ВЕЛИКОЕ КНЯЖЕСТВО ФИНЛЯНДСКОЕ И ЦАРСТВО

На правах рукописи
Аверин Михаил Борисович
ВЕЛИКОЕ КНЯЖЕСТВО ФИНЛЯНДСКОЕ
И ЦАРСТВО ПОЛЬСКОЕ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
(СЕРЕДИНА 60-Х ГОДОВ XIX ВЕКА -1881 ГОД):
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Специальность 12.00.01 -Теория и история права и государства;
история правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
МОСКВА
2004
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства
юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Рассолов Михаил Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Горбачев Иван Георгиевич
кандидат юридических наук
Лёзов Игорь Леонидович
Ведущая организация Российский университет Дружбы народов,
кафедра теории и истории государства и права
Защита диссертации состоится 27 февраля 2004 года в 16 часов
на заседании диссертационного совета К 229.001.02 при Российской
правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по
адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, ауд. 49.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской
правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан 26 января 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного
кандидат юридических наук, доцент
М.Н. Илюшина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Системы органов государственной власти, сложившиеся в национальных окраинах Российской империи,всегда вызывали повышенное внимание общественных и политических деятелей
России и зарубежных стран. Серьезность этого вопроса, прямым образом влиявшего на существование всей российской государственности, диктует острую потребность в научном изучении данной проблемы. Со всей очевидностью можно сказать, что обращение к истории создания, функционирования и
реформирования государственных органов, созданных в национальных районах Российской империи, обусловлено рядом факторов.
Прежде всего без четкого определения правового статуса данных образований в составе Империи невозможно со всей тщательностью изучить
государственный строй нашей страны, проанализировать особенности государственного механизма и национально-государственной политики, уяснить
специфику проведения буржуазных реформ на окраинах.
Более чем значительную часть России рассматриваемого периода занимали территории с иноязычным населением, которое находилось на различных стадиях социально-экономического и политического развития. Некоторые из них имели древнюю историю государственности и более высокий уровень развития по сравнению с великорусскими губерниями.
Исследование сложившихся на данных территориях систем органов
государственной власти предполагает объективное изучение как высших и
центральных имперских учреждений, осуществлявших управление данными
территориями, местных органов власти, начиная с генерал-губернаторского
уровня и до городского и сельского управления и самоуправления, судебных систем, так и соответствующей нормативно-правовой базы. Это позволит определить специфику таких учреждений в зависимости от местных и
общегосударственных условий, обоснованность предоставления окраинам
того или иного статуса, а также эффективность созданных здесь административных моделей и, значит, в определенной мере, эффективность всего
государственного механизма Империи.
Анализ указанной проблемы предоставит необходимый материал для
развития понятийно-категориального аппарата истории и теории государства и права.
Крайне важное значение имеет необходимость разрушения стереотипов в
оценках, бытующих в литературе. Необходимо отказаться от прежних позиций,
зачастую преувеличивавших негативные стороны проблемы, объяснявших происходившие процессы с точки зрения классово-национального угнетения, умаляя закономерности общественно-государственного развития в условиях модернизации страны с многонациональным составом и проведения столь важных
буржуазных реформ. При этом нельзя впадать в крайности, представляя окра-
3
инную политику центральных властей образцом патернализма по отношению к
народам, стремления в ущерб коренным территориям предоставить им серьезные льготы в области управления. Мы сталкиваемся со сложным процессом, в
основе которого лежали как внешне-, так и внутриполитические причиныстолкновение различных, противоречащих друг другу интересов.
Несмотря на относительно большое количество исследований, посвященных данной проблематике, в целом вопрос исследован довольно слабо. В частности, до сих пор не в полной мере изучена организация власти
Великого княжества Финляндского и Царства Польского, не выявлены их
общие и частные черты, а также взаимное влияние.
С практической стороны данное исследование может служить иллюстрацией, позволяющей на основе накопленного опыта глубже анализировать процессы, происходящие на современном этапе в области государственного строительства, реформирования политико-территориального устройства и прогнозирования результатов таких преобразований.
Поэтому как позитивный, так и негативный опыт организации власти
в Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском не может не вызывать и сегодня повышенный интерес со стороны политических; государственных деятелей и исследователей.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе нормативных актов, документов и архивных материалов исследовать систему органов государственной власти Великого княжества
Финляндского и Царства Польского в составе государственного механизма
Российской империи с середины 60-х и до начала 80-х гг. XIX в. в период
проведения буржуазных реформ.
Для решения вышеуказанной цели ставятся следующие задачи:
- проследить изменения правового статуса Великого княжества Финляндского и Царства Польского, а также соответствующей законодательной базы;
- исследовать организацию высших и центральных имперских учреждений, распространявших свою власть на данные окраины; проследить
изменения законодательства, регламентирующего их отношения с учреждениями великого княжества Финляндского и Царства Польского;
-реконструировать и проанализировать структуру высших и центральных учреждений рассматриваемых территорий, их внешние и внутренние связи, функции и компетенцию,1 выявить общие и частные моменты
в административной политике российских властей в этих окраинах;
- проследить основные тенденции в реформировании судоустройства
Финляндии и Польши;
- проанализировать нормативные акты, регулировавшие использование
общегосударственного и местных языков, прохождение государственной службы;
4
- воссоздать системы губернского, уездного, городского и сельского
самоуправления, выявить принципы их реформирования и степень участия в
этом процессе общегосударственной власти.
Объектом исследования являются правовой статус данных окраин,
организация, функции и компетенция соответствующих высших и центральных имперских органов государственной власти и органов власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского, порядок их взаимодействия, а также судоустройство, основы государственной службы и регламентация применения общегосударственного и местных языков.
Предметом исследования является комплекс нормативно-правовых
актов, регламентирующих организацию и функционирование органов государственной власти, осуществлявших управление Великим княжеством
Финляндским и Царством Польским, а также определявших правовой статус этих территориальных образований.
Методология исследования. Методологическую основу исследования
составляют диалектический метод познания, принципы объективности и системности, историко-правовые и сравнительно-правовые методы, позволившие
установить достоверность отраженных в источниках сведений, комплексно
осветить различные стороны изучаемой проблемы, выявить существенные
взаимосвязи и, тем самым, определить место и роль управления данными окраинами и их самих в государственном механизме Российской империи.
Источниковая база исследования. Выбор объекта анализа, поставленные в диссертационном исследовании научно-познавательные задачи
требуют привлечения обширного круга источников. Это прежде всего нормативно-правовые акты, различные архивные материалы, опубликованные
документы, мемуары, статистические издания и периодическая печать.
Наибольшее значение среди данных источников имеют нормативноправовые акты, среди которых можно выделить нормативные акты различной юридической силы, изданные как высшими и центральными имперскими учреждениями, так и местными властями.
Законодательные материалы опубликованы в различных периодических изданиях и сборниках как официального, так и неофициального характера: Сборнике постановлений Великого княжества Финляндского, Собрании постановлений Финляндских, Дневнике законов Царства Польского,
Сборнике правительственных распоряжений по Учредительному комитету в
Царстве Польском, Постановлениях Учредительного комитета, Сборнике
административных постановлений Царства Польского и др. Особое значение имеют второе издание Полного собрания законов Российской империи,
а также Свод законов Российской империи издания 1857 и 1892 гг.
5
Весьма ценными источниками являются опубликованные проекты
преобразований, материалы различных совещательных учреждений, отчеты
и записки, ведомственная переписка, протоколы и журналы, часть из которых находится в фондах Российской национальной библиотеки.
Существенная часть документов находится в центральных архивах
Российской Федерации, важнейшие из них сосредоточены в фондах Российского государственного исторического архива. Некоторые находятся в Государственном архиве Российской Федерации.
Научно-теоретическую основу исследования составили труды ученых-юристов, историков-правоведов, осветивших отдельные вопросы рассматриваемой проблемы.
Степень научной разработки проблемы. Интерес к исследованию
правового статуса Финляндии и Польши и их управления в рассматриваемый
период появляется уже в конце XIX столетия. В период существования монархии появляются работы В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Э.Н. Берендса,
Б.Э. Нольде, Н. Рейнке, Л. Мехелина, Р. Германсона, М.М. Бородкина и др.
После 1917 г. различные аспекты рассматриваемой проблемы в той или
иной степени затрагивались М.В. Нечкиной, АЛ. Манусевичем, Д.И. Поповым.
Наиболее продуктивный период в исследовании управления и положения в составе Российской империи данных окраин начался в 60-е гг. XX в.
Определенный вклад в исследование проблемы внесли работы Н.П. Ерошкина, И.И. Костюшко, Л.В. Суни, Р.Н. Дусаева, Н.Н. Ефремовой, К.Е. Ливанцева, И.И. Кяйверяйнен, И.Р. Такала, У.В. Тейстре, Е.Е. Райконен, Л.Е. Горизонтова. Как и в дореволюционный период, данную проблему продолжают
исследовать иностранные ученые: К. Гжибовски, Я. Козловски, К. Корхонен,
1
О. Юссила, С. Хентиля, Ю. Невакиви, П. Ренвалл, В. Расила и П. Лунтинен .
Несмотря на серьезные успехи в изучении правового положения в составе Российской империи данных окраин, организации их административного
аппарата, число специальных историко-правовых исследований продолжает
оставаться явно недостаточным. Не хватает комплексных исследований, отсутствуют работы, подвергающие сравнительному анализу особенности административной политики российских властей в Финляндии и Польше.
Хронологические и территориальные рамки. Работа охватывает
период с начала преобразований государственных учреждений Великого
княжества Финляндского (в частности, с созыва в 1863 г. Финляндского
сейма), а также с начала реформы системы государственного управления
Царства Польского после подавления Польского восстания 1863-1864 гг. и
до начала 80-х гг. XIX в. Конечная дата связана, с одной стороны, с постепенным переходом российского правительства от осознания необходимости
ограничения обособленности Финляндии к непосредственным действиям в
этом направлении, начиная с царствования Александра III, и, с другой, с
достижением в 70-е гг. XIX в. полной унификации управления Царства
Польского с общегосударственной системой.
В работе исследуются организация государственной власти и правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи как двух наиболее развитых национальных окраин,
находящихся в достаточно близких социально-экономических условиях и
обладающих (для Царства Польского, скорее, обладавшего) совершенно
особым правовым положением в составе Империи.
Абсолютная власть российских императоров именно в данных национальных окраинах впервые была ограничена. Их политическое развитие и изменение правового статуса имели определенные сходные черты, которые, однако, проявлялись в различные периоды времени. Наличие широкой государственной автономии Великого княжества Финляндского и статуса государства,
находящегося в унии с Российской империей, у Царства Польского с последующей длительной ликвидацией такой обособленности, несомненно, выделяют вышеназванные территории из состава национальных окраин России.
Положения диссертации, выносимые па защиту:
1. В рассматриваемый период происходят серьезные изменения в законодательном регулировании правового статуса и органов государственной
власти данных окраин. Делаются попытки отхода от полуфеодальных государственно-правовых отношений. Так, в Великом княжестве Финляндском
издается официально в качестве основного закона Сеймовый Устав 1869 г.,
где ограничиваются права российского монарха и происходит попытка легализации шведского законодательства, ограничивающего права монарха. Принимаются новые нормативные акты, реформирующие отдельные государст-
7
венные учреждения княжества. Несмотря на все более осторожное отношение
и даже, в отдельных случаях, противодействие российского правительства,
государственная автономия Финляндии к концу 70-х гг. XIX в. достигает своего пика. Одновременно происходит окончательное включение Царства Польского в общегосударственный механизм путем введения имперского законодательства, общегосударственных учреждений с их подчинением высшим и
центральным властям Империи, тем самым оно превращается в одно из
российских генерал-губернаторств.
2. Участие имперских властей в проводившихся в данных окраинах реформах различно. В Финляндии центральное правительство, как и прежде, не
проявляет должной активности в разработке и проведении таковых. Фактически отсутствуют и сколь-либо серьезные формы такого участия. Однако появляются первые тенденции изменения этого положения. В Польше постепенно
вводится общегосударственная (с некоторыми изъятиями) система издания
нормативных актов и принятия решений. Преобразования проходят без участия ликвидируемых польских учреждений. Сложившийся порядок взаимодействия финляндских и имперских властей создавал трудности для обеспечения интересов всего государства, его подданных и отдельных учреждений,
что стало наглядно проявляться именно в рассматриваемое время. Однако
четкое законодательное урегулирование данной сферы влекло неизбежное
определение правового статуса княжества в составе Российской империи. Последнее могло вызвать серьезные политические последствия.
3. В Царстве Польском и в меньшей степени в Великом княжестве
Финляндском политические условия и интересы преобладали при проведении преобразований над собственно управленческими и юридическими началами. Это стало тормозом для проведения ряда реформ в Великом княжестве. Местные и имперские интересы все более входили в противоречие.
Общегосударственная власть ставила заслон начинаниям, которые вели к
увеличению самостоятельности княжества. Местные противоречия также
создавали определенные сложности. В результате не было реформировано
правительство, не были созданы представительные учреждения на уровне
губерний и уездов. В Польше правительственные документы прямо говорят
о приоритете общегосударственных интересов и прежде всего обеспечении
здесь твердого порядка управления.
4. В ходе реформ в Царстве Польском была создана стройная и эффективная система губернского и уездного управления, близкая к общегосударственному образцу. Городское самоуправление, а также губернское и уездное
отсутствовали, но имелось довольно передовое гминное самоуправление. Распространив на Царство Польское свое действие, Судебные Уставы 1864 г.
хотя и с серьезными изъятиями, но существенно улучшили работу судебной
8
системы. Великое княжество Финляндское, несмотря на урезанный характер
реформ, серьезно упрочило свое управление путем увеличения власти правительства — Финляндского сената и постоянных созывов парламента - Сейма.
Власть генерал-губернаторов (наместника), представляя собой элемент децентрализации имперского управления, успешно использовалась в целях унификации управления, способствовала в конечном счете дальнейшей его централизации. Но тем самым возникало противоречие, которое наглядно проявилось прежде всего в деятельности главного начальника в Польше.
5. Отношение к реформированию государственного управления Великого княжества Финляндского со стороны имперской власти находилось под
влиянием польского опыта, но, как показало будущее, без серьезного его осмысления. Если не говорить о частных случаях, то в целом административная
политика российского правительства в Польше рассматриваемого периода
вполне закономерна. Она, несомненно, объективно отражала существующее в
крае положение и учитывала прежние неудачи, но не могла не иметь отдельных
ошибок (в том числе и на местах) и разрешить все существующие трудности.
6. Преобразованное государственное управление данных национальных окраин оказалось вполне эффективным и решало тактические задачи
центральной власти, но не имело исторической перспективы.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые в рамках отечественного
государства и права проведено комплексное сравнительное исследование,
правового статуса и организации государственной власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи в
период проведения буржуазных реформ.
В исследовании анализируется развитие нормативно-правовой базы,
регулирующей вопросы нахождения в составе Российской империи
представленных окраин, их аппарата управления, судебной системы, а
также высшие и центральные имперские учреждения, осуществлявшие свою
деятельность в отношении Финляндии и Польши.
В работе впервые дано цельное представление о всей многогранности
имперской административной политики в Великом княжестве Финляндском
и Царстве Польском в сравнении, выявлены общие тенденции в процессе
развития взаимодействия местных и имперских властей, показаны особенности роли главных начальников (генерал-губернаторов, наместника) в
управлении территориями в период буржуазных реформ. Выявляется влияние общегосударственных интересов и административного опыта на проводимые в окраинах преобразования вплоть до губернского, уездного уровня,
местного управления и самоуправления и судоустройства.
9
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость
исследования определяется, с одной стороны, новизной ее выводов, положений и конкретно-исторического материала, а с другой предметом исследования,
который с полным основанием относится к современной российской действительности. Исследование позволяет глубже понять процессы, проходящие в
сфере национально-государственного строительства, обобщая соответствующей опыт одного из переломных моментов истории Российского государства.
Основные выводы и положения диссертационного исследования в
той или иной мере относятся и к другим национальным окраинам Российской империи, где зачастую происходили схожие процессы в области их
государственного управления.
Практическое значение работы. Материалы данного исследования
используются и могут быть использованы в дальнейшем:
-при подготовке обобщающих трудов по истории государствегаюго
строя указанного периода, а также для дальнейшего изучения проблемы правового статуса и управления национальными окраинами;
- в процессе преподавания истории отечественного государства и права, спецкурсов по государственному управлению;
- при выявлении материалов и формировании сборников документов,
посвященных правовому статусу и управлению национальными окраинами;
-при разработке рекомендаций органам государственной власти при
подготовке мер в отношении национальных территорий Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования нашли отражение в опубликованных работах: монографии «Великое княжеств Финляндское и Царство Польское в государственном механизме Российской империи (середина 60-х годов XIX века - 1881 год)» ( М :
ИГ «Юрист», 2003); учебном пособии «Финляндия и Польша в составе Российской империи: становление и развитие буржуазных судебных систем
(сер. 60-х гг. XIX в. - 1914 г.)» (Ульяновск: УлГУ, 2001); ряде статей, тезисов и докладов, а также в выступлениях на научно-практических конференциях в Ульяновском государственном университете (октябрь, 2001 г.), на
Международной конференции историков государства и права в г. Самаре
(май, 2001 г.). Материалы исследования используются автором при чтении
лекций и проведении практических занятий по курсу «История отечественного государства и права» и «История таможенного дела и таможенной политики России» в Ульяновском государственном университете.
10
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Структура работы определяется степенью разработанности темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из
введения, трех глав, заключения, приложения и списка используемых источников и литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной
работы, определяется степень разработанности проблемы, излагаются цели
и задачи работы, объект и предмет, хронологические и территориальные рамки исследования, характеризуется методологическая и источниковая база,
перечисляются основные положения, выносимые на защиту, устанавливается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации,
а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «Великое княжество Финляндское и Царство Польское и имперские органы государственной власти» анализируются развитие
правового статуса Великого княжества Финляндского и Царства Польского
в составе Российской империи и тесно связанные с этой проблемой вопросы
организации и компетенции высших и центральных имперских учреждений,
осуществлявших управление данными окраинами, а также порядок взаимодействия властей Империи и местных учреждений при осуществлении возложенных на них задач.
Правовое положение Финляндии и Польши в составе Российской империи в рассматриваемый период отличалось существенным образом. В первом случае можно наблюдать укрепление государственной автономии, а во
втором - окончательное превращение Царства Польского в одно из российских генерал-губернаторств с ликвидацией тех элементов управления, которые создавали его обособленность. Происходит распространение на окраину
общеимперского законодательства и подчинение местного аппарата управления общегосударственным учреждениям.
Развитие правового статуса Великого княжества Финляндского происходило последовательно с момента его присоединения. Это был сложный
длительный процесс, находившийся в зависимости от целого ряда факторов,
которые не всегда однозначно вели к укреплению обособленности княжества. Но тем не менее к началу 60-х гг. XIX в. созданная российской властью
финляндская автономия не только сохранилась, но и упрочилась. Последующие преобразования в государственно-правовой сфере позволили достичь княжеству пика своей государственной автономии к началу правления
Александра III - эпохе, когда начинают предприниматься первые реальные
шаги по унификации (русификации) местного управления.
11
Государственная автономия Великого княжества Финляндского характеризовалась наличием у него внешних признаков государства: местного
правительства - Императорского финляндского сената, парламента - Сейма, органов отраслевого управления, особенного сельского и городского
самоуправления и своей судебной системы, законов, признаваемых в качестве основных для данной окраины, местного законодательства и государственных языков. Финляндия получила свои отдельные воинские формирования, особенное подданство и денежную единицу. С Империей у Великого
княжества имелась таможенная граница.
Все это способствовало укреплению идеи особого «Финляндского государства», находившегося в унии с Россией, но главное - создавало жизнеспособный зрелый организм, который в случае прекращения внешнего контроля и влияния мог существовать как независимое государство.
Автономный статус Великого княжества сформировался исключительно благодаря деятельности российской верховной власти, находившейся
в этом вопросе под вилянием различных политических сил; представлений и
факторов. Были созданы особые органы управления, как правило, имперские высшие и центральные учреждения не распространяли свою власть на
территорию княжества, сохранено местное законодательство. Финляндская
верхушка, высший слой ее бюрократии в немалой степени способствовали
этому. Юридически именно центральная власть создавала автономию княжества в течение длительного времени. Она возникла не в результате какого-либо одного или нескольких заверений Александра I, имевших иную
юридическую природу, нежели потом утверждали сторонники государственности Финляндии. Реальным укреплением особого положения окраины
стало начало систематических созывов и работы парламента - Сейма. Особое значение приобретает утверждение в 1869 г. императором принятого
Финляндским сеймом «Сеймового устава для Великого княжества Финляндского», ограничивавшего власть российского монарха в княжестве2.
Устав признавался главным законом края и мог быть отменен только по
совместному решению императора и народных представителей.
В Финляндии складывалась дуалистическая форма конституционной
монархии. Правовой статус Великого княжества определялся не только рядом законодательных актов, регулировавших структуру органов управления
края, их отношения с высшими и центральными властями России, но и определенными конституционными обычаями, складывающимися в ходе управления данной территорией. Так, сложилась практика отнесения к ведению Сей-
ма тех законодательных дел, по которым до этого он принимал законы, даже
если они относились к сфере административного законодательства, где нормативно-правовые акты принимались единолично монархом.
В то же время предпринимаются попытки со стороны финляндской
бюрократии закрепить и даже увеличить обособленность Финляндии от
России не только за счет упрочения местных органов власти, отдельных
упоминаний в законодательстве, но и путем издания нового всеобъемлющего Основного закона - Формы правления, частичной реанимации старого
шведского законодательства «Формы правления» 1772 г. и «Акта соединения и охранения» 1789 г. Последнее в некоторой степени удалось сделать,
буквально втиснув соответствующую приписку к Сеймовому уставу.
Расширение автономии Великого княжества Финляндского в рассматриваемый период шло вразрез с постепенно утвердившейся политикой
на сближение административного устройства окраин с общегосударственной
системой. В Финляндии имперское правительство, генерал-губернаторы пока
не предпринимали, за исключением отдельных случаев активных действий
по предотвращению усиления независимости местных государственных
учреждений, не говоря уже о том, чтобы начать процесс унификации управления княжества. Рост автономии Финляндии в сложившихся условиях неизбежно вел к столкновению с общегосударственными интересами и постепенно меняющейся правительственной политикой.
Однако осознание такой необходимости высшей российской бюрократией происходило отнюдь не просто. Выработка более или менее единого подхода была также весьма затруднительна в сложившейся системе высшего и центрального управления Российской империи. Происходившие изменения в царствование Александра II, заключавшиеся в усилении влияния
высших и центральных учреждений государства (путем их более согласованных действий) на весь ход управления Империей и прежде всего министров и главноуправляющих, крайне медленно начинали оказывать воздействие на существующий порядок принятия решений. Но в отношении Царства Польского последнее верно в значительно меньшей степени.
В Польше центральная власть с момента ее присоединения опробовала
практически все возможные формы господства: от реальной унии и относительной автономии Царства, до попытки ее кратковременного увеличения в
1861-1862 гг., которая не предотвратила тем не менее Польского восстания
1863 г., до, наконец, твердого решения окончательно унифицировать и инкорпорировать местную адмшшстративную систему в общегосударственный механизм. К такому выбору российские власти пришли вынужденно, и он вполне закономерен и объективен. Обладание польскими землями, поддержание
там спокойствия, а значит, удовлетворение общегосударственных интересов
13
могло быть осуществлено в сложившихся условиях только вышеуказанным
путем. Правительство лишь должно было найти нужный баланс применения
непопулярных мер и учета чаяний польского народа. Но это возможно исключительно в теории, а не в условиях острого кризиса. Поэтому созданная система управления Царства Польского носила крайне жесткий, репрессивный
характер и могла эффективно действовать в относительно стабильные и спокойные периоды существования Российского государства, так как местное
население оказалось полностью отчужденным от власти и администрации.
Чтобы преодолеть названные особенности высшего и центрального
общегосударственного аппарата, скоординировать действия различных ведомств и выработать единую политику, был создан специальный высший
законосовещательный орган - Комитет по делам Царства Польского, а впоследствии - СЕИВК по делам Царства Польского, с упразднением должности министра статс-секретаря. Тем самым проектирование преобразований
в Царстве поручалось общегосударственным учреждениям без участия
высших представителей управления окраины, согласно воли императора:
«Все управление в Польше нехорошо; надо заняться всем»3. Создание единых координирующих учреждений было важно еще и потому, что отношение отдельных имперских министров с действовавшей практикой единоличных докладов императору к реформам было отнюдь неоднозначным
(например, министра внутренних дел Валуева и юстиции Палена).
В Великом княжестве Финляндском продолжал действовать министр
статс-секретарь и созданный во главе с ним совещательный Комитет для
Финляндских дел, главным отличием которого было то, что в данное учреждение входили высшие должностные лица администрации края и оно
усиливало влияние финляндского министра статс-секретаря как во вне, так и
внутри княжества. Таким образом, статс-секретариат и Комитет способствовали росту автономии княжества и не могли служить интересам интеграции
последнего в общегосударственный механизм. Отдельные попытки распространить власть российских ведомств на Великое княжество не имели успеха. В результате военной реформы местные воинские формирования оказались в полунезависимом состоянии от имперского военного ведомства, а попытка в 70-е гг. подчинить Лоцманскую и Маячную часть Финляндии российскому Морскому министерству закончилась полной неудачей во многом
из-за отсутствия механизма обеспечения общегосударственных интересов.
Это не могло быть компенсировано правом Комитета министров рассматри-
вать дела, затрагивающие интересы княжества и Империи, отданным на усмотрение финляндского генерал-губернатора.
Далее в диссертации рассматриваются вопросы взаимодействия имперских и местных властей в необходимых случаях, анализируется соответствующая нормативно-правовая база. Здесь можно прийти к выводу о необоснованности созданных автономным статусом Великого княжества Финляндского трудностей в осуществлении отношений между органами управления
края и Империи. Разрешение сложившейся здесь проблемы, создание общих
правил находилось в полной зависимости от законодательного урегулирования положения княжества в составе Российского государства. Но решение
данного вопроса с той или иной долей определенности было заведомо неприемлемо для одной или другой стороны вследствие различий в их взглядах.
Польские события и опыт управления, несомненно, сыграли известную роль в финляндской политике центральной власти. Непосредственно в
сфере взаимодействия местной и имперской властей этого не произошло,
если иметь в виду изменения в законодательстве, но способ принятия решений по Финляндии начал меняться - император все чаще подключает в необходимых случаях соответствующих российских министров (например,
как это было с вопросом о Лоцманской и маячной части княжества, хотя
окончательная выработка предложений передается финляндским властям).
Данное положение радикальным образом отличается от состояния Царства
Польского, где происходит подчинение местной администрации на основе
норм имперского Свода законов, и сами законодательные акты публикуются теперь в общегосударственном порядке.
Во второй главе «Система высших, центральных и судебных учреждений Великого княжества Финляндского и Царства Польского» рассматривается система местных высших и центральных учреждений данных окраин, в
том числе и судоустройство, а также вопросы правовой регламентации применения местных и общегосударственного языков, нормативно-правовой базы государственной службы.
Главным отличием для рассматриваемого периода Великого княжества Финляндского становится возобновление деятельности местного органа народного представительства - Финляндского сейма, что было непосредственным образом связано с кризисной политической обстановкой и польскими событиями. Организацию, компетенцию и порядок формирования
Сейма по Сеймовому Уставу 1869 г. можно признать крайне консервативными. Причины этого заключались в борьбе внутри финляндского общества
между языковыми и социальными группами, в желании правящей верхушки
закрепить свое господство и обособленность от центра, не вызывая риска
навлечь на себя неудовольствия верховной власти. Парламент состоял из
15
четырех палат, формировавшихся по сословиям, император обладал правами абсолютного вето и законодательного почина (инициативы). Законотворчество Сейма ограничивалось сферой сеймового законодательства в
противовес административному или хозяйственному, где законы издавались
единолично царем. Сложившаяся сеймовая практика тем не менее заключалась в постоянном вторжении в сферу административного законодательства. Этому способствовал Финляндский сенат как правительственный орган,
фактически ответственный за подготовку законопроектов.
Реально ограничив власть российского монарха в княжестве, Сейм
своей деятельностью способствовал росту автономии, консолидации народа
и укреплению влияния местного финляндского правительства в ущерб прерогативам генерал-губернатора. История с Сеймом и утверждением Александром II Сеймового устава свидетельствует о вынужденном характере этой
самой крупной и значимой реформы со стороны российского правительства.
В Царстве Польском последняя попытка ввести элементы самоуправления
состоялась в начале 60-х гг., но окончилась полной неудачей.
Во второй половине XIX в. институт генерал-губернаторской власти
(наместника) сохраняется прежде всего на окраинах Российского государства.
Генерал-губернаторскую власть в этом случае следует признать основой децентрализации управления государством в интересах более гибкого и оперативного управления территориями, обладавшими существенным местным
своеобразием. Наряду с данной задачей на главных начальников (наместников, генерал-губернаторов) возлагалась задача по приведению подвластных
территорий к более тесному единству с центром, в том числе и в области
управления, то есть проведению политики унификации и инкорпорации административных систем окраин в общеимперский государственный механизм.
Однако с достижением определенного уровня единства управления
генерал-губернатор становился лишним звеном в административной вертикали, олицетворявшим своим существованием обособленность управления
территорией, а значит препятствующим ликвидации ее остатков. На осуществление власти главных начальников большое влияние оказывали личные
качества кандидатуры, так как полномочия генерал-губернаторов определялись в законе в крайне расплывчатых формулировках. Тем самым они ограничивали или во многом исключали власть наместника Царства Польского
до середины 60-х гг., подчинение окраин имперским ведомствам, в то же
время ограничивая самостоятельность губернского управления, в определенной мере снижая его эффективность. Фигура генерал-губернатора, как
заметили уже дореволюционные государствоведы, приобретала политическую власть, их правление превращалось в систему личных правлений в
соответствии со своими собственными представлениями. Такая в значи16
тельной мере надзаконная власть, при личной ответственности за спокойствие в окраине перед императором, создавала положение, при котором в
процессе централизации и унификации управления на главных начальников
не всегда можно было безусловно положиться. Но отказаться от этой должности при столь отличных местных условиях и отсутствии зачастую единства в центре становилось трудной задачей.
Для финляндского генерал-губернатора, обладавшего относительно
скромными правами, определенными местным законодательством, наиболее существенное значение приобретают отношения с местным правительственным учреждением - Сенатом и статс-секретариатом. Рост самостоятельности первого и влияние последнего ограничивали власть представителя монарха в княжестве. Финляндская бюрократия стремилась вывести из-под
контроля главного начальника гражданское управление края. Этому способствовало то, что он действовал через финляндские органы управления, состоящие из местных чиновников, и далеко не всегда владел местным государственным языком. Много лет спустя финляндский генерал-губернатор Бобриков мог лишь сожалеть об отсутствии у него прав варшавского генералгубернатора. Главный начальник Великого княжества, как правило, не находился в подчинении общегосударственных учреждений. Но, к примеру, в
качестве командующего войсками военного округа он подчинялся имперскому военному министру.
В сложившихся условиях финляндский генерал-губернатор не мог
достаточно эффективно защищать общегосударственные интересы, не обладал необходимыми полномочиями и аппаратом, с трудом защищал свои
прерогативы в сложной внутренней борьбе, хотя последнее во многом зависело от личных качеств и представлений главных начальников.
В рассматриваемый период происходит рост фактического и юридического влияния и компетенции финляндского правительства - Императорского финляндского сената, который делился на два департамента - Хозяйственный и Судебный. Первый ведал гражданским управлением края, второй являлся высшей судебной инстанцией.
Структура центральных органов управления Финляндии отличалась
сложностью и в целом совпадала с соответствующими учреждениями независимого государства. В подчинении Хозяйственного департамента находились экспедиции, состав которых со временем изменялся. С ростом их
самостоятельности от Сената они приобретали значение «провинциальных»
министерств. Экспедициям подчинялись различные учреждения, занимавшиеся более дробными отраслями управления. И без того слабый контроль
генерал-губернатора как председателя Сената и его департаментов ослабел
при Адлерберге. Попытки преобразовать устройство Сената с целью уси-
17
лить его роль с выделением Судебного департамента в качестве Верховного
суда не получили одобрения верховной власти.
Таким образом, сложилось звено местных учреждений из Сената, Сейма и статс-секретариата с Комитетом финляндских дел, которое успешно отстаивало и укрепляло автономию Великого княжества, обеспечивало интересы его населения. Финляндский генерал-губернатор как важнейший элемент
системы государственных учреждений и представитель имперских интересов
в соответствии с такой моделью должен был ограничиваться достаточно узкой сферой деятельности. Подобное не могло устраивать центральную власть.
Противоположностью главному начальнику Великого княжества
Финляндского был наместник Царства Польского, власть которого являла
собой крайнюю форму децентрализации имперского управления. В рассматриваемый период унификация и централизация административной системы
Царства привели к сокращению прав наместника. По Указу от 12.03.1868 его
полномочия по отношению имперских министерств и учреждений и местных органов власти и управления стали определять Сводом законов Российской империи, с сохранением, однако, звания наместника. Но в официальных документах и нормативно-правовых актах чаще употреблялось звание
главного начальника края. Надзаконная власть наместника вызывала негативное отношение со стороны значительной части российской бюрократии
и в особенности глав ведомств.
Со смертью наместника Берга новый главный начальник края получил должность варшавского генерал-губернатора с прежними правами. Попытки разделить военную и гражданскую власть в Царстве не увенчалась
успехом. Широкий набор полномочий генерал-губернатора, таким образом,
должен был в глазах императора выглядеть мощнейшим рычагом для поддержания спокойствия в крае. Особенно важными становились полицейские
права привислинского генерал-губернатора.
Одновременно с сужением влияния главного начальника края происходит процесс постепенной ликвидации остатков прежних польских учреждений - Государственного совета, местного правительства - Совета управления и местных центральных органов отраслевого управления - правительственных комиссий с передачей их функций имперским ведомствам.
Эти меры не только ликвидировали остатки автономии Польши, но и ослабляли власть наместника, который пытался в некоторых случаях затормозить
данный процесс, в том числе и путем создания различных временных отделений имперских ведомств, распространивших свою власть на губернии
Царства. Последнее позволяло Бергу сохранять ускользающее влияние на
местный аппарат управления.
18
Широкий характер реформирования потребовал создания временных
местных центральных учреждений вместо прежних, но уже с привлечением
русских чиновников. Таким органом стал созданный в 1864 г. Учредительный комитет. Ему постепенно поручались функции высшей правительственной власти в крае, проведение и разработка намеченных преобразований. Созданные, как правило, при Учредительном комитете временные комиссии занимались разработкой отдельных реформ. Наиболее важными
следует признать Центральную комиссию по крестьянским делам и Юридическую комиссию. Последняя занималась подготовкой распространения на
Царство Польское имперских Судебных уставов.
Данные меры отвечали убеждениям Александра II о необходимости
«низвести пост в Варшаве до уровня обыкновенного генерал-губернатора»,
а наименование Царства Польского упразднить.
Далее автор анализирует основы судоустройства Великого княжества
Финляндского и Царства Польского. И в том, и в другом случае судебные
системы подвергались значительным преобразованиям.
В Великом княжестве Финляндском прежняя судебная система, доставшаяся во многом от времен шведского владычества, не соответствовала,
требованиям времени. Суды не были отделены от администрации, сохранялись некоторые сословные привилегии, низшие суды не справлялись с множеством возложенных функций, а уездные суды работали периодически. Реформа 1867 г. несколько улучшила положение, в частности, отменив судебные
привилегии дворянства. Но Судебный департамент Сената не был превращен
в Верховный суд, независимый от генерал-губернатора, как того желали финляндские верхи. Главным достоинством существовавшей системы судов для
последних была их обособленность от общегосударственного судоустройства.
Опыт судебной реформы в России поэтому не представлял какой-либо ценности, а недостатки с лихвой покрывались выше названным достоинством.
Судебная реформа в Царстве Польском являлась составной частью
проводившейся политики унификации управления окраиной и заключалась
во введении в Царстве Судебных уставов 1864 г. Во мнении Комитета по
делам Царства Польского указывалось, что в полной мере Судебные уставы
вследствие местных условий не применимы, ибо выступают юридическими
гарантиями для антиправительственных элементов. Поэтому в 1876 г. открытые в крае новые суды имели ряд существенных особенностей, определявшихся политическими интересами правительства. Отсутствовал суд присяжных, несменяемость судей, выборный мировой суд и т.д.
Тем не менее новое судебное устройство было явным шагом вперед и
выигрывало перед прежним и оказалось, пожалуй, наряду с крестьянской реформой наиболее удачной и эффективной мерой. Сохранялся преобразован19
ный выборный гминный суд, который являл собой едва ли не единственный
пример признания интересов польского населения (вернее, крестьянства)
при осуществлении реформ в крае. В целом новая судебная система была избавлена от некоторых недостатков прежней: действия в данной сфере иностранного законодательства, раздельности гражданских и уголовных судов,
многочисленности их инстанций, медлительности производства дел и т.д.
Успех окраинной административной политики всецело зависел от состава чиновников и соотношения применения местных и государственного языков.
В Финляндии сохранялся свой, основанный на местном законодательстве порядок назначения чиновников, для которых обязательным требованием было наличие финляндского подданства. По общему правилу они
пользовались правом несменяемости и впоследствии показали образец преданности своему делу и Финляндии. Стремясь разделить финляндское общество по языковому барьеру, имперское правительство гадает ряд постановлений, направленных на введение в аппарат управления финского языка. Но эти
меры оказались малоуспешными и саботировались местной бюрократией,
верхи и средней уровень которой имели шведское происхождение. Изучение
русского языка в Финляндии окончилось полным провалом, и в крае государственным языком фактически оставался исключительно шведский язык.
Унификация управления Царства Польского потребовала замены местного польского чиновничества чиновниками «русского происхождения».
В этих целях издаются «Правила о преимуществах чиновников русского
происхождения, служащих в губерниях Царства Польского» от 11.08.1867,
которыми устанавливался для таких чиновников ряд льгот. На Царство распространялось российское законодательство о гражданской службе.
Одновременно происходит повсеместное введение русского языка.
. Однако практика выявила недостатки данных мероприятий. Чиновники, по устоявшемуся мнению, не всегда соответствовали предъявляемым
требованиям, льготы оказались не столь велики, но тяжелы для казны, от
использования русского языка страдало местное население. Оставшиеся на
некоторых должностях (гминных судей) чиновники польского происхождения зарекомендовали себя положительно. Здесь возникает ряд вопросов:
кого можно было отнести к чиновникам «русского происхождения», которое законодательство не определяло, и насколько реально тогда был русифицирован административный аппарат Царства?
Глава третья «Местное управление и самоуправление» подробно
рассматривает губернский и уездный аппарат управления, городское и сельское управление и самоуправление.
В рассматриваемый период губернское и уездное управление Финляндии не претерпело каких-либо существенных изменений. С созданием Граж20
данской экспедиции Сената компетенция губернских правлений несколько
сократилась. Одним из главных отличий адмшшстративно-территориального
деления княжества было то, что оно по численности населения представляло
собой одну крупную российскую губернию, но состояло из восьми губерний.
Губернский аппарат Финляндии можно признать менее развитым по сравнению с российским. Это компенсировалось разветвленной центральной администрацией. Существенным недостатком следует признать отсутствие представительных органов на губернском и уездном уровнях, вопрос о введении
которых неоднократно поднимался.
В 1867 г. губернский и уездный аппарат Царства Польского был подвергнут реформированию. Новая система управления отличалась увеличением количества губерний с 5 до 10, ликвидацией коллегиальных форм
принятия решений с повышением личной ответственности губернаторов, сокращением канцелярской переписки, созданием надежного уездного управления с подчинением уездному начальнику особой полицейской земской стражи
и распространением соответствующего общегосударственного законодательства. Тем самым устранялись принципиальные различия с общегосударственным губернским устройством. Однако местные условия и переходный период
диктовали наличие существенных отличий. Губернским правлениям временно
передавались функции еще не созданных местных учреждений центральных
ведомств. Отсутствие земского самоуправления привело к передаче его функций губернской и уездной администрации, которая создавалась с явным расчетом предотвратить возможные народные выступления. По сравнению с
Финляндией компетенция губернского аппарата была значительно шире.
В целом новая система управления превосходила прежнюю. Был создан эффективный аппарат, отвечавший теперь требованиям центральной власти.
Далее в работе анализируется сельское и городское управление и самоуправление, причины и принципы его реформирования.
Общегосударственный опыт введения земского и городского самоуправления в данных окраинах не использовался в силу многих причин. Социальные политические условия в Финляндии и Польше серьезным образом
отличались от общегосударственных. Соответственно, различны были и
задачи в этой сфере имперской власти.
Реформирование сельского самоуправления в Великом княжестве
Финляндском произошло в 1865 г. на основе шведского опыта и носило явный буржуазный характер, вводя цензовую систему выборов. Положительным
моментом была возможность объединения сельских и городских общин под
одно общинное управление.
Городская реформа 1873 г. носила достаточно консервативный характер, предоставляя избирательное право незначительной городской верхушке,
21
состоявшей в основном из шведоязычного меньшинства. Будучи, несомненно,
передовой, эта реформа предоставила избирательное право в Гельсингфорсе
лишь 10 % жителей города.
Волостное (гминное) самоуправление в Польше представляло собой
составную часть проводившейся здесь с 1864 г. крестьянской реформы. Основная ее цель заключалась в привлечении к российской власти польского
крестьянства, создания раскола в польском обществе. Соответственно, местные социальные условия и пренебрежение в определенной мере интересами
польских помещиков позволило создать здесь специфическое гминное и сельское самоуправление, носившие, как и в Финляндии, всесословный характер в
отличие от российского исключительного крестьянского волостного самоуправления. Однако для закрепления в волостных органах преобладания крестьян устанавливался только земельный ценз. Таким образом, га участия в
самоуправлении устранялись буржуазные элементы, снижалась его финансовая база. Надежды царского правительства оправдались не полностью. Год от
года количество войтов (глав самоуправления гмин) из помещиков росло.
Городское население Польши не вызывало у имперских властей такого доверия, как польское крестьянство. Неудачная попытка введения губернских, уездных и городских органов самоуправления еще в начале 60-х гг.
ХIХ в. напрочь лишило желания вводить в городах самоуправление. Поэтому
в городах существовала назначавшаяся правительственными органами администрация. Следствием такого положения стала их чрезмерная загруженность,
инертность и коррупция, а также довольно плачевное состояние городского
хозяйства экономически передового Царства Польского.
В заключении обобщаются итога проведенного научного исследования, делаются выводы и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем,
более глубоком изучении.
Список опубликованных работ по теме диссертационного исследования:
1. К вопросу эволюции системы государственного управления Царства
Польского (1815 - конец ХГХ столетия) // Ученые записки УлГУ. Государство
и право: проблемы, поиски решений, предложения. Ульяновск: Изд-во СВНЦ,
1997. Вып. 2.-0,4 п.л.
2. Некоторые особенности законодательного процесса в Великом княжестве Финляндском (конец 19 - начало 20 вв.) // Ученые записки УлГУ. Государство и право: проблемы, поиски решений, предложения. (Тезисы докладов на региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и его реализации в современных условиях»). Ульяновск: Изд-во
СВНЦ, 1998. Вып. 5. - 0,1 п.л.
22
3. К вопросу применения Судебных уставов 1864 года в Царстве Польском // Постигая прошлое и настоящее: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: Саратовский гос. ун-т, 1999. Вып. 9. - 0,4 п.л.
4. Некоторые аспекты судебной реформы 1875 г. в Царстве Польском //
Ученые записки УлГУ. Государство и право: проблемы, поиски решений,
предложения. Ульяновск: Изд-во СВНЦ, 2001. Вып. 3.-0,4 п.л.
5. Введение должности варшавского генерал-губернатора и унификация управления Царства Польского (сер. 60-х гг. ХIХ в. - 1881 г.) // Ученые
записки УлГУ. Государство и право: проблемы, поиски решений, предложения. Ульяновск: УлГУ, 2002. Вып. 2. - 0,3 п.л.
6. Правовые основы деятельности генерал-губернаторской власти во второй половине XIX - начале XX вв. // Ученые записки УлГУ. Государство и право: проблемы, поиски решений, предложения. Тезисы докладов региональной
научно-практической конференции. Ульяновск: УлГУ, 2002. Вып. 1.-0,1 п.л.
7. Великое княжество Финляндское и Царство Польское в государственном механизме Российской империи (середина 60-х гг. XIX века-1881 год).
М.: ИГ «Юрист», 2003. - 8,07 п л.
23
Подписано в печать 22.01.2004 г.
Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1