Код УДК 352 Попова В.В. Зарождение городского

Код УДК 352
Попова В.В.
Зарождение городского самоуправления до эпохи «великих реформ»
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни,
которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их
патриархальным самоуправлением. В летописях говорится об избрании в
древнейших городах главного должностного лица (приглашение на
княжение), о таком институте городского самоуправления, как вече,
которое приобрело особое значение в Новгороде и Пскове. В XVI в.
получает
распространение
жалование
уставных
грамот
отдельным
административно-территориальным единицам. Дальнейшее становление
местного самоуправления обусловили реформы Петра 1.
В 1699 г.
была
создана
Бурмистерская
палата
в
Москве,
преобразованная в 1700 г. в Ратушу с выборными ландратами,
управлявшая ремесленниками и купечеством. С 1720 г. этим занимается
созданный к тому времени Главный магистрат 1, а к 1724 г. магистраты
появились в других городах. Задачей новых учреждений являлось
исполнение административно-полицейских и судебных функций, развитие
ремесел и торговли. Однако нежелание купечества участвовать в выборах,
отсутствие реальной власти у выборных магистратских должностей и
государственно-фискальные интересы, лежащие в основе реформы, не
способствовали развитию городского самоуправления.
Одной из причин неудачи первой попытки внедрить городское
самоуправление стало своеобразное понимание выборности у Петра I . Его
неоднократные, с 1699 по 1721 гг., попытки насадить в городах
самоуправление оказались малоудачны как в силу неготовности общества,
так и из-за порочности самого принципа бесплатной общественной
службы, когда такая служба воспринимается не как право, а как тяжелая
повинность.
Эпоха «дворцовых переворотов» не дала примеров развития
городского самоуправления. Проблема была вновь поднята в 1767 г., когда
Екатерина II решила созвать земский собор для издания нового Уложения
и предписала всем служащим и городам избрать депутатов на этот собор.
Для этого из числа жителей на два года стали выбирать городского голову.
Других обязанностей тогда у него не было, но в 1771 г. должность стала
постоянной, хотя и без определённого назначения, а в 1775 г., при издании
учреждения о губерниях, он председательствовал в сиротском суде. При
введении городового положения 1785 г. городские головы стали
официальными представителями городов и председателями городских Дум
и главами Управ.
Начало городских «вольностей» было заложено в 1785 г. в так
называемой «Жалованной грамоте» Екатерины II 2, в которой впервые
законодательно оформлено представление о городском населении как
обществе в совокупности всех отдельных классов населения, из которых
каждый имел свою особую сословную организацию и соответствующие им
органы управления. Всё население города классифицировалось по шести
разрядам:
a. «обыватели вообще» (владельцы домов и земель в черте города
без различия сословий) и «обыватели в особенности», или «граждане»
(лица, принадлежащие к городским сословиям;
b. купцы, разделённые на три гильдии;
c. цеховые ремесленники;
d. «иногородние и иностранные гости» – купцы и специалисты,
приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не
проживавшие в нем;
e. именитые граждане, классифицированные в зависимости от
образования, состояния и участия в городском выборном управлении;
f. посадские – не состоявшие в гильдиях мелкие торговцы,
ремесленники, рабочие люди).
Горожане регистрировались в так называемой «обывательской
книге», которую оставляло городское депутатское собрание.
Первичным органом городского самоуправления было городское
собрание, избиравшее городского голову, бургомистров, ратманов – на три
года, а городского старосту и представителей судебных учреждений (судей
словесного суда) – на один год 3. Распорядительным органом являлась
общая городская дума, собиравшаяся раз в три года. В ней были
представлены городской голова и гласные от каждой части города. В
период между собраниями городской думы ее функции передавались
исполнительному органу – шестигласной думе, включавшей по одному от
каждого разряда населения.
Оценивая деятельность местного самоуправления того времени,
следует отметить среди отрицательных моментов следующие:
·
законодательство не давало чёткого ответа на вопрос о том, какие
обыватели: «вообще» или «в особенности» – считались причисленными к
«составу городского общества» и как могли пользоваться правом
городского представительства;
·
неудовлетворительной оказалась и структура органов управления:
шестигласная дума, во многих городах была представлена не шестью
членами от каждого «состояния», а группой (большей или меньшей)
купцов и мещан. Общая Дума во многих городах довольно быстро исчезла.
В Нижнем Новгороде, впрочем, с конца 1850-х гг. она опять появилась, но
не имела серьёзного значения. По закону общая дума должна была
выбирать шестигласную, то на деле и ту и другую выбирало само
общество;
·
городские думы были безвластны, централизация доведена до
абсурда (чуть ли не каждое мелкое хозяйственное решение требовало
санкции МВД);
·
сословное деление городского населения явилось феодально-
консервативной формой сдерживания развития третьего сословия.
Вообще,
положение,
когда
распорядительную
функцию
осуществляет «городское общество» в целом, свидетельствовало о
неразвитости форм городской общественной организации (европейский
муниципальный строй того времени базировался
уже
на
основе
представительства). Крепостной строй, резкая сословная расчленённость,
«обросшее» привилегиями дворянство были непригодны для зарождения
самоуправления на началах равноправия граждан.
И всё же во многом Жалованная грамота опережала дальнейшие
Положения 1870 и 1892 гг., поскольку:
·
во-первых, отдавала приоритет образовательно-нравственному
цензу, что позволяло получать избирательные права лицам «либеральных
профессий»
(имеющим
университетский
аттестат,
архитекторам,
живописцам, скульпторам, композиторам);
·
во-вторых, города получали права юридического лица, была
достигнута системность и единообразие городского управления.
Уже с первых шагов городского управления было видно, что либо
общество ещё не было готово к самостоятельным действиям, или же, что,
на наш взгляд, вероятнее, в самих законах были такие недостатки, которые
побуждали
граждан
по
возможности
отказываться
от
службы.
Действительно, служба была (до 1870 г.) безвозмездной, но отнимала
много времени, самостоятельность ограничена опекой начальства, а
ответственность достаточно серьезна.
Екатериной
II была
предпринята
попытка
«стимулирования»
интереса горожан к общественной деятельности. Городская служба,
согласно ст.132 «Жалованной грамоты» 4, считалась настолько почётной,
что «прослужившие с похвалой в заседателях совестного суда, или
губернском магистрате, бургомистрах или городским головой, наравне с
учёными, имевшими университетские и академические дипломы, получали
титул именитых граждан, которые имели уже право заводить загородные
сады и дома и ездить четверней в карете. Внучатам именитых граждан,
буде дед, отец и они именитость сохранили, дозволялось старшему после
30 лет от рождения его, быв самому беспорочной жизни, просить
дворянства» 5.
В первое время по введении «Жалованной грамоты» к участию в
городской службе привлекались не только купцы, мещане, цеховые и
посадские, но и привилегированные сословия. До 1795 г., впрочем, участие
их незаметно, а после 1870 г. почти прекратилось. Так, например, в 1795 г.
одним из гласных был выбран дворянин Руднев, который заявил голове и
полиции, ссылаясь на дворянскую грамоту, что «дворяне не обязаны
служить кроме как по выборам в судейские должности и на военной
службе»; что «призвание их должно быть земледелие и добывание
металлов и минералов из недр земли». Указывая также, что дворянство на
гильдии не делится и мещанскими промыслами не занимается, Руднев
просил полицию «дабы благоволила она о непринуждении его к
исправлению столь неприличной званию его должности гласного» 6.
Чтобы уклониться от выполнения службы, приводились такие
доводы, как неправоспособность (сумасшествие), преклонность лет,
болезнь, исполнение ранее городской службы, отсутствие гильдейства.
Были попытки уклониться посредством замены избранного, по взаимному
договору, другим лицом (например, когда на должность городского головы
был избран А.А. Брызгалов, он «изъявил желание исправление своей
должности поручить своему сыну» и дал ему доверенность. По этому
поводу
общество,
приняв
в
учёет
солидный
возраст
кандидата,
«дозволило» замену). От занятия других, менее важных должностей
отказывались ещё энергичнее, прибегая к таким ухищрениям, как
«объявление капитала в других городах», расстройство торговых дел и др.
Неудивительно, что при таких «уклонениях» в число избранных попадали
люди далеко не безупречной нравственности. Насколько неудачны бывали
иногда выборы, указывает то, что в производстве Думы встречаются дела
такого рода: в 1788 г. – «о поступлении по законам за сделанное
неистовство с гласным Жарковым, из которого видно, что 1 февраля в
заседание думы почтенный гласный явился в сильно пьяном виде и на
замечание относительно этого городского старосты, обругал как его, так и
всю Думу» 7.
Однако следует отметить, что некоторые избранные получали
благодарность, как от общества, так и от правительства. Так, например,
«похвальное удостоверение» было выдано за службу Городским Головой в
течение 1846-1848 гг. почетному гражданину С.С. Пятову (за умножение
городских доходов) и др.
Ярким примером выборности, причём не только дворянской, но и из
представителей
горожан
и
свободных
крестьян,
служил
приказ
общественного призрения, который «содержал больницы в губернских и
уездных городах, дома для умалишённых, богадельни, воспитательные
дома,
училища
детей
канцелярских
служителей,
сиротские
дома,
фельдшерские школы, тюремно-исправительные заведения; кроме того, он
оказывал вспоможение гимназиям и уездным училищам, содержал
стипендиатов в гимназиях, женских учебных заведениях императрицы
Марии и на медицинских факультетах университетов». При этом
«специальных земских исполнительных органов не существовало; их
заменяли общие учреждения, т.е. почти исключительно земская полиция.
В уездах были учреждены различные комитеты и комиссии смешанного
состава из чиновников и выборных представителей сословий, например,
дорожные комиссии, квартирные комитеты и т.п., но они, по официальным
отзывам, числились только на бумаге и фактически не оказывали никакого
влияния на приведение в действие земской сметы» 8.
Привлечение цензовой общественности к управлению территориями
означало вместе с тем и её включение в структуру государственного
управления: служба по выбору приравнивалась к государственной службе.
1
Регламент или Устав Главнаго Магистрата (1721, генваря 16) // ПСЗ. Т. VI, №
2
Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г., апреля 21) //
3708.
ПСЗ. Т. XXII, № 16188.
3
Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г., апреля 21) //
ПСЗ. Т. XXII, № 16188. Ст. 32.
4
Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г., апреля 21) //
ПСЗ. Т. XXII, № 16188. Ст. 132.
5
Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в
России. – Арзамас: Изд-во АГПИ, 1995. С. 281.
6
Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в
России. – Арзамас: Изд-во АГПИ, 1995. С. 281.
7
Савельев А.А. Земство и власть: Из истории местного самоуправления в
России. – Арзамас: Изд-во АГПИ, 1995. С. 234-235.
8
Иорданский Н.И. Конституционное движение 60-х годов. – СПб., 1906, С. 8.