатком такой практики
является столкновение различных интересов и стремление представителей конкурирующих партий заблокировать принятие неугодных им решений. Этого удается избежать в тех странах, где
правящие партии велики и влиятельны, например в Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Испании и др. Но и здесь нередко
устойчивость правительства зависит от поддержки малых партий.
В парламентских системах существует так называемая раздельная исполнительная власть: монарх или президент осуществляют
лишь формальные представительные функции (Великобритания,
Германия), вся полнота власти принадлежит премьер-министру или
канцлеру.
В парламентских системах правительство наделено правом законодательной инициативы, правом вето на издание законов. В президентских системах исполнительная власть формируется отдельно
от законодательной, что делает её более автономной. Конгресс
США не может провести процедуру импичмента президента из-за
несогласия с его политикой или если большинство мест в конгрессе
принадлежит представителям непрезидентской партии. Конгресс не
может отказать в доверии правительству или заменить его. Президент не вправе распустить конгресс. В США, как известно, члены
правительства не могут иметь депутатский мандат (исключение
сделано лишь для вице-президента, так как он является председателем Сената). Вето президента США является эффективным инструментом влияния на ход законодательного процесса, и оно может
быть отменено лишь квалифицированным большинством палаты
представителей.
Конституция США предусматривает отстранение от должностей
президента, вице-президента и других федеральных должностных
лиц в случае предания суду и обвинения в измене, взяточничестве,
иных преступлениях или проступках.
Прерогатива исполнительной власти по общему руководству
внешней политикой и ее проведением настолько общепризнанна,
что она редко прямо закрепляется в конституции. Такое прямое закрепление можно встретить, например, в Конституции Японии, ст. 73
которой указывает, что руководство внешней политикой страны
осуществляется кабинетом. Ст. 58 Конституции Нидерландов гласит, что «королю принадлежит высшее руководство внешними сношениями». В Англии по обычаю ведение внешней политики
отнесено к прерогативе короны, т. е. в сущности кабинета.
127
В Англии целый ряд важнейших международных вопросов находится в исключительном ведении исполнительной власти, которая
вправе издавать декларации, имеющие обязательную силу и рассматриваемые как акты государства. Среди этих вопросов признание государств и правительств, вопрос об их статусе, а также о
наличии состояния войны и др. В подобном же порядке осуществляются обычно и такие правомочия, которые, как считается, нецелесообразно обсуждать в парламенте. Последний часто узнает о
переговорах и заключении договоров post factum.
Особенно широкое распространение практика заключения соглашений в упрощенной форме получила в США, где они известны
как исполнительные соглашения президента (executive agreements).
Организация исполнительной власти осуществляется в двух
основных формах – парламентской и президентской. Отличие заключается в том, кто фактически, а не формально будет являться
главой государства. В некоторых странах формы организации исполнительной власти сочетают признаки обеих систем. Это так называемая полупрезидентская форма правления: президент
выбирается прямым голосованием и назначает ключевых министров
кабинета. Однако правительство отвечает перед парламентом и
может быть им смещено. Во Франции позиции президента сильны в
том случае, если в Национальном собрании его партия имеет большинство. В противном случае реальной властью обладает премьерминистр. В Швейцарии эффективно действует правительство, которое назначается парламентом, но не может быть им смещено. Оно
же, в свою очередь, не может влиять на судьбу парламента. Члены
правительства не могут быть депутатами. Правительство обладает
правом законодательной инициативы.
Полупрезидентская форма может быть опасной в случае сильной лево- или праворадикальной оппозиции.
Во втором случае исполнительная власть разделена между
двумя отдельными лицами и органами. Эта дуалистическая форма
исполнительной власти, появившаяся в результате длительного
процесса исторического развития, существует в большинстве современных государств независимо от того, используют они термин
«правление кабинета» или нет. Она утвердилась в тех странах, где
один из членов кабинета по праву фактически занимает более высокое положение, чем все остальные. В этом случае наряду с главой государства существует глава правительства: председатель
совета министров или премьер-министр.
Учитывая как позитивный, так и негативный международный
опыт по вопросу о соотношении законодательной и исполнительной
власти, необходимо признать, что оптимальными юридическими
критериями этого соотношения как минимум являются:
· ответственность правительства перед парламентом, а не перед президентом;
128
· выборы главы государства парламентом, а не населением;
· осуществление законодательного процесса посредством парламента, а не в порядке так называемого делегированного законодательства;
· решение вопроса о войне или мире не главой исполнительной
власти, а парламентом;
· ответственность главы государства и главы правительства за
нарушение закона в порядке импичмента.
Таким образом, функции исполнительной и законодательной
власти отличаются друг от друга, но наилучший вариант организации политической системы – когда они взаимно уравновешены.
М. М. Степанов
Особенности строительства чрезвычайных
судебных органов в России
в годы Гражданской войны (1918–1920)
В годы Гражданской войны в России повсеместно создавались
чрезвычайные судебные органы, действовавшие наряду с обычными судебными инстанциями, а иногда и подменявшие их.
В Советской России наиболее распространенным видом чрезвычайных судебных органов стали революционные трибуналы. Они
появились после октября 1917 г. и в отдельных местах рассматривали все уголовные и гражданские дела. Такие суды создавались
даже в некоторых волостях1.
После издания 24 ноября 1917 г. Декрета о суде (Декрет о суде
№ 1)2 трибуналы стали создаваться в массовом порядке. Декрет учреждал рабочие и крестьянские революционные трибуналы в составе одного председателя и шести очередных заседателей,
избираемых губернскими и городскими советами. Их основной задачей стала борьба против контрреволюционных сил, с мародерством
и хищничеством, саботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и прочих лиц.
Нередко ревтрибуналы выполняли и функции общих судов. Некоторые из них, проведя несколько крупных процессов, затем оказывались заваленными мелкими уголовными, а иногда и
гражданскими делами3.
1
Кожевников М.В. История Советского суда. 1917–1956 годы. – М. –
1957. – С. 16.
2
СУ РСФСР. – 1917. – № 4. – Ст. 50.
3
См.: Кожевников М.В. Указ. Соч. – С. 50, 53–54.
129