A to J_RUS_PartI_Proofed
реклама
Пособие по доступу к правосудию к Орхусской конвенции Пособие по доступу к правосудию к Орхусской конвенции Под редакцией Стивена Стека Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы Информация о РЭЦ Рeгиoнальный экoлoгичeский центp Цeнтpaльнoй и Восточной Европы (РЭЦ) являeтся нeпаpтийнoй, непропагандистскoй, некоммерчеcкoй организацией, выполняющей зaдaчу пo coдействию решению проблем oкружающей cpеды в Центральной и Boстoчнoй Eвpoпe (ЦВЕ). Центр выполняет эту миcсию посредством поощрения cотрyдничеcтвa междy нeпpaвитeльcтвенными oргaнизaциями, гocудaрcтвенными opгaнaми, деловыми и другими кругами, связанными с вопрoсaми oкружaющей среды, а тaкже пoддeрживaет свобoдный oбмeн информацией и yсиливaeт вoвлeчeниe общественности в процeсс пpинятия peшeний no вопросам окружающей среды. РЭЦ был сoздан в 1990 пpи участии США, Eвpoпейскoй кoмисcии и Bенгpии. В нaстoящее вpемя РЭЦ действует на oсновaнии уcтaвa, подписaннoгo пpaвительствaми 28 стран Евpoпейскoй кoмиccии и междунaрoдныx coглaшeний с Пpaвительcтвoм Венгрии. Гoлoвнoe пpeдcтaвитeльcтвo РЭЦ pacпoлoженo в Сантандре, Bенгрия. Mестныe представительства рабoтaют в каждoй из 16 стpан-бенефициаров Центральной и Восточной Евpопы, тaкиx как Албания, Босния и Герцеговинa, Бoлгария, Хорватия, Чешская Рeспубликa, Эстония, Венгрия, Латвия, Литвa, Мaкедония, Польшa, Рyмыния, Словакия, Слoвения, Турция и Сербия и Монтенегро. Недавними донорами являются Европейская Комиссия и правительства Албании, Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Канады, Хорватии, Чешской Республики, Дании, Эстонии, Германии, Венгрии, Италии, Японии, Латвии, Македонии, Голландии, Норвегии, Польши, Сербии и Монтенегро, Словении, Швеции, Швейцарии, Великобритании, США, а также другие между правительственные и частные организации. ©2004 Пpава на полное содеpжание данной публикации пpинадлежат Региoнaльнoму экологическому центрy Центральной и Вocтoчной Еврoпы Hи oднa из чacтeй дaннoй публикации не мoжет быть прoдaнa в какой-либо фoрме или вocпpoизведенa для продажи без пpeдвaрительнoго письменного pазpeшения владeльца автopскoгo пpавa Данная работа - перевод доклада, вышедшего на английском языке (английскую версию можно получить в РЭЦ илц на интернете http://www.rec.org/REC/Publications). Мнение авторов не обязательно выражает мнение РЭЦ. ISBN 963 9424 47 1 Публикуется Региональным экoлoгическим цeнтpoм Центральной и Восточной Евpопы Ади Эндрэ ут 9-11, 2000 Сaнтандpe, Bенгpия Тел.: (3С-2С) 504-000 факc (3С-2G) 311-294, эл. пoчта: [email protected], Интерггет: http://www.rec.org Отпечатано в Венгрии компанией ProTertia Нacтoящее издание и все издания РЭЦ отпечатаны на переpaботaнной бумаге или на бyмаге, пpoизвeденной бeз дoбавлeния хлopа или хлорсодержащих веществ СОДЕРЖАНИЕ Список дел по ключевым вопросам 7 От редакции 11 Председатель — Целевая группа по доступу к правосудию Рита Аннус 13 Благодарность 15 Введение — Стивен Стек 17 Часть I: Конкретные вопросы доступа к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией 21 Глава 1: Доступ к правосудию в делах о получении экологической информации — Ремо Савойя и Дмитрий Скрыльников Отказ в ответе на информационный запрос Неполный ответ Оспаривание ссылок на исключение Глава 2: Доступ к правосудию в делах об участии общественности в процессе принятия решений — Светлана Кравченко, Дмитрий Скрыльников и Джон Э. Бонайн Судебное оспаривание процессуальной противоправности Судебное оспаривание материальной противоправности Глава 3: Право общественности на применение экологического права — Джон Е. Бонайн Что может быть предметом рассмотрения? Нарушение национального законодательства, относящегося к окружающей среде Что может инициировать процедуру рассмотрения? Действия и упущения, частные и общественные Кто может обращаться к процедуре рассмотрения? Locus standi Глава 4: Административные, судебные и другие средства доступа к правосудию — Ремо Савойя Административное или судебное оспаривание? 23 23 24 25 27 27 31 33 33 33 34 41 41 Глава 5: Отправление правосудия и надлежащая правовая процедура — Марианна Большакова 45 Судебная независимость Коррупция Знания и способности Поддержка общественности Правовая определенность Право пользоваться помощью адвоката и презумпция невиновности Судебная последовательность и использование прецедента Консультативные заключения Своевременность процедур 45 46 46 47 47 47 48 48 49 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 3 СОДЕРЖАНИЕ Защита лиц, осуществляющих свои права Дальнейшие препятствия 50 50 Глава 6: Средства судебной защиты — Брайан Рохан и Дэвид Якобштейн 51 Полномочия судей и административных лиц Исполнение решений суда Судебные запреты как средства правовой защиты в соответствии с Орхусской конвенцией Ущерб 51 52 52 57 Глава 7: Финансовые и другие барьеры — Линн Сферацца 59 Судебные сборы Затраты на экспертов Бесплатная правовая помощь Перекладывание издержек Объединение мелких исков Ограничения для неправительственных организаций Налогообложение 59 60 60 60 62 63 63 Глава 8: Стратегические судебные процессы против участия общественности — Дженнифер Глизон Что такое SLAPP? Процессы SLAPP, указанные в приведенных примерах дел Ответы на SLAPP – ответные процессы SLAPP (SLAPPbacks) Законодательные ответы на иски SLAPP Защита участия общественности Глава 9: Выводы и рекомендации — Стивен Стек Правовые/административные вопросы Вопросы в отношении locus standi Адекватность средств правовой защиты Финансовые вопросы Общие вопросы и вопросы возможностей Ссылки к разделам «От редакции», «Предисловие», «Введение» и «Часть I» 65 65 65 66 66 66 67 67 68 68 69 69 71 Часть II: Вопросы, связанные с доступом к правосудию Глава 1: Права и обязанности по отношению к здоровой окружающей среде — Стивен Стек Право на здоровую окружающую среду в Европе Права и процедуры в соответствии с Орхусской конвенцией, вносящие вклад в право на здоровую окружающую среду Глава 2: Защита экологических прав человека в Европейском суде по правам человека —Андрей Андрусевич 4 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 77 79 79 81 83 СОДЕРЖАНИЕ Глава 3: Доступ к правосудию на международном уровне: правоприменение гражданами в соответствии с Североамериканским соглашением о сотрудничестве в области охраны окружающей среды — Андрей Андрусевич 85 Ссылки к Части II 89 Часть III: Дела 91 Методология подготовки примеров дел 93 Таблица дел 95 Дела 99 Ссылки к Части III 235 Приложения 239 Приложение A: Отчет Таллинского семинара по доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с Орхусской конвенцией 241 Приложение Б: Другие дела и материалы 251 Приложение B: Руководства для граждан по вопросам доступа к правосудию 267 Приложение Г: Важная контактная информация 269 Приложение Д: Информация для дальнейшего чтения 275 Об авторах 279 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 5 6 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Список дел по ключевым словам Список по ключевым словам КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО НАЗВАНИЕ ДЕЛА СТРАНИЦА Доступ к информации Металлообрабатывающий завод; Венгрия, Дело 2 Парк Сарми; Молдова, Дело 1 Дело Никитина; Россия, Дело 2 Исчезающий парк; Россия, Дело 3 Река Южный Буг; Украина, Дело 1 Право НПО на информацию; Украина, Дело 2 Информация о подземных водах; Украина, Дело 5 127 173 187 191 211 213 219 Барьеры эффективному участию общественности Чрезмерные судебные сборы; Казахстан, Дело 3 167 Применение административных решений Пекарня «Серебряная тарелка»; Сербия и Черногория, Дело 1 Кафе «Звезда»; Сербия и Черногория, Дело 2 195 197 Правоприменение Отходы в Каспийском море; Казахстан, Дело 2 165 Внесудебная процедура; Литва, Дело 1 169 Внесудебная процедура Справедливое, беспристрастное и своевременное рассмотрение Дело Никитина; Россия, Дело 2 187 Финансовые и другие барьеры Центр хранения сельскохозяйственной продукции; Соединенное Королевство, Дело 2 Защита национального парка; Грузия, Дело 1 Парк Ваке; Грузия, Дело 2 «Необходимые пестициды»; Нидерланды, Дело 2 Отчеты по ядерным объектам; Испания, Дело 1 Отходы шахты Азналкольяр; Испания, Дело 2 205 147 151 179 155 159 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 7 СПИСОК ДЕЛ ПО КЛЮ ЧЕВЫМ СЛОВАМ Список по ключевым словам КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО НАЗВАНИЕ ДЕЛА СТРАНИЦА Неадекватная процедура для участия общественности Гора Пирин; Болгария, Дело 1 Эльшица; Болгария, Дело 2 Документы экспертов; Германия, Дело 2 Автозаправочная станция; Казахстан, Дело 1 Шоссе и жилище; Польша, Дело 1 Система водоснабжения (незавершенное дело); Россия, Дело 1 Какак; Сербия и Черногория, Дело 3 Шумное кафе; Украина, Дело 4 115 119 133 163 183 185 199 217 Эльшица; Болгария, Дело 2 Водно-болотные угодья Лэйпл-Бэнк; Соединенное Королевство, Дело 1 Электростанция, работающая на отходах; Германия, Дело 1 Природный заповедник; Германия, Дело 4 Балтийская автомагистраль; Германия, Дело 5 Эльба; Германия, Дело 6 Парк Сарми; Молдова, Дело 1 «Необходимые» пестициды; Нидерланды, Дело 2 Исчезающий парк; Россия, Дело 3 119 201 129 139 141 145 173 179 191 Судебный запрет Недостаточная информация для эффективного участия общественности Телефонное дело; Соединенные Штаты Америки, Дело 1 207 Отсутствие судебного рассмотрения Богемская автомагистраль; Чешская Республика, Дело 3 231 Locus standi Дорога вдоль реки Эннс; Австрия, Дело 1 Locus standi представителя; Бельгия, Дело 1 Особая процедура; Бельгия, Дело 2 Locus standi и миссия организации; Бельгия, Дело 3 Водно-болотные угодья Лэйпл Бэнк; Соединенное Королевство, Дело 1 Балатонская автомагистраль; Венгрия, Дело 1 Электростанция, работающая на отходах; Германия, Дело 1 Ветроэнергетическая установка; Германия, Дело 3 Природный заповедник; Германия, Дело 4 Балтийская автомагистраль; Германия, Дело 5 Эльба; Германия, Дело 6 Парк Ваке; Грузия, Дело 2 Отходы в Каспийском море; Казахстан, Дело 2 Птицы, пострадавшие от разлива нефти; Нидерланды, Дело 1 «Необходимые» пестициды; Нидерланды, Дело 2 Исчезающий парк; Россия, Дело 3 Жители Пирогово; Украина, Дело 3 Национальный парк Сумава; Чешская Республика, Дело 1 Добыча гравия; Чешская Республика, Дело 2 8 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 99 107 111 113 201 123 129 137 139 141 145 151 165 177 179 191 215 223 227 СПИСОК ДЕЛ ПО КЛЮ ЧЕВЫМ СЛОВАМ Список по ключевым словам КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО НАЗВАНИЕ ДЕЛА СТРАНИЦА Средства правовой защиты Парк Победы; Армения, Дело 1 Система водоснабжения (незавершенное дело); Россия, Дело 1 Жители Пирогово; Украина, Дело 3 Шумное кафе; Украина, Дело 4 103 185 215 217 Право на участие общественности Парк Победы; Армения, Дело 1 Парк Сарми; Молдова, Дело 1 103 173 Стратегические иски против участия общественности 167 Чрезмерные судебные сборы; Казахстан, Дело 3 Достаточная заинтересованность Защита национального парка; Грузия, Дело 1 147 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 9 10 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И От редакции Пособие по доступу к правосудию к Орхусской конвенции было разработано Региональным экологическим центром для Центральной и Восточной Европы (РЭЦ), при участии следующих организаций-партнеров: Правовая инициатива для стран Центральной и Восточной Европы Американской ассоциации юристов(ABA/CEELI), Европейский ЭКО Форум, Ассоциация экологического права Центральной и Восточной Европы и Новых независимых государств (Ассоциация Гута) и Всемирный альянс экологического права (E-LAW). Финансирование проекта было предоставлено правительством Великобритании. Дополнительную финансовую поддержку, включая перевод Пособия на русский язык, предоставила организация ABA/CEELI. Для оказания поддержки в разработке Пособия был сформирован Организационный комитет. Членство в Организационном комитете было открыто для всех стран членов ЕЭК ООН, а также для представителей организаций партнеров, РЭЦ и Секретариата ЕЭК ООН. В работе Организационного комитета принимали участие Болгария, Дания, Эстония, Финляндия, Нидерланды и Великобритания. Разработка Пособия проводилась, насколько возможно, с учетом практического опыта и с использованием реальных дел. При этом был исполь-зован опыт разработки пособия по хорошей практике «Участие общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды на местном уровне”, которое было подготовлено во время проведения семинара в Ньюкастле, Соединенное Королевство (декабрь 1999 г.). Для сбора примеров использовалось несколько способов. Большинство были получены с помощью объявлений, разосланных по существующим сетям, в первую очередь, через сеть правительственных Координационных центров по Орхусской конвенции, а также через сети и базы данных юристов-экологов общественного интереса. Некоторые примеры из Центральной Европы и региона Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии были получены в ходе Субрегиональной встречи по подготовке пособия по доступу к правосудию, которая проходила во Львове, Украина, 4-5 июня 2001г. И, наконец, некоторые примеры были получены в результате исследований, проведенных авторами. Информация о конкретных делах представлена по состоянию на июль 2002 года. Дальнейшие подробности, касающиеся конкретных дел, можно найти в Части III настоящего Пособия. Пособие также содержит аналитические части (части I и II). Основные принципы аналитических частей были разработаны в ходе многочисленных консультаций при участии Организационного комитета. Базой для основных принципов послужил отчет “Процедуры обжалования и доступ к правосудию для граждан и НПО (неправительственных организаций) в области окружающей среды в Европейском Союзе”, который обсуждался на семинаре Сети ЕС по имплементации и применению экологического права (EU-IMPEL), проходившем в Гааге, Нидерланды (в мае 2000 года)1. Хотя Пособие охватывает не все аспекты доступа к правосудию в рамках Орхусской конвенции, в аналитической части рассматриваются некоторые наиболее важные вопросы в соответствии с результатами Гаагского семинара, Субрегиональной встречи по разработке пособия по доступу к правосудию и других соответствующих заседаний. Частично в тексте использована публикация «Орхусская Конвенция: Руководство по осуществлению» (ООН: Женева и Нью-Йорк, 2000 г.). Безусловно, требуется дальнейшая работа. Мы надеемся, что настоящий документ внесет свой вклад в дальнейшее сотрудничество в области развития доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в регионе ЕЭК ООН. И, наконец, предполагается, что настоящее Пособие будет в дальнейшем расширяться и развиваться. Оно будет размещено на официальных веб-сайтах Орхусской конвенции, <www.unece.org/env/pp/a.to.j.htm>, и РЭЦ, www.rec.org. Там же периодически будут размещаться дополнительные дела и последние новости. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 11 12 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Предисловие Рита Аннус, Председатель Целевой группы по доступу к правосудию Мне выпала честь возглавить, от имени Эстонии, Целевую группу по доступу к правосудию, учрежденную Конвенцией Европейской Экономической Комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. (Орхусская конвенция) на второй встрече стран, подписавших Конвенцию, которая состоялась в Хорватии в 2000 году. Было решено, что Целевая группа должна обратить внимание на средства практической имплементации, такие как, пилотные проекты и меры для устранения финансовых препятствий для тех, кто пытается получить доступ к правосудию, а также механизмы оказания помощи, вместо того, чтобы направлять деятельность только на расширение и улучшение правовой структуры, предусмотренной Конвенцией. Группа должна была собирать информацию о хорошей практике и служить форумом для обмена опытом. Следует приложить усилия для поиска моделей, конкретных решений и подходов, обеспечивающих решение проблем, связанных с имплементацией статьи 9. Было решено привлечь к участию представителей министерств юстиции.2 Целевая группа провела ряд неофициальных дискуссий, включая две встречи в Женеве. Региональному экологическому центру для Центральной и Восточной Европы поручили разработку настоящего Пособия. Работа началась со сбора конкретных дел, проливающих свет на способы реализации положений статьи 9, а также на некоторые возможные подводные камни и препятствия. Региональному экологическому центру оказывали содействие Европейский ЭКО Форум и Правовая инициатива для стран Центральной и Восточной Европы Американской ассоциации юристов (ABA/CEELI), Ассоциация экологического права стран Центральной и Восточной Европы и Новых независимых государств (Ассоциация Гута), а также Всемирный альянс экологического права (E-LAW). Предварительная встреча состоялась во Львове, Украина, в июне 2001 года, с целью рассмотрения процесса сбора материалов. В сентябре 2001 года Эстония провела в Таллинне семинар, на котором поднимался ряд вопросов, возникших в ходе предыдущих дискуссий, которые послужили основой для настоящей работы: • Что может являться “независимым и беспристрастным органом, созданным в соответствии с законом”? • Что является “достаточной заинтересованностью”, и как это связано с locus standi и статусом неправительственных организаций (НПО) и других групп общин в пределах района? • Что является адекватными и эффективными средствами судебной защиты? • Как можно использовать судебный запрет в качестве дополнительного эффективного средства правовой защиты? • Каким образом можно эффективно предоставлять соответствующую финансовую помощь? • Какие еще были выявлены препятствия на пути к правосудию, и как их преодолевали? Семинар имел огромный успех. На семинаре присутствовало 52 участника из различных правительственных учреждений и НПО. Целью семинара было сосредоточить внимание на примерах хорошей практики, а также предоставление возможности участникам обменяться практическим опытом. Дискуссии проходили в группах, фасилитатором в каждой из групп выступал кто-либо из участников, а выводы групп классифицировались в соответствии со статьями Орхусской конвенции. Были использованы следующие категории классификации: процедуры; средства правовой защиты; контрольные и другие органы; преодоление финансовых барьеров; преодоление других барьеров; а также другие вопросы, которые не затрагивались на других заседаниях. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 13 ПРЕДИСЛОВИЕ В ходе дискуссий стало ясно, что в связи с широким «географическим пространством ООН», контексты, в которых должны работать принципы доступа к правосудию Орхусской конвенции, весьма отличаются друг от друга с точки зрения правовых и демократических традиций, а также социальных, культурных и экономических условий. О таком разнообразии следует особо помнить, читая примеры конкретных дел в Части III настоящего Пособия. Были предприняты попытки адекватно описать различные практики, но все согласились с тем, что примеры конкретных дел не охватывают все примеры хорошей практики в области экологического правосудия. В ходе всех наших дискуссий стало ясно, что необходимо практическое руководство и поддержка, а не академические или теоретические исследования. И, наверное, это было неизбежным – все участники пытались настоять на том, чтобы в настоящее время было сделано гораздо больше, чем представлялось возможным. Например, нас попросили приложить усилия к тому, чтобы все примеры хороших практик, установленных в ходе дискуссий, были в достаточной мере описаны в окончательном варианте Пособия. Сюда входили отличные примеры контрольных органов, временные рамки, locus standi, полномочия граждан, примеры судебных и временных запретов, ущерба, программ правовой помощи, освобождение от оплаты и финансовое обеспечение. Безусловно, более подробное рассмотрение этих вопросов было бы весьма ценным для сторон Конвенции, представив им наилучшие конкретные решения по целому ряду практических проблем, возникающих во время имплементации статьи 9 Конвенции. На семинаре также был сделан вывод о том, что, несмотря на то, что Пособие предназначено для правительственных чиновников и других лиц, участвующих в реализации Конвенции, оно будет важно и для будущей деятельности Целевой группы для оценки и принятия во внимание потребностей другой аудитории (например, общественность, юристы и судьи). Я с радостью представляю настоящее Пособие по 14 доступу к правосудию к Орхусской конвенции. Оно не содержит всех аспектов применения положений о правосудии, содержащихся в Конвенции. Однако я надеюсь, что настоящая работа послужит хорошим началом. То, что главное внимание сосредоточено на реальных делах, реальных проблемах и реальных решениях, делает ее прекрасным источником информации для сторон Конвенции, а также для других лиц, стремящихся придерживаться требований статьи 9. Пособие составлено следующим образом: • Часть I: Аналитические главы, в которых рассматриваются конкретные вопросы доступа к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией, исходя из дискуссий, состоявшихся в Таллинне, и проиллюстрированных конкретными делами в Части III. • Часть II: Некоторые другие вопросы, связанные с доступом к правосудию в контексте Орхусской конвенции. • Часть III: Примеры конкретных дел, отобранные для того, чтобы проиллюстрировать вопросы, возникающие во время имплементации статьи 9 Конвенции. В заключение, я хотела бы поблагодарить всех тех, кто помогал Эстонии успешно руководить Целевой группой по доступу к правосудию, а также тех, кто сделал огромный вклад в создание настоящего Пособия. Я также хотела бы воспользоваться предоставленной возможностью поприветствовать правительство Бельгии, которое теперь возглавляет новую Целевую группу по доступу к правосудию, которая была создана на Первой встрече сторон Орхусской конвенции в Лукке, в октябре 2002 года. Желаю им успешного продолжения этой работы. Рита Аннус Генеральный директор юридического департамента Министерство экологии Эстонии П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Благодарность Ценные замечания по тексту представлены Ритой Аннус, Джейн Бойз, Софи Фленсборг, Кайро Роббом, Верой Роденхофф и Рейчел Соломон-Уильямс. Мераб Барбакадзе, Ольга Разбаш, Юст Руттеман и Джеффри Томас помогали в подготовке Части I, глав 6 и 7. Линда Ноулэн и Крис Толлефсон представили информацию о стратегических процессах против участия общественности в Канаде. Кейт Кук и Питер Родерик представили исходные материалы по делам в Великобритании. Джон Бонайн собрал большинство руководств для граждан в Приложении В. Джефри Томас осуществил первичное редактирование примеров дел. Мы также выражаем особую благодарность сотрудникам Экоправо-Львов за организацию Субрегиональной встречи по разработке Пособия, которая состоялась в июне 2001 года во Львове, Украина. Переводчиками русского издания были Марина Аидова и Марина Лазо. Дополнительные переводы были выполнены Наташей Чумаченко, Андреем Кондратьевым, Таней Кривицкой, Дмитрием Жданом и Анной Зинченко. Коллектив Регионального экологического центра под руководством Стивена Стека состоял из Марианны Большаковой, Цветелины Бориссовой, Энико Хорвата, Даны Романеску, Орсоля Жаласи и Магдолны Тот Нагь. Техническую и административную поддержку оказывали Лилиана Антоновская, Тинатин Кватчантирадзе, Балажа Рузса и Павела Стейлера. Мы также выражаем благодарность Стиву Гранингу, Сильвии Магъяр и Юнису Райнеке из отделения коммуникаций и публикаций РЭЦ за редактирование и корректуру текста. Хотя мы и не можем указать здесь поименно всех тех, кто предоставлял материалы, помогал налаживать контакты, выполнял другие важные функции поддержки проекта Пособия, мы хотели бы выразить им нашу благодарность за их неоценимый вклад в это дело. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 15 16 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Введение Стивен Стек “Сегодня мы можем говорить только об общих принципах доступа к правосудию в той или иной стране и сравнивать опыт различных стран. Можно говорить только о развитии процесса демократизации судебной практики стран [в плане] применения принципов Орхусской конвенции, [и] о создании возможностей для этого”. (Заявление Координационного центра по Орхусской конвенции в Казахстане в сопроводительном письме к представленным делам). Такое заявление содержит в себе цель настоящего Пособия — рассмотреть возможности в области применения принципов по доступу к правосудию Орхусской конвенции, как это выражается в реальных делах в регионе ЕЭК ООН. Подход настоящего Пособия заключается в использовании конкретных дел для иллюстрации обязательств, согласно Орхусской конвенции, а также того, как они могут применяться или поддерживаться посредством процедур обжалования и других средств доступа к правосудию. При рассмотрении таких вопросов, как нормы в отношении расширения locus standi, и применение этих норм при определенных обстоятельствах, появляется надежда, что стороны Конвенции рассмотрят различные варианты в ходе принятия соответствующего законодательства и создания судебных правил и практических правил других судебных и похожих органов. Мы надеемся, что обмен информацией приведет к созданию и более широкому применению лучшей практики в области доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в регионе ЕЭК ООН. В первой части Пособия обсуждаются конкретные вопросы, касающиеся имплементации обязательств по доступу к правосудию в соответствии с Конвенцией, по возможности максимально используются, анализируются и оцениваются результаты приведенных дел. Несмотря на то, что были предприняты попытки определить дела, затрагивающие максимально возможное количество аспектов доступа к правосудию в рамках Орхусской конвенции, все аспекты нельзя охватить примерами практических дел. Таким образом, анализ также основывается на исследованиях авторов, а иногда и на непосредственном опыте. Конкретные примеры Если предыдущее поколение практически не слышало об экологических делах, то на сегодняшний день суды и административные органы рассматривают все больше и больше экологических дел. Некоторые могут считать, что большое количество обжалований неудовлетворительных решений указывает на плохой процесс принятия решений, основной причиной все же является повышение возможностей получения доступа к информации, возможностей участия и получения доступа к правосудию. Независимо от того, говорим ли мы о судах, административных обжалованиях, или других возможных механизмах получения доступа к правосудию, необходимо рассматривать три аспекта доступа к правосудию. Первый — это вопрос порога — при каких обстоятельствах возможно получать locus standi, чтобы требовать применения материальных и процессуальных гарантий? Второй — это вопрос о том, какие должны существовать конкретные процедуры и средства после того, как первый вопрос решен. Третий аспект — это степень судебного контроля посредством имеющихся процедур, которые также называются стандартами рассмотрения. В регионе ЕЭК ООН существует множество правовых традиций. Страны, требующие нарушения субъективных прав для того, чтобы обратиться к средствам судебной защиты, могут с нежеланием подходить к признанию прав, например, экологических организаций. Другие страны с более идеалистическими, но не так строго соблюдаемыми, правовыми традициями, могут не испытать трудностей при признании широкой концепции прав и интересов. Но П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 17 ВВЕДЕНИЕ такое признание может привести к менее строгому применению норм и средств в определенном деле. Обмен опытом в области доступа к правосудию поможет сблизить эти два направления — с одной стороны, расширяя сферу признанных прав и интересов на доселе не имевших таких прав территориях, и, с другой стороны, требуя, чтобы «идеалистические» права воспринимались более серьезно. Это приведет к дальнейшему расширению сферы действия закона в отношении взаимодействия гражданин — государство, а также к сокращению объема правительственных действий без критики и контроля. Пересечение порога — это только первый шаг. Имеющиеся процедуры и средства судебной защиты зависят от множества обстоятельств и правовых факторов, которые в различных странах существенно отличаются. Примерами могут послужить длительность судебных разбирательств и отсутствие информации о доступе к правосудию. Эффективность процедур доступа к правосудию в значительной мере зависит от наличия временных мер и от возможности обеспечения статус-кво или предотвращения конкретных видов деятельности во время судебного процесса (см. также главу 6 о судебных запретах). В противном случае, окружающая среда может сильно пострадать, даже если дело и будет выиграно. Вероятно, самыми серьезными являются финансовые препятствия. Они включают не только требования по предоставлению финансового обеспечения процессуальных затрат, но также и предполагаемые гражданские судебные иски о возмещении ущерба, нанесенного в случае остановки проектов на время судебных процессов. Масштаб или степень судебного контроля также существенно отличается в разных странах. Такой масштаб можно рассматривать в плане глубины и ширины изучения обстоятельств дела. Ширина изучения касается вопроса о том, какие законы принимаются во внимание при рассмотрении законности оспариваемых действий. Под глубиной изучения понимают интенсивность судебного рассмотрения, в сравнении с пределами свободы действий, предоставляемой административным органам при принятии решений, а также степень детализации рассматриваемых фактов. На практике, в некоторых странах, таких как Италия и Германия, существуют весьма ограничивающие условия, касающиеся locus standi. Они требуют, чтобы заявитель доказал, что у него имеется защищенное иском право на законные административные действия, или же продемонстрировал, что закон, на который он ссылается, непосредственно направлен на его защиту. Однако, когда это препятствие преодолено, имеющиеся процедуры и инструменты для защиты окружающей среды могут быть очень эффективными, а сфера действия судебного контроля достаточно обширной. В Германии, например, 18 начало процедур административного рассмотрения имеет силу приказа, поддерживающего статус-кво, а степень судебного контроля, как в Германии, так и в Италии, обычно очень велика. Часто случается, что в странах с низким порогом locus standi, таких как Франция, где достаточно заявить о наличии правового, фактического или даже идеалистического интереса, степень судебного контроля часто более ограниченная.3 В то же время другие страны могут иметь более широкие правила в отношении locus standi, но при этом финансовые барьеры могут создавать такие условия, при которых этими правилами может воспользоваться весьма ограниченный круг людей. Таким образом, рассматривая вопросы доступа к правосудию в различных странах, важно не концентрироваться на одном единственном вопросе, таком как locus standi, а рассматривать все аспекты правовой системы каждой страны, включая косвенные факторы. При таком подходе, усилия, направленные на устранение барьеров на пути доступа к правосудию, могут учитывать конкретные условия, существующие в каждой стране. Эти концепции имеют особую значимость в большей части региона ЕЭК ООН, в странах, прошедших через десятилетие переходного периода от централизованной плановой экономики, информации и социального контроля к экономике переходного периода или к рыночной экономике с большей степенью плюрализма. Несоответствия в системе административного и судебного рассмотрения достаточно быстро выдвигаются на первый план в области охраны окружающей среды в результате более высокого уровня гражданской активности. По мере возникновения препятствий, обращаются к механизмам отправления правосудия, что происходит все более и более часто. И, наконец, требование доступа к правосудию демонстрирует заинтересованность общественности защитить окружающую среду, предпочтительно, но не обязательно, в сотрудничестве с органами власти. Тот факт, что элементы locus standi и судебного контроля занимают центральное место в вопросах доступа к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией, является дальнейшим доказательством, если таковое необходимо, той степени, в какой охрана окружающей среды служит стимулом для людей использовать законодательство или определять права, и как это помогает содействию и поддержке верховенства права. Кроме того, через обращения в суды, проверяется сила и независимость судебной системы. Обращение внимания на вопрос правосудия в развивающемся международном экологическом праве является еще одним свидетельством роли охраны окружающей среды в предоставлении прав граждан и в большей ответственности органов власти. Когда граждане борются за экологическое правосудие в получении доступа к информации, или за право на участие в П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ВВЕДЕНИЕ принятии решений, они увеличивают свои возможности использовать эти же механизмы и для других целей. Доступ к экологическому правосудию является одним из важнейших вопросов на международном уровне. Связь между доступом к экологическому правосудию, хорошим управлением для устойчивого развития становится все более и более очевидной. Несмотря на то, что понятие неразделимости охраны окружающей среды и развития, используется уже в течение определенного времени,4 связь между доступом к экологическому правосудию и управлением относительно новая идея. Это является еще одним доказательством особенностей международного экологического права5 и его применения в других областях национального и международного права, особенно в контексте прав человека, устойчивого развития и межгенерационного равенства.6 Доступ к правосудию в национальной практике и в соответствии с Орхусской конвенцией, безусловно, является основной движущей силой в развитии управления в области окружающей среды и права устойчивого развития на национальном и международном уровнях. Дела, отобранные для включения в настоящее Пособие, охватывают широкий спектр проблем и решений, связанных с доступом к правосудию в рамках Орхусской конвенции. Конечно, эти дела не могут буквально рассматриваться как примеры доступа к правосудию в соответствии с Конвенцией, поскольку многие из них имели место до того, как Конвенция вступила в силу в октябре 2001 года. Они касаются жалоб и споров, возникающих при рассмотрении информационных запросов (статья 9(1)), сути и процедуры процесса принятия экологических решений, и других вопросов (статья 9(2)), и попытки представителей общественности использовать различные правовые инструменты для применения экологического права (статья 9(3)) (см. Таблицу дел). Дела также касаются вопросов, которые можно назвать отправлением правосудия — то есть, минимальных стандартов надлежащего процесса, которые регулируются статьей 9(4), включая доступность и применение всех эффективных средств защиты, сокращение затрат и устранение других финансовых барьеров к получению доступа к правосудию, а также ограничение случаев злоупотреблений правовыми процессами. В следующих главах описываются конкретные уроки, извлеченные из приведенных дел в связи с названными положениями. Часть II содержит несколько дополнительных глав, по вопросам, связанным с доступом к правосудию, включая право на здоровую окружающую среду, а также примеры из практики Европейского суда по правам человека и Североамериканского соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 19 20 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Часть I Конкретные вопросы доступа к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 21 22 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 1 Доступ к правосудию в делах о получении экологической информации Ремо Савойя и Дмитрий Скрыльников Согласно статье 9(1) Орхусской конвенции: “Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства гарантирует, что любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации, поданная в соответствии со статьей 4, не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к этой просьбе проявлен подход, не соответствующий положениям указанной статьи, имеет доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учреждённом в соответствии с законом. В тех случаях, когда предусматривается такое рассмотрение решения в суде, Сторона гарантирует, что такое лицо имеет также доступ к установленной законом быстрой процедуре, не требующей или требующей в минимальном объёме оплаты, для повторного рассмотрения государственным органом или рассмотрения независимым и беспристрастным органом, не являющимся судом”. Отказ в ответе на информационный запрос Отказ в ответе на информационный запрос — вполне обычная практика органов государственной власти во многих странах.7 Отказ в предоставлении доступа к информации оказывает влияние на все существенные аспекты демократии участия. Когда органы государственной власти, обладающие экологической информацией, не предоставляют ее на запрос, это нарушает не только принцип информации, но и принцип участия. Отсутствие доступа к информации по вопросам, касающимся окружающей среды, является существенным препятствием эффективному участию общественности. Во многих случаях, после первоначального отказа в доступе к запрашиваемой информации, органы государственной власти могут принять решение предоставить эту информацию на «добровольной» основе, после начала судебной процедуры, но до вынесения судом решения, возможно, чтобы избежать вынесения судом приговора не в их пользу. Примером такого поведения является Дело 2 Венгрии (Металлообрабатывающий завод), в ходе которого представитель общественности обратился в орган государственной власти с запросом на информацию о выбросах предприятия. Экологическая инспекция Северной Венгрии сначала отказалась предоставить данные о загрязнении воздуха и об излучении шума предприятием на том основании, что гражданин не имеет права участвовать в правительственных решениях, касающихся предприятия. Тогда гражданин подал иск в местный городской суд Мишкольца, чтобы обязать инспекцию предоставить доступ к запрошенной информации. Во время процесса инспекция «добровольно» представила часть запрашиваемых данных. Несмотря на то, что окончательного решения суд не принял, по мнению одного из авторов исследования дела, это дело доказывает, что “группа лиц, имеющих право на доступ к экологическим данным предприятия не ограничивается группой лиц, имеющих право на обращение в суд, что составляет основную идею доступа общественности к экологической информации”. Еще один интересный пример добровольного предоставления информации — дело «Объездная дорога вокруг г. Солсбери» в Великобритании (смотри приложение Б). Министерство транспорта отказалось предоставить Друзьям Земли копию «оценочного отчета о вынужденных перевозках», мотивируя это тем, что запрошенная информация не является экологической информацией ни в соответствии с положениями Директивы 90/313/ЕЭС8, ни национального транспортного законодательства Великобритании. Вследствие чего Друзья Земли подали судебный иск против Министерства и, за две недели до начала П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 23 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й слушания дела в суде, Министерство предоставило Друзьям Земли копию отчета. В некоторых странах обязательство предоставлять информацию и основания для возможного отказа определены в законодательстве. Например, в Венгрии органы государственной власти, располагающие запрашиваемой информацией, должны обосновать законность любого отказа, а в случае отказа в предоставлении информации, в течение 30 дней после сообщения об отказе, против органа, отказавшего в предоставлении запрошенной информации, может быть подан иск (Закон № 63, от 1992 года о свободе информации, представляющей интерес для общественности). Почти такие же положения существуют и в Украине, где согласно Закону об информации, бремя доказательства законности любого отказа возлагается на органы власти. Если, с правовой точки зрения, отказ безоснователен, или информация не предоставляется вовремя, то суд обязан наложить штраф на соответствующий орган власти. Орхусская конвенция устанавливает государственным органам общие сроки предоставления информации.9 Запрашиваемая информация должна быть предоставлена «в максимально сжатые сроки, но не позднее одного месяца». Следовательно, когда запрашиваемая информация не предоставляется в установленные сроки или предоставляется после предусмотренных сроков, это является отказом в ответе со стороны государственного органа.10 Конвенция предусматривает возможность продлить этот срок до двух месяцев, если объем и сложность соответствующей информации оправдывает это, но как показывает Дело 5 Германии (Балтийская автомагистраль), такое продление срока в соответствии с Конвенцией не должно быть использовано в качестве предлога для того, чтобы не предоставить информацию своевременно. В этом деле, касающемся Директивы ЕС о доступе к экологической информации, власти земли Шлезвиг-Гольштайн интерпретировали двухмесячную отсрочку ответа на информационный запрос как такую, которая применяется к официальным ответам (то есть простое подтверждение), а не как обращение за ответом по существу. После того, как попытки изменить данную интерпретацию на национальном уровне не удались, была подана жалоба в Европейскую Комиссию. Интерпретация Комиссии отличалась от интерпретации властей Германии, и в 1999 году Комиссия обратилась в Суд Европейских Сообществ в отношении несоблюдения Директивы немецкими властями.11 Что касается примеров хорошей практики процедур предварительного рассмотрения и административного рассмотрения, в делах по отказу в доступе к информации, следует рассматривать вопрос временных рамок. Обязательство Европейского Парламента, Совета и Комиссии в отношении внутреннего рассмотрения заявок 24 на доступ к информации в течение 15 дней со дня подачи жалобы (утвердительного заявления) считается хорошей практикой. Кроме того, в ряде стран существует месячный срок для административного (несудебного) рассмотрения в целом — так обстоит дело в Чешской Республике, Эстонии и бывшей Югославской Республике Македония, а также в некоторых других странах. Что касается судебного пересмотра, то шестимесячный срок с момента обращения в суд до вынесения судом окончательного решения, который является целью в Англии и Уэльсе, служит хорошим примером своевременной судебной процедуры. Положительной практикой также считается сокращение крайних сроков отказа, что позволит заявителю обратиться с жалобой, или как можно быстрее обжаловать решение в высшей инстанции. Конституция Украины предусматривает быструю процедуру судебного рассмотрения, которая позволяет гражданам обращаться в суд непосредственно на основании нарушения их прав. Эта процедура была разработана для преодоления бюрократических задержек в ходе административных процессов в прошлом. Как показала практика в Украине, процесс судебного рассмотрения таких дел обходится недорого и занимает от одного до трех месяцев, в то время как досудебные, административные процессы могут только увеличивать процесс получения информации на срок от одного до нескольких месяцев. Неполный ответ Неполный ответ можно рассматривать как разновидность «отказа в ответе». На самом деле, в такой ситуации государственный орган предоставляет только часть запрашиваемой информации. Синонимом «неполного ответа» является «неудовлетворительный ответ», как подчеркивается в Деле 1 Украины (Река Южный Буг). В данном деле гражданин выразил обеспокоенность по поводу строительства автозаправочной станции и попросил главного санитарного врача области предоставить информацию о ее деятельности. В частности, он запросил оценку и прогноз показателей здоровья жителей г. Хмельницкий, а также результаты лабораторных исследований показателей загрязнения воздуха. Он получил неудовлетворительный ответ на свой запрос, в частности, главный санитарный врач области не предоставил информации по существу вопроса. Суд объявил действия главного санитарного врача незаконными и обязал его удовлетворить запрос. Это дело показывает, что хотя гражданам и общественным организациям в целом трудно получить от официальных лиц необходимую экологическую информацию, при помощи судебной процедуры простые граждане и общественные организации смогли защитить в суде свое право на доступ к экологической информации. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 1 : Д О С Т У П К П РА В О С У Д И Ю В Д Е Л А Х О Д О С Т У П Е К Э КО Л О Г И Ч Е С КО Й И Н Ф О Р М А Ц И И Оспаривание ссылок на исключение В каждой стране существует перечень исключений из общего правила доступа к экологической информации.12 Некоторые из таких исключений общеприняты во всех странах, но существуют также и отличия. В некоторых юрисдикциях проводится разграничение между обязательными исключениями (государственный орган обязан не сообщать информацию) и дискреционными исключениями (государственный орган может не сообщать информацию). Категории исключений, которые приняты фактически во всех странах, а также указаны в Орхусской конвенции,13 включают: • национальная оборона; • государственная безопасность; • международные отношения; • коммерческая тайна; • судопроизводство, расследования; уголовные и прочие • неприкосновенность личной жизни; • права интеллектуальной собственности. В зависимости от того, как применяются данные категории, и какие другие ограничения существуют на практике, со стороны властей существует потенциальная возможность существенного ограничения открытости, которую должны обеспечивать законы о доступе к информации. Как показано во всех трех делах Испании, государственный орган всегда оправдывал свой отказ в предоставлении запрашиваемой информации тем, что информация является частью проектов документов, или данных, или представляет собой внутренний обмен информацией. Жалоба организации «Друзья Земли» к Европейскому Омбудсмену14 (см. приложение Б) является хорошим примером того, как органы власти иногда используют исключения для создания препятствий доступу к информации. В этом деле НПО попросила Европейскую Комиссию (Генеральный Директорат (DG XI) — теперь Генеральный Директорат по окружающей среде) предоставить копии двух исследований, которые проводились для Комиссии об инкорпорации Великобританией Директивы о среде обитания и директив об отходах. Комиссия предоставила копии исследований, но в них были зачернены многие страницы текста. Комиссия аргументировала это «защитой государственных интересов (судопроизводства, экспертизы и расследования)». НПО обратилось к Генеральному Секретарю Комиссии. Получив отриц- ательное решение, организация «Друзья Земли» решила обратиться с жалобой к Европейскому Омбудсмену. Омбудсмен заявил, что исключения, основанные на экспертизе и расследованиях, должны применяться только в случаях, когда запрашиваемые документы составляются в ходе расследования, связанного с судебным разбирательством о нарушении. Таким образом, Омбудсмен постановил, что такие действия по непредоставлению полных копий отчетов Комиссии являются случаем плохого управления. Как общее правило, Орхусская конвенция требует, чтобы исключения толковались ограничительно. Дело организации «Друзья Земли» показывает, что судебные или другие аналогичные органы будут внимательно рассматривать способ интерпретации исключений из требований раскрытия информации властями, и что в случаях, когда власти дают слишком широкое толкование, административные акты будут признаваться недействительными (или будут выдаваться заключения с аналогичным действием). Категорию исключений, связанную с определением государственной тайны, можно найти в национальном законодательстве практически всех стран. Эта категория, как правило, включает информацию, сообщение которой могло бы неблагоприятно воздействовать или подвергнуть опасности национальную безопасность, общественную безопасность или общественный порядок, международные отношения, важные экономические интересы, кредитно-денежную и валютную политику.15 Дело 2 России (Дело Никитина) связано с государственной тайной и доступом к информации. Частное лицо было арестовано и его обвинили в измене путем шпионажа и передаче государственных секретов иностранной организации. После долгого судебного процесса суд решил его оправдать. Суд основывал свое решение частично на статье 29(4) Конституции Российской Федерации, где говорится, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, предоставлять и производить информацию любым законным способом. Это положение Конституции было детально разработано в Законе Российской Федерации о средствах массовой информации. Изучая вопрос права на информацию, суд принял во внимание еще одну статью Конституции Российской Федерации, которая требует, чтобы перечень информации, относящейся к государственной тайне, определялся федеральным законом. Суд постановил, что информация, раскрытая Никитиным, попадала в категорию информации о состоянии окружающей среды (аварии и катастрофы, угрожающие безопасности и здоровью населения, и их последствия), и, таким образом, согласно закону, эта информация не могла считаться конфиденциальной. Во многих странах существует исключение для коммерческой конфиденциальной информации. В П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 25 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й некоторых случаях оно используется в очень широком смысле, чтобы скрыть любую информацию, связанную с бизнесом. Однако, иногда исключение ограничивается, если информация касается воздействия на окружающую среду, как, например, в Словении, или связана с загрязнением окружающей среды, как в Венгрии. В деле Великобритании «Королева против Министра по окружающей среде, транспорту и регионам и Midland Expressway Ltd.» (см. приложение Б), вопрос состоял в том, подпадает ли документ, в данном случае это договор о строительстве дороги за счет пошлин, под исключение как коммерческая тайна. Суд решил, что договор о строительстве дороги представляет собой «информацию, касающуюся окружающей среды», и тот факт, что документ может содержать действительно коммерческую тайну, не может быть использован для предотвращения раскрытия основной части договора. Более того, цель запроса информации к делу не относится. Это дело демонстрирует, что суды будут рассматривать определения органов государственной власти в связи с сохранением тайны и потребуют от органов власти применять такие исключения 26 ограничительно. В данном случае, информация, которая являлась конфиденциальной, не могла быть использована для обоснования отказа в предоставлении другой информации, которая могла быть отделена от конфиденциальной информации. Дело о пестицидах и генетически измененных культурах (см. приложение Б) снова демонстрирует, что государственные органы могут пытаться использовать различные аргументы, в данном случае именно коммерческую тайну, чтобы предотвратить доступ к информации. Бывшее Министерство сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольствия отказалось уточнить, какие были проведены исследования генетически модифицированных культур. Как указано в Директиве 91/414/ЕЭС, касающейся размещения на рынке средств защиты растений, коммерческая тайна не применяется к изложению результатов исследований с целью установления эффективности вещества или продукта и безвредности его для человека, животных, растений и окружающей среды. Таким образом, суд постановил, что информация должна быть предоставлена. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 2 Доступ к правосудию в делах об участии общественности в процессе принятия решений Светлана Кравченко, Дмитрий Скрыльников и Джон Бонайн Статья 9(2) Орхусской конвенции гласит: «Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности, (а) проявляющие достаточную заинтересованность, или, в качестве альтернативного варианта, (b) считающие, что произошло нарушение того или иного права, когда это обусловлено в административных процессуальных нормах соответствующей Стороны, имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия при условии соблюдения положений статьи 6, и, где это предусматривается в соответствии с национальными законами и без ущерба пункту 3 ниже, других соответствующих положений настоящей Конвенции». Настоящая глава рассматривает доступ к правосудию на примерах предполагаемых процессуальных или материальных нарушений. В Соединенных Штатах и Западной Европе суды чаще принимают решения о процессуальной противоправности, чем о сути принятого решения.16 Частично это связано с тем, что достаточно редко возникают существенные вопросы о правомерности правительственных действий, так как законы написаны таким образом, что предоставляют правительствам широкие полномочия. Законодательные термины, такие как “защищать окружающую среду” или “предотвращение ущерба” могут звучать как стандарт для материальной законности, но такие термины, как однажды написал американский судья о лесном статусе, “через все свои поры дышат свободой действий”.17 С другой стороны, в некоторых странах суды проявляют общее нежелание останавливать крупные, важные проекты на основании процессуальных нарушений.18 В большинстве стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) суд обычно принимает решение на основании материальной законности. Если процедура не была соблюдена, то суды все еще не хотят принимать решения против правительств на основании, как они считают, «технических вопросов». Судебное оспаривание процессуальной противоправности Изучение статьи 6 Орхусской конвенции выявляет несколько процессуальных требований, которые могут стать предметом иска или другого вида обжалования: • необеспечение доступа «ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений», включая данные, нетехническое резюме и альтернативы; • необеспечение адекватного, своевременного эффективного публичного уведомления; и • неточность судебного уведомления общественности о деятельности, возможных решениях и об ответственных органах власти; • неизвещение о процессе, включая возможности участия, о том, где можно получить информацию, а также о характере информации; • необеспечение возможности предоставления комментариев, или нерассмотрение их органами власти надлежащим образом; • неинформирование общественности (своевременно) об окончательном решении «вместе указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения». П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 27 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Эти шесть требований можно сгруппировать в три категории процессуальных ошибок: • непредоставление общественности всей информации, связанной с ее участием; • несоответствующие процедуры участия общественности, такие как своевременное или адекватное уведомление, возможность предоставить комментарии, временные рамки, ограничения по “административному locus standi”, или другие условия; • неадекватный ответ на полученные комментарии (непринятие во внимание), или отсутствие обоснования причин или соображений для решения. Вероятно, в судебном порядке одни категории нарушений исправить легче, чем другие. Относительно предоставления информации, похоже, трудно убедить судью в том, что непредоставленная информация была важной для процесса принятия решений. По второму вопросу — несоответствующие процедуры участия — судам предлагается выполнять знакомую для них работу. Если представитель общественности может продемонстрировать, что процедуры были нарушены, суды могут принять решение в их пользу, не думая о том, что они сами принимают стратегическое решение об окружающей среде. Третий вопрос — самый сложный: просить суд установить, что правительство неадекватно ответило на конкретный комментарий, или неадекватно объяснило причины. При этом от суда требуется принять в какой-то степени субъективное решение, а не четкое решение о правовых процедурах. Мы не хотим сказать, что такое поведение судов является неправильным. Из практики можно сделать вывод, что в таких случаях судьи неохотно принимают решения. Правосудие, касающееся непредоставления документации для участия в процессе принятия решений Основным принципом участия общественности является то, что все документы и информация, касающиеся предлагаемого решения, должны быть открыты для рассмотрения заинтересованной общественностью. Статья 6.2(d) Орхусской конвенции требует, чтобы податель просьбы или органы власти, отвечающие за принятие решений, уведомляли заинтересованную общественность о процедурах участия общественности, включая информацию «о наличии государственного органа, в котором можно получить соответствующую информацию». Этот особый аспект “доступа к информации” похож, но немного отличается, от более общих принципов доступа к информации в соответствии со статьей 5 Конвенции. В данном конкретном случае, отказ в предоставлении доступа к информации не только нарушает принцип информации, но и принцип участия. 28 Информация, касающаяся предлагаемых решений должна быть доступной согласно статье 6(2), “на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды”, когда все возможности и альтернативы открыты для рассмотрения. Это дает общественности возможность подготовиться и эффективно участвовать. Более того, информация должна быть доступна “адекватно, своевременно и эффективно”. Отсутствие доступа к документам может сделать участие общественности неэффективным или даже невозможным. Вопрос наличия документации может быть легким или сложным для судов в плане принятия решений. С одной стороны, легко решить, что документы должны быть предоставлены. Это кажется процессуальным и чисто юридическим вопросом. Такие дела в судебной практике встречаются все чаще и чаще. С другой стороны, решение о том, что отсутствие документов повлияло на процесс принятия решения, может быть более сложным для суда. Некоторые дела, включенные в настоящее Пособие, иллюстрируют эти проблемы. В Деле 1 Армении (Парк Победы) в общественном парке началось строительство гостиницы без проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Когда граждане увидели, что вырубают деревья, Центр общественной экологической адвокатуры (EPAC) попытался получить у города информацию о проекте. Центр поинтересовался, имеются ли результаты ОВОС, проводились ли слушания, и дал ли разрешение мэр города. Но им отказали в предоставлении информации. Через неофициальные источники ЕРАС узнал, что мэр города дал разрешение на начало строительства, при условии, что сначала будет получено положительное заключение ОВОС. Было также выяснено, что, несмотря на это условие, и, несмотря на отсутствие результатов ОВОС, через два дня Главный архитектор города принял другое решение — о начале строительства. Суд отклонил иск EPAC, даже не рассмотрев их требования о предоставлении информации. EPAC также подал в суд на премьер-министра за непредоставление информации, но судебное рассмотрение откладывалось, и опять не был принят судебный запрет с целью прекращения строительства. Это дело также является примером отсутствия возможностей для участия в процедуре ОВОС или в проведении экспертизы (см. раздел о Правах на участие и об экспертизе ниже). В Деле 2 Германии (Документы экспертов) по строительству новой расширенной ветки железной дороги между Эрфуртом и Лейпцигом/Галле, суды более внимательно отнеслись к правам граждан на участие. Экологическая ассоциация, признанная в соответствии с федеральным законом, NABU Landesverband Sachsen-Anhalt (NABU), обратилась за доступом к различным документам с целью предоставления комментариев по предложению. Запрошенные документы, в частности, включали отчет П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 2 : Д О С Т У П К П РА В О С У Д И Ю В Д Е Л А Х О Б У Ч АС Т И И О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т И В П Р О Ц Е С С Е П Р И Н Я Т И Я Р Е Ш Е Н И Й экспертов отдела планирования, касающийся изучения природных аспектов прилегающих территорий. Органы власти отклонили просьбу NABU о доступе к этим документам. NABU возбудила дело. Суд постановил, что ответчик — государственный орган — нарушил право истца на участие. Суд отклонил аргумент ответчика о том, что в соответствии с законом об административных процедурах, отказ в доступе к документам был несущественной процессуальной ошибкой и, следовательно, не мог повлиять на законность разрешения на разработку. Суд постановил, что закон об охране природы предоставляет право на консультации независимого и абсолютного характера. Это было важным заявлением, показывающим, что права на доступ и участие в соответствии с новыми законами в области окружающей среды следует воспринимать серьезно. Однако не все дела в Германии настолько успешны. Дело 5 Германии (Балтийская автомагистраль), где рассматривался вопрос о том, были ли документы представлены должным образом, чтобы позволить общественности надлежащим образом участвовать в процессе. Известная экологическая группа Bund fЯr Umwelt und Naturschutz (BUND) и региональная группа Ассоциация Шлезвиг Гольштейн (Schleswig Holstein Association) выступили против строительства участка автострады A 20, так называемой Балтийской автомагистрали. В ходе процедуры утверждения плана возникли противоречия в отношении степени правовой защиты в районе долины реки Вакениц. Поскольку конфликт между властями и BUND нельзя было разрешить, BUND подал иск в суд против этого проекта. Ассоциация предоставила аргументы процессуального и материального характера в этом деле. В процессуальном плане ассоциация жаловалась на то, что не был предоставлен доступ к важным документам. Орган, утвердивший план, отказал в рассмотрении запрашиваемых документов в ходе слушаний. Более того, органы власти изменяли документы несколько раз, не предоставляя возможности природоохранной ассоциации снова подавать комментарии. Суд постановил, что природоохранная ассоциация BUND может оспаривать только материальные нарушения закона об охране природы, но не нарушение других законов, и уж точно не процессуальные неточности, такие как непредоставление информации. И, все же, соблюдение соответствующих процедур и возможность оспаривать нарушения в суде являются основополагающими и для верховенства права, и для имплементации принципов Орхусской конвенции. Правосудие в случаях неадекватных процедур для участия общественности Согласно статье 6 Орхусской конвенции, уведомление о решении в отношении конкретной деятельности должно иметь место на самом начальном этапе проце- дуры и должно быть адекватным, своевременным и эффективным. Общественное участие должно быть реальным, а не просто формальным. Должна существовать четкая процедура представления общественностью комментариев, предложений, информации или мнений в письменном виде или в ходе слушаний. Когда эти процессуальные условия не соблюдаются, необходим доступ к правосудию для того, чтобы потребовать исправления ситуации. Доступ к правосудию в связи с требованиями “административного статуса” Система предварительных требований или оговорок для права на участие иногда называется “административным статусом”. С другой точки зрения, ее можно назвать “правом на участие”. В делах, представленных НПО и правительствами для настоящего Пособия, ограничения возможности общественности или НПО оспаривать решения посредством административных процессов, похоже, настолько же обычное дело, как и ограничения в плане их возможностей обращаться в суд. В Деле 1 Венгрии (Балатонская автомагистраль), экологическая организация Somogy обжаловала разрешение, но Министерство транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства отказало ей в «административном» locus standi. В Деле 1 Польши (Шоссе и жилище) в течение некоторого времени власти выступали против права жителей на участие в административном обжаловании, касающемся шоссе, но в конечном итоге сдались. В течение долгого времени сообщалось о проблемах неправительственных организаций или простых граждан в Словакии и Чешской Республике, так как им не разрешалось участвовать в административных процедурах, таких как лесопланирование. Во многих странах участник административного рассмотрения имеет право обжаловать неудовлетворительное решение в суде. И наоборот, предварительное участие иногда может быть предпосылкой для судебного разбирательства. Отстранение общественности или НПО от возмо-жностей участия на административном этапе, следовательно, может рассматриваться, как один из способов помешать им позднее оспорить незаконные действия в суде, на том основании, что ранее они не участвовали в процессе. Отстранение общественности или НПО от возможностей общественного участия в первую очередь ведет к потере в будущем возможности исправления процессуальных или материальных нарушений судебной системой, или эквивалентными независимыми органами. Таким образом, блокирование участия на административном уровне также мешает и независимому судебному рассмотрению случаев несоблюдения законов органами власти. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 29 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Права на участие в ОВОС и экспертизе Главный и самый мощный инструмент для участия общественности в принятии решений — это ОВОС и экологическая экспертиза19. В странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии используется сочетание ОВОС и экспертизы. В соответствующих законах содержатся положения об участии общественности в общественных слушаниях, но они носят декларативный характер. Для их применения требуются специальные постановления. Страны, ратифицирующие Орхусскую конвенцию, но не имеющие процессуальных положений, должны ввести такие процедуры в свое национальное законодательство для соответствия Конвенции. В регионе Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии часто случается так, что даже там, где существует процессуальные постановления, суды не воспринимают подобные нарушения всерьез. Такая практика ведет к ситуации, в которой инвесторы, а иногда даже органы власти сознательно нарушают процессуальные требования. Иногда, однако, суды выражают готовность соблюдать процессуальные требования. В Украине был прецедент, когда суд первой инстанции признал положительное заключение государственной экологической экспертизы терминала минеральных удобрений недействительным из-за нарушений процессуальных требований, включая право общественности на информацию и участие в процессе проведения экспертизы. 20 Другие примеры, касающиеся отказа в осуществлении прав на участие Дело 2 Германии (Документы экспертов) иллюстрирует еще один вопрос, возникающий в связи с доступом к правосудию по вопросам участия в принятии экологических решений, — защита прав общественности принимать участие в процессе внесения существенных изменений в предложение. Существенные поправки проекта затронули более 50% общей территории. Хотя разработчики проекта и внесли изменения в плановые документы, представленные на рассмотрение общественности, чтобы отреагировать на протесты общественности, реальной возможности высказать свое мнение по новому предложению у общественности не было. Исправленные плановые документы были направлены соответствующим органам власти и частным лицам, которых эти изменения касались. Их попросили высказать свое мнение, и полученные мнения были рассмотрены. Однако, новая дата общественных обсуждений не была назначена в соответствии с соглашением. Суд постановил, что права участия экологической ассоциации BUND были нарушены органами власти — Федеральным управлением железных дорог. Участие общественности не должно быть простой формальностью, «галочкой», говорящей о том, что кое- 30 что разрешили прокомментировать. Предполагается, что участие общественности должно достичь двух целей: улучшение процесса принятия решений органами власти, и реализация прав общественности влиять на процесс принятия решений посредством выражения своих требований. Разрешить комментарии по одной версии предложений, но отказать в возможности высказаться по существенным изменениям в предложении не поможет в достижении целей. Суд Германии признал это и обеспечил реализацию прав на соответствующее участие. Дело 6 Германии (Эльба) касалось вопроса о том, по какой процедуре должно предоставляться разрешение. Первая требовала участия общественности, а вторая нет. Правительство, в соответствии с законодательством, выбрало вторую процедуру, и НПО обратились в суд. Суд одобрил использование правительством второй процедуры. Суд провел различие между проектом развития водного пути, что требует участия общественности, и обслуживанием водного пути, которое такого участия не требует. Это показывает, что даже когда имеются процедуры участия, они могут содержать исключения, которые могут привести к игнорированию общего обязательства предоставлять общественности возможность участия. Одним из необходимых требований для соответствующей процедуры участия общественности является то, что существенные документы, касающиеся окружающей среды, должны быть понятны общественности. Иллюстрацией этого требования является дело США 1 (Телефонное дело). Без понятной документации, участие общественности будет простой формальностью, без всяких шансов на получение пользы для общественности, или для органов власти. Данное дело показывает, как можно оспорить такие ошибочные процедуры. Формулировки с использованием технических терминов в ОВОС были трудные для понимания непрофессионалу. Даже профессор из Гарвардского университета, который помогал готовить ОВОС, с трудом мог объяснить этот документ. В результате этого, суд вынес общенациональный запрет на программу распыления пестицидов, до тех пор, пока не будут соблюдены должные процедуры. Это дело поддержало право общественности требовать принятия четких документов, в качестве элемента их прав на участие в процессе ОВОС, и показало, что суд может служить гарантом в поддержке этих прав. Правосудие в случае неадекватного ответа на полученные комментарии (непринятие их во внимание) Стороны Орхусской конвенции должны обеспечить, чтобы решения принимали во внимание результаты процесса участия общественности. Это означает, что органы власти должны выслушать мнение общест- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 2 : Д О С Т У П К П РА В О С У Д И Ю В Д Е Л А Х О Б У Ч АС Т И И О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т И В П Р О Ц Е С С Е П Р И Н Я Т И Я Р Е Ш Е Н И Й венности и учитывать его при принятии решений. Это также означает, что если отклоняется разумное предложение общественности, то должны объясняться причины отказа. В деле 1 Польши (Шоссе и жилище) жильцы жилого массива “Muchobor Maly” во Вроцлаве не согласились с предложением построить шоссе вблизи их массива, заявляя, что это будет незаконно. Жильцы отдельно оспорили соглашение на разработку и разрешение на строительство. Комментарии жильцов, живущих неподалеку от строящегося шоссе, по несоответствию ОВОС были отклонены в административном порядке. Во время разбирательства Верховный административный суд согласился с некоторыми замечаниями жильцов, которые очевидно требовали новых условий строительства шоссе. Данное дело демонстрирует возможность исправить через суд непринятие во внимание комментариев. Кроме того, было сделано обращение еще в один независимый орган — Комиссию по ОВОС Министерства по окружающей среде, которая согласилась, что ОВОС не соответствовала законодательству, но отсутствие заявлений граждан на раннем этапе привело к тому, что ОВОС была именно такой. Эти дела показывают, что граждане могут оспаривать неадекватное выполнение процедур участия в некоторых странах при определенных обстоятельствах. Тот факт, что такие дела попадают в суд, показывает, насколько важен доступ к правосудию в области экологического права. Судебное оспаривание материальной противоправности Споры о процессуальных нарушениях иногда не принимаются судом во внимание. Их может быть недостаточно, или может не быть процессуальных нарушений, но суть решения будет несоответствующей. Например, в Деле 3 Сербии и Черногории (Какак) формально процедура была соблюдена, но общественность не была удовлетворена решением. В некоторых странах региона ЕЭК ООН, законодательство об ОВОС позволяет рассматривать как вопрос соответствия процедурам ОВОС, так и материальные вопросы решения посредством процесса административного рассмотрения. Например, в Деле 1 Болгарии (Гора Пирин) шесть экологических НПО оспорили материальную и процессуальную законность решения ОВОС. В странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии процесс экологической экспертизы еще в большей мере выводит материальную правомерность на первый план в судебных оспариваниях. Оспаривание материальной законности решения во многих случаях весьма проблематично. Оно обычно требует привлечения экспертов, что может привести к возникновению финансовых барьеров (см. Часть I, глава 7, Стоимость привлечения экспертов). Кроме того, иногда основным барьером может быть отсутствие действительно независимых экспертов. Примером этой проблемы может быть Дело 1 Казахстана (Автозаправочная станция). По данному делу государственная экспертиза была несоответствующей. Основным препятствием в этом деле было отсутствие независимой экологической экспертизы. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 31 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й 32 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 3 Право общественности на применение экологического права Джон Е. Бонайн Статья 9(3) Орхусской конвенции гласит: “Помимо и без ущерба для процедур рассмотрения, упомянутых в пунктах 1 и 2 выше, каждая Сторона гарантирует, что представители общественности, отвечающие предусмотренным в её национальном законодательстве критериям, если таковые существуют, обладают доступом к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде”. Право на применение экологического законодательства согласно статье 9(3) Орхусской конвенции может включать две концепции: • право государственных органов, или неправительственных организаций, или общественности применять законодательство против частных лиц вне органов государственной власти (например, предприятия и прочие лица, подпадающие под действие этого законодательства); • право общественности (или, возможно, омбудсмена) на обжалование в суде действий или бездействия государственных органов. Статья 9(3) вызывает много вопросов. Среди них можно выделить: • Что может быть предметом рассмотрения? • Что может инициировать процедуру рассмотрения? • Кто может требовать рассмотрения (locus standi)? В данной главе особое внимание сосредоточено на последнем вопросе: кто может требовать рассмотрения? Именно этот вопрос (часто в виде понятия о наличии у стороны «достаточной заинтересованности») чаще всего возникает в делах, рассматриваемых в данном Пособии. Что может быть предметом пересмотра? Нарушение национального законодательства, относящегося к окружающей среде Статья 9(3) Орхусской конвенции предоставляет право оспаривать действия и бездействие частных лиц и государственных органов, “которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде”. Целый ряд законов можно, вероятно, рассматривать как каким-то образом «относящиеся» к окружающей среде. Одно научное исследование приходит к выводу, что “это положение позволяет общественности применять широкий спектр экологических законов”.21 Что может инициировать процедуру пересмотра? Действия и бездействие, частных лиц и государственных органов Статья 9(3) Орхусской конвенции дает право лицу оспаривать «действия или бездействие частных лиц и государственных органов», которые нарушают положения экологического законодательства, относящегося к окружающей среде. Очевидно, это включает непринятие мер, требуемых законом, а также действия, которые сами нарушают закон. Кроме того, в соответствии с Руководством по применению Орхусской конвенции: “Под бездействием … понимается неспособность осуществить или обеспечить соблюдение природоохранного законодательства другими государственными органами или частными субъектами деятельности”.22 Другой аспект проблемы заключается в том, могут ли представители общественности непрямо инициировать уголовные процессы. Этот вопрос обсуждался на семинаре по доступу к правосудию в области окружающей среды в рамках Орхусской конвенции, состоявшемся в сентябре 2001 года.23 Соединенное Королевство является примером страны, где это возможно. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 33 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Кто может обращаться к процедуре рассмотрения? Locus standi Вопрос о том, кто имеет право применять нормы законодательства или конституции, когда простой гражданин или государственный орган игнорирует такие нормы, во многих странах относится к категории locus standi. Во многих странах устоявшееся законодательство о locus standi, запрещает компаниям, как и гражданам, предъявлять иск к государственному органу, если не был «нанесен ущерб», или нарушено «законное право» граждан или компаний. Как правило, компаниям не составляет никакого труда удовлетворить такие условия. Эта в сущности нейтральная норма привела к тому, что у компаний гораздо больше возможностей подавать в суды иски о нарушении законодательства, чем у представителей гражданского общества. Статья 9 Орхусской конвенции была разработана для либерализации групп и категорий лиц (физических или юридических), которые могут подавать иски против органов государственной власти и других лиц, если они считают, что законодательство было нарушено.24 Можно полагать, что такая либерализация в основном уже имела место до ратификации Конвенции, и она рассматривается ниже. Сторона должна гарантировать, что представители общественности могут оспаривать действия частных лиц, а также органов государственной власти, которые, предположительно, нарушают национальное законодательство, или имеют официальный статус в административных процедурах, который ведет к применению этих процедур в случае, если они отвечают «предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если таковые существуют”. В положении не говорится о том, что представители общественности могут подавать иски, если это разрешено национальным законодательством. Вместо этого, оно предоставляет право обращаться с иском, а также разрешает Сторонам при желании устанавливать «критерии». Если в национальном законодательстве конкретные критерии не установлены, то считается, что представители общественности имеют право обращаться в суд или в административные органы. В связи с этим возникает вопрос — установлены ли какие-нибудь критерии, установлены ли они «по закону», и что они определяют. Судебное толкование может сыграть существенную роль в имплементации Орхусской конвенции (см. Раздел о конституционных толкованиях, расширяющих описанное выше locus standi). Хотя статью 9 Конвенции можно истолковать, как лишь в небольшой степени прямо способствующую будущей стороне процесса, ее можно интерпретировать и как изменяющую или преобладающую над ранее существовавшим национальным законодательством и, следовательно, имеющую прямое действие.25 34 Национальное законодательство для расширенного применения/locus standi В ЕЭК ООН используется несколько широких законодательных моделей в отношении locus standi: actio popularis; правоспособность НПО; locus standi при наличии достаточной заинтересованности; и locus standi при наличии законных прав. Actio popularis Некоторые страны используют модель, в соответствии с которой в их законодательстве говорится, что «любое лицо» может подать иск против правительства, если последнее нарушает законодательство — actio popularis. Это полностью соответствует статье 9 Орхусской конвенции, хотя и не требуется самой Конвенцией. Голландия, возможно, имеет наименее ограничительные законодательные критерии в Европе для получения доступа к судам.26 Более того, Голландия связывает locus standi в административных делах и locus standi в судебных делах, предоставляя право «любому лицу» участвовать в процессе консультаций с органами государственной власти, а затем любое лицо, которое выражало возражения на этапе проведения консультаций, имеет право обратиться в суд для судебного рассмотрения решения.27 Кроме того, Голландия распространяет locus standi на НПО в гражданских исках, подобно тому, как это делается в Италии, Швейцарии и многих землях Германии.28 Как поясняется в Деле 2 Нидерландов («Необходимые» пестициды): “С 1987 года экологические НПО в Нидерландах… признаются всеми судами, как имеющие заинтересованность в защите окружающей среды. Это общий интерес и нет необходимости в наличии собственности или других более конкретных интересах”. Такой прогресс в большей степени стал результатом судебной практики и был кодифицирован в Разделе 3.305а Гражданского кодекса, который фактически рассматривался судами как налагающий существенные ограничения в правилах в отношении locus standi НПО в Нидерландах. Дополнительные положения можно найти в законе Голландии об охране окружающей среды, который был принят в 1993 году. Этот закон, объединивший ряд предыдущих законов в общий закон, регулирует выдачу лицензий и другие вопросы, устанавливает положения для участия общественности и предусматривает судебное рассмотрение таких вопросов. Вопрос locus standi для судебного рассмотрения требует обращения и к Общему закону об административном праве, и к закону об охране окружающей среды. Бетлем объяснил это следующим образом: П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 3 : П РА В О О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т И Н А П Р И М Е Н Е Н И Е Э КО Л О Г И Ч Е С КО Г О П РА В А “Совместное действие двух законов дает право тем, кто выразил возражения на этапе проведения консультаций в процессе принятия решений, обратиться за судебным рассмотрением решения. Так как «любое лицо» имеет право на оговорку на подготовительном этапе процесса выдачи лицензий, то, соответственно, применяется двухэтапный actio popularis. Говоря юридическим языком это, в основном, так называемые «заинтересованные лица», которые имеют locus standi, включая органы государственной власти и неправительственные организации”.29 В широко известном в Голландии судебном деле было признано locus standi НПО. В деле Reinwater Высший суд Голландии предоставил экологическим организациям право подавать иски в случае, если (1) оказано влияние на сформулированную цель организации, (2) интересы в судебном иске группируются, и (3) интересы, представленные в судебном процессе, защищены гражданским правом.30 И, наконец, последнее замечание, в Голландии экологическим НПО разрешено выступать без представительства юриста в административном суде (но не в гражданском суде). Таким образом, на практике в административных судах многие дела обсуждаются экономистами, учеными и инженерами. Законодательно предусмотренное locus standi признанных НПО Вторую модель можно легко назвать «locus standi НПО». В соответствии с этой моделью некоторые страны предоставляют неправительственным организациям специальное право подавать иски, без необходимости доказывать личную заинтересованность или влияние на их решения. Законодательство либо конкретно определяет характеристики НПО, которым предоставляется право подавать иски, либо предусматривает, что государственные органы создадут и будут поддерживать список неправительственных организаций, которым автоматически предоставляется locus standi и разрешается подавать в суды иски о незаконных действиях государственных органов. Согласно c исследованием 1992 года, Швейцария была первой европейской страной, которая закрепила в законодательстве право на locus standi для экологических неправительственных организаций.31 В Швейцарии статья 12 Федерального закона об охране природы и наследия 1966 года разрешает всем экологическим ассоциациям обжаловать в Верховном суде административные решения. То же можно найти и в статье 55 Закона об охране окружающей среды 1983 года для всех экологических НПО национального уровня, при условии, что они были основаны, по крайней мере, за десять лет до подачи иска и официально признаны федеральным правительством.32 Третий закон — закон о тропах и пешеходных дорогах 1987 года также использует эту процедуру аккредитации.33 В Италии, статьи 13(1) и 18(5) закона № 349 1986 года предоставляют экологическим ассоциациям право подавать иски в административные суды, если они признаны для этих целей в министерском указе.34 Достаточная заинтересованность: Гибкие субъективные требования к locus standi Третья модель, locus standi при наличии достаточной заинтересованности» предоставляет locus standi тем, кто «затронут» (иногда должны быть затронуты чьи-либо «интересы»). Это может быть обусловлено для всех лиц, либо как часть предоставления законодательно определенного locus standi НПО. В делах, предоставленных для настоящего Пособия, locus standi часто является предметом спора, он часто регулируется законодательством, устанавливающим требование о том, что сторона в деле должна иметь какого-либо рода «интерес» для того, чтобы оказаться среди тех, кому разрешено предъявлять иск в суд. Что в точности представляет собой «интерес» НПО, которая служит более широким интересам общественности, а не узким интересам ее «владельцев»? Статья 3(4) Орхусской конвенции отвечает, что интерес состоит в том, что НПО занимается защитой окружающей среды, при условии, что национальное законодательство не предъявляет каких-либо других специальных обязательств. В Бельгии законодательство требует, чтобы лицо имело какой-либо «интерес». Суды обычно толковали законодательство, как требующее, чтобы физическое или юридическое лицо продемонстрировало личный и прямой интерес для того, чтобы иметь доступ к любым судам.35 В Деле 1 Бельгии в 1981 году пытались установить, следует ли использовать определение «интереса» НПО, приведенного в ее уставе (юридической регистрации), при решении вопроса о том, может ли она предъявлять иск для применения экологического права. Государственный совет (который рассматривает административные споры) принял решение, что защита окружающей среды является общественным интересом и, поэтому экологической группе необходимо только представлять точку зрения, совпадающую с точкой зрения группы, заинтересованной вопросом охраны окружающей среды. Расширенный подход Государственного совета к locus standi гражданские суды не поддержали. В том же году, когда рассматривалось Дело 1 Бельгии, Верховный суд постановил (и с тех пор снова подтверждал в многочисленных делах) по гражданскому делу с тем же вопросом и истцом, что цель в «уставе» НПО нельзя считать личным и прямым интересом для целей гражданских судов. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 35 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Вторым способом получения доступа к Государственному совету для оспаривания административных актов для НПО является доказательство того, что ее «цели, предусмотренные в уставе» затрагиваются решением, которое она оспаривает. Вопрос удовлетворения неправительственной организацией требования «личной и непосредственной» заинтересованности перед Государственным советом постоянно возникает в различных делах. В Деле 3 Бельгии Государственный совет постановил, что цели НПО, такие как содействие охране природы и защита флоры и фауны, являются только «общими» интересами, а не «личными» для целей получения доступа к правосудию. Таким образом, заинтересованность в природных заповедниках не является личным интересом, если оспариваемый акт не затрагивает непосредственно один из заповедников, которым управляет НПО, а наличие заинтересованности в защите птиц не является достаточным для оспаривания решения, которое нанесет ущерб лягушкам.36 Этот вопрос также возник в судебной системе Бельгии в связи с тем, что законодательство, принятое в 1993 году, которое стремилось расширить доступ НПО к судам, используя «специальную процедуру». Один из аналитиков заметил, что право на подачу иска в Бельгии в связи с законом об охране окружающей среды 1993 года «признает ограничительное право ассоциаций: они должны быть зарегистрированы как ассоциации по защите окружающей среды в течение, по крайней мере, трех лет; они могут оспаривать определенные элементы экологических законов и могут потребовать судебного запрета или назначения предупредительных мер”.37 Один из судей гражданского суда был готов применить расширенный подход к locus standi, определяемого законодательством 1993 года, даже к делам, не подпадающим под действие этого законодательства. В Деле 2 Бельгии рассматривается спор о ночных полетах, нарушающих сон жителей, проживающих возле аэропорта. Аэропорт заявил, что НПО не обладает правом предъявлять иск в ходе «обычной» процедуры, так как у НПО отсутствует «личная» заинтересованность. Однако суд первой инстанции решил, что значение интересов было, в действительности, расширено законодательством, а законодательство 1993 года включило коллективные интересы (даже, несмотря на то, что истцы не использовали процедуры этого законодательства). Он заявил, что законодательство придало некоторое дополнительное значение праву на здоровую окружающую среду, закрепленному в статье 23 Конституции Бельгии. Так как судья не приостановил полеты, маловероятно, что такое толкование будет вскоре пересмотрено Верховным судом. В Грузии, в соответствии с главой XLIV Гражданского процессуального кодекса (1999 года), граждане имеют право подавать иск, оспаривая административные 36 акты лишь в случаях, когда они непосредственно влияют на законные права граждан. В Деле 2 Грузии (Парк Ваке) были задействованы НПО, доказывающие, что они имеют «достаточную заинтересованность» для соответствия этим критериям. Им удалось доказать, что «истец не владел информацией о принятии административных актов (эти разрешения никогда не были опубликованы), ему даже не предоставили возможности участвовать в процессе принятия решения». В Деле 1 Грузии (Защита национального парка) НПО оказались в необычной ситуации, когда рассматривался спор о том, что истец по делу (группа фермеров) не имел locus standi. В некоторых случаях, когда законодательство признает расширенную правоспособность в экологических делах, а государственные власти заявляют, что дело не является экологическим, критерии расширенного locus standi в таких случаях не применяются. Подобная ситуация была в Деле 1 Венгрии (Балатонское шоссе). Экологической организации Somogy было отказано в предоставлении locus standi в деле о запрещении строительства новой дороги, прокладываемой через лес. Суды, включая в конечном итоге и Верховный суд, постановили, что, даже если экологические НПО имеют безусловный locus standi в «экологических» делах, то дело, связанное со строительством дороги, не является «экологическим» делом. Очевидно, суд постановил, что проблема должна четко классифицироваться как «экологическая» законом об охране окружающей среды, как, например, ОВОС и экологический аудит. Законные права или индивидуальные интересы: более ограничительные субъективные требования к locus standi Страны, использующие четвертую, самую старую, модель — «locus standi при наличии законных прав и интересов», предоставляют locus standi только тем, кто имеет экономические или аналогичные конкретные интересы, которые необходимо защитить. Используются различные термины, такие как, например, требование «прямой и непосредственной» заинтересованности, «нарушение права» или «правовой интерес». Необходимо отметить, что в четвертой модели лицо, имеющее экономический интерес, обычно допускается в суд, в то время как лица, заинтересованные в ценностях неэкономического характера или в применении верховенства права, очень часто не допускаются в суд. В некоторых юрисдикциях законодательство более четко ограничивает locus standi, предоставляя его только тем, у кого имеется «прямая и непосредственная заинтересованность» или «прямой и личный интерес». Однако толкования этих терминов могут существенно отличаться, как видно ниже из сравнения решений Суда Европейских Сообществ и Государственного совета П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 3 : П РА В О О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т И Н А П Р И М Е Н Е Н И Е Э КО Л О Г И Ч Е С КО Г О П РА В А Греции. В тех юрисдикциях, где суды сделали ограничительные толкования, отрицающие права, предоставляемые статьей 9 Конвенции, возникает существенный вопрос — есть ли необходимость пересмотреть законодательство в рамках Орхусской конвенции, или суды должны дать другое толкование в целях эффективного выполнения обязательств, взятых на себя сторонами при ратификации Конвенции. Можно заявить о том, что обе ветви правительства имеют равные обязательства в плане принятия во внимание прав, предусматриваемых статьей 9. Суд Европейских Сообществ отказался принять широкий подход к правоспособности по экологическим вопросам в 1998 году в деле «Совет Гринпис и другие против Европейской Комиссии» (см. Приложение Б).38 Несколько частных лиц и НПО направили в Суд Европейских Сообществ первой инстанции иск, оспаривающий законность финансирования Европейским Союзом строительства Испанией на Канарских островах двух электростанций, работающих на ископаемом топливе. Суд первой инстанции отказался рассматривать дело. По апелляции Суд Европейских Сообществ также отказал в locus standi. Соответствующее положение Договора об учреждении Европейского Сообщества39, статья 230 (4), гласит: “Любое физическое или юридическое лицо может обратиться на тех же условиях с иском, оспаривающим решения, которые приняты персонально в отношении этого лица, и решения, которые, хотя и приняты в форме регламента или решения, адресованного другому лицу, непосредственно и персонально затрагивают первое лицо”. Суд первой инстанции постановил, что индивидуальные истцы (включая местных жителей, фермеров и рыбаков) не пострадают от решения никаким другим образом, в отличии от других жителей Канарских островов, поэтому вопрос не может представлять «прямую и непосредственную заинтересованность». Более того, Гринпис, как НПО, не может иметь locus standi, так как эта неправительственная организация не представляет лиц, которые имеют locus standi, и не имеет собственного конкретного индивидуального интереса. Более того, участия в предыдущем судопроизводстве не достаточно для того, чтобы обеспечить Гринпис конкретный, индивидуальный интерес. Суд Европейских Сообществ поддержал решение нижестоящего суда. В отношении физических лиц суд высказался следующим образом: “Конкретные обстоятельства заявителя не были приняты во внимание при утверждении данного закона, который рассматривает его в общей и абстрактной форме, и по сути, как любое другое лицо в подобных обстоятельствах, заявитель непосредственно не затрагивается законом”.40 Что касается организации Гринпис, то ее аргументы о locus standi при наличии общего общественного интереса и о пробелах в применении законов ЕС, созданных ограничительным толкованием статьи 230, не были услышаны. То же произошло и с ее аргументом о том, что право на получение информации и консультации по процедуре оценки воздействия на окружающую среду, дают ей право обращаться в суд.41 В Греции административные акты можно обжаловать в Государственном совете, который является верховным административным судом страны. Эту ситуацию можно сравнить с ситуацией в Бельгии, которая описывалась выше. По словам профессора публичного и экологического права Афинского университета «этот суд имеет богатую и передовую юриспруденцию в области экологических вопросов, начиная с 1977 года”.42 Юрисдикция Государственного совета в области экологического права основывается на том факте, что статья 24 Конституции 1975 года делает защиту окружающей среды обязательством государства. В начале 1990-х было создано отдельное Пятое подразделение Государственного совета для рассмотрения экологических споров. Суд отменил незаконные административные акты, приостановил выполнение административных актов, наносящих вред и сформулировал фундаментальные принципы в области окружающей среды, которые оказали существенное влияние на экологическое законодательство.43 Locus standi перед Государственным советом с целью отмены административного акта имеют как физические, так и юридические лица (организации и предприятия), но только при условии, что они подтверждают наличие «личного, прямого и присутствующего законного интереса».44 Но этот «законный интерес» по экологическим спорам интерпретируется Государственным советом шире, чем по другим вопросам. Если физическое лицо имеет «какие-либо территориальные отношения с районом», которому нанесен экологический ущерб, то это лицо может иметь правоспособность. Это дает возможность того, чтобы интерес был необязательно строго личным, а лишь косвенным, или даже просто потенциальным, а не уже существующим.45 Это основано на статье 24 Конституции, которая, создавая обязательство для государства, рассматривается как создающая коллективное и «над-индивидуальное» право. Традиционная правовая доктрина в Германии не одобряет предоставления возможности общественности обращаться в суд с требованием соблюдения государством законодательства. Как подчеркнул один автор: «Немецкая доктрина locus standi построена на прочно укоренившемся принципе, направленном против мнения о правомерности доступа к суду и праве групп граждан оспаривать административные действия”.46 С другой стороны, многие земли, или округа, проявили П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 37 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й гораздо большую прогрессивность и открытость в плане предоставления исковой правоспособности, особенно для признанных экологических НПО. Однако эта открытость на правовом уровне не обязательно вела к тому, что суды принимали решения на основе расширенного подхода. Например, в одном деле в 1980 годах, государственный орган использовал неофициальную процедуру без участия общественности во избежание официальной процедуры планирования, которая бы, несомненно, позволила бы общественности участвовать (в отношении определенных вопросов по спорному расширению взлетной полосы аэропорта Франкфурта). НПО предъявила иск и выиграла дело в суде первой инстанции, но апелляционный суд постановил, что НПО не может оспорить неиспользование официальных процедур, которые гарантируют участие, так как само отсутствие участия препятствует судопроизводству в отношении того, следовало ли это разрешить.47 Но как показывает Дело 3 Германии (Дело о ветроэнергетической установке), другие суды Германии восприимчивы к искам по законодательству земель(LКnder). В этом деле, связанном с экологической ассоциацией, признанной в соответствии с § 29 Федерального закона об охране природы, суд постановил, что НПО может предпринимать правовые действия в соответствии с пунктом 42, параграф 2 Административного процессуального кодекса, без необходимости подтверждения нарушения собственных прав. Некоторые страны, имеющие строгие требования к проверке наличия «законного интереса», нашли способ расширить locus standi посредством толкования. Например, экологические ассоциации добились некоторого успеха в плане получения locus standi в Норвегии, несмотря на то, что в Норвегии используется критерий наличия «законного интереса».48 В далеком 1979 году в деле Alta в Норвегии Norges Naturvernforbundet (Норвежское общество охраны природы) успешно добилось locus stnadi. Верховный суд Норвегии постановил: “В соответствии с обстоятельствами допускается, что у истца может иметься законный интерес в подаче иска, даже если решение не оказывает прямого влияния на его собственное правовое положение. В зависимости от обстоятельств, заинтересованная организация может также иметь необходимый законный интерес, даже если решение вопроса не оказывает прямого влияния на права организации или права ее членов. Необходимость судебного контроля государственных органов может служить решающим фактором в данном вопросе”.49 По словам одного ученого: «В деле Alta основаниями для признания законного интереса организации послужили заявления об интересах охраны окружающей среды».50 38 Судебные толкования и расширенный locus standi Внесение изменений в законодательство не является единственным средством расширения или сужения категорий тех, кто может применять экологическое или другое законодательство. Судебная система во многих странах имеет что сказать о locus standi: будь это толкование законов (о чем уже говорилось выше), непосредственное использование прецедентного права в Англии, Уэльсе или Северной Ирландии, или использование толкования конституции в качестве инструмента. Расширение locus standi в прецедентном праве Фактически, целый ряд решений отчетливо продемонстрировал, насколько широко право locus standi в Англии, по крайней мере, в делах, связанных с окружающей средой. Экологической группе Гринпис был предоставлен locus standi в деле, известном как «Ядерное дело Торп» для оспаривания предполагаемой лицензии атомной электростанции. Высший суд заявил, что Гринпис является «ответственным и уважаемым органом, истинно заинтересованным в охране окружающей среды», и что предоставление организации Гринпис locus standi для обжалования сэкономит суду время. Организация Гринпис рационально и эффективно будет представлять интересы 2500 своих сторонников, живущих на территории предполагаемой атомной станции. Это можно рассматривать как разновидность «представительского locus standi», или, возможно, «locus standi третьей стороны», вместо других, тех, кто имел бы обычный locus standi.51 Судья Оттон сказал: “Я отвергаю аргумент о том, что Гринпис — это «простая» или «вмешивающаяся не в свои дела» организация … Я считаю, что податели заявления — это в высшей степени уважаемые и ответственные лица и их истинный интерес в затронутых вопросах достаточен для предоставления им locus standi”.52 Ричард Диксон53 ex parte продолжил либерализацию и выражение точки зрения, касающейся того, что публичное право рассматривает обязанности, а не права. Судья Седли писал: “Публичное право в основе своей касается не прав, даже если злоупотребление властью может и часто действительно вторгается в частные права; оно касается правонарушений, то есть превышения полномочий; суды всегда осознавали тот факт, что лицо или организация, не имеющее определенного интереса в вопросе или в результате, ни в коей мере не являясь лицом, вмешивающимся не в свои дела, может желать привлечь внимание суда к явным нарушениям со стороны государственной власти”.54 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 3 : П РА В О О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т И Н А П Р И М Е Н Е Н И Е Э КО Л О Г И Ч Е С КО Г О П РА В А Расширение locus standi путем толкования конституции Во все большем количестве стран конституции формируют основы расширенного доступа к правосудию путем судебного толкования. Иногда положения конституций относительно locus standi четко сформулированы, а в других случаях судьи использовали их для расширения locus standi. В Европе некоторые суды пришли к заключению, что конституционные права на безопасную окружающую среду заключают в себе подразумеваемые права на доступ к правосудию. Так как новые демократические страны Центральной и Восточной Европы переписали свои конституции в начале 90-х годов после падения коммунистического режима, они включили два существенных типа положений, которых нет в более старых конституциях США или стран Западной Европы. Во-первых, это право на безопасную и здоровую окружающую среду, и, во-вторых, права на доступ к информации, участие общественности в принятии решений и доступ к судам. Развитие права на здоровую окружающую среду в регионе ЕЭК ООН рассматривается в Части II (глава 1), в которой это право упоминается в связи с возможностью представителей общественности оспаривать действия или бездействие при нарушении экологического права. По меньшей мере, два конституционных суда в странах Центральной и Восточной Европы на сегодняшний день дали толкование права на безопасную окружающую среду. Конституционный суд Словении постановил, что право на здоровую окружающую среду гарантирует, по крайней мере, право на доступ к суду — отмена ограничений на locus standi по экологическим вопросам. Конституционный суд Венгрии пошел даже дальше. Статья 162 Конституции Словении гарантирует, что «каждый может обратиться с запросом о возбуждении дела в Конституционном суде, если продемонстрирует свой правовой интерес».55 В 1993 году Конституционный суд отклонил идею actio popularis, которое давало возможность любому лицу обратиться с иском в суд на основе защиты верховенства права. В типичном деле в решении суда говорится: “Общий интерес в обеспечении конституционности, законности и имплементации принципа верховенства права является недостаточным для выполнения определенных Конституцией условий для подачи инициативы, так как любое лицо и по любому поводу могло бы прибегнуть к такому широкому толкованию правового интереса, в силу чего ограничительное значение второго параграфа статьи 162 Конституции было бы утрачено. Таким образом, должен быть доказан правовой интерес самого инициатора, а не просто общий социальный интерес в обеспечении конституционности и законности”.56 При отсутствии actio popularis, однако, необходимо найти другую правовую основу для обращения в конституционный суд по вопросам окружающей среды. Соответственно возник вопрос, наделяет ли устав, определенно или косвенным образом, лицо “законным интересом”. Конституционный суд Словении предоставил locus standi по иску, предъявленному Ассоциацией экологов Словении (см. Приложение Б),57 национальной НПО и 25 физическими лицами.58 НПО добилась locus standi в основном благодаря тому, что в силу вступил закон об охране окружающей среды 1993 года, предусматривающий, что защита окружающей среды является обязательством, среди прочих, профессиональных и других НПО, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.59 Суд, таким образом, пришел к выводу, что НПО может подавать иски, исходя из своих объявленных целей. Физическим лицам также был предоставлен locus standi. Конституционный суд впервые признал законные интересы физического лица в подобном деле, основываясь на том, что статья 72 Конституции содержит положение о праве на здоровую окружающую среду. Суд постановил, что интересы физического лица не ограничиваются только окружающей средой, в которой они проживают. По существу право, которое предоставлялось НПО, было преобразовано Судом в процессуальное право, предоставляющее доступ к судебному процессу. Все более очевидным становится тот факт, что НПО, занимающиеся охраной окружающей среды, обладают правом инициировать рассмотрение дел в Конституционном суде. Законодательство, признающее особую ответственность НПО в деле защиты окружающей среды, и наличие конституционного права на здоровую окружающую среду, служит основой, исходя из которой, суд может найти “соответствующий законный интерес”. Конституция Венгрии содержит положение о “праве на безопасную окружающую среду”, сходное с положением, имеющимся в Конституции Словении. Существует мнение, что это право можно использовать для получения доступа в суды в Венгрии. lx Статья 18 Конституции Венгрии предоставляет «право на здоровую окружающую среду всем лицам», не зависимо от их национальности. Таким образом, граждане других стран также могут использовать это право.61 Это представляет безусловный интерес в свете статьи 3(9) Орхусской конвенции, которая гласит, что общественность имеет “доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, без дискриминации по признаку гражданства, национальности или местожительства”. Впоследствии, другие эксперты заявили, что, в самом деле, Конституционный суд Венгрии предоставил “открытый доступ для обжалований гражданами”, что, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 39 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й как ранее утверждал профессор Банди, обеспечивает Конституционному суду больше смысла законности среди граждан.62 Фактически, в деле по охране лесов (см. Приложение Б), Конституционный суд Венгрии постановил, что статьи 18 и 70/D Конституции требуют высокого уровня защиты окружающей среды, что граждане могут применять это право, и что суд может отменить неконституционный закон, который, по его мнению, вступает в противоречие с этим правом (см. Часть II, глава 1). В случаях, касающихся оспаривания законов, разрешающих приватизацию культивируемых лесных угодий, Суд постановил, что закон, который не содержит специальных требований по защите лесов, и тем самым ослабляет защиту по сравнению со статускво, является неконституционным согласно положениям об экологических правах Конституции Венгрии.63 Суд классифицировал экологические права как конституционные права третьего поколения, которые нуждаются в не меньшей защите, чем традиционные права. Это замечательное постановление дает возможность увидеть другие постановления суда, направленные против законов, которые являются неадекватными с экологической точки зрения. Безусловно, еще слишком рано предсказывать, в каком направлении пойдут в последующие годы конституционные судебные разбирательства по положениям различных европейских конституций, касающимся экологических прав. Однако, совершенно очевидно, что эти положения нельзя убрать как шторы на окне. 40 Верховенство права На веб-сайте Суда Европейских Сообществ говорится: “Важнейшим нововведением Европейского Сообщества, по сравнению с ранними попытками европейского объединения, заключается в том, что Сообщество использует только верховенство права для достижения целей объединения”.64 Как далее говорит Суд: “Как и любая другая настоящая правовая система, правовая система Сообщества нуждается в эффективной системе судебных гарантий, ... при оспаривании или применении закона”.65 И правда, на верховенстве права сосредоточена основная идея Статьи 9 Орхусской конвенции. Странам, подписавшим Орхусскую конвенцию, предстоит много сделать, если они планируют выполнить обещания Статьи 9(3), гарантируя доступ к правосудию, так, чтобы закон, возникающий из обязательств по Конвенции, реально применялся в духе верховенства права. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 4 Административные, судебные и другие средства доступа к правосудию Ремо Савойя Истец должен использовать определенные механизмы, процедуры и органы для получения доступа к правосудию. Большинство правовых систем обеспечивает различные средства доступа к правосудию, включая административное рассмотрение, судебное рассмотрение административных решений, омбудсмена, арбитраж и посредничество. Статья 9 Орхусской конвенции принимает во внимание наличие таких средств доступа к правосудию, предоставляя возможности как административного, так и судебного рассмотрения для оспаривания действий органов государственной власти в отношении дел, подпадающих под юрисдикцию Конвенции. Административное или судебное оспаривание? В большинстве стран ЕЭК ООН действуют те или иные виды общих процедур административного рассмотрения или обжалования решений органов управления. Этот административный процесс зачастую действует быстрее, чем обжалование в суде и часто является бесплатным. Система административного оспаривания не предназначается для замены возможности обращения в суд, когда существует такая возможность, но во многих случаях она помогает быстро решить вопрос и избежать необходимости обращаться в суд. В соответствии с Орхусской конвенцией66 в случае оспаривания решений по доступу к информации процедура административного обжалования может иметь две формы — либо «обычная» жалоба в высший административный орган, либо запрос в этот же орган с просьбой пересмотрения его решение до обращения в суд. Право пострадавших лиц использовать административную систему обжалования решений, принимаемых органами административной власти, признаются всеми западноевропейскими странами. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, право на обжалование административных решений, в случаях нарушения права на доступ к информации, а также права на участие общественности, гарантируются Конституцией и закрепляются администра-тивным и экологическим законодательством. В некоторых странах существуют административные суды (например, Эстония, Словакия, Словения), или специ-альные административные учреждения, предназначенные для этой цели (например, Чешская Республика и Латвия). Только в Боснии и Герцеговине нет положений об административном рассмотрении жалоб. Во всех странах право использовать процедуру административного обжалования ограничивается заинтересованными и/или пострадавшими лицами и, за исключением Венгрии, Польши, Республики Молдова, Российской Федерации и Украины, заинтересованными и/или пострадавшими неправительственными организациями.67 Во многих странах для того, чтобы обратиться в суд необходимо использовать все имеющиеся административные процедуры обжалования.68 Как видно из трех дел в Испании, описанных в Пособии, административное решение может отменяться Верховным судом.69 В Деле 3 Германии (Ветроэнергетическая установка), например, в соответствии с Административным процессуальным кодексом, необходимо, чтобы жалоба рассматривалась административным органом до обращения в суд для аннулирования каких-либо действий. В Дании, напротив, обычные суды рассматривают административные дела. При этом не обязательно до этого исчерпать все возможности административного обжалования. Однако обычные суды проявляют уважение к контрольным методам административных органов. Считается желательным сначала обратиться в орган административного рассмотрения жалоб, а потом уже идти в суд. Датские суды, в целом, уважают систему административного рассмотрения жалоб, хотя процедура административного обжалования является достаточно неформальной.70 В Испании возможность административного рассмотрения зависит от того, кто принимал решение. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 41 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Если орган, принявший решение, иерархически подчиняется другому органу, то административная жалоба рассматривается последним. После того, как этот орган выносит неудовлетворительное решение, заявитель может до обращения в суд обратиться в этот же орган по вопросу пересмотра, а может напрямую обратиться в административный суд.71 В Грузии, в соответствии с новым Административным процессуальным кодексом, административный акт может быть обжалован в суде только в случае, если этот акт влияет на личные законные права истца. Это означает, что истец должен доказать свою достаточную заинтересованность в этом деле. Чтобы избежать осложнений и медлительности судебной процедуры, в Деле 3 России (Исчезающий парк), истец, например, выбрал процессуальную форму жалобы, в соответствии с Главой 24-1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что оказалось более быстрым решением, чем судебный иск. В странах Западной Европы хорошо развита относительная эффективность, обеспечиваемая на практике системой административного рассмотрения. Например, в Дании это является обязательным для каждого органа государственной власти, принимающего решения, имеющие юридическую силу (будь то вопрос по защите окружающей среды, или что-то иное), которые могут быть оспорены, этот орган обязан объяснить жалующемуся лицу как он или она могут обжаловать данное решение. Это соответствует статье 9 Орхусской конвенции. Специальные экологические трибуналы Одним из решений проблемы общей неспособности судей и других профессионалов в области права работать со сложностями и спецификой экологических дел является создание специальных трибуналов, обладающих полномочиями и компетенцией в экологических вопросах. На национальном уровне такие трибуналы были созданы в Австралии, Новой Зеландии и в регионе ЕЭК ООН, совсем недавно в Швеции. На международном уровне предпринимаются несколько попыток создания международного экологического трибунала. Омбудсмен Институт омбудсмена72 в качестве независимого и беспристрастного органа, рассматривающего нарушения административного права против граждан, появился в скандинавских странах.73 В настоящее время,74 этот или очень схожий с ним институт имеется во многих западноевропейских странах75 и странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии,76 а также на наднациональном уровне (см. примеры Дании и Венгрии, дело Друзей Земли в Приложении Б). В Хорватии, Венгрии, Польше и Словении, а также во 42 многих других странах Западной Европы, предусмотрено, чтобы граждане имели возможность обращаться к омбудсмену по экологическим вопросам. Омбудсмен рассматривает жалобы от населения в отношении решений, действий или бездействия органов государственной власти. Омбудсмен избирается парламентом или назначается главой государства или правительства после консультаций с парламентом. Роль омбудсмена состоит в защите населения от нарушения прав, злоупотребления властью, ошибок, небрежности, несправедливых решений и недобросовестного управления, чтобы улучшить государственное управление, сделать действия властей более открытыми и усилить ответственность правительства и его служащих перед общественностью. Должность омбудсмена может быть закреплена в конституции страны и подкреплена законодательством или создана при помощи отдельного законодательного акта. Как правило, омбудсмен имеет право проводить объективное расследование по жалобам от населения в отношении правительственного управления. Омбудсмен может также иметь полномочия начинать расследования, даже если жалобы не было. Для защиты прав человека у омбудсмена имеются различные инструменты: • проводить расследование на предмет того, осуществляется ли управление государственным органом в соответствии с законом или противоречит ему; • в случае раскрытия объективным расследованием случая плохого управления, давать рекомендации по его устранению; • представлять отчет о своей деятельности по конкретным случаям государственному органу и лицу, подающему жалобу, а также законодательному органу, если рекомендации, данные по конкретному делу, не были приняты государственным органом. В большинстве стран омбудсмены также составляют годовой отчет о своей работе для законодательных органов и общественности в целом. Как правило, омбудсмен не имеет полномочий по принятию юридически обязательных решений для государственных органов, в отличие от судебных решений. Согласно национальному законодательству в большинстве стран обращение к омбудсмену не исключает последующей судебной процедуры. Омбудсмен обладает моральной властью и дает рекомендации о том, какие меры необходимо предпринять, согласно тщательному расследованию жалобы. Важной характеристикой института омбудсмена является его независимость от исполнительной/административной ветви власти. Другим преимуществом является то, что омбудсмен может, как правило, предпринимать довольно быстрые, даже П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 4 : А Д М И Н И С Т РАТ И В Н Ы Е , С У Д Е Б Н Ы Е И Д Р У Г И Е С Р Е Д С Т В А Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю немедленные, действия, а расследования, осуществляемые этим институтом, являются бесплатными. Чтобы общественность и государственные органы доверяли расследованиям и рекомендациям омбудсмена, он поддерживает и защищает беспристрастность и честность своего института. В Орхусской конвенции четко не упоминается институт омбудсмена. Слова «или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом», в соответствии со статьей 9(1), могут применяться к этому институту. Строго говоря, это зависит от его характеристик, но институт омбудсмена обычно не имеет законного права на рассмотрения, предусматривающие юридически обязательные решения, и не предоставляет судебных запретов.77 Четыре скандинавских страны совместно представили интерпретирующее заявление во время переговоров в отношении статьи 9 Орхусской конвенции. Согласно заявлению, институт омбудсмена может соответствовать требованиям Конвенции в практическом, хотя и не в правовом плане. Таким образом, он может обеспечить практическое средство доступа к правосудию в конкретных случаях, которое часто дешевле, быстрее и настолько же эффективно, как и соответствующие судебные рассмотрения. Примером того, как может работать институт омбудсмена, может послужить Дело организации «Друзья Земли» (см. Приложение Б). Сначала в отношении отказа предоставить информацию НПО обратилась к Генеральному Секретарю Комиссии в соответствии с требованиями Кодекса поведения в отношении доступа общественности к документам Комиссии и Совета, прилагаемого к Решению Комиссии 94/90/ЕС. Генеральный Секретарь поддержал отказ Комиссии. Друзья Земли решили обратиться к Европейскому омбудсмену78, который постановил, что отказ Комиссии предоставить запрашиваемую информацию является случаем плохого управления. Кроме того, он также заявил, что Комиссия не соблюдает Орхусскую конвенцию. Данное дело служит хорошим примером того, как решение, принятое в результате административного обжалования, может быть быстро и эффективно аннулировано при помощи других инструментов, отличных от «традиционной» судебной процедуры. Арбитраж и посредничество “Альтернативные средства решения споров”79 — это деятельность, охватывающая ряд внесудебных органов, предоставляющих альтернативу судебным рассмотрениям. Хотя это и не совсем уместно во многих случаях в соответствии с Орхусской конвенцией, это может быть необходимо, особенно в тех случаях, когда экологические организации, задействованные в процессах с участием общественности, имеют основания для подачи жалобы и стремятся договориться об урегулировании вопроса. Во многих случаях существует необходимость обращения к подобным альтернативным средствам, так как традиционное правосудие часто дорогое и занимает много времени. Кроме того, принимая решение с помощью арбитража или посредников, государственные органы смогут избежать обвинений в плохом управлении. Процедуры альтернативного разрешения споров могут включать, но не ограничиваются, следующими средствами: арбитраж, предварительная нейтральная оценка, экспертное определение, посредничество и примирение. Соответственно механизмы для решения споров могут различаться — от юридически обязательных решений до рекомендаций или соглашений между сторонами. Организация и управление этими процедурами урегулирования споров также могут меняться; они могут быть организованы на государственном или частном уровне и принимает форму института омбудсмена, комитета по жалобам потребителей, частного посредника, торговопромышленной ассоциации и т.д. Какая из вышеназванных процедур лучше всего подойдет, будет зависеть от сути спора, который необходимо решить. Процедуры можно различать на основании того, что делает нейтральная третья сторона — предлагает решения или выносит их (арбитраж), или стремится объединить стороны и помочь им прийти к соглашению при обоюдном согласии (посредничество). Арбитраж может быть обязательным или необязательным (консультативным), назначаемым судом или добровольным. Обязательный арбитраж заключается в вовлечении нейтрального лица (или группы нейтральных лиц) для решения спора после выслушивания доказательств и аргументов, представленных каждой стороной. Стороны соглашаются заранее, что решение (арбитражное решение) третьей стороны будет окончательным. Как правило, арбитражное решение не обжалуется, хотя при определенных обстоятельствах стороны могут обращаться за судебной защитой от обязательного арбитража. Это случается, когда арбитр превышает полномочия, установленные для него договором об арбитраже между сторонами, или если арбитр отказывает стороне в справедливом слушании, или проявляет пристрастие или предубеждение. Иногда также стороны могут обращаться за судебной защитой, когда существует очевидная ошибка, например, ошибка в расчетах, которая обнаруживается в тексте арбитражного решения. Постоянный арбитражный суд принял факультативные правила для вынесения третейского решения по вопросам, связанным с окружающей средой и/или природными ресурсами,80 сопровождаемые правилами по применению в области окружающей среды, утвержденными в 2002 году. Эти правила потенциально П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 43 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й предназначены для применения в широком спектре споров, включая и те, что бывают между частными лицами, или между частным лицом и государственным органом. Посредничество — это еще один процесс решения споров с помощью нейтрального лица. Роль третьего лица заключается в том, чтобы помочь сторонам, по отдельности или совместно, определить предмет спора и разработать предложения по решению спора. В отличие от арбитража, посредник не уполномочен принимать решения. Таким образом, посредник может частным образом встречаться со спорящими сторонами и проводить конфиденциальные отдельные обсуждения. 44 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 5 Отправление правосудия и надлежащая правовая процедура Марианна Большакова Статья 9(4) Орхусской конвенции требует наличия справедливых процедур для доступа к правосудию. Справедливые процедуры, в свою очередь, требуют беспристрастности в процессе доступа к правосудию.81 Из судебного процесса необходимо также исключить предубеждения, фаворитизм, личные интересы.82 Независимость судопроизводства является одним из непременных условий в обеспечении справедливости процесса в доступе к правосудию, а ее отсутствие препятствует нормальному осуществлению права на доступ к правосудию. Отсутствие судебной независимости особенно остро ощущается в странах, где суды выражают правительственную политику. Судебная независимость Независимость судебной системы, по определению Центра судебной независимости,83 это идеальное состояние судебной ветви власти, которая включает в себя две концепции, которые дополняют друг друга: индивидуальная независимость и институциональная независимость. Последняя обычно достигается путем конституционного разделения власти. Независимость индивидуальная — намного более сложное понятие, которое касается независимости статуса конкретного судьи или другого представителя судебной власти, который принимает решения только в соответствии с законом и на основе фактов, фигурирующих в деле, без вмешательства со стороны правительства, участников судебного разбирательства или общественности. Институциональная независимость судебной власти иногда становится жертвой традиционной взаимозависимости ветвей власти, которая была характерна для большинства государств Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии вплоть до начала 90-х годов. В некоторых из стран она время от времени проявляется и по сей день. Дело 2 России (Дело Никитина) является ярким примером того, как влияние и репутация Федеральной службы безопасности и Министерства обороны (бывших основных органов власти советской системы) заставляли суд неоднократно отправлять дело на дополнительное расследование, несмотря на то, что обвинение явно не располагало вескими уликами. В Деле 1 Армении (Парк Победы) суд Армении, который не мог отклонить иск общественной организации, предъявленный премьер-министру, откладывал слушание дела, ссылаясь на мелкие процессуальные неточности. Личная независимость судей непосредственно связана с вопросами судебной коррупции, которые обсуждаются ниже. Однако, хотя коррупция и взяточничество имеют место, особенно в странах с неразвитой экономикой, судья также может подвергаться политическому давлению (например, угроза о возбуждении дела, обвинение в государственном преступлении или выборы), или же зависеть от экономических условий. Как описывает в своем интервью Радио Свобода господин Федоров, советник Ассоциации прав инвесторов, судьи в России обычно находятся под административным давлением.84 В большинстве случаев они зависимы от местных органов власти, особенно в тех странах, где местные органы власти обеспечивают судей жильем или иногда выплачивают им премии, в дополнение к довольно низкой зарплате.85 «Практически невозможно выиграть дело против московской городской администрации», — говорит Федоров. Хотя эта фраза относится к тем судебным процессам, которые касались инвестиций и рассматривались Арбитражным судом, подобную же ситуацию можно наблюдать и в других судах Московской области. Некоторые из дел, включенных в настоящее Пособие, являются примерами таких наблюдений. Например, в Деле 3 России (Исчезающий парк) понадобилось три года для того, чтобы Московский городской суд принял у истцов их иск. Два раза отказ опротестовывался в Верховном суде на основании судебной необъективности. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 45 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Какой бы ни была причина отказа в принятии иска, такие прецеденты могут негативно повлиять на использование механизмов доступа общественности к правосудию. Коррупция Другим фактором, вносящим свой вклад в неудовлетворительное функционирование механизмов доступа к правосудию, является коррупция судебной власти. Существует закономерность, что в тех странах, где имеют место проблемы с доступом к правосудию, зачастую имеется высокая степень коррупции во всех трех ветвях власти: законодательной, исполнительной и судебной. Хотя коррупция, в определенной мере, существует в любом правительстве, также хорошо известно, что страны с серьезными экономическими проблемами и проблемами развития становятся «рассадниками» этого бедствия. Судебная коррупция не является исключением. Европейская гражданско-правовая конвенция о коррупции (Совет Европы, Страсбург, 1999 год),86 определяет коррупцию как «требование, предложение, принятие, в прямой или косвенной форме, взятки или любой другой ненадлежащей выгоды, которые препятствуют ненадлежащему исполнению обязанностей получателем взятки или искажает его должностное поведение». Как и коррупция в других ветвях власти, судебная коррупция процветает благодаря двум основным факторам: отсутствие надлежащей системы мониторинга и плохой материальной компенсацей, а также другими условиям работы”.87 Первый фактор непосредственно связан с системой правительства и с его возможностями обеспечивать систему соответствующего контроля судебной власти или обеспечить ее ответственность. Второй же фактор можно объяснить как плохим законодательным регулированием, так и экономическими проблемами в обществе. Некоторые факторы, стимулирующие коррупцию в судебной системе, связаны с: • нехваткой механизмов альтернативного разрешения конфликтов (см. главу 5); • сложностью и непрозрачностью судебных процедур; • непоследовательным и нечетким законодательством; • в некоторых случаях существованием организованной преступности.88 Широкомасштабная судебная коррупция приводит к увеличению недоверия общественности к судебной системе, и препятствует реализации права на доступ к правосудию. Если такая система дополняется отсутствием судебной независимости, коррупцией в других ветвях власти, а также экономическими трудностями, которые 46 отвлекают внимание от экологических проблем, то доступ к правосудию в области окружающей среды, может остаться простой декларацией. На национальном и международном уровнях предпринимается ряд усилий с целью предотвращения коррупции. Недавно разработанные Советом Европы конвенции в области уголовного и гражданского права о коррупции89 (последняя прошла уже десять ратификаций), Декларация ООН 1997 года, а также усилия многих международных организаций, включая ООН, Всемирный Банк и многие другие, постепенно, будем надеяться, помогут снизить уровень коррупции в регионе. Долгосрочные меры, принятые в процессе институциональной реформы и имеющие своей целью обеспечить независимость судопроизводства, лучше всего сочетаются с краткосрочными выгодами для должностных лиц (достаточная заработная плата, увеличение количества персонала, улучшение технических возможностей и др.).90 Такие страны, как Испания и Финляндия, имеют «судебных омбудсменов», выступающих в качестве механизмов, обеспечивающих ответственность судопроизводства, но не влияющих на его независимость. Некоторые полагают, что функция контроля, осуществляемая омбудсменом, полностью оправдана, так как она служит как бы противовесом неограниченной силе судебной власти.91 Гражданское общество может играть важную роль в предотвращении коррупции и поддержке судебной независимости. Неправительственные организации и отдельно взятые лица могут быть так называемыми «сторожевыми псами».92 Они могут повлиять на правительство и судопроизводство как в отдельных делах — Дело 1 Армении (Парк Победы), Дело 3 России (Исчезающий парк) и, особенно, Деле 2 России (Дело Никитина), так и в общем, путем привлечения внимания средств массовой информации, сотрудничества с правительством, обсуждения вопросов более эффективных норм контроля и процедур. Знания и способности Отсутствие у суда способностей и знаний в области экологического права и процедур участия общественности составляют еще одну проблему. Эта отрасль права сравнительно новая, как и процедура участия общественности в принятии решений, особенно в восточной части региона ЕЭК ООН. Огромное число рассматриваемых судами дел и традиционный приоритет, отдаваемый делам экономического направления, сложности экологического законодательства приводят к тому, что обычные судьи и прокуроры часто просто не ориентируются в этом и не уделяют этому должного внимания. В Деле 2 Испании (Отходы шахты Азналкольяр) судье не только не хватало знаний, чтобы П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 5 : О Т П РА В Л Е Н И Е П РА В О С У Д И Я И Н А Д Л Е Ж А Щ А Я П РА В О В А Я П Р О Ц Е Д У РА полностью понять запутанное дело, но и средства суда были ограничены (персонал, оборудование, техническая поддержка), и поэтому стороны не могли эффективно работать с материалами по делу. Некоторые страны, такие, как Украина, попытались решить эту проблему путем создания при прокуратурах специальных отделов, занимающихся экологическим правом. Некоторые международные организации проводят специализированные тренинги для представителей судебной власти (а также для представителей государственной администрации). Иногда суды также проводят регулярные, но не частые, обязательные тренинги, во время которых обсуждаются некоторые вопросы экологического права. Однако всех этих мер явно недостаточно, принимая во внимание сложность экологического права и процедур участия общественности. Улучшенная подготовка судей и прокуроров, уменьшение объема проделываемой ими работы являются важными условиями для достижения эффективного доступа к правосудию. Поддержка общественности Обычно в странах с распространенной коррупцией и отсутствием независимости, должностные лица и судьи получают мало поддержки от общественности, даже если они эффективно работают, добросовестно исполняя свои обязанности, опираясь на современное законодательство и международные нормы. Это особенно верно в отношении экологических дел, так как во многих странах общественность слишком занята ежедневными экономическими проблемами. Часто оказывается, что чем выше уровень экономического развития, тем сильнее интерес общественности и средств массовой информации к таким проблемам как экология и права человека. В отдельных странах общественность отвергает экологические аспекты как непозволительную роскошь при наличии экономических и финансовых проблем.93 Еще одна причина слабой поддержки со стороны общественности — это отсутствие связей между общественностью, добросовестными должностными лицами и судьями. Одним из практических решений этой проблемы может быть привлечение средств массовой информации для освещения не только скандалов, связанных с коррупцией, но и новых нестандартных подходов и прогрессивных решений должностных лиц и судей. Правовая определенность Расплывчатые законы и недостаточно развитые процедуры могут способствовать коррупции и препятствовать концепции надлежащей правовой процедуры. Неточные, сомнительные и часто противоречивые нормы, законы и постановления приводят к длительным судебным слушаньям и увеличивают количество обжалований и пересмотров. Во многих случаях вместо того, чтобы проанализировать множество (часто противоречивых) норм и десяток нормативных актов, судья просто выслушивает обе стороны и выносит свое решение на основании своего понимания дела. Отсутствие подготовки и ясного понимания законов в области экологического права, прав и процедур участия общественности, как уже говорилось выше, также усугубляют ситуацию. Отсутствие процессуальных норм, регулирующих вопросы доступа общественности к информации и участия в процессе принятия решений, значительно усложняет дело. Это влияет на саму общественность, а также на представителей власти, ответственных за процесс принятия решения. Когда дело передается в суд, судья должен прояснить дело, опираясь при этом часто на противоречивые правовые нормы. Приоритетной задачей для должностных лиц и судей является прояснение правовых норм, и, особенно, создание детализированных процедур. Это приведет к более эффективному процессу принятия решений, снижению количества разногласий, и, следовательно, количество дел, рассматриваемых в судах. В конечном итоге это упростит для самих судей работу по интерпретации законов и вынесению судебных приговоров. Право пользоваться помощью адвоката и презумпция невиновности Как продемонстрировало Дело 2 России (Дело Никитина), время от времени появляются проблемы, связанные с такими базовыми элементами надлежащего судебного рассмотрения, как право на адвоката и презумпция невиновности. В данном деле обвиняемый по уголовному делу вынужден был обратиться в Конституционный суд Российской Федерации с целью доказать, что лишение его права на выбор защитника являлось нарушением права, гарантированного Конституцией. Обвиняемый вынужден был вторично обратиться в Конституционный суд через три года после начала судебных разбирательств, после того, как суд низшей инстанции отправил его дело на доследование по причине недостаточных улик. Конституционный суд в итоге постановил, что подобные действия со стороны суда были нарушением гарантированной Конституцией презумпции невиновности. Подобные подходы нарушают фундаментальную концепцию надлежащей правовой процедуры, а, следовательно, и основное право человека на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное в статье 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.94 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 47 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Судебная последовательность и использование прецедента Последовательное применение закона чрезвычайно важно для социального и экономического развития. Когда граждане и юридические лица обращаются к правовой системе для разрешения споров, они должны чувствовать, что правосудие ко всем применяет принцип равенства и беспристрастности. Чтобы принимать компетентные, соответствующие закону решения, они должны иметь возможность полагаться на предыдущие случаи применения закона, которые информируют их о возможных способах применения закона в будущих обстоятельствах. Чтобы это было возможным, законы должны толковаться в каждом конкретном деле в рамках судебной власти согласованно, независимо от участвующих сторон или опыта судьи. В условиях отсутствия надлежащего правового регулирования использование прецедента становится неизбежным атрибутом даже в системах права, которые в целом на прецеденте не базируются. Во многих странах мнения и решения высших судов должны восполнять пробелы в правовых положениях и широко применяются на практике нижестоящими судами и иногда административными органами. В странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии Верховные суды часто издают специальные бюллетени, которые содержат мнения по делам, имеющим огромное значение. Толкование, данное в решениях Конституционного суда, может и должно на практике использоваться при решении других дел, чтобы механизм доступа к правосудию стал по-настоящему эффективным. Решения, вынесенные по Делу 2 России (Дело Никитина), о котором говорилось выше, являются хорошим примером. Хотя решения апелляционных судов играют значительную роль в обеспечении согласованности в судах первой инстанции, как в системе общего, так и в системе гражданского права, требуется дополнительное время и средства для доведения дела до апелляционного уровня. Следовательно, важно, чтобы суды первой инстанции были должным образом проинформированы о нормах правового толкования и имели доступ к последней правовой информации и практике ведения дел. Одним из приемов, способствующих достижению судебной согласованности, являются консультативные заключения (см. ниже). Консультативные заключенияxcv Во многих странах с системой континентального права суды вышестоящей инстанции издают консультативные заключения. Консультативное заключение излагает юридическое мнение суда вышестоящей инстанции в отношении того, как следует 48 должным образом разрешить определенный правовой вопрос, обычно в теоретическом контексте. Такие заключения передаются судьям нижестоящих судов, а также юристам и общественности, для содействия согласованности правового толкования при рассмотрении сходных дел. Особенно в странах переходного периода, где у судей часто бывает неполный доступ к правовой информации, конкретные рекомендации, содержащиеся в консультативных заключениях, чрезвычайно важны для судов первой инстанции, на них регулярно ссылаются судьи при подготовке своих решений. Правовая природа консультативных заключений разная в различных странах. Например, в Молдове консультативные заключения лишь дают направление судьям низшей инстанции. Консультативные заключения Верховного суда не являются “обязательными” для судей и не “интерпретируют закон”.96 В Украине до последнего времени ситуация была противоположной. Там консультативные заключения носили универсальный обязательный характер.97 Системы общего права, такие как в Англии, Уэльсе и Соединенных Штатах, не используют консультативные заключения как таковые из-за силы прецедента или противоречивости требований. В странах, где используется консультативное заключение, обычно единственный орган, такой как Верховный суд, имеет полномочия по выдаче консультативных заключений посредством официального решения или пленарного заседания. В противоположность Конституционному суду юрисдикция Верховного суда распространяется на применение широкого ряда законов и постановлений в стране, позволяя, таким образом, выдавать консультативные заключения по широкому ряду правовых вопросов. Верховные суды могут выносить консультативное заключение по собственной инициативе; для разрешения дел нижестоящих судов, по которым были приняты несогласованные решения; дел, в ходе которых было дано неточное толкование нового закона; или видов решений нижестоящих судов, которые наиболее часто аннулировались судами вышестоящей инстанции. В некоторых случаях нижестоящие суды также обращаются в Верховный суд с просьбой рассмотреть определенные вопросы права. Суды, разрабатывающие консультативное заключение, часто консультируются с экспертами в соответствующих областях. В большинстве стран в правовом сообществе существует согласие в отношении важности и полезности консультативных заключений. Юристы регулярно используют их для поддержания и оттачивания своих правовых аргументов, а судьи рассматривают их как важное руководство в процессе принятия решений по делам. Особенно в странах переходного периода, юристы, судьи и другие часто П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 5 : О Т П РА В Л Е Н И Е П РА В О С У Д И Я И Н А Д Л Е Ж А Щ А Я П РА В О В А Я П Р О Ц Е Д У РА жалуются на то, что законы очень объемны, неясно написаны и постоянно меняются. В такой ситуации консультативные заключения играют очень важную роль. Консультативные заключения обычно рассматривают области права, в которых наиболее высок уровень несогласованности. Кроме того, во многих странах мало других источников правовой информации, что придает заключениям еще больше почтения и важности в правовых кругах. Заключения также стимулируют и информируют более глубокие правовые исследования в академических кругах. Встречается ряд проблем в связи с консультативными заключениями. Наиболее серьезной проблемой, на которую указали практики в нескольких странах, является та, что заключения не носят юридически обязательного характера. Кроме того, консультативные заключения часто очень плохо распространяются. Например, после того, как Молдова стала независимой, из-за бюджетных ограничений Бюллетень Верховного суда печатается от случая к случаю и даже не содержит все выпускаемые консультативные заключения. В Украине доступность немного лучше для тех, у кого есть доступ к Интернету или коммерческим базам данных. Однако, такие ресурсы редко доступны представителям правового сообщества в маленьких городах и сельских районах. Другой проблемой является нехватка ресурсов. Верховный Суд Украины, как правило, издавал 10-15 обязательных интерпретирующих заключений в год до июня 2001 года.98 Более того, часто вопросов охраны окружающей среды из-за их сложности стараются избегать. Например, Верховный Суд Молдовы издал лишь одно консультативное заключение по экологическому законодательству. Учитывая важную роль, которую играют консультативные заключения, особенно в странах с переходной экономикой, необходимо привлекать дополнительные ресурсы для увеличения количества заключений в год и для обеспечения их регулярной публикации и распространения. Своевременность процедур Важность своевременности процедур доступа к правосудию признана в статье 9(4) Орхусской конвенции. Процессуальные лазейки, которые вызывают значительные задержки в передаче дел между судами и инстанциями, также делают судебное разбирательство менее привлекательным. Это значительно сокращает число дел, которые рассматривают общественные, а не личные интересы. Даже если рассматривается личное право или интерес, многолетнее ожидание судебных слушаний и хождение по инстанциям часто мешает пострадавшими лицам отстаивать свои права посредством административных процедур или в суде.99 В некоторых странах, судебные процессы затягива- ются надолго и вынесенное решение в некоторых случаях уже не представляет важности. В двух из трех представленных Испанией дел, касающихся доступа к информации, на получение решения понадобилось более шести лет. Гражданину Никитину потребовалось более четырех с половиной лет, чтобы его признали невиновным в уголовном деле, где он обвинялся в государственной измене и шпионаже. Задержки в деле были вызваны возвращением дела на доследование в нарушение презумпции невиновности, сроков рассмотрений, и, наконец, правовой возможности для стороны обвинения подать апелляцию против решения о невиновности, вынесенного судом низшей инстанции. Обычно среди основных причин задержек называют нехватку кадров, ограниченные технические возможности и перегруженность работой судьей (например, в апелляционной палате Областного Тбилисского городского суда в Грузии только шесть судей, и для того, чтобы заслушать административное дело, требуется больше года). Еще одним примером несвоевременного процесса является Дело 1 Молдовы (Парк Сарми), когда заседания суда дважды откладывались из-за неявки ответчика. Тот факт, что штрафы за неуважение к суду низкие, а принудительные меры для обеспечения присутствия ответчика в суде отсутствуют, приводит к значительным отсрочкам и без того длительных судебных процессов. Решения, предложенные участниками семинара для Центральной Европы и стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии100 для решения этой проблемы, включали введение более строгой ответственности за неуважение к суду, а также повышение штрафов за неявку на судебное слушание, предоставление судебным исполнителям более эффективных полномочий по принудительным действиям и принятие во внимание существующих механизмов, используемых в других странах (например, США, Соединенное Королевство и другие). Кроме того, использование других механизмов разрешения споров может стать альтернативой ускоренного решения в противовес длительной судебной процедуре. Более частое их использование окажет положительное влияние на судебные процедуры, послужив примером, а также тем, что будут предлагать реальную альтернативу (см. главу 4 выше). Защита лиц, осуществляющих свои права Статья 3(8) Орхусской конвенции защищает лица, осуществляющие свои права в соответствии с положениями Конвенции, чтобы они не подвергались за свою деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в любой форме. Положение закона распространяется на использование права доступа к П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 49 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й правосудию и применяется для защиты от преследования, как властями, так и частными лицами. В некоторых странах региона ЕЭК ООН возможность того, что использование права доступа к правосудию может привести к физическому или другим прямым притеснениям, очень реальна и иногда связана с организованной преступностью. В одном деле был приведен пример того, что была предпринята попытка, заставить истца прекратить дело, которая увенчалась успехом. В Деле 2 Грузии (Парк Ваке) истец отказался от иска на этапе, когда стало ясно, что он выиграет дело. По утверждениям истца, он и его семья получали угрозы и требования забрать иск, угрожавший строительству гостиницы в общественном парке. Хотя в данном Пособии не приводится много примеров такого рода, они, безусловно, существуют, подтверждая необходимость четких правовых гарантий защиты тем, кто осуществляет свои права на доступ к правосудию и тем, кто стремится обеспечить то, чтобы процесс доступа к правосудию был по настоящему справедливым, беспристрастным и своевременным. В некоторых юрисдикциях по отношению к лицам, препятствующим правосудию, принимаются очень серьезные меры. Однако есть и другой подход, используемый против оказания давления. Он шире прямого вмешательства в конкретный случай и носит более стратегический характер. Это увеличивающееся использование дополнительных гражданских исков, встречных исков, или в некоторых случаях даже уголовных дел — иногда на неубедительных основаниях — против физических лиц или организаций, связанных с использованием прав или свобод, либо против интересов общественности. Подобные стратегические судебные процессы (именуемые «стратегическими исками против участия общественности» — SLAPP) могут злоупотреблять правовым процессом для нападения на лиц, реализующих какое-либо право в соответствии с Конвенцией. Тенденции и примеры, связанные с этим барьером для доступа к правосудию, рассматриваются в Части I, глава 7. 50 Дальнейшие препятствия Принятие во внимание вопросов, рассматриваемых в данной главе, может способствовать эффективному доступу к правосудию. Однако при упущении какоголибо элемента, могут возникнуть другие препятствия на пути доступа к правосудию. Данные препятствия могут усугубляться другими проблемами, о которых также говорится в данном Пособии, например, общее нежелание судов в некоторых странах предоставлять судебные запреты на совершение определенных действий, и высокая стоимость экспертизы и правовой помощи. Эти барьеры могут воздвигнуть толстую процессуальную стену между судебной системой и человеком, тем самым, в значительной мере, отказывая в правосудии и осуществлении надлежащего судебного процесса. Хотя дела, в которых нарушается требования надлежащей правовой процедуры, являются довольно редкими, уже само их существование подразумевает, что для обеспечения надлежащего доступа к правосудию и содействия его эффективного использования, необходимо провести некоторые преобразования в законодательстве ряда стран. Также необходимо рассмотреть возможности по обучению судей и должностных лиц, повышению технических возможностей судов и обеспечению необходимых средств независимости судопроизводства. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 6 Средства правовой защиты Брайан Рохан и Дэвид Якобштейн Возможно, что двумя наиболее часто рассматриваемыми вопросами, возникающими в связи с доступом к правосудию, являются средства правовой защиты и затраты. Орхусская конвенция признает всю важность данных вопросов и рассматривает их в соответствующих разделах, в частности, в статье 9(4) (затраты рассматриваются в главе 7). Если решение, принятое в пользу истца, не может в результате привести к реальным действиям, направленным на исправление несправедливости, общественность не будет искать правосудия путем использования правовой системы. Таким образом, сила и способности судов обеспечить адекватные средства правовой защиты, настолько же важны, насколько важен любой другой аспект доступа к правосудию. Полномочия судей и административных лиц Люди не будут прибегать к судебным процессам, если те, кто принимает окончательное решение (будь то судьи, должностные лица, арбитры или другие), не имеют достаточных полномочий, чтобы реализовать на практике исполнение принятых ими решений. Самая простая ситуация возникает в случае с административными трибуналами, или скорее даже с внутренними административными обжалованиями, когда целью является признание недействительности решения, принятого на более низком административном уровне. В таких случаях, орган, рассматривающий обращения административного плана, имеет соответствующий набор средств воздействия, которые обеспечивают соблюдение принятого решения. Административные трибуналы имеют возможность применять дисциплинарные меры против структур власти, которые, например, не торопятся дать распоряжение о прекращении деятельности тех, кто поддерживает определенный проект, и чья лицензия была признана недействительной. В некоторых случаях, трибуналы могут давать подобные распоряжения напрямую. В тех случаях, когда необходимо обращение в суд, или же административное обжалование требует рассмотрения вопросов, выходящих за юрисдикцию данного учреждения, трибуналы должны иметь более широкие полномочия для того, чтобы иметь выход на более широкие круги общественности. В качестве простого примера можно привести случаи, когда необходимо заставить кого-то явиться в суд. Юристыэксперты из Молдовы рассказали о том, что лица, которых вызывают в суд, зачастую игнорируют судебные повестки и не несут никакой ответственности за то, что затрудняют рассмотрение дела. Это приводит к задержкам и причинению ущерба оппоненту лица, которое вызывается в суд. Таким образом, возникает побуждение не являться в суд.101 С другой стороны, во многих странах в полной мере используются полномочия по принуждению лиц являться в суд. Неявка может привести к принятию решения не в пользу вызываемого лица в его отсутствие (неявка в суд). Суд также может применить санкции, включая штрафы, или же, в более серьезных случаях, тюремное заключение за неуважение к суду. В некоторых системах полномочие суда контролировать исполнение своих решений посредством норм о неуважении к суду является логичным и неотъемлемым полномочием суда, без чего отправление правосудия было бы невозможным. В других системах существуют законодательные предписания. В любом случае, такое полномочие может работать только в сочетании с реально существующим и практическим механизмом — должностными лицами, занимающимися вопросами неуважения у суду. Такие должностные лица должны подчиняться непосредственно суду. Требование об обращении суда в параллельный орган, как, например, полиция, для обеспечения исполнения решения, представляет, по сути, наделение этого органа слишком большими полномочиями и предоставление ему свободы действий. Однако важно понимать, что вопрос об оскорблении суда может решаться только полностью независимыми трибуналами, которые руководствуются П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 51 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й соответствующими законодательными нормами и правилами с целью предотвращения злоупотреблений данной им властью. Неуважение к суду может быть гражданским или уголовным. Такие взаимно отличающиеся правовые системы как американская и российская, предусматривают уголовную ответственность за невыполнение распоряжения суда. Конечно, административные трибуналы обычно обладают гораздо меньшими полномочиями в связи с тем, что они носят менее формальный характер и у них меньше необходимых процессуальных гарантий. Таким образом, зачастую возникает необходимость, чтобы административные органы прибегали к помощи судебных инстанций с тем, чтобы получить распоряжение на принятие более суровых мер. Трибуналы также должны иметь в своем распоряжении различные возможности по выработке всеобъемлющих и эффективных средств судебной защиты. Традиционно, одной из основных целей обращения в трибунал, было добиться решения по возмещению ущерба. Тяжбы стали более сложными, однако, в результате суды добились полномочий по изданию конкретных приказов об устранении несправедливости. В спорах по экологическим вопросам, ущерб зачастую не может быть возмещен, а время является важнейшим фактором. Таким образом, исключительные полномочия судов и административных трибуналов приобретают относительно большую важность, в частности, полномочия по принятию судебных запретов. Орхусская конвенция признает важность запретительных норм, делая специальную ссылку на них. Эти, а также другие средства рассматриваются более подробно ниже. Исполнение решений суда Правовые системы должны быть в состоянии обеспечить исполнение окончательных решений трибуналов и уважительное отношение к ним. В настоящее время рассматривается много вопросов в отношении исполнения решений, которые могут быть рассмотрены здесь лишь вкратце. Одним из таких вопросов является географическая юрисдикция. Могут возникнуть затруднения в исполнении решения, принятого в конкретном штате или местности, за пределами этого региона. Поскольку международные стандарты по доступу к правосудию становятся все более распространенными, среди прочего, с помощью Орхусской конвенции, исполнение решений за пределами отдельных государств (оказание им полного доверия и уважения) должно упроститься. Следующим вопросом, является вопрос, должен ли трибунал сохранить юрисдикцию по наблюдению за исполнением своих решений, или же истец должен подавать последующие иски по их исполнению. Возможность возник- 52 новения необратимого ущерба в экологических делах является весомым аргументом для обеспечения расширения полномочий суда прямо контролировать исполнение своих судебных решений. Судебные запреты как средства правовой защиты в соответствии с Орхусской конвенцией Что такое судебный запрет? Судебный запрет — это правовой механизм, обычно принимаемый в рамках судебного рассмотрения, который требует принятия действий, или скорее, приостановления действий или комплекса действий, каким-то образом связанных с судебным разбирательством. Судебный запрет зачастую является центральным элементом при рассмотрении дел по защите окружающей среды. В отличии от коммерческого права, иски, в которых одна сторона требует денежной компенсации у другой, иски экологи-ческого характера рассматривают предполагаемые действия, в случае реализации которых могут возник-нуть необратимые последствия. В таких случаях денежная компенсация недостаточна. Единственным способом обеспечить полное устранение ущерба — это потребовать, чтобы действие не было осуществлено.102 Как действует судебный запрет? Судебный запрет обычно действует посредством сохранения изначальной ситуации или набора фактов (статус-кво) до того момента, пока не будет принято окончательное решение суда. Например, правительство, или неправительственная организация могут возбудить судебный иск против разработчика плана по возведению многоквартирного дома в черте парка на основании того, что разработчик не соблюдает требования об участии общественности. Однако если не приостановить действия по строительству дома разработчиком на время судебного разбирательства, то окончательное решение суда может оказаться бессмысленным. В начале судебного разбирательства суд может вынести судебный запрет о принудительном запрещении конкретной деятельности, такой, как дальнейшее строительство многоквартирного дома. Запрет данного действия на весь период разбирательства, то есть судебный запрет, обеспечивает полное предотвращение нанесения ущерба на весь период до принятия окончательного решения судом. С одной стороны ответчик не может использовать стратегию, ведущую к отсрочкам судебного разбирательства любыми возможными способами, и с другой стороны он не может продолжать осуществлять свои потенциально незаконные действия до тех пор, пока суд не вынесет окончательного решения. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 6 : С Р Е Д С Т В А П РА В О В О Й З А Щ И Т Ы Типы запретов: временные или окончательные Во многих странах, включая Великобританию, Ирландию, Словению и Австрию, суды могут принимать как «временные», так и «окончательные» (или «постоянные») запреты.103 Временный запрет, то есть самая важная тема данной дискуссии, принимается на ранней стадии судебного разбирательства с целью сохранения спорного вопроса в первоначальном виде на всем протяжении судебного процесса. С другой стороны, окончательный запрет включается в формулировку окончательного решения суда, например, запрет на строительство дома в данном месте на все времена и тем способом, который пытался использовать подрядчик в связи с полным несоответствием законам землеустройства и требованиям соблюдения неприкосновенности озелененного пространства. По сути, окончательный запрет является одним из аспектов окончательного постановления суда, а не каким-то отдельным промежуточным распоряжением. Однако, если это уместно, суд может включить временный запрет в свое окончательное постановление полностью или частично. Стороны, вовлеченные в судебный запрет Судебные запреты могут использоваться между различными сторонами, в зависимости от условий конкретной страны. Обычно, правительство прибегает к запретам по отношению к действиям частного лица. НПО также может прибегнуть к запрету по отношению к частному лицу. В ряде стран, НПО могут использовать запретительные решения против правительства, когда они считают, что правительство предпринимает незаконные действия. Общее воздействие судебных запретов Судебные запреты имею особое значение при рассмотрении дел об окружающей среде. Экологические дела обычно включают два компонента: экологический, то есть, то о чем говорят факты, и набор юридических требований. Экологический вопрос, например, может включать в себя предполагаемое строительство на незанятом пространстве, или возможный выброс загрязняющих веществ в воду или атмосферу. Юридические требования, в данном случае, могут включать требования по проведению общественных слушаний, предоставлению информации о планируемой деятельности, получению разрешения от министерства экологии или других государственных органов, либо же проведение оценки воздействия на окружающую среду Судебные запреты, в частности временные, помогают сохранить экологический статус кво на то время, пока изучаются юридические требования, и, таким образом, позволяет сосредоточиться на этих юридических требованиях. Такое сосредоточение внимания обеспечивает целостность и действенность процесса в каждом отдельном случае, а также устанавливает нормы поведения, при которых все общество в целом понимает, что правовые процессы являются неотъемлемой частью процесса принятия решений, а не являются при этом каким-то неудобством или формальностью, которую можно игнорировать, до тех пор, пока не начнутся работы. Типичным примером того, как запрет может сохранить экологический статус кво и сосредоточить внимание на юридических требованиях, является судебный процесс по защите окружающей среды по Делу 4 Германии (Природный заповедник). В этом деле в 1994 году частный инвестор обратился с просьбой разрешить ему застройку участка в природном заповеднике одноквартирными домами и коммерческими зданиями. Изначально он хотел построить 46 домов, но ему было отказано в разрешении. Однако после того как он сократил свой проект наполовину, государственная администрация земли Бранденбург предоставила ему разрешение на застройку на территории заповедной зоны. Общественная экологическая организация NABU, выступила против застройки в ходе процедуры общественного участия по первому изначальному предложению о 46 домах. В дальнейшем, группа не была проинформирована о втором этапе процесса участия общественности, касающегося пересмотренного решения, позволяющего строительство 23 домов. NABU подала в суд на государственную администрацию земли Бранденбург за несоблюдение требований об участии общественности, а также за принятие решения о разрешении противоправного строительства. Баталии в суде растянулись, и принятие решения судом первой инстанции заняло три года. Тем не менее, экологическая группа добилась временного запрета в самом начале судебного рассмотрения, запрещающего какие-либо подготовительные или строительные работы в природном заповеднике на протяжении всего трехлетнего периода. В конце концов, NABU выиграла дело. Но, что возможно еще более важно, запрет обеспечил победу и достижение цели, так как из-за запрета инвестор не мог начать застройку до окончания судебного разбирательства, и природный заповедник остался не тронутым. Более того, сохранив статус кво, запрет привел к тому, что окончательное решение не было очевидным, что увеличило заинтересованность местной общественности, которая с интересом следила за ходом дела и видела, как соблюдаются важные юридические требования в ходе разворачивающегося рассмотрения. Если бы строительство началось во время судебного расследования, общественность справедливо могла бы запросто воспринять судебный процесс как метод, несоответствующий «реальному» принятию решений. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 53 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Судебные запреты могут также в значительной степени сократить общие судебные расходы и обеспечить в значительной степени своевременность принятия решений судом. Дело 2 Нидерландов («Необходимые» пестициды) четко демонстрирует эти моменты. В деле рассматривался вопрос о ряде пестицидов, запрещенных законами Нидерландов и Европейского Союза. Однако на эти пестициды было выдано специальное разрешение посредством распоряжения министерства под предлогом того, что эти пестициды были «совершенно необходимы» для сельского хозяйства Нидерландов. Во время разбирательства в суде первой инстанции, административный суд выдал истцу запрет с тем, чтобы пестициды не использовались во время сезона опрыскивания. После того, как дело было выиграно в суде первой инстанции, круги, представлявшие интересы сельского хозяйства, с успехом лоббировали решение о том, чтобы новый закон не регулировал пестициды. Это было очень важно, поскольку любое оспаривание правомерности закона проходит не в административном суде, а в гражданском, который, по многим причинам, гораздо неохотнее идет на запретительные меры. Однако, в новом законе было административное требование о том, что только те пестициды, на которые были поданы новые заявки, будут считаться зарегистрированными по новому закону. Когда список пестицидов, на которые были поданы заявки, был опубликован, истец посчитал, что это является «административным решением» — актом, позволяющим регистрировать эти пестициды, и продолжил оспаривание этого решения в административном суде. Получив информацию о том, что дело будет слушаться в административном суде и, понимая, что вполне возможна еще одна запретительная мера, за день до начала слушания министерство объявило, что в том году не могли использоваться никакие пестициды, поскольку, дополнительно рассмотрев поданные заявки, оно пришло к выводу, что они не соответствовали требованиям.104 Далее, для того, чтобы не потерять свое лицо, министерство воздержалось от поддержки нового закона, поскольку ожидало принятия запретительных мер. Совершенно очевидно, что министерство было готово к защите нового закона в гражданском суде. В случае отсутствия судебного запрета, опрыскивание могло начаться даже в то время, пока в гражданском суде шел процесс. Придание реальной силы судебным запретам среди всех сторон Орхусской конвенции Признавая уникальность судебного запрета в случае споров по экологическим вопросам, Статья 9(4) Орхусской конвенции, в частности, гласит, что нормы доступа к правосудию по статьям 9(1), 9(2) и 9(3) должны включать судебный запрет. Тем не менее, 54 практика и опыт использования судебных запретов существенно различаются в странах региона. Во многих странах, подписавших Орхусскую конвенцию, судебные запреты определяются неопределенными положениями или другими процессуальными требованиями, что в значительной степени сокращает или сводит к нулю их эффективность. Задача по реализации заключается в разработке последовательных нормативных баз для судебных запретов с тем, чтобы ими можно было пользоваться последовательно и эффективно во всех случаях, вытекающих из Статьи 9. Препятствия, сдерживающие эффективность судебных запретов Практические примеры показывают, что наряду с успешным использованием запретительных мер, встречаются многочисленные случаи, когда эффективность этих мер сдерживается существующими препятствиями. Некоторые из этих препятствий ведут к высокой стоимости судебных запретов или к повышенной степени финансового риска, присущего им, в то время как другие систематичные проблемы в принципе препятствуют их использованию. Выплата залога Принимая запретительное решение, суды во многих странах могут потребовать, чтобы истец перевел деньги в качестве залога для покрытия убытков стороны, вынужденной приостановить свою деятельность.105 Если истец, в конечном итоге, проигрывает дело, залог используется для возмещения убытков, понесенных ответчиком. Обычно, эти убытки трудно поддаются подсчетам и могут быть огромными по размеру, намного превышая возможности НПО и обычных граждан выполнить данные требования. Это ведет к тому, что требование само по себе уже является самым большим препятствием к эффективному использованию запретительных норм во многих странах ЕЭК ООН. Например, в России не существует никаких формул для исчисления суммы залога. Это решение остается на усмотрении судей, и при этом нет никаких руководящих принципов для их подсчетов. Нет даже никаких стандартов относительно того, когда необходимо вносить сам залог: сначала ответчик должен запросить эту сумму, а потом уже суд, на свое усмотрение, принимает соответствующее решение. Стоит напомнить, что никаких стандартов, которыми мог бы руководствоваться судья, не существует. Такая же ситуация существует и в других странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, причем подающие жалобу юристы зачастую не могут добиться судебного запрета. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 6 : С Р Е Д С Т В А П РА В О В О Й З А Щ И Т Ы Подача исков ответчиками Отсутствие исполнения С проблемой требования выплаты залога тесно связана и существующая во многих странах возможность подачи иска ответчиком о возмещении истцом ущерба, в связи с приостановкой деятельности из-за судебного запрета, в случае если истец проигрывает дело. Величина и неопределенность таких ущербов обременительны для истцов в не меньшей мере, чем требование о выплате залога, и они также являются основным финансовым препятствием на пути к эффективному использованию судебных запретов. Например, в Деле 1 Молдовы (Парк Сарми) суд первой инстанции вынес судебное запрещение по запросу истца. Однако после обращения в Апелляционный и в Верховный суд, ответчик четко заявил, что если истец запросит еще один судебный запрет, а потом проиграет дело, то ответчик возбудит дело «о возмещении ущерба». Столкнувшись с потенциальной опасностью в связи с необходимостью выплаты большой суммы по финансовому обязательству, истец воздержался от подачи запроса о выдаче судебного запрета.106 Аналогично, в Деле 2 Грузии (Парк Ваке) юристы, представлявшие истца, пытались получить запретительное решение против компании, желавшей построить гостиницу в одном из парков Тбилиси. Однако истец опасался, что ответчик подаст на него в суд для возмещения ущерба, если дело, в конечном итоге, будет проиграно. Сумма потенциального ущерба от задержки строительства и сдачи в эксплуатацию 16-ти этажной гостиницы была неизвестна, но, по всей видимости, огромна. По этой причине, клиент отказался от попыток получить судебный запрет.107 Еще одним препятствием, сдерживающим эффективность судебных запретов, является отсутствие надлежащего исполнения этих решений. Хотя суды выносят постановления запретительного характера, обычно судебный исполнитель, полиция или другой государственный служащий отвечают за исполнение запретительного решения и за то, чтобы лица, не исполняющие его, несли наказание. В некоторых странах, однако, лица, следящие за исполнением судебных постановлений, не выполняют свою функцию, что лишает запретительные меры какого либо смысла. В Деле 1 Армении (Парк Победы) у Центра общественной экологической адвокатуры не было возможности получить судебный запрет, чтобы предотвратить незаконное строительство в Парке Победы. Более того, даже в тех странах, где запретительные постановления исполняются, их исполнение зачастую откладывается, что приводит к излишнему экологическому ущербу.108 В Нидерландах, контроль над исполнением запретительных постановлений административного суда зачастую передается административному учреждению, в чьей юрисдикции находится данный вопрос. Если учреждение не желает исполнять запретительное постановление или медлит с его исполнением, истцу приходится снова обращаться в административный суд, чтобы заставить данное учреждение выполнить решение, либо же приходится обращаться в гражданский суд с тем, чтобы решение было выполнено в принудительном порядке. Эти дополнительные шаги приводят к дополнительным расходам и отсрочкам в исполнении решения. Отсутствие судебных возможностей и судебной независимости Помимо отсутствия стандартов, которые могли бы обеспечить последовательность практики, еще одним препятствием в эффективному использованию запретительных мер является отсутствие понимания запретительных норм в судах и отсутствие судебной независимости (см. главу 5 выше). Судьи во многих странах, особенно в судах первой инстанции, где обычно первоначально слушаются дела запретительного плана, не знакомы с принципами использования судебных запретов. Хотя процесс апелляции может и должен действовать как важный контроль за решениями судов низшей инстанции, апелляционные суды во многих странах также сталкиваются с плохо разработанными законами и практикой в отношении судебных запретов, делая апелляционный процесс неопределенным механизмом для обеспечения правильного использования судебного запрета. Во многих странах эта проблема в целом усугубляется полным незнанием законодательства об охране окружающей среды судебными работниками. Стратегия эффективных судебных запретов При всем разнообразии и сложности описанных препятствий, есть ряд конкретных шагов, которые могут быть предприняты для обеспечения последовательного и эффективного исполнения решения о судебном запрете в рамках Статьи 9(4). В связи со значимостью препятствий для граждан — препятствий в виде требования о залоге и возможности иска со стороны ответчика, эти положения должны рассматриваться в ходе реформ в первую очередь. Устранение препятствий, связанных с требованием внесения залога и возможным иском со стороны ответчика Самым простым выходом была бы полная отмена положений о залоге и иске со стороны ответчика в тех странах, где эти положения еще существуют. Во многих странах, где широко используется практика запретительных мер, требования о залоге и возможность подачи иска ответчиком не используются. Другим П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 55 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й выходом может быть сохранение этих положений, но введение ограничений на сумму залога и на требования ответчика о возмещении ущерба в делах, где затронуты интересы общественности. Например, для того, чтобы получить запретительное постановление, от гражданина или неправительственной организации может потребоваться внести залог в размере 50 минимальных зарплат. Такая сумма, хотя и не маленькая, все же посильна для многих общественных организаций и их адвокатов. Такой подход называется «символическим залогом». Он устанавливает приемлемый предел и служит тому, чтобы истцы прибегали к запретительным мерам только в неотложных случаях, когда они уверены, что у них есть шанс, что окончательное решение будет вынесено в их пользу. Таким образом, решалась бы одна из проблем, когда залог и возможность встречного иска использовались бы только с целью облегчения ситуации. Помимо ограничения количества дел, в которых истцы пытались бы добиться вынесения запрета, требование о залоге и возможность иска со стороны ответчика также направлены на решение еще одной проблемы. Когда предприятие вынуждено приостановить свою деятельность в силу принятого запрета, оно несет большие убытки и, как следствие, не может покрыть их каким-либо иным способом, в том случае, если в конечном итоге оно выигрывает дело. Это необходимо учесть при серьезном рассмотрении вопроса об отмене или сокращении залога или суммы иска ответчика. Многие страны решили эту проблему с помощью разработки четких правовых стандартов относительно того, когда может, а когда не может приниматься запретительное решение. Хотя формулировки этих стандартов в разных странах различаются, конечный результат — одинаков. Запретительные меры используются в ограниченном количестве случаев, когда возможность необратимого ущерба велика, и только после рассмотрения различных факторов, включая экономические последствия. В Венгрии запретительное постановление может быть принято 1) как «неизбежное», чтобы предотвратить ущерб; 2) во избежание изменений фактической основы судебного рассмотрения; или 3) если оно необходимо в иных случаях, заслуживающих особого внимания. Если суд устанавливает наличие какого-либо из этих условий до принятия запретительного решения, он должен впоследствии проследить, чтобы сумма ущерба, нанесенного запретом, не превышала возможной суммы выигрыша от него.109 Такое судебное расследование обеспечивает суду гибкость при принятии решения об уместности запретительной меры в каждом отдельном случае. В то же время, разрабатывается стандарт, который может понять и использовать каждая из сторон судебного процесса, чтобы определить, насколько необходим запрет. 56 В Соединенных Штатах суды разработали различные методы балансирования интересов в судебных делах о вынесении запретительных мер. Верховный суд США требует, чтобы истец доказал, что если запретительное постановление не будет принято, он понесет «непоправимый ущерб» и чтобы он мог убедить в необходимости запретительного постановления. Однако суды должны тщательно взвешивать интересы, как истца, так и ответчика при вынесении своих решений. Интерпретируя этот стандарт, многие суды в США используют четырехэтапное расследование: 1) значительность угрозы непоправимого ущерба истцу, если запрет не будет вынесен; 2) баланс между таким ущербом и ущербом, который может нанести ответчику запретительное решение; 3) возможность выигрыша для истца от принятия данного решения; и 4) общественный интерес.110 В Нидерландах многие судьи используют запреты в большом количестве дел в течение многих лет. Таким образом, по словам одного юриста-эколога из Голландии, там создалась своеобразная система «прецедентного права», когда и судьи и юристы знают, по каким типам дел могут быть приняты судебные запреты. Стандарт, которым руководствовался голландский судья, примерно похож на американский в оценке следующих вопросов: 1) оправдано ли принятие «немедленных мер»; 2) необходима ли данная мера для сохранения «баланса интересов», который может пострадать, если запрет не будет принят; 3) может ли вероятная длительность судебного дела привести к несправедливому результату, если запрет не будет принят; 4) есть ли у истца шансы выиграть данное дело. Хотя данная процедура и неписаная, она является достаточно четкой и, что более важно, понятна юристам Голландии, что обеспечивает высокую степень последовательности решений и ответственности судей.111 Принимая во внимание влияние на сторону, в отношении которой вынесен судебный запрет, предписывающий приостановку экономической деятельности, эти стандарты работают на двух уровнях. Во-первых, они отражают выбор, который делает общество, и который отражен в законодательстве: когда используется судебный запрет, риск экономического ущерба стороне, которой предписывается приостановка деятельности, значительно меньше других важных факторов и поэтому может быть приемлемым. Во-вторых, эти стандарты обеспечивают последовательность и прозрачность расследования, посредством которого правовая система может определить, когда приемлем судебный запрет. В странах, использующих эти или подобные стандарты, положения о залоге или иске со стороны ответчика не используются. Правовые стандарты сами по себе являются способом, с помощью которого эти сообщества уравновешивают интересы и П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 6 : С Р Е Д С Т В А П РА В О В О Й З А Щ И Т Ы контролируют риск экономического ущерба ответчику. При последовательном введении, эти стандарты обеспечивают эффективное использование судебного запрета во всех уместных случаях, не перекладывая при этом неразумно тяжелое финансовое бремя на истцов, которые пытаются его получить. В Грузии наблюдается другой подход к решению проблем с залогами и исками ответчиков. Статья 29 нового Административно-процессуального кодекса Грузии гласит: «Передача иска в [административный] суд приводит к приостановке соответствующего административного акта». ”112 С учетом того, что базовый административной акт используется в подавляющем большинстве судебных дел по защите окружающей среды, данное положение автоматически является судебным запретом. Например, в Деле 3 России (Исчезающий парк), в Деле 4 Германии (Природный заповедник), в Деле 1 Молдовы (Парк Сарми) и в Деле 2 Голландии («Необходимые» пестициды) в основе лежали постановления правительств, разрешения или другие административные акты, разрешающие деятельность, потенциально наносившую ущерб окружающей среде. По законодательству Грузии, само начало судебного дела в административном суде, оспаривающего базовый административный акт и законность деятельности, служит основанием для приостановки этой деятельности. Этот автоматический запрет действителен до тех пор, пока суд не примет окончательного решения и, поскольку данный судебный запрет непосредственно связан с административным актом более чем с экономической деятельностью, которую он разрешает, не существует никаких требований о залоге и нет возможности для подачи ответчиком иска о возмещении ущерба. Изложенные выше подходы обеспечивают конкретные, целенаправленные средства для преобразования положений о залоге и судебных исков со стороны ответчика при использовании судебного запрета. Однако, необходимы дополнительные усилия, как, например целевое обучение для углубления понимания законов относительно того, как действует судебный запрет, обучение персонала судов, ответственного за исполнение судебных запретов и меры по обеспечению большей независимости судов с тем, чтобы они могли использовать данный инструмент в полную силу. Некоторые из этих мер могут быть реализованы за короткое время посредством пересмотра отдельных кодексов или осуществления программ обучения, другие же меры являются долгосрочными усилиями, направленными на осуществление структурной реформы. Как кратковременный, так и долговременный подходы должны использоваться для того, чтобы страны, присоединяющиеся к Конвенции, использовали судебный запрет, который является эффективным и реально существующим инструментом. Ущерб Основной проблемой при использовании средств для возмещения ущерба в делах, связанных с защитой окружающей среды, является то, что этот ущерб является необратимым. Некоторые полагают, что сам факт установки цен на природные ресурсы и окружающую среду служит их уничтожению. Тем не менее, нормы по возмещению ущерба в случаях нанесения непреднамеренного ущерба личной собственности или другим интересам, оказываются очень полезным инструментом, они также полезны и в плане продвижения дел по защите окружающей среды. Как сказал Крамер: “Поскольку неизвестно, как может быть представлена в процедурах по решению споров «окружающая среда» общественного интереса (в целом), то второе по приоритетности решение состоит в том, чтобы сделать ставку на эгоизм граждан, которые имеют возможность при защите собственных интересов поднимать вопросы и ссылаться на документы, разработанные для защиты окружающей среды”.113 Проблема ущерба заслуживает дальнейшего изучения. Здесь можно сказать еще об одной проблеме — возможности «нематериального» ущерба. В некоторых западных правовых системах, в первую очередь в Соединенных Штатах, суды имеют возможность присуждать «штрафные убытки» в случаях, не связанных напрямую с причиненным ущербом, как, например, оскорбительное поведение или попытки его предотвращения путем создания прецедента. Многие правовые системы не разрешают присуждать штрафные убытки. Однако, даже в тех странах, где это не предусматривается, существуют схожие механизмы. Это возмещение «морального» ущерба. Меры по возмещению морального ущерба теоретически связаны с фактическим ущербом и посему не являются штрафными, но ущерб, тем не менее, нематериален, потому что он связан с нанесением психологического вреда, или с моральным оскорблением. Поскольку такой ущерб трудно измерить в количественном выражении, суд обладает широкой свободой действий для определения суммы морального ущерба и может присудить такую сумму, которая, как мера наказания или предотвращения аналогична штрафным убыткам в других юрисдикциях. Пример такого дела из практики Украины114 можно найти в разделе практических примеров. Дела, связанные с рассмотрением морального ущерба имеют преимущество в плане наработанной практики его количественного определения. Вновь возникающие ситуации, которые могут представлять трудности с количественным определением материального ущерба, могут, хотя бы отчасти, рассматриваться как иски по П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 57 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й возмещению морального ущерба. Еще один пример из украинской практики115 связан с жителями «санитарной зоны» вокруг завода, представляющего большую опасность в плане выбросов химических веществ, которые узнали о серьёзных экологических нарушениях на этом заводе. Хотя доказательство конкретных фактов выброса было затруднительным, доказать, что жители находились в постоянном страхе угрозы для их здоровья, оказалось легко. Возможная необходимость оспаривания иска о моральном ущербе зачастую стимулирует руководство таких заводов полностью соблюдать постановления в области окружающей среды. 58 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 7 Финансовые и другие барьеры Линн Сферацца Финансовые вопросыx во многих случаях могут служить эффективным препятствием для доступа к правосудию. Совершенно очевидно, что вопрос о затратах определяет решение об обращении к органам правосудия. Многие страны разработали правила для сокращения стоимостных барьеров, включая отказ и перекладывание оплаты. Кроме того, правительства могут ограничивать возможности для организаций получать доступ к правосудию через ограничения регистрации НПО. В данной главе рассматриваются отдельные вопросы и некоторые механизмы, которые были разработаны для снижения воздействия финансовых и других барьеров при доступе к правосудию. Более подробную информацию о финансовых барьерах, относящихся к залогам в случае судебных запретов и к искам ответчиков можно найти в Части I, глава 6, выше. Судебные сборы Тарифы или судебные сборы для подачи иска часто удерживают граждан и НПО от обращения в суд. Судебные сборы в административных делах обычно ниже, чем в гражданских делах. В некоторых странах, таких как Польша,116 стоимость административных рассмотрений достаточно низкая, по сравнению с гражданским судопроизводством, что помогает НПО при оспаривании ОВОС и других административных действий. Другие страны освобождают стороны от уплаты или позволяют снизить сумму судебных сборов в административных делах для определенных категорий лиц, определенных национальным законодательством (например, Эстония и Венгрия).117 В Словакии экологические организации и фонды, благотворительные и гуманитарные организации полностью освобождены от уплаты судебных сборов в административных делах.118 Тем не менее, законодательство Хорватии не предоставляет такой возможности для общественных организаций, освобождая от судебных сборов только частных лиц.119 Гражданские дела имеют большие экономические барьеры, чем административные дела. Во многих странах Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии за начало гражданского судебного процесса взимается процент от ущерба (глава 6 о судебных запретах выше). Например, в Болгарии и Венгрии, сумма судебных сборов в гражданском процессе равна 4 % и 6 %, соответственно, от запрашиваемого и оцениваемого ущерба.120 Также и в Словении, сборы высчитываются на основе процентов стоимости предмета судебного рассмотрения и могут быть довольно высокими.121 Часто эти издержки могут достигать размеров средней зарплаты за несколько месяцев. Административные и гражданские сборы ложатся тяжелым бременем на истца еще и потому, что они должны быть выплачены заранее. Хотя истец может в случае выигрыша возместить издержки, обязательная предоплата часто препятствует подаче иска. Например, в одном украинском деле речь шла о тысячах детей, проживающих в селах, примыкающих к шахте. Эти дети получили повышенную дозу фторида с питьевой водой, что серьезно ухудшило состояние их здоровья. Но подать иск так и не удалось. 122 Несмотря на то, что Украина недавно пересмотрела закон, уменьшив сумму судебных сборов с 5% до 1% ущерба, начало этого разбирательства, где оцененный ущерб был очень велик, сбор мог составить около $1000, сумму нереально большую для сельских жителей. Конечно, эти проблемы должны быть решены национальным законодательством, и некоторые страны уже предприняли шаги к устранению этих препятствий. Польша предприняла ряд действий, чтобы сократить судебные сборы в административных делах, начав с практики «односторонних судебных издержек», при которой суд может обязать ответчика оплатить издержки выигравшей стороны. Однако органы государственной власти даже в случае выигрыша не имеют права на оплату судебных издержек проигравшей стороной. Это положительные шаги, и другие страны должны последовать этому примеру. Для того чтобы устранить финансовые барьеры, каждая страна должна принять всестороннее законодательство, которое будет способствовать отмене или уменьшению сумм судебных сборов в административных и гражданских делах. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 59 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Затраты на экспертов Плата за показания экспертов во многих случаях может быть финансовым барьером. В некоторых странах, таких как Испания, суды могут взять на себя затраты на экспертов, которых необходимо пригласить для представления суду информации и оказания помощи в принятии решения.123 Судьи часто по своему усмотрению решают какая сторона спора должна взять на себя затраты на экспертов. Творческое решение о том, как организовать недорогие свидетельства экспертов, было найдено в Соединенных Штатах — Дело 1 (Телефонное дело). Этот иск в середине 1980-х гг. подала клиника экологического права Орегонского университета. В этом деле, практический барьер, заключавшийся в том, как организовать дачу показаний экспертом, выступающим свидетелем со стороны НПО или частных лиц, был преодолен. Истцы столкнулись с проблемой при поиске экспертов, которые могли бы поддержать их сторону в плане научного несоответствия ОВОС. Некоторые эксперты были готовы дать показания, но не могли потратить свое время или деньги, чтобы прилететь в Орегон на судебное заседание, а их клиенты не могли себе позволить оплатить им поездку, даже если бы у экспертов нашлось время. В данном деле судья предложил интересное решение — чтобы несколько экспертов дали показания по телефону. Сначала правительственные адвокаты возражали, заявляя, что они хотят иметь возможность подвергнуть свидетельские показания экспертов перекрестному допросу лично, перед судом. Но суд принял аргумент о том, что качество показаний ученых мало связано, если связано вообще, с тем, как они выглядят или жестикулируют, в случае личного присутствия в суде. Был организован «телефонный судебный процесс» и факультет представил девять из одиннадцати своих свидетелей именно таким образом. Бесплатная правовая помощь Некоторые европейские страны приняли законы, которые покрывают стоимость услуг адвокатов, а также другие затраты и расходы, и тем самым способствует делам общественного интереса. Например, в Германии законом предусмотрено, что сторона может обратиться за бесплатной юридической помощью, в случае, если она не в состоянии оплатить судебные издержки, а неспособность представить дело в суде будет противоречить общественным интересам.124 Для того чтобы получить бесплатную юридическую помощь, подаваемый иск должен быть перспективным в плане выигрыша дела и должен быть обоснованным и серьезным.125 Дело 2 Великобритании (Центр хранения сельскохозяйственной продукции) демонстрирует преи-мущества бесплатной, или субсидируемой правительст-вом, право- 60 вой помощи. Британская схема бесплатной правовой помощи в 2000 году была заменена Фондом правовых услуг Сообщества Комиссии по юридическим услугам. Новая система вводит дополнительные требования к приемлемости и гарантирует максимальное возмещение судебных издержек. В Нидерландах представители общественности могут обратиться за получением бесплатной правовой помощи в экологический отдел государственной службы судебных процессов. Организации экологического права общественного интереса при поддержке доноров работают во многих странах Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Примеры такой деятельности среди прочего можно найти в Болгарии, Чешской Республике, Венгрии, бывшей Югославской республике Македония, Молдове, Польше, Российской Федерации, Словакии, Украине и Узбекистане. Такие организации могут оказывать гражданам бесплатные юридические услуги по экологическим делам, или в некоторых случаях могут использовать шкалу гибких ставок, исходя из финансовых возможностей клиента. Кроме того, во многих странах профессиональный долг юридических фирм, или отдельных юристов обязывает их оказывать бесплатную (или за низкую плату) правовую помощь тем, кто не может себе позволить оплатить такие услуги. Такое требование, касающееся общественного блага — pro bono — можно использовать различными способами, один из которых — представление общественных интересов в экологических делах. В некоторых юрисдикциях следует тщательно следить за соблюдением правовых требований. Например, в Англии и Ирландии при определенных обстоятельствах может произойти нарушение поддержки, когда лицо, не причастное к предмету судебного рассмотрения, оказывает поддержку той или иной стороне дела. Суды в Ирландии постановили, что правонарушения поддержки не происходит, когда затрагиваются интересы общины, такое имеет место в большинстве дел общественного интереса. Однако в случае компенсации ущерба, причиненного окружающей среде, результат может быть другим. Перекладывание издержек Несмотря на то, что судебные сборы могут быть барьером, как уже говорилось выше, наибольшие расходы возникают, когда общественным организациям приходится оплачивать услуги адвокатов по рыночным ценам, и/или НПО должна пригласить эксперта для дачи показаний, как это часто случается. В таких случаях судебные издержки значительно возрастают. В некоторых странах (например, в Молдове) истец также обязан оплатить явку свидетелей. Таким образом, затраты стороны на судебный процесс могут быть очень высокими. В дополнение следует сказать, что, поскольку П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЛАВА 7: ФИНАНСОВЫЕ И ДРУГИЕ БАРЬЕРЫ большинство европейских стран следуют модели «проигравший платит победителю», проигравшая сторона может быть вынуждена оплатить также гонорар адвоката и другие издержки выигравшей стороны. В американской системе каждая сторона обычно оплачивает свои издержки. Каждая из систем имеет ряд препятствий и возможностей для доступа к правосудию. Ниже будет рассказано, как каждая система, после проведения ряда законодательных изменений, может создать побудительные мотивы для проведения судебных процессов общественного интереса. В европейской системе, в основе которой лежит модель «проигравший платит», чаще всего проигравший вынужден оплатить все судебные издержки выигравшей стороны, включая гонорары адвоката и экспертов. Самая очевидная трудность этой системы заключается в том, что, в случае, если НПО проигрывает дело, затраты часто очень высоки. Несмотря на то, что эта система уменьшает объем незначительных исков, она параллельно препятствует проведению серьезных разбирательств или тяжб, посвященных нестандартным, беспрецедентным вопросам, что связано с опасениями истца проиграть дело, и быть вынужденным оплатить огромные издержки. Тем не менее, европейская система может быть довольно выгодной для НПО, так как юристы заинтересованы в серьезных делах общественного интереса, особенно зная, что в случае выигрыша они получат солидную компенсацию. Некоторые проблемы, однако, коренятся в специфике национального законодательства разных стран. В Украине, к примеру, Гражданский процессуальный кодекс оговаривает, что в случае, если адвокат оказывает свои услуги бесплатно, суд может принудить проигравшую сторону отдать сумму, эквивалентную услугам адвоката, не выигравшей стороне, а государству.126 Законодательство Болгарии создает похожие барьеры. Выигравшая сторона не может добиться возмещения издержек в административных делах. Проигравшая сторона обязана лишь частично оплатить адвокатский гонорар и судебные издержки в гражданских процессах. Таким образом, подобные законы сводят на нет основы европейской модели «проигравший платит», а именно — возмещение издержек в случае выигрыша, предусматривая только частичную выплату. Даже если НПО выигрывает дело и суд обязывает проигравшую сторону оплатить издержки, выполнение постановления суда до сих пор остается главной проблемой во многих странах. Например, в Деле 2 Украины (Право НПО на информацию) истцы выиграли дело, но столкнулись с трудностями при получении компенсации от ответчика (Государственного комитета по геологии), и в конечном итоге получили мизерную сумму. Таким образом, система «проигравший платит» предоставляет возможности для НПО в том смысле, что адвокаты могут быть заинтересованы браться за дела общественного интереса, особенно в случае, если адвокат считает процесс потенциально выигрышным. Этого можно достигнуть путем принятия нового законодательства в странах этой системы, таких как Германия, где предоставляется бесплатная правовая поддержка в делах по защите общественных интересов. Кроме того, законы, которые препятствуют выплате судебных издержек (как в Болгарии или Украине) должны быть пересмотрены, а сами выплаты — гарантированы. Американская система тоже представляет различные возможности и препятствия. В США обычно каждая сторона оплачивает свои собственные издержки. С уверенностью можно сказать, что НПО, которая не уверена в положительном для себя исходе дела, не будет избегать судебного рассмотрения по причине боязни лишиться своих средств. Стоит также отметить, что существуют отдельные законы, согласно которым можно добиться покрытия издержек в делах против федерального правительства в случае, если НПО выигрывает иск, в то время как правительство не имеет такой возможности, даже если оно выиграло. В американском законодательстве есть приблизительно 150 федеральных законов, включая 16 основных федеральных законов в области окружающей среды, посвященных этой тематике. Большинство законов в области окружающей среды, предусматривающих оплату издержек ответчиком, гарантируют следующее: “Суд может обязать проигравшего оплатить издержки процесса (включая благоразумные гонорары адвоката и экспертов) в том случае, если суд считает это целесообразным”. Согласно Закону о равном доступе к правосудию, который предусматривает оплату издержек проигравшей стороной, в любом иске против федерального правительства (не только экологической направлен-ности), сторона, выигравшая иск против федерального правительства, независимо от своего статуса (ответчик/истец), в определенных пределах может получить возмещение своих затрат на адвокатов и экспертов, если сторона может доказать, что правительственная позиция не была достаточно обоснована. Основной целью всех этих положений, согласно Конгрессу США, является стимулирование подачи гражданами исков для достижения соблюдения установленной федеральной политики. Законы стремятся создать условия, при которых коммерческие юристы и юристы общественного интереса будут охотней бесплатно представлять граждан, поскольку в случае выигрыша юрист получает вознаграждение за оказанные услуги. Однако, компенсация издержек не гарантирована, так как законы предоставляют полномочия судам решать должна ли сторона оплатить издержки, и в каком размере. Таким образом, американская система стимулирует коммерческих юристов и юристов общественного инте- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 61 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й реса предоставлять услуги НПО и группам граждан ради общественного блага, так как существует вероятность того, что в случае победы их услуги будут оплачены. Но, в то же время, издержки на судебное разбирательство, включая найм экспертов и другие необходимые расходы, все еще создают ощутимые препятствия, потому что должны быть первоначально оплачены истцом и являются достаточно высокими. Кроме того, даже если иск выигран, решение о возмещении издержек и их размер остается за судом, и истец может остаться без компенсации своих затрат. Но, несмотря на эти проблемы, американская система благоприятствует судебным процессам общественного интереса, и многие общественные организации доверяют практике возмещения издержек, и часто существуют благодаря такой практике. Большинство американских судов чаще всего позволяют перекладывать издержки, обязывая ответчика оплачивать судебные издержки в случае победы истца, и в случаях, когда истец одерживает частичную победу. До недавнего времени суды даже позволяли взимать с ответчика необходимую сумму согласно так называемой «теории катализатора». В соответствии с этой теорией, возмещение издержек производилось в случаях, когда заявление истца принуждало ответчика добровольно согласится с требованиями противоположной стороны. Однако «теория катализатора» недавно была исключена из судебной практики Верховным судом США, который постановил, что добровольные действия ответчика не являются весомой причиной, чтобы принудить последнего возместить судебные издержки. Вместо этого, чтобы гарантировать оплату издержек, суд должен вынести решение в соответствии с заключенным сторонами соглашением или какой-либо вид санкционированного судом изменения в отношениях между сторонами.127 Этот случай нанес ощутимый удар по всем американским общественным организациям, потому что довольно часто спор между сторонами может длиться несколько лет, пока ответчик «добровольно» не согласится изменить свое поведение. До настоящего времени суды признавали, что такие «добровольные» действия не происходили бы, если бы не поданный иск, и многие суды гарантировали оплату издержек именно на этом основании. И американская система, и европейская система «проигравший платит» могут стимулировать ведение судебных процессов общественного интереса. Система «проигравший платит» стремится оставить победителя целым и невредимым, и может быть введена в действие в несколько видоизмененном виде, тем самым не препятствуя ведению судебных процессов общественного интереса. Прекрасным примером в этом отношении может быть закон Германии, которым предусмотрено оказание бесплатной правовой помощи в судебных процессах общественного интереса. 62 Еще одним стимулом для судебных процессов общественного интереса может быть одностороннее возмещение судебных издержек. Согласно этой концепции, которая относится только к определенным видам дел общественного интереса, истцы могут получить компенсацию своих затрат при системе «проигравший платит» в случае победы, но в случае проигрыша они могут не платить, если для этого имеются разумные основания. Таким образом, истец не будет «наказан» в случае неблагоприятного исхода дела, представляющего общественный интерес. Другой подход заключается в создании такого законодательства, которое полностью освобождает истца общественного интереса от судебных издержек, то есть общественная организация не должна будет выплачивать издержки в случае проигранного иска. Однако в подобном случае общественная организация также не получит выгоды в случае выигрыша. Таким образом, простое освобождение судебных процессов общественного интереса от уплаты судебных издержек, делает процесс менее рискованным, однако не стимулирует адвокатов заниматься делами общественного интереса и не способствует увеличению количества подобных дел. Поэтому одностороннее возмещение судебных издержек является наиболее результативным и разумным. Короче говоря, в отношении административных и гражданских судебных сборов необходимо создать такую законодательную базу, которая сумеет смягчить иногда довольно жесткие результаты системы «проигравший платит» и будет всячески способствовать развитию адвокатуры общественного интереса. Объединение мелких исков Глубокий и возрастающий характер экологических проблем часто затрудняет их решение через традиционные средства доступа к правосудию. Время и деньги, необходимые для подачи жалобы, часто перевешивает конкретный вред, но если есть возможность каким-то образом собрать многочисленные мелкие иски, то тогда можно решить реальную проблему. В некоторых юрисдикциях суд может разрешить представителям определенной группы лиц, находящихся в сходных обстоятельствах, предъявить иск от имени группы (коллективный иск). Специальные правила регулируют порядок уведомления других лиц, которые также могут быть включены в группу, их право выбора (войти в группу или нет) и предотвращающий эффект судебных решений при коллективном иске в сравнении с индивидуальными исками. Actio popularis (см. Часть I, глава 4) может также предоставлять механизм разрешения большого количества мелких жалоб. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЛАВА 7: ФИНАНСОВЫЕ И ДРУГИЕ БАРЬЕРЫ Ограничения для неправительственных организаций Налогообложение Даже согласно Орхусской конвенции, которая требует при определенных обстоятельствах признавать незарегистрированные группы, для НПО очень часто весьма важно получить статус «юридического лица», так как без такого статуса НПО не будет иметь определенных прав, включая право на оспаривание административных решений. Процесс регистрации, налоговый статус и другие ограничения, накладываемые на НПО во многих странах, удерживают людей от создания НПО. В Украине для того, чтобы приобрести статус юридического лица, организация должна пройти государственную регистрацию. Процедуры регистрации варьируются в зависимости от типа организации. Например, только полностью зарегистрированное юридическое лицо может получить печать (необходимую для официального заверения своих документов), открыть банковский счет, заключать контракты, или быть стороной судебного процесса. Незарегистрированный субъект не имеет вышеперечисленных прав. Для того чтобы полностью зарегистрироваться, неправительственная организация должна: 1) провести собрание тех, кто желает вступить в неправительственную организацию и принять решение о создании организации; 2) составить устав; 3) утвердить этот устав в Министерстве юстиции (для национальных и международных общественных организаций) или в местном отделении (для местных организаций). После того как эти процедуры завершены, у общественной организации есть один месяц, для того чтобы зарегистрироваться в восьми других государственных органах.128 В случае если НПО не справляется с поставленной задачей регистрации в течение одного месяца после своей регистрации в Министерстве юстиции (или местном представительстве), то с главы общественной организации может быть взыскана сумма за административный проступок. Если НПО успешно завершает этот процесс, то она обязана представлять ежеквартальные отчеты о своей деятельности в государственную налоговую службу и в другие определенные органы. Несмотря на то, что во многих странах по отношению к НПО применяется льготное налогообложение, в некоторых странах деятельность НПО страдает от значительного налогообложения. Определенные виды деятельности, считающиеся обычными для НПО в одних странах, могут ставить под вопрос освобождение от налогов в других странах. Например, в Украине оплата гонораров адвокатов и затраты, возмещенные после победы в судебном иске, или же продажа книги по экологическим правам, разработанной НПО, могут считаться прибылью и могут привести к тому, что организацию исключат из Регистра некоммерческих организаций, что приведет к необходимости платить налог на доходы. Более того, в связи с ограничениями, предусмотренными в законе о налоге на добавленную стоимость (НДС), НПО обычно не занимаются продажей товаров и предоставлением услуг, опасаясь быть исключенными из регистра. Это мешает НПО собирать средства посредством продажи такой продукции, как футболки, календари и другие изделия, что обычно практикуется НПО во многих странах. И, наконец, пожертвования в пользу НПО ограничиваются, так как НПО должны оплачивать подоходный налог с любой части пожертвования, превышающей 4% от общей суммы средств. Однако, в большинстве стран региона ЕЭК ООН налоговые законодательства стимулируют создание неправительственных организаций, занимающихся защитой общественных интересов, и создают стимулы для пожертвований таким НПО со стороны частных лиц и корпораций. Такие законы полностью поддерживаются правительствами и гражданами и демонстрируют важную роль НПО в гражданском обществе. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 63 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й 64 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 8 Стратегические судебные процессы против участия общественности Дженнифер Глизон Граждане и неправительственные организации во многих странах ЕЭК ООН чувствуют влияние новой тревожащей тенденции: они преследуются в судебном порядке за дачу показаний на общественных слушаниях, сбор подписей на петициях, подачу исков, когда нарушаются законы по окружающей среде и другие законы, или за высказывания в поддержку общественных интересов.129 Данные дела определяются как стратегические судебные процессы против участия общественности или “SLAPP”.130 SLAPP являются препятствием для обеспечения доступа граждан к правосудию и имплементации Орхусской конвенции. В данном разделе представлен общий обзор SLAPP. Документально подтверждено, что SLAPP используются для сдерживания участия общественности в США, и есть доказательства того, что использование SLAPP распространяется на Канаду, Великобританию, Россию и Казахстан. Вполне возможно, что SLAPP используются и во многих других странах Европы, хотя они могут быть еще не признаны как специальное правовое средство, используемое противниками участия общественности. Что такое SLAPP? SLAPP — это тип гражданского дела, возбужденного против общественной организации или индивида, за высказывания по вопросам общественного интереса.131 SLAPP успешно используются для того, чтобы помешать людям использовать свое право на высказывание по вопросам общественного интереса и право просить правительство восстановить справедливость. SLAPP влияют на демократический процесс, уменьшая желание граждан осуществлять свои права, участвовать в политике принятия решений или «следить» за правительственными органами. Объекты SLAPP часто должны выдержать несколько лет «дорогостоящих» судебных разбирательств, пока суд вынесет решение в их пользу. Суды, по крайней мере в одной стране ЕЭК ООН, рассматривают SLAPP как попытку наказать за использование свобод, защищенных конституцией. Суды США, которые отклоняют SLAPP, часто приводят положение о петициях Первой поправки к Конституции США, которая гарантирует «право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».132 Процессы SLAPP, указанные в приведенных примерах дел По меньшей мере, в двух приведенных делах граждане, предпринявшие попытки участвовать в принятии решения на государственном уровне, стали жертвами исков SLAPP. В Деле 3 Казахстана (Чрезмерные судебные сборы), человек на общественных слушаниях дела высказался по поводу загрязнения, произведенного компанией. Свидетельство гражданина противоречило свидетельству, данному представителем лаборатории, нанятой компанией. Лаборатория подала иск против гражданина, заявляя, что этот человек нанес ущерб репутации лаборатории. В конечном итоге иск остался неудовлетворенным, но гражданин вынужден был оплатить представительство в деле. Такого рода дела отбивают у людей охоту выступать на общественных слушаниях. В Деле 2 России (Дело Никитина), российское правительство обвинило бывшего капитана Российского военно-морского флота в государственной измене путем шпионажа, в раскрытии государственной тайны и других преступлениях, за составление отчета, который содержал информацию о возможной радиационной опасности отдельных российских подводных лодок и местах хранения ядерных отходов. Хотя Никитин был, в конце концов, оправдан, он провел пять лет в борьбе против обвинений (со значительными затратами). Часть этого периода Никитин содержался в заключении. Даже когда он не находился в заключении, его передвижение было строго ограничено. Дело Никитина является исключительным П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 65 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й случаем преследования, которому могут подвергнуться люди за высказывания, но это не единственный пример такого рода. Конечно, другие граждане сначала хорошо подумают перед тем, как защищать окружающую среду после случая с Никитиным. Ответы на SLAPP — ответные процессы SLAPP (SLAPPbacks) Для того чтобы противостоять SLAPP, Принг и Кенон предлагают объектам иска предъявить встречный иск. Они заявляют, что «наилучшим средством предотвращения и борьбы с феноменом SLAPP … является … ‘SLAPPback’ — встречный иск, где объекты меняются ролями и подают в суд на предъявителей иска за вред и ущерб, нанесенный SLAPPом».133 Нарушение конституционных и других прав, процессуальные нарушения или правонарушительные действия, такие как оскорбительное поведение, являются примерами правовых теорий, которые могут быть использованы при предъявлении встречных исков. 134 Наверно, двумя наиболее распространенными претензиями в SLAPPback являются злонамеренное судебное преследование и процессуальные злоупотребления. Большое количество дел по встречным искам заканчивается соглашением, так что окончательное решение не представлено.135 Законодательные ответы на иски SLAPP Одним из способов позаботиться о том, чтобы SLAPP прекратили препятствовать участию общественности, является принятие законов, направленных против SLAPP. Некоторые страны ЕЭК ООН и другие страны приняли законы, препятствующие SLAPP.136 Правительство заинтересовано в том, чтобы принять законы против SLAPP с целью гарантировать гражданам возможность участвовать в процессе принятия правительственных решений и прекратить практику злоупотреблений со стороны истцов по процессам SLAPP в судах с целью помешать участию граждан в управлении. Истцы SLAPP часто пытаются подавить граждан и проводить обсуждения за пределами города, где люди могут принимать участие в обсуждении, и где выборные лица будут принимать решение. Законодательство против SLAPP должно защитить объекты SLAPP без вмешательства в право подавать жалобу в суд. 66 Несколько групп объединились для создания проекта закона против SLAPP в США.137 Этот закон может использоваться как модель для разработки законов против SLAPP в других странах ЕЭК ООН. В законе, в частности, говорится: «Действия, касающиеся конституционного права на ходатайство, включая обращение за судебной помощью, оказание влияния, обвинение, информирование, общение и другой способ участия в процессе управления, должны быть ограждены от гражданской ответственности, независимо от намерения или цели, за исключением случаев, когда действия не направлены на обеспечение какого-либо правительственного или избирательного действия, решения или результата»”.138 Законопроект гарантирует, что если предъявляется иск SLAPP, его объект может обратиться в суд, чтобы дело закрыли как SLAPP. Основное дело будет приостановлено, пока суд не выяснит, является ли дело незаконным SLAPPом.139 Бремя доказательства возложено на предъявителя SLAPP, чтобы доказать, что дело является не SLAPPом, а законной попыткой обратиться в суд для подачи жалобы.140 Если суд согласится, что дело является SLAPP, и отклонит исковое заявление, то объекту SLAPP будут возмещены судебные издержки по процессу и сумма оплаты услуг адвокатов. Суд может также потребовать, чтобы к истцу SLAPP были применены санкции, для предотвращения последующих исков SLAPP.141 Если SLAPP наносит вред, то пострадавшее лицо может потребовать от стороны, предъявившей SLAPP, компенсационных выплат или денежного возмещения в виде наказания ответчика.142 Защита участия общественности То, что SLAPP и другие методы запугивания оказывают влияние на участие общественности в некоторых странах ЕЭК ООН и существует возможность их распространения за пределы региона, еще не является причиной для общественности прекратить участие. Необходимо распространять информацию об использовании такой тактики, чтобы судам было легче признать ее запугиванием и притеснением. Правительства также должны защитить участие общественности, в первую очередь, объявив предъявление иска SLAPP незаконным П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 9 Выводы и рекомендации Стивен Стек Нижеследующий перечень выводов и рекомендаций основывается на анализе и полученных делах. Данный перечень не охватывает детально всех вопросов и не претендует на применимость ко всем правовым системам в регионе ЕЭК ООН. Государства сами будут определять меры, наиболее применимые к их ситуациям. Тем не менее, следующие вопросы могут указать возможные практические, правовые и институциональные шаги, которые следует предпринять сторонам и другим государствам в соответствии с обязательствами по доступу к правосудию, принятыми по Орхусской конвенции. Эти выводы и консультации подразделяются по темам. Правовые/административные вопросы 1. Государства должны оценить, рассматриваются ли дела своевременно, и должны принять меры для обеспечения их быстрого рассмотрения. Это может включать сокращение стимулов для задержек. 2. Суды должны обеспечить соблюдение властями стандартов при ответе на запросы общественности. 3. Суды должны серьезно рассматривать дела в том случае, если власти не уделяют должного внимания жалобам. В результате, вероятно более тщательное рассмотрение жалоб властями. 4. У судов должна быть возможность отклонять дела, возбужденные властями, если власти не привели достаточно аргументов (вместо того, чтобы снова и снова возвращать дело для дополнительного расследования). 5. Суды и другие судебные инстанции должны быть наделены прямыми полномочиями (подкрепленными сотрудниками с достаточными ресурсами и властью), достаточными для эффективного отправления правосудия ими. Это включает возможность наложения штрафных санкций на лиц, не выполняющих распоряжения суда о явке в суд или иным образом не исполняющих предписаний суда. Штрафные санкции должны быть установлены с целью обеспечения подчинения суду. 6. Государства должны принять меры по совершенствованию эффективного исполнения решений судов и других судебных инстанций. У судов должны быть прямые полномочия, как указано выше, но стороны, выигравшие дело, также должны быть уверены в том, что решение суда будет выполнено проигравшей стороной. Должны быть изучены стимулы для исполнения или игнорирования решений, должны быть приняты меры укрепления систем в странах с низкими достижениями в этом отношении. В случае необходимости должна быть возможность привлечения к личной ответственности властей или сотрудников частных предприятий (в чрезвычайных обстоятельствах). 7. Государства должны рассмотреть выгоды от предоставления возможности судам, при определенных обстоятельствах, выносить декларативные или пояснительные решения (консультативные заключения) по делам, рассматриваемым другими органами. В случае, если это не разрешено законом или в настоящее время не практикуется, государства должны рассмотреть внесение необходимых законодательных, административных и других изменений. 8. Государства должны поддерживать дальнейшую сравнительную работу в области оценки влияния на окружающую среду, экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и других форм отражения на биосфере с целью оценки того, служит ли различная применяемая практика эффективным средством участия общественности в принятии решений. В ходе этой сравнительной работы должна быть изучена, помимо прочего, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 67 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й взаимосвязь между различными формами и примерами практики и необходимостью обратиться за помощью в суд. Государства должны быть открыты для принятия новых законов и практики на основе обмена мнениями. 9. Государства должны применять более четкие стандарты при определении того, когда процесс принятия решений может потенциально оказать воздействие на окружающую среду, во избежание жалоб со стороны общественности. 10. Государства должны улучшить надлежащую правовую процедуру и другие гарантии в процессах повторного рассмотрения и обжалования административных правонарушений, чтобы дать существенную возможность для правосудия без необходимости обжалования в судебном порядке, кроме самых исключительных случаев. 11. Государства должны рассмотреть возможность создания судов со специально обученными судьями по административным правонарушениям с конкретной юрисдикцией в отношении экологических споров. 12. Государства должны обмениваться опытом в отношении общих стандартов надлежащей правовой процедуры и эффективного отправления правосудия в других странах, охватывая такие вопросы, как своевременность, вторично привлечение к уголовной ответственности за то же преступление, рес юдиката и другие. 13. Государства должны принять механизмы и практику публикации и/или распространения важных решений судов и других судебных инстанций. 14. Государства должны более широко использовать альтернативные механизмы урегулирования споров для их успешного урегулирования без необходимости продолжительных и дорогостоящих судебных процессов. Такие механизмы включают посредничество, переговоры и арбитраж. Вопросы в отношении locus standi 15. В Статье 9(2) и 9(3) четко указывается, что НПО, а также частные лица имеют locus standi, с разумными ограничениями, но только если общая схема попрежнему способствует «широкому доступу к правосудию». Чтобы сделать это очевидным, государства должны оформить такое предоставление locus standi в виде национального закона. Если государства решат установить требования к экологическим НПО, которые имеют locus standi в соответствии со Статьей 9(2) Конвенции, такие требования должны быть четкими, последовательными 68 и справедливыми. Требования о locus standi должны быть установлены не таким образом, чтобы создавать отрицательные стимулы для подачи исков, но они должны быть достаточно просчитаны, чтобы достигнуть задуманного результата — обеспечить подачу исков НПО, деятельность и цели которых сосредоточены на охране окружающей среды. Любые устанавливаемые требования должны быть совместимы с обязанностью обеспечивать «широкий доступ к правосудию». 16. Государства должны предоставить способы сбора мелких требований в юридически значимые единицы. Для этого могут использоваться различные механизмы (в том числе коллективные иски, представительное locus standi и actio popularis), но целью должно быть устранение финансовых и других барьеров для использования правовых способов рассмотрения таких требований. 17. В некоторых системах специальное locus standi парламентских представителей может служить альтернативой в случае, если физические лица лишены locus standi. Этот вопрос требует дальнейшего изучения. Адекватность средств правовой защиты 18, Для выполнения обязательства предоставлять достаточные и эффективные средства правовой защиты, в том числе судебный запрет, государства должны оценить применение этих средств судебной защиты судами и другими судебными инстанциями. В частности, в отношении судебных запретов государства должны обеспечить четкость, последовательность и справедливость стандартов, используемых судом при определении того, налагать ли запрет. 19. Государства должны установить методологию подсчета ущерба, даже в случае трудности его количественной оценки. В системах, в которых для расчета ущерба могут наниматься эксперты, государства должны обеспечивать независимую сертификацию таких экспертов и использование ими объективных и нейтральных критериев. 20. В некоторых государствах может возникнуть необходимость установить правовую проверку причинной обусловленности и расчет ущерба в новом законодательстве. Такая необходимость не должна быть препятствием реформе. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЛАВА 9: ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Финансовые вопросы 21. Ущемленным членам общества должны быть доступны приемлемые по расходам правовые услуги в связи с экологическими вопросами, подпадающими под действие Орхусской конвенции. Должны быть снижены или устранены правовые барьеры для создания некоммерческих правозащитных организаций. Должны быть сокращены финансовые барьеры их функционирования. Должен признаваться их вклад в решение экологических проблем в обществе, в том числе посредством соответствующего правового и налогового статуса. Государства должны рассмотреть возможность государственного финансирования экологических правозащитных организаций и других похожих организаций, таких как НПО научной или технической природоохранной ориентации. 22. Должны быть упрощены правила регистрации и налогообложения НПО. В общем, они должны сводиться к министерскому контролю, чтобы убедиться в том, что деятельность этих организаций законна и соответствует цели, объявленной публично. 23. Должны быть сокращены требования о залоге по делам с наложением судебного запрета и другим делам. Вместо применения финансовых барьеров, чтобы создать отрицательные стимулы подаче исков, требующих судебного запрета, более эффективными и справедливыми могут оказаться конкретные правовые тесты необходимости наложения судебного запрета, без утраты выгоды для общества запрещенного незаконного поведения. Должно быть повторное рассмотрение того, куда должны подпадать риски, связанные с наложением временных судебных запретов по экологическим делам. Если требуются финансовые гарантии, необходимо рассмотреть возможность создания фонда общественных интересов для гарантирования временных судебных запретов в интересах общественности. 24. Так как судебные издержки растут, а возможности финансирования истощаются, правовые системы должны быть скорректированы таким образом, чтобы создавать стимулы для подачи успешных исков для обеспечения соблюдения экологического законодательства. Механизмы могут включать «односторонний» перенос вознаграждений и затрат с учетом интересов общественности. 25. Правовые и административные издержки, возлагаемые судами и другими судебными инстанциями, должны публиковаться в виде детальной сметы. Такие затраты должны быть понятными и поддаваться количественной оценке в начале судебного разбирательства. Общие вопросы и вопросы возможностей 26. Государства должны выделять существенные ресурсы на публикацию успешных экологических дел, чтобы обучать граждан успешному использованию экологических прав. Кроме того, государства должны создать общеобразовательные программы по реализации экологических прав. 27. Государства должны начать программы подготовки судей, прокуроров, административных работников и других лиц, которые могут быть вовлечены в экологические дела. 28. Из вопросов, поднятых в делах, становится ясно, что требуется дальнейшая работа в области совершенствования механизмов участия общественности. Это, в свою очередь, сократит количество возникающих споров, требующих обращения к правовым и административным механизмам правосудия. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 69 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й 70 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Ссылки к разделам «От редакции», «Предисловие», «Введение» и «Часть I» 1 См. Отчет: Процедуры подачи жалоб и доступ к правосудию для граждан и НПО в области охраны окружающей среды в Европейском Союзе (Complaint procedures and access to justice for citizens and NGOs in the field of the environment within the European Union). Университет Тилбург, MinVROM Нидерланды, апрель 2000,<europa.eu.int/comm/ environment/impel/access_to_justice.pdf> . 2 CEP/WG.5/2000/2, параграфы 45-47. 3 См. Umweltbundesamt (ed), Epiney, Astrid & Sollberger, Kaspar (авторы), Zugang zu Gerichten und gerichtliche Kontrolle im Umweltrecht , p. 528 ff (ссылка В. Роденхоффа). 4 Преамбула к Декларации Рио ссылается на “целостность глобальной системы охраны окружающей среды и развития.” Принцип 4 гласит: “Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.” См. также Принцип 25: “Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неотделимы”. 5 Как сказал Фицморис, “Международное экологическое право — это одна из самых активных областей международного права. Очевидно, что его вклад в международное право будет продолжаться”. См. Fitzmaurice, Malgosia, “Вклад экологического права в развитие современного международного права,” в издании Makarczyk, Jerzy, Теория международного права на пороге 21 века (Гаага: Kluwer, 1996), 909-25. См. также Koskenniemi, 3 Yb. Int. Env. L., 1992, стр. 125-28, где говорится, что международное экологическое право обладает особыми характеристиками, поэтому традиционных правил государственной ответственности недостаточно. 6 Важность взаимосвязи международного и национального экологического права объяснил Эббессон, в соответствии с его теорией взаимодействия международного и национального экологического права. См. Ebbesson, Jonas, Взаимодействие международного и национального экологического права (Лондон/Гаага/Бостон: Kluwer Law International, 1996). 7 См.: РЭЦ, Двери в демократию: Пан-европейская оценка современных тенденций и практики участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды. Шентендре: Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы, июнь 1998 г., стр. 26. 8 Директива Совета 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде. 9 Статья 4(2) Конвенции. 10 Сроки ответа государственных властей на запрос сильно отличаются в разных западноевропейских странах. Самые короткие сроки установлены в Дании (в максимально короткий срок, но не позднее 10 дней), Португалии (10 дней) и Голландии (в максимально короткий срок, но не позднее 2 недель). Самые длинные сроки применяются в Германии, Испании (2 месяца) и Великобритании (в максимально короткий срок, но не позднее 2 месяцев). В некоторых западноевропейских странах специальные сроки установлены для отказа в доступе к информации. В Дании этот срок составляет 10 дней. В некоторых странах (например, Германии и Испании) отсутствие ответа является отказом в доступе к информации. Во многих странах Центральной Европы и региона Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии устанавливаются одинаковые сроки для ответа на запрос и для представления запрашиваемой информации. Сроки предоставления информации варьируют от 15 дней в Венгрии, Латвии, Литве и бывшей Югославской Республике Македония до 1 месяца в некоторых других странах. В ряде стран сроки могут быть сокращены до 15 дней, если не требуется дополнительного расследования для ответа на информационный запрос (Армения, Беларусь, Республика Молдова и Украина) или, в случае необходимости специального расследования, сроки могут быть увеличены на 15 дней (Украина) или до 1 месяца (Албания, Армения, Беларусь, Латвия, Литва, Польша, Республика Молдова и бывшая Югославская Республика Македония). В Эстонии, если власти имеют слишком много работы, сроки могут быть продлены до трех месяцев. В некоторых странах более короткие сроки применяются для отказа в доступе к информации (8 дней в Венгрии и Литве, 10 дней в Украине). Дополнительная информация: см.: Вспомогательные документы ECE/CEP/46 Комитет по политике в области окружающей среды, 4-я Правительственная конференция «Окружающая среда для Европы», Орхус, Дания, 23-25 июня, 1998 года. 11 См. Европейская Комиссия, IP/99/489, Брюссель, 12 июля 1999 года. 12 См. Двери в демократию: Пан-европейская оценка, op. cit., таблица 2, стр. 24-25. 13 Орхусская Конвенция рассматривает исключения в статье 4 (3) и 4(4). 14 Для получения более подробной информации об институте омбудсмена см. Часть I, глава 5 и приложение Б. 15 См. Двери в демократию: Пан-европейская оценка, op. cit., стр. 23. 16 Феликс Франкфуртер, судья Верховного суда США писал: “История свободы в большой степени была историей соблюдения процессуальных гарантий” Дело Макнабб против Соединенных Штатов, 318 US 332, 1943. 17 Дело Стрикленд против Мортона, 519 F.2d 467, 469, (9th Cir.) 1975. 18 Однако они делают это в случаях, когда законодательство дает возможность оспаривать решения на основании процессуальной противоправности. В регионе уже имелось несколько дел, таких как Дело 2 Украины (Право НПО на информацию), и традиция начала меняться. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 71 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й 19 В отношении ОВОС и экологической экспертизы, см. Стек, Стивен, ОВОС и экологическая экспертиза в Центральной и Восточной Европе: Сближение или эволюция?, in Nespor, S. (ed), Всемирное обозрение экологического права (специальный выпуск Rivista Giuridica dell’Ambiente), Милан, 1996 (перепечатано в ELNI 2/96). 20 REC, Двери в демократию: Современные тенденции участия общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды в Новых независимых государствах, Шентендре: Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы, июнь 1998, стр. 163-165. 21 Bruch, Carl E. & Czebiniak, Roman, Globalizing environmental governance (Глобализация экологического управления), 32 Envtl. L. Rep. 10428, апрель 2002 г. правовой системы этому обязательству», чтобы обеспечить «надлежащее признание объединений, организаций или групп, способствующих охране окружающей среды». 36 Государственный Совет предположил, что если включить лягушек, которым грозит исчезновение, в категорию “исчезающих” видов, в этом случае НПО могли бы предъявлять иск в целях их защиты. 37 La Loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d’action en matiere de protection de l’environnement. Ercmann, Sevine, Применение экологического права в Соединенных Штатах и Европейском праве: Реалии и прогнозы, 26 Envtl. L. 1213, 1225 nn. 47-48, 1996. Информация взята у Геррита Бетлема, locus standi для экосисте, 54 Cambridge L.J. 153, 1995, стр. 160-70. 38 Дело C-321/95, [1998] ECR I-1651. 22 См. Руководство по осуществлению, op. cit., стр. 131. 39 См. <europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf>. 23 См. CEP/WG.5/2001/5. 40 Дело C-321/95, [1998] ECR I-1651. 24 Статья 9 (3) отличается от статей 9 (1) и 9 (2) в этом отношении. См. Часть I, главы 4 и 5. 41 Краткое четкое описания этого дела можно найти в отчете: Процедура обжалования и доступ к правосудию для граждан и НПО в области охраны окружающей среды в Европейском Союзе, op. cit., стр. 37-40. 25 Статья 3(1) Конвенции обязывает каждую сторону принять «необходимые ... другие меры», а не только законодательные и регламентирующие меры, как и «надлежащие меры по обеспечению их применения». Целью этих мер, включая «другие» и «меры по применению», является «создание четкой ... и согласованной структуры» для осуществления положений Конвенции. Более того, статья 3(4) требует, чтобы каждая Сторона гарантировала соответствие ее национальной правовой системы обязательству обеспечения «надлежащей» поддержки группам, способствующим охране окружающей среды. Все вместе эти положения могут применяться судами, чтобы разрешить прямое применение в тех случаях, когда конституции разрешают прямое применение международного права. 26 Либеральные критерии частично являются результатом судебных толкований, но так как суды сами толкуют законодательсво, Голландию можно отнести к странам, имеющим в соответствии с законодательством рассширенного locus standi. 28 См. Общий закон об административном праве 1994 года, Титул 3.5 «Расширенные процедуры участия общественности». См. также Betlem, Экологический locus standi в Нидерландах, 3 Rev. of Eur. Comm. & Int’l Envir. L. 238, 1994. 28 Klik, P. Групповые действия в гражданских процессах: Новый закон в Голландии, 4 Eur. Envtl. L. Rev. 14, 1995, , для анализа статей 3:305a, 305b Гражданского Кодекса Голландии. 29 Betlem, Gerrit, Состояние голландского экологического права год 1995, in Nespor, Stefano (ed). Всемирное обозрение экологического права. Милан: Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente, 1996, стр. 259 и 263. 30 Дело De Nieuwe Meer, HR 27 июня 1986 г., Nederlandse Jurisprudentie, 743, note by Heemskerk, cited in там же. 31 Fuhr, Gebers, Ormond & Roller, Доступ к правосудию: Правовое locus standi для экологических ассоциаций в Европейском Союзе (Legal standing for environmental associations in the European Union), in Robinson & Dunkley (eds). Перспективы общественных интересов в экологическом праве (Public interest perspectives in environmental law). Лондон: Wiley Chancery, 1995, стр. 89. 32 Там же., стр. 79-80. 33 Там же. 34 Там же. 35 По мнению этого автора, требование, предъявляемое к НПО — иметь “личную и непосредственную заинтересованность” может войти в противоречие с требованием статьи 3(4) Орхусской конвенции о том, что каждая Сторона «обеспечивает соответствие своей национальной 72 42 Sioutis, Glykeria, Экологическое право и судебные рассмотрения в Греции, в работе Всемирное обозрение экологического права, op. cit., стр. 195. 43 Там же. 44 Там же., стр. 197. 45 В аналогичном духе четверо судей Государственного совета сообщили на коллоквиуме в 1982 году, что “законный интерес” может быть “нематериальным”. Jensen, Torben, Общий отчет, в работе Концепция интереса в административных процессах (личный интерес, коллективный интерес, actio popularis), особенно в связи с экологическими делами, Восьмой Коллоквиум Государственных советов и Верховных судов стран-членов Европейского Сообщества, Копенгаген, 1982, стр. 141 (ниже именуемый как Концепция интереса). 46 Afilalo, Ari, How far Francovich? Эффективная судебная защита и организационное locus standi оспаривать неопределенные интересы в Европейском Ссоюзе, 1998 Jean Monnet Papers, Harvard Law School, <www.jeanmonnetprogram.org/papers/98/98-1-.html>. Другие ссылки на немецкую доктрину locus standi включают Ormond, Действия экологической группы в западной Германии, в Fuhr & Roller (eds), Права участия и обжалования для экологических ассоциаций в Европе: Современная правовая ситуация и практический опыт, 1991; Greve, Нереформирование административного права: Locus stnadi в связи с предъявлением исков общественного интереса в законодательстве в области окружающей среды Западной Германии, 22 Cornell Int’l L. J. 197, 1989; Koch, Действия общественного интереса в немецком законодательстве, Civil Justice Quarterly; Rose-Ackerman, Susan, Американское административное право в осаде: Служит ли Германия моделью? 107 Harvard Law Review 1279, 1994. 47 Greve, там же., стр. 216. 48 Раздел 28 административного закона (Forvaltningsloven) и раздел 54 (гражданского) процессуального закона (Tvistemalsloven) требуют, чтобы сторона имела «законный интерес». См. также Bugge, Hans Christian, Новая статья о защите окружающей среды в Конституции Норвегии, во Всемирном обозрении, op. cit., стр. 321, (“Не существует специальных норм для экологических прав и интересов”). 49 Отчет о деле в NRt 1980, стр. 569 и 575, цитируется в Basse, Ellen Margrethe, Отчет из Дании, в Концепция интереса, op. cit., стр. 41. 50 Там же., стр. 575-76. 51 R. против Инспекции по вопросам загрязнения, ex parte Гринпис, Ltd. (No. 2) [1994] 4 All E R 329 (Верховный суд правосудия, Судья Оттон). П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И С С Ы Л К И К РА З Д Е Л А М « О Т Р Е Д А К Ц И И » , « П Р Е Д И С Л О В И Е » , « В В Е Д Е Н И Е » И « Ч АС Т Ь » 52 Цитируется по Fiona Darroch, Последние достижения в экологическом праве Великобритании, во Всемирном обозрении экологического права 293, 300, note 15, supra. Судья Оттон сказал, однако, что locus будет предоставляться в каждом отдельном случае индивидуально; и что не всем группам лиц, объединенным общими интересами, автоматически предоставляется locus standi. Это подпадает под действие параграфа «разрешение на апелляцию», предусмотренное в Законе о Верховном суде 1981, часть. 31(3). См. там же. может нести на себе груз предоставления соблюдаемого материального права, это может иметь огромное значение в других странах Центральной и Восточной Европы, чьи Конституции также содержат широкие экологические права, сопоставимые с теми, которые предусматривает Статья 18. Там же. 64 <www.curia.eu.int/en/pres/jeu.htm>. 65 Там же. 53 CO/3410/96 (Высший суд, QB Div., Crown Office) (20 апреля 1997 года). 66 См. Руководство по осуществлению, op. cit., стр. 127-128. 54 Там же. 67 См. вспомогательные материалы ECE/CEP/46 Комитета по политике в области окружающей среды, четвертая министерская конференция “Окружающая среда для Европы “ Орхус, Дания, 23-25 июня 1998 года. 55 Статья 162 Конституции Республики Словения 1991 года. 56 Партия демократического возрождения Domzale, and Kristina Brodnik from Domzale, No: U-I-34/92, 8.3.1993. Файл у автора. 57 В Пособии дело приведено в сокращенной форме. Автор проводил дополнительное исследование вместе с Миркович по этому и другим делам. 58 Drustvo ekologov Slovenije (Ассоциация экологов Словении), Дело № U-I-30/95, 15.1.1996, описано Миладой Миркович в меморандуме, можно найти у автора. 59 Закон об охране окружающей среды, статья 4(3), Official Gazette Республики Словения № 32/93. 60 Гийла Банди отмечает: “Конституция была дополнена в 1989 в разрезе того контекста, что конституционные права в будущем послужат основой для правовых действий”. Он полагает, что существовали четкие ожидания в отношении того, что граждане смогут инициировать дела в судах, на основании закрепленных в Конституции экологических прав. Конституция регулирует право на окружающую среду двумя различными способами. Статья 18 предоставляет конкретное право: “Венгерская Республика признает и обеспечивает применение права каждого на здоровую окружающую среду”. Статья 70/D рассматривает это право как инструмент для обеспечения максимально возможного уровня физического и психического здоровья. Кроме защиты созданной человеком и природной окружающей среды, это право гарантируется также организацией систем безопасности труда, общественного здоровья и медицинской помощи. См. Гийла Банди, Право на окружающую среду в теории и на практике: Опыт Венгрии, 8 Connecticut Journal of International Law 439, 1994. Действительно, интерпретация права на безопасную окружающую среду может быть необязательной в Венгрии. В отличии от ограничений по доступу в Конституционные суды в некоторых других странах региона Центральной и Восточной Европы и Новых Независимых Государств, Конституция Венгрии таких ограничений не предусматривает. Любой гражданин может обратиться с иском в этот суд. См. Конституция Республики Венгрия, Ст. 32/A; см. также Закон XXXII от 1989 года. Польша теперь имеет похожие положения. См. Конституция Польши 1997 года. 61 Там же. 62 Профессор A.E. Дик Хауард из юридического факультета Университета Виржинии, выступая на Симпозиуме: Конституционная революция в бывших коммунистических странах: Верховенство права: 26 сентября 1996 г., 12 American University Journal of International Law & Policy 45 (1997). Профессор Банди также написал, что Глава VII, глава об участии граждан в Законе 1995 года предоставляет эти права и НПО. 63 Суд не основывал свое решение только на конкретных словах статьи 70/D. “Скорее проводились параллели между единством статей 18 и 70/D и правом на жизнь, на той основе, что здоровая окружающая среда является объективным условием права на жизнь.” Стивен Стек, Окружающая среда, демократия и благополучие, работа не завершена, файл у автора. Если Статья 70/D просто разъясняет и помогает интерпретировать Статью 18, как говорит Стек, а сама по себе Статья 18 68 Орхусская конвенция занимает нейтральную позицию в этом отношении. Используя ее же терминологию, право на судебное рассмотрение, в соответствии со Статьей 9 (2) Орхусской конвенции, не затрагивает «требования об исчерпании административных процедур рассмотрения до обращения к судебным процедурам рассмотрения в тех случаях, когда такое требование предусмотрено в национальном законодательстве». 69 В Деле 1 Испании (Отчеты по ядерным объектам) Audiencia Nacional, специальное подразделение Верховного суда, организованного для сокращения давления со стороны бизнеса на Высший суд и Высший суд автономного региона Мадрид, которые действовали, как орган административного обжалования, и их решения могли быть оспорены в Верховном суде. 70 Дополнительные примеры можно найти в документе «Процедуры обжалования и доступ к правосудию для граждан и неправительственных организаций в области окружающей среды в рамках Европейского Союза», op. cit. 71 Там же. 72 Слово “Ombudsman” шведского происхождения, оно означает “представитель”. Историческую справку об институте омбудсмена можно найти на сайте Международного Института Омбудсмена: <www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng.htm>. 73 Для получения более подробной информации об институте Омбудсмена в Дании см. Приложение Б. 74 К 2001 году институт омбудсмена на национальном правительственном уровне существовал приблизительно в 110 странах мира. В некоторых странах институты омбудсмена существуют на уровне региона, провинции, штата и муниципалитета. В некоторых странах, таких как Австрия, Аргентина, Мексика и Испания, офисы омбудсмена имеются на национальном, региональном и субрегиональном уровнях, в то время как в других, странах, таких как Канада, Индия и Италия, институт омбудсмена есть только на субрегиональном уровне. В Австрии институт омбудсмена был создан на федеральном уровне и уровне земель, там также существует специальный ‘Umweltanwaltschaften’ (‘атторней по вопросам окружающей среды’) на уровне земли. 75 Для получения более подробной информации об омбудмсене в западноевропейских странах см. Процедуры обжалования и доступ к правосудию для граждан и НПО в области окружающей среды в Европейском Союзе, op. cit. 76 Общий обзор института омбудсмена в странах Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии см.: РЭЦ Статус практики участия общественности в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в Центральной и Восточной Европе, и РЭЦ, Двери в демократию: Современные тенденции участия общественности в процессе принятия решений в Западной Европе Шентендре: Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы, июнь 1998 г., стр. 49-50, 107, 184, 387-388. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 73 Ч А С Т Ь I : КО Н К Р Е Т Н Ы Е В О П Р О С Ы Д О С Т У П А К П РА В О С У Д И Ю В С О О Т В Е Т С Т В И И С О Р Х УС С КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й 77 См. В какиех случаях можно обращаться к омбудсмену в соответствии с Конвенцией?, Руководство по осуществлению, op. cit., стр. 127. 78 Европейский омбудсмен назначается Европейским парламентом и является независимым органом, что указывается в статье 195 Договора. Более подробную информацию см. <www.euro-ombudsman.eu.int>. 79 Также см. COM(2001) 161 Окончательное сообщение Комиссии по «Расширению доступа потребителей к альтернативным средствам решения споров» и Рабочий документ Комиссии по созданию Европейской внесудебной сети (EEJ-NET). 80 См. <www.pca-cpa.org/edr>. 81 Руководство по осуществлению, op. cit. 82 Там же. 83 См. <www.ajs.org/cji/>. 99 Например, в Молдове не существует предельного срока для прохождения дела из одной судебной инстанции в другую (П. Замфир, доклад на Субрегиональной встрече по созданию Пособия по доступу к правосудию, Львов, Украина, июнь 2001 г.). 100 Субрегиональная встреча по разработке Пособия по доступу к правосудию, Львов, Украина, июнь 2001 г. 101 См., например, Дело 1 Молдовы (Парк Сарми). 102 Данный раздел рассматривает только судебные запреты. Однако в некоторых странах запретительные нормы могут приниматься другими органами власти. Например, в Дании учреждение, занимающееся административным контролем, может принимать «административные запреты». Административные меры по приостановке определенных действий, имеют большое значения в плане доступа к правосудию, поскольку административное рассмотрение обычно производится на более раннем этапе в ходе проекта, чем судебное разбирательство. с проблемами арбитражного суда — Часть 2, <www.rferl.org/nca/features/2001/04/25042001114033.asp>. 103 Двери в демократию: Современные тенденции в области участия общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды в Западной Европе, op. cit., стр. 49-50, 107, 184, 387388. Обратите внимание, что условия в разных странах — различные. 85 Там же. 104 Письмо Юста Руттермана Брайану Рохану от 10 августа 2001 года. 86 См. <conventions.coe.int/treaty/EN/WhatYouWant.asp?NT=174&CM =8&DF=>. 105 По сути, залог является гарантией, обеспеченной реальными деньгами, которая передается судебным властям. Эти потери могут включать утраченную выгоду предприятий, на которых отсрочены или прекращены работы, а также любые штрафы или взыскания, которые государство может наложить на предприятие, его поставщиков и других лиц. 84 Lambroschini, Sofie, Россия: Судьи, истцы, ответчики сталкиваются 87 Baker, G. & Stigler, G., Правоприменение, преступления и оплата служащих, Journal of Legal Studies 3, 1974, стр. 1-18. 88 Buscaglia E., Судебная коррупция в развивающихся странах: ее причины и экономические последствия, <www.hoover.standford.edu>. 89 См. <www.greco.coe.int>. 90 De Castro, R. Adolfo, Омбудсмен и миф о судебной независимости, <www.ombuds.uci.edu/journals/1994/ombudsman_myth.html>. 91 Де Кастро цитирует финского омбудсмена Содермана (который сейчас является Европейским омбудсменом): «…не будет разумным считать, что судебная система может существовать без всякого контроля или надзора, учитывая факт того, что в истории человечества … было много примеров неутешительных результатов действий неограниченной власти». Там же. 92 Для обеспечения эффективности подобных механизмов должны быть утверждены определенные гарантии в случае их отсутствия (так называемая «защита свистунов» (“whistle blower protection”)). 93 См. Vari, Anna, Гражданское общество и участие общественности: последние тенденции в Центральной и Восточной Европе, <www.sfu.ca/cedc/research/civilsoc/vari.htm>: “Из-за экономического спада в регионе Центральной и Восточной Европы подавляющее большинство стран заинтересованы в том, чтобы иметь у себя действующие предприятия, несмотря на риск для окружающей среды. Местные органы власти борются с финансовыми проблемами, и они заинтересованы как можно больше развивать промышленность на своей территории, а местная общественность больше заинтересована в сохранении или создании рабочих мест, чем в защите окружающей среды”. 106 Письмо Людмилы Унгуряну Дэвиду Якобштейну, 7 августа, 2001 года. 107 Письмо от Мераба Барбакадзе Брайану Рохану, 9 августа, 2001 года. 108 Выступление Шандора Фулопа во Львове, Украина, 5 июня 2001 года. 109 Двери в демократию: Современные тенденции участия общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды в Западной Европе, op. cit., стр. 228. 110 МакЛафлин и Диллон, Предварительные судебные запрещения в федеральных судах, Practicing Law Institute, 1996 года. 111 Разговор между Рутерманом, Роханом и Якобштейном, 13 августа, 2001 года. 112 Административно-процессуальный кодекс Республики Грузия, январь 2000 года. 113 Людвиг Крамер, “Гражданин в окружающей среде: Доступ к правосудию,” 8 Экологическая ответственность, 127, 140, 2000 г. 114 Дело 4 Украины (Шумное кафе). 115 Дело 3 Украины (Жители Пирогово). 116 Двери в демократию: Современные тенденции участия общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды в Западной Европе, op. cit., стр. 320-321. 117 Там же., стр. 195 & 229. 94 См. <conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/005.htm>. 118 Там же., стр. 370. Закон о судебных сборах, статья 4(71), 1992 г. 95 Этот раздел о консультативных заключениях был написан Брайаном Роханом, Людмилой Унгуряну и Аленой Дмитренко. 119 Там же., стр. 147. 96 Закон о Верховном суде Молдовы, статья 2. 97 Закон о судебной системе Украины, статья 40, 1981 год. 98 Интервью с судьей Василием Гуменюком, Верховный Суд Украины, подготовила Алена Дмитренко. 74 120 Там же., стр. 119 & 229. 121 Там же., стр. 388. 122 Дело о г. Соснивка. См. Кравченко, С., Победы и поражения организаций экологического права общественного интереса в Восточной Европе, в Environmental citizen suits at thirtysomething: A cele- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И С С Ы Л К И К РА З Д Е Л А М « О Т Р Е Д А К Ц И И » , « П Р Е Д И С Л О В И Е » , « В В Е Д Е Н И Е » И « Ч АС Т Ь » bration and summit, Widener Symposium, осень 2003 года (в печати). Дело было описано на более раннем этапе в работе Двери в демократию: Современные тенденции участия общественности в процессе принятия решений в области окружающей среды в Новых независимых государствах, op. cit., стр. 35-36. 123 См. CEP/WG.5/2001/5, параграф 45. 124 Раздел 166 Административного процессуального кодекса [VwGO], § 166, предложение 1, № 2 Гражданского процессуального кодекса [ZPO]. 125 Раздел 166 Административного процессуального кодекса [VwGO], § 114 Гражданского процессуального кодекса [ZPO]. 126 Гражданский процессуальный кодекс Украины, статья 76. 127 Совет Бакэннон и Дом инвалидов против Департамента здравоохранения и человеческих ресурсов Западной Вирджинии (no. 991848, 29 мая 2001 года). 128 Управление статистики, налоговая полиция, государственная налоговая администрация, банк, в котором общественная организация хочет открыть свой счет (по законодательству юридическое лицо обязано проводить свою финансовую деятельность через банк, в противном случае — это нарушение закона), Министерство внутренних дел, где общественная организация получает лицензию (для приобретения печати), фонд социального страхования, пенсионный фонд и фонд по безработице. 129 См. Толлефсон, Стратегические процессы против участия общественности: разработка отклика со стороны Канады, 73 Канадское судебное рассмотрение 200-233, июнь 1994 г. (обсуждение SLAPP в Канаде); Ф. Донсон, Юридическое преследование, сентябрь 2000 г., книги Независимой Ассоциации (SLAPP в Канаде, США и Великобритании); Wells, Экспортирование SLAPP: международное использование ‘SLAPP’ США для подавления высказываний, выражающих несогласие и критику, 12.2 Temple Int’l & Comp. L. J. 457, 461 (1998) (SLAPP в Англии, Канаде и США); а также Принг и Пенелопа Кенон, Мир радуется SLAPP, Nat’l. L J., 20 мая 1996 г., статья 19 (SLAPP в Великобритании и США). 130 Термин SLAPP предложен профессорами Денверского университета Джорджем Прингом и Пенелопой Кенон. См. Д. Принг & П. Кенон, SLAPPы: Преследование судом за высказывание 1996 г. (далее по тексту Принг и Кенон). 131 Примеры исков SLAPP в странах ЕЭК ООН можно найти на вебстранице Friends of the Lubicon: http://www.tao.ca/~fol (многонациональная японская компания по производству бумаги Daishowa Ltd. Подала в суд на Friends of the Lubicon (FOL), когда FOL бойкотировали запланированные действия на территории, на которую претендовали Lubicon) (Канада); Защитите Наши Горы против Районного суда, 677 ч. 2 1361 (Колорадо 1984) (США); вебсайт McSpotlight: http://www.mcspotlight.org/ с информацией про дело по обвинению в клевете, возбужденное McDonalds против граждан за распространение листовок с информацией, критикующей McDonalds (это стало известно как Дело McLibel ) (Соединенное Королевство); вебсайт McSpotlight также сообщает, что McDonalds обвинили в клевете граждан и других стран ЕЭК ООН, см. http://www.mcspotlight.org/company/other mclibels/index.html (Шотландия, Польша, Соединенное Королевство, США). 132 Конституция США, 1-я поправка. В Деле Макдональд против Смит, 472 U.S. 479 (1985), Верховный Суд США прослеживает английские корни статьи о петициях. 133 Pring & Canan, op. cit., стр. 168. 134 Там же, стр. 20. 135 Там же, стр. 170. 136 Британская Колумбия, провинция Канады, приняла закон против SLAPP, Закон о защите участия общественности (законопроект 10) в начале 2001 года. К сожалению, новое правительство аннулировало закон в августе 2001 г. Хотя в настоящее время федерального закона против SLAPP в США не существует, приблизительно 16 штатов ввели в действие закон штата против SLAPP. См. the California Anti-SLAPP project at <http://www.casp.net> для ссылок на такие законы штатов. 137 Это модельный закон (а не нормативно-правовой акт), Участие граждан в управлении правительства, 1995 год, можно найти на вебсайте: <http://www. casp.net/halt.html>. 138 Там же., раздел 4. 139 Там же., разделы 6(a) и (b). 140 Там же., разделы 6(c) и (e). 141 Там же., раздел 6(g). 142 Там же., раздел 6(h). П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 75 76 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Часть II Вопросы, связанные с доступом к правосудию П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 77 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю 78 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 1 Права и обязанности относительно здоровой окружающей среды Стивен Стек Право на здоровую окружающую среду в Европе В издании 1998 года «Двери в демократию»1 — исследование тенденций и практики участия общественности в принятии решений, касающихся окружающей среды, на большей территории региона ЕЭК ООН — указано, что во многих странах предусмотрено конституционное право на здоровую окружающую среду. В Европе существуют значительные региональные различия. Такое право предусмотрено в четырех из пяти исследованных правовых систем Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, 12 из 17 правовых систем Центральной и Восточной Европы и в значительно низшей пропорции стран Западной Европы (как правило, конституции стран Западной Европы были приняты намного раньше).2 Определенную роль в этом сыграли исторические факторы. Например, в странах, напрямую затронутых Чернобылем, формулировки включают конкретные права на доступ к экологической информации и право на компенсацию ущерба (например, в Беларуси, Украине, Российской Федерации и Молдове, принятые, главным образом, в 1991-92 годах). Содержание такого права еще далеко не урегулировано. Ряд судов во многих странах мира толковал значение права на здоровую окружающую среду поразному. Суды подтверждали право на здоровую окружающую среду в Филиппинах, Коста-Рике, Аргентине, Чили, Эквадоре, Перу, Индии и Пакистане.3 Фитцморис (Fitzmaurice), например, выделяет три основные школы права на здоровую окружающую среду. Эти три основные школы можно приблизительно охарактеризовать следующим образом: • Право на здоровую окружающую среду является фундаментальным правом человека, от которого зависят все другие права. • Право на здоровую окружающую среду не является фундаментальным правом человека, а скорее правом, производным от других прав человека. • Права на здоровую окружающую среду не существует. Более того, у сторонников права на здоровую окружающую среду существуют разногласия по поводу того, является ли это право индивидуальным, коллективным или правом «третьего поколения». 4 В Европе существует движение за признание права на здоровую окружающую среду в той или иной форме. Определение экологических прав начато юриспруденциями Бельгии5, Словении, Венгрии и Грузии, а также на пан-европейском уровне посредством Европейского суда по правам человека. Таким образом, право на здоровую окружающую среду или право на «жилище» в Европе начинает приближаться к различным определениям права на здоровую окружающую среду, учрежденного юриспруденциями в других странах мира. По крайней мере, в одном деле, описанном в настоящем Пособии, рассматривается связь между основными правами и экологическими правами. В Деле 2, Грузия, (Парк Ваке), суд был склонен принять аргументы истца о том, что незаконная деятельность, влияющая на природное наследие народа, является нарушением прав человека в соответствии с Конституцией Грузии. К сожалению, дело было отозвано из-за угроз истцу и его семье до того, как было вынесено окончательное решение, поддерживающее эти аргументы. Другое дело в Грузии затронуло интересный аспект прав и обязанностей по отношению к природе. В некоторых правовых системах природа рассматривается как набор конкретных природных ресурсов, подлежащих эксплуатации. Охрана природы часто приобретала форму своего рода «устойчивого использования» таких ресурсов в принципе, в то время как в реальности часто происходила неограниченная эксплуатация. В Деле 1 Грузии, (Защита национального парка), используя Конституцию Грузии, граждане сопротивлялись тому, чтобы определенные территории стали национальным парком, утверждая, что режим охраны природы будет препятствовать землепользованию; при этом они ссылались на основное право человека пользоваться окружающей средой и право жить в здоровой окружающей среде. В то время как такое дело могло возникнуть в результате конфликта между П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 79 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю традиционной практикой и ценностью нетронутой природы, оказывается, что в деле Грузии оно было основано на желании сохранить возможности для незаконной эксплуатации. Это, в свою очередь, поднимает вопрос о сложности охранять окружающую среду, когда людям трудно удовлетворить основные экономические потребности. Решение Конституционного суда Словении в деле Национальной ассоциации экологов (см. Приложение Б) может основываться на социальном или коллективном праве на здоровую окружающую среду. В структуре социального или коллективного права часто подчеркиваются обязанности, соответствующие правам. В этом деле, Конституционный суд Словении интерпретировал конституционное право на здоровую окружающую среду, содержащееся в Статье 72 Конституции, чтобы определить, имеют ли право истцы (НПО и физические лица) оспорить законность плана застройки небольшой зоны предприятия возле чувствительного с точки зрения окружающей среды участка. Locus standi НПО был признан на основе Закона об охране окружающей среды, который возлагает обязанность охранять окружающую среду на профессиональные и другие НПО, созданные в целях охраны окружающей среды. Хотя это само по себе существенно для вопроса открытого locus standi НПО (см. Часть I, Главу 3), более интересен вопрос, связанный с физическими лицами. Интерпретируя Статью 72, суд решил, что все лица заинтересованы в предотвращении ущерба окружающей среде, и что этот интерес не ограничивается зоной проживания, но включает более широкую зону. «Заинтересованность» в предотвращении ущерба окружающей среде похожа на обязанность охранять окружающую среду, и суд дал необходимые юридические основания для исполнения этой обязанности. Юриспруденцию, указывающую на так называемое право «третьего поколения», можно найти в Деле об охраняемых лесах (см. Приложение Б) Конституционного суда Венгрии. В этом деле, касающемся конституционности поправки к Закону 1992 года о приватизации сельскохозяйственной земли, которая привела к «денационализации» земли, ранее объявленной охраняемой, фигурировало два положения Конституции. В первом из этих положений Конституции, Статье 18, содержится право на здоровую окружающую среду. Во втором, в Статье 70/D предусматривается право человека на максимально высокий уровень физического и психического здоровья. В хорошо аргументированном решении Конституционный суд Венгрии заявил, что эти два конституционных права, вместе взятые, являются конституционными правами «третьего поколения», то есть, они не являются ни коллективными, ни индивидуальными правами, но правами, соблюдение которых, тем не менее, можно обеспечивать. Проводя 80 аналогию с правом на жизнь на основании того, что природные ресурсы ограничены, большинство видов ущерба окружающей среде необратимы, и окружающая среда является основой всей жизни, суд интерпретировал Статьи 18 и 70/D как возлагающие обязательство на государство предоставить правовые и институциональные гарантии объективно высокого уровня защиты окружающей среды.6 Таким образом, если государство когда-либо гарантировало определенный уровень охраны окружающей среды, гарантию нельзя отозвать произвольно. Такую охрану можно только уменьшить пропорционально поддержанию других конституционных прав или ценностей. Это, кроме того, подразумевало, по мнению суда, что права, содержащиеся в Конституции, в соответствующем случае, могут служить основанием для иска с требованием о том, чтобы государство поддерживало высокие объективные стандарты охраны окружающей среды.7 Понимание права на здоровую окружающую среду — находящегося где-то между общим коллективным или социальным правом — и обязанности обеспечивать объективно высокий уровень охраны окружающей среды проистекают из юриспруденции Бельгии. Там суд первой инстанции Антверпена рассматривал дело, по которому граждане возбудили иск о предотвращении функционирования мусоросжигательной печи.8 Судья удовлетворил иск, отклоняя требование третьей стороны по тому же делу. Позже судья установил взаимосвязь между своим решением и правом на здоровую окружающую среду, сказав: “[Е]сли, проводя свою политику, государство вступает или может вступить в конфликт с фундаментальными правами граждан на достойное существование в здоровой и безопасной окружающей среде, оно должно пересмотреть эту политику, потому что государство должно искать законность не в себе, а в содействии, гарантии и защите интересов своих граждан, здоровье и безопасность которых должны быть его приоритетами.”9 Судья рассматривал решение, которое бросало вызов отчетам различных экспертов и заключениям комитета, возглавляемого уважаемым профессором. При таких обстоятельствах было решено, что решение разрешить функционирование мусоросжигательной печи является нарушением права на здоровую и безопасную окружающую среду. Кроме того, locus standi граждан возбудить иск против властей, которые не приняли мер, обсуждалась с точки зрения права на здоровую окружающую среду. По словам судьи, изменения в законодательстве Бельгии, которые предоставили locus standi НПО в экологических вопросах (см. Часть I, Главу 4), помогли определить значение права на здоровую окружающую среду путем П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 1 : П РА В А И О Б Я З А Н Н О С Т И О Т Н О С И Т Е Л Ь Н О З Д О Р О В О Й О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы определения условий «действий» представителей общественности в защиту окружающей среды. Новый муниципальный закон (Статья 271) дал гражданам право поднимать муниципальные вопросы, по которым власти не приняли мер. Было решено, что эти положения в совокупности предоставляют locus standi гражданам поднимать экологические вопросы, по которым власти не приняли мер. В деле Лопес Остра,10 Герра против Италии (см. Приложение Б) и Хаттон против Великобритании, Европейский суд по правам человека в Страсбурге начал определять «право на уважение личной и семейной жизни» и «жилища», содержащиеся в Статье 811 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод12, близко к праву на здоровую окружающую среду, определенному в других документах (см. следующую главу). Таким образом, видно, что основным фактором определения права на здоровую окружающую среду в регионе ЕЭК ООН является юриспруденция, хотя повсеместное понимание этого права пока отсутствует. Существует тенденция поиска «баланса» там, где в определенных обстоятельствах у физического лица может быть признаваемая с юридической точки зрения заинтересованность в здоровой окружающей среде. Права и процедуры в соответствии с Орхусской конвенцией, вносящие вклад в право на здоровую окружающую среду Орхусская конвенция представляет собой «гигантский шаг вперед»13 в стремлении укрепить экологические права граждан. Цель Орхусской конвенции сформулирована в ее первой статье. Статья 1 гласит: «Для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, каждая Сторона гарантирует права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями настоящей Конвенции». Ссылаясь на право на здоровую окружающую среду, Орхусская конвенция рассматривает, главным образом, процессуальные права на доступ к информации, доступ к принятию решений и доступ к правосудию. Статья 1 информирует Стороны о том, какие шаги предпринимать по гарантированию основного права настоящего и будущего поколений жить в окружающей среде, благоприятной для здоровья и благосостояния. Таким образом, эта статья устанавливает связь между практическими легко понимаемыми правами, и таким как права, связанные с информацией и принятием решений, и более сложными правами, включенными в право на здоровую окружающую среду.14 Кроме того, Статья 1 конкретизирует роль государства в достижении этой цели. Согласно Орхусской конвенции, сторона решает, предоставлять ли необходимые административные, юридические и практические структуры для гарантии прав доступа к информации, участия общественности в принятии решений и доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Это является новым подходом к роли государства. Вместо того, чтобы самому решать все проблемы общества, государство выступает в качестве своего рода арбитра в процессе, в который вовлечены более крупные социальные силы, что ведет к более органичному и полному результату. Согласно этой точке зрения, после того, как были разработаны прозрачные и справедливые процессы, основная роль государства будет заключаться в том, чтобы обеспечивать необходимые гарантии для поддержания структуры. Орхусская конвенция устанавливает для сторон набор минимальных стандартов, которые должны служить для них руководством в том, как защищать право на здоровую окружающую среду. Основным механизмом гарантирования прав, заложенным в Конвенцию, является такой основной элемент, как доступ к правосудию. Поддерживая процессуальные и материальные права, касающиеся доступа к экологической информации и участия общественности в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды, правовыми, институциональными и другими гарантиями, стороны создадут структуру выполнения своей обязанности помочь людям преодолеть существенные проблемы достижения устойчивого развития. Право на здоровую окружающую среду и процессуальные права, предусмотренные Орхусской конвенцией, постоянно развиваются. Поэтому важно рассматривать Конвенцию в контексте меняющейся формы права на здоровую окружающую среду, а также развивающегося международного права в области устойчивого развития. В преамбуле Конвенции содержится несколько ориентиров, в том числе Стокгольмская декларация, Декларация Рио, Всемирная хартия природы и другие.15 В то время как право на здоровую окружающую среду признавалось и ранее в других регионах земного шара, Орхусская конвенция стала первым юридически обязательным текстом, в котором признаются права будущих поколений. Международный суд ООН использовал аналогичные формулировки, признавая, что окружающая среда отражает здоровье еще не П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 81 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю рожденных поколений.16 Орхусская конвенция делает еще один шаг в этом отношении и превращает его в международный правовой инструмент. Три основные элемента, образующие основополагающую структуру Конвенции, существенны для достижения как права на здоровую окружающую среду, так и для возможности выполнения гражданами, что не менее важно, обязанностей по отношению к другим, в том числе, по отношению к будущим поколениям. Эти связи нигде так не очевидны, как в реальных делах. Возможно, наиболее известным из таких дел является дело Никитина (Дело 2 России), по которому с российского офицера запаса военно-морских сил были сняты обвинения в шпионаже после почти пяти лет судебного процесса. Его обвиняли в предоставлении общественности информации о потенциальной угрозе для настоящего и будущих поколений деятельности российского атомного подводного флота и аварий на нем. Его оправдание стало восстановлением гражданских 82 и экологических прав, а также соответствующей работы российских судов в соответствии с верховенством права. Дело Герра против Италии служит примером того, как отсутствие экологической информации было связано с самим правом семьи выбирать, как ей жить. Основные права человека, связанные с окружающей средой и основные гражданские обязанности, взаимосвязаны, но как права, так и обязанности могут оставаться невыполненными, если граждане не могут действовать в гражданском обществе. Важнейшую роль играет такой основной элемент, как доступ к правосудию. Он включает создание соответствующих институтов, гарантирование государством четких и прозрачных основ для действий и справедливое использование государственной власти для обеспечения надлежащей работы укоренившихся механизмов предоставления возможностей устойчивого развития, которые являются предметом Конвенции. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 2 Защита экологических прав человека в Европейском суде по правам человека Андрей Андрусевич Европейский суд по правам человека является наднациональным судебным органом защиты прав человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Эта Конвенция уполномочивает суд принимать заявления от любого лица, НПО или группы лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения стороной-государством прав, предусмотренных Конвенцией. Хотя это является уникальной возможностью для физических лиц добиваться защиты своих прав, юрисдикция суда распространяется только на вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Таким образом, доступ к суду довольно ограничен, особенно в том, что касается экологических вопросов, так как текст Конвенции не содержит ничего, прямо связанного с окружающей средой. Тем не менее, практика Европейского суда по правам человека показывает, что он может предоставить locus standi и признать нарушение прав человека в результате серьезного загрязнения окружающей среды. Суд четко признал существование связи между окружающей средой и правами человека, хотя такой связи нет в тексте самой Конвенции. Таким образом, в то время как положения о доступе к правосудию Орхусской конвенции напрямую регулируют экологические вопросы, такие вопросы не охватываются Европейской конвенцией по защите права человека и основных свобод. Следует использовать либо положения о «процессуальных» правах (такие, как Статья 6 Европейской конвенции по защите права человека и основных свобод — право на справедливое судебное разбирательство), которые дают доступ к суду, независимо от предмета иска, либо толковать конкретные права таким образом, чтобы учитывались экологические аспекты (такие, как Статья 8 — право на уважение частной и семейной жизни, Статья 10 — свобода выражения мнения, Статья 2 — право на жизнь). Европейский суд по правам человека выработал концепцию, согласно которой: «серьезное загрязнение окружающей среды может повлиять на благополучие лиц и препятствовать тому, чтобы они наслаждались своим домом таким образом, что это неблагоприятно скажется на их частной и семейной жизни, не подвергая, однако, серьезной опасности их здоровье».17 Первым экологическим делом, решенным в пользу истцов, стало дело Зандера против Швеции (1993 год). Земля заявителей прилегала к месту свалки. Анализы, проведенные в 1979 году, показали, что отходы загрязнили питьевую воду заявителей, в результате чего на водопользование был наложен запрет и вместо этого временно поставлялась муниципальная питьевая вода. Впоследствии предельно допустимая концентрация соответствующего загрязнителя в питьевой воде была поднята, а подача муниципальной воды заявителям была остановлена. Заявка компании в орган лицензирования на получение разрешения на сброс мусора в месте свалки была удовлетворена. Требования заявителей о том, чтобы такое разрешение было обусловлено мерами предосторожности со стороны компании во избежание дальнейшего загрязнения были отклонены, за исключением обязательства обеспечивать заявителей безопасной питьевой водой в случае превышения предельно допустимой концентрации загрязнителей в собственной воде. Заявители могли обжаловать решения органа лицензирования только в правительстве, которое отклонило жалобу. Заявители жаловались, что, в нарушение Статьи 6(1) Конвенции, им отказали в разбирательстве в суде для определения их гражданских прав. Суд единогласно решил, что имело место нарушение Статьи 6(1)18, и вынес решение о компенсации морального ущерба в размере 30.000 шведских крон каждому заявителю, а также о возмещении их судебных издержек в размере 145.860 шведских крон. Статья 6(1) является важным средством защиты, которое может использоваться, если положения о доступе к правосудию Орхусской конвенции не гарантированы национальным законодательством. Однако в отношении таких требований необходимо выделить несколько моментов. Рассматривая жалобы, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 83 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю основанные на нарушении Статьи 6(1), Суд должен установить, имел ли место спор в отношении права, признаваемого внутренним законодательством. Спор может быть подлинным и серьезным: он должен касаться не только фактического существования права, но и его содержания и порядка использования. Наконец, результат судебного разбирательства должен быть непосредственно решающим для данного права.19 Лопес Остра против Испании (1994 г.) является, вероятно, наиболее известным и цитируемым делом Европейского суда по правам человека, в котором было признано, что загрязнение окружающей среды привело к нарушению прав человека. Очистные сооружения были построены недалеко от дома заявителя в городе с высокой концентрацией кожевенных предприятий. Сооружения начали работать без лицензии и испускали испарения и запахи, которые создавали проблемы со здоровьем у местных жителей. Заявитель ссылался на нарушение Статей 8 и 3 Конвенции и требовал компенсации ущерба и возмещения затрат и расходов в соответствии со Статьей 50. Суд решил, что имело место нарушение Статьи 8 (право на уважение частной и семейной жизни) и вынес решение о компенсации ущерба, а также расходов и затрат. С точки зрения доступа к правосудию важны два аспекта этого дела: • исчерпание национальных средств правовой защиты (что является обязательным требованием при подаче жалобы в Европейский суд по правам человека в соответствии со Статьей 35(1) Конвенции); и • подача заявлений и медицинских отчетов (являющихся основанием для жалобы) не в национальные испанские суды, а напрямую в Европейский суд по правам человека. Первый аспект касается одного из наиболее распространенных препятствий доступу к правосудию: продолжительность административных и судебных разбирательств. Суд решил, что «заявителю нет необходимости начинать обычные судебные и административные разбирательства, так как специальное обращение в защиту основных прав, поданное в Audiencia Territorial, является эффективным и оперативным средством защиты в случае жалоб, касающихся права на уважение жилища и физической неприкосновенности, особенно потому что такое обращение могло бы привести к желаемому результату, а именно — закрытию очистных сооружений». Вторым важным аспектом является то, что, если административный процесс или процесс судебного разбирательства длится долго, могут появиться новые факты или доказательства, в то время как жалоба рассматривается национальными судами или Европейским 84 судом по правам человека. В деле Лопес Остра против Испании суд счел возражения государства в этой связи необоснованными и сказал, что, «когда рассматриваемая ситуация продолжает существовать, суд может принять во внимание факты, возникающие после подачи заявления и даже после принятия решения о приемлемости». После дела Лопеса Остры начали появляться похожие дела, такие как Герра против Италии (см. Приложение Б), по которому суд решил, что право истца по Статье 8 Конвенции было нарушено, несмотря на отсутствие признаков потенциального физического вреда. Власти не предоставили заявителям необходимой экологической информации, чтобы они были должным образом информированы об экологических рисках химического завода. Кроме того, это дело интересно, потому что суд оставил открытым рассмотрение вопроса по Статье 2 Конвенции (право на жизнь). Суд постановил, что «хотя объектом Статьи 8, по сути, является защита физического лица от произвольного вмешательства органов государственной власти, она не просто обязывает государство воздерживаться от такого вмешательства: помимо такого прежде всего отрицательного обязательства, уважению частной или семейной жизни могут соответствовать и положительные обязательства». В решении 2001 года по делу Хэттона и других против Великобритании (заявление № 36022/97) суд идет дальше, чем в делах Лопеса Остры и Герры, и применяет Статью 8 к качеству расследования, которое должно провести государство в принятии решений, влияющих на «частную и семейную жизнь».20 Заявители, живущие близ лондонского аэропорта Хитроу, утверждали, что введенное аэропортом в 1993 году расписание существенно повысило уровень шума, которому они подвергались в ночное время, что создавало проблемы со здоровьем в нарушение их прав. Исход этого дела зависел от аргумента правительства Великобритании о том, что введением расписания 1993 года был достигнут баланс между частными и экономическими интересами в соответствии со Статьей 8(2) Конвенции. Суд уделил основное внимание ограниченному исследованию со стороны государства характера нарушения сна до введения расписания, а также плохому качеству исследования экономических выгод ночных рейсов. Суд обнаружил, что государство не разработало адекватной информации и не провело исследований, необходимых для оправдания своей точки зрения. С учетом этого Суд решил, что при введении расписания 1993 года «государство «не достигло справедливого баланса» между правами заявителей и экономическими интересами государства. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Глава 3 Доступ к правосудию на международном уровне: правоприменение гражданами в соответствии с Североамериканским соглашением о сотрудничестве в области охраны окружающей среды Андрей Андрусевич В 1993 году Канада, Мексика и США подписали Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (NAAEC), также известное как соглашение NAFTA. Этим соглашением устанавливается уникальная процедура подачи гражданами жалоб в наднациональный орган по поводу несоблюдения стороной ее экологического законодательства. Хотя и не идеально, оно, вероятно, является единственным квази-судебным форумом международного уровня, предназначенным специально для рассмотрения экологических жалоб, и представляет собой важное достижение современного международного экологического права в сфере доступа к правосудию. Статьей 1 Североамериканского соглашения о сотрудничестве в области окружающей среды предусмотрены следующие цели: • усиление защиты и улучшение состояния окружающей среды на территории сторон для благополучия настоящего и будущих поколений; • содействие устойчивому развитию на основе сотрудничества и взаимоподдерживающих экологической и экономической политик; • развитие сотрудничества сторон в совершенствовании сохранения, охраны и улучшения состояния окружающей среды, в том числе дикой флоры и фауны; • поддержание природоохранных целей и задач NAFTA; • избежание создания искажений торговли или новых торговых барьеров; • укрепление сотрудничества в развитии и совершенствовании экологических законов, нормативных актов, процедур, политики и практики; • усиление соблюдения и применения экологических законов и подзаконных актов; • содействие прозрачности и участию общественности в разработке экологических законов, нормативных актов и политики; • содействие экономически эффективным и действенным природоохранным мерам; • содействие политике и практике предотвращения загрязнения. Этим соглашением создан специальный институциональный механизм, с целью содействия его реализации сторонами и осуществления надзора за его реализацией — Комиссия по экологическому сотрудничеству. Порядок подачи жалоб гражданами по вопросам правоприменения регулируется Статьями 14 и 15 Соглашения. Вместе с Руководящими принципами подачи жалоб гражданами эти статьи служат юридическим основанием для подачи и рассмотрения жалоб граждан. В общих чертах, эта процедура выглядит таким образом: любая НПО или физическое лицо может подать жалобу в Секретариат, утверждая, что сторона не обеспечивает эффективного применения экологического законодательства. Если подача жалобы отвечает определенным требованиям приемлемости, Секретариат определяет, следует ли послать запрос затронутой стороне (стране, на которую подана жалоба). Получив ответ стороны, Секретариат может проинформировать Совет о том, что целесообразна разработка фактического досье. При получении соответствующих указаний Совета Секретариат составляет такое фактическое досье, которое затем может быть открыто отдельным решением Совета. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 85 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю Эта процедура поддается критике, в частности, за то, что «экологическое законодательство» определяется узко. Кроме этого, не может быть принято решение о том, что сторона не обеспечила применение экологического законодательства, если действие или бездействие ведомства или должностных лиц этой стороны: (a) отражает разумное использование своего усмотрения в отношении следственных, обвинительных, регулятивных или правоприменительных вопросов; или (b) является результатом добросовестных решений о распределении ресурсов на обеспечение соблюдения требований по другим экологическим вопросам, которые являются первоочередными. Правомерные жалобы не могут распространяться на законодательные шаги, например принятие новых нормативных актов, даже если принятие нового законодательства приостанавливает реализацию старого законодательства.21 Чтобы жалоба была рассмотрена, она должна соответствовать определенным техническим требованиям. После успешного прохождения жалобой этого этапа Секретариат определяет, необходим ли ответ затронутой стороны. Принимая решение о необходимости запроса ответа от стороны, Секретариат рассматривает следующее: (a) утверждается ли в жалобе, что лицу или организации, подающей жалобу, причинен вред; (b) поднимаются ли в жалобе, взятой отдельно или в сочетании с другими жалобами, вопросы, дальнейшее изучение которых в этом процессе продвинет цели Соглашения; (c) использовались ли частные средства правовой защиты, доступные в соответствии с законодательством стороны; и (d) основывается ли жалоба исключительно на сообщениях средств массовой информации. В отношении пункта (а) руководящими принципами предусматривается, что, рассматривая вопрос о том, утверждается ли в жалобе, что лицу или организации, подающей жалобу, причинен вред, Секретариат рассматривает, помимо других факторов, связан ли заявленный вред с охраной окружающей среды или с предотвращением опасности для жизни или здоровья человека (но не связанной напрямую с техникой безопасности или охраной здоровья рабочих), как указано в Статье 45(2) Соглашения. Такое определение вреда достаточно широко, чтобы сделать возможным подачу жалоб в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов без доказательства причинения вреда физическому лицу. 86 Такой подход принял Секретариат по жалобе на Проект пирса для круизных судов.22 В отношении пункта (с) руководящие принципы не требуют истощения национальных средств правовой защиты. В некоторых делах для удовлетворения этого требования было достаточно простой попытки (или разумных усилий) использовать частные средства правовой защиты.23 Если Секретариат решает, что жалоба заслуживает ответа стороны, он информирует сторону о жалобе, направляя стороне ее копию вместе с дополнительной информацией. Ответ стороны направляется в течение 30 дней (в исключительных случаях — 60). Процесс рассмотрения может быть прекращен, если сторона сообщает Секретариату, что данный вопрос является предметом текущего судебного или административного разбирательства. Руководящие принципы определяют это следующим образом: (a) внутренние судебные, квази-судебные или административные действия, предпринимаемые стороной своевременно и в соответствии с ее законодательством. Такие действия включают следующее: посредничество, арбитраж, процесс выдачи лицензии или разрешения, получение заверения в добровольном соблюдении требований или соглашения о соблюдении требований, наложение санкций или применение средств правовой защиты в административном или судебном порядке и процесс издания приказа административного органа; и (b) процедура международного урегулирования спора, стороной которой является сторона Соглашения. Согласно практике Секретариата, под действие этого положения подпадают лишь разбирательства, которые могут привести к конкретному решению, постановлению или соглашению в определяемые сроки. Деятельность, которая носит исключительно консультативный характер, является сбором информации или исследовательской по сути и не имеет определяемой цели, недостаточна для того, чтобы дать ход положению об автоматическом прекращении дела.24 Более того, сторона должна предоставить доказательства того, что разбирательство продолжается и удовлетворяет такие требования. Кроме того, руководящими принципами предусматривается, что сторона может указать в своем ответе, была ли определена экологическая политика или приняты меры в связи с данным вопросом. После этого, Совет может распорядиться о том, чтобы Секретариат составил фактическое досье. Для принятия этого решения требуются голоса двух из трех членов Совета. Это является, по крайней мере, одним из П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Г Л А В А 3 : Д О С Т У П К П РА В О С У Д И Ю Н А М Е Ж Д У Н А Р О Д Н О М У Р О В Н Е : П РА В О П Р И М Е Н Е Н И Е Г РА Ж Д А Н А М И В С О О Т В Е Т С Т В И И С С Е В Е Р ОА М Е Р И К А Н С К И М С О Г Л А Ш Е Н И Е М О С О Т Р У Д Н И Ч Е С Т В Е В О Б Л АС Т И О Х РА Н Ы О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы факторов, приведших к принятию очень небольшого количества решений о составлении фактического досье. К концу ноября 2001 года только по 8 из 31 жалобы Совет поручил Секретариату составить фактические досье.25 Решение о том, чтобы окончательное фактическое досье стало открытым, может быть принято двумя третями голосов Совета. Этим процедура оканчивается. Как таковой он имеет силу, аналогичную силе решений омбудсмена. К концу января 2002 года два фактических досье были составлены Секретариатом, утверждены Советом и опубликованы. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 87 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю 88 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Ссылки к Части II 1 Двери в демократию, в четырех томах, op. cit. 2 См. также E/CN.4/Sub.2/1994/9, Приложение I. 3 См. Камерон, Джеймс & Абошар, Статус принципа предосторожности в международном праве в Фристон и Хей, Принцип предосторожности и международное право: оспаривание применения, Гаага: Kluwer, 1996, стр. 48, nn. 62-69. 4 См. Фитцморис, op cit., стр.. 910-11 и соответствующие сноски. Кроме того, Махони, K.E. и Махони, П. (eds), Права человека в 21 веке, Dordrecht, 1993. В особенности см. статьи Тринидад и Хендл. 5 См. Председатель суда первой инстанции Антверпа, 20 апреля 1999г., неопубликованное. 6 См. также Шемшученко, Ю., Права человека в области охраны окружающей среды в проекте новой Конституции Украины, в Дайман С. и Диссли, Б., Экологические права: Право, судебные процесс и доступ к правосудию, Лондон: Камерон, май, 1996, стр. 33-40. На странице 35 автор пишет: “право человека на здоровую окружающую среду является правом индивида требовать поддержания экологических стандартов, установленных в законодательстве”. 7 В данном случает тот факт, что поправками не предусматривалось такого уровня охраны после передачи лесов в частные руки, служил доказательством того, что государство не выполнило своей основной обязанности обеспечить объективно высокий уровень охраны окружающей среды. Таким образом, суд признал поправки недействительными. 8 Pres. Trib. Anvers, 2 fevrier 1999, en cause de: S.G., P.M. et co. c/ I.S.C.R.L., Kluwer Editions Juridique Belgique, Amenagement-Environnement, 1999/3, 228, overruled on other grounds. 9 Председатель суда первой инстанции Антверпена, 20 арпеля 1999 г., неопубликованное. 10 20 E.H.R.R. 277, 1995. 13 Со слов Кофи А. Аннана, Генерального Секретаря ООН, См. Вступительное слово к Руководству по осуществлению, op. cit. 14 Таким образом, она касается одного из недостатков в установлении права на здоровую окружающую среду — то есть, отсутствие эффективной имплементации. См. E/CN.4/Sub.2/1994/9. 15 История создания Орхусской конвенции и, в частности, ссылки, сделанные в ее Преамбуле, более подробно рассматриваются в Руководстве по осуществлению, op. cit., в частности, стр. 12-13, 16-17. 16 Мнение Международного суда ООН, Законность угрозы или применения ядерного оружия, 1996, стр. 241-242. 17 Лопес Остра против Испании (1995) 20 E.H.R.R 277, параграф 51. 18 Статья 6(1) Конвенции гласит: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона». 19 Например, см. Скарбы против Швеции (A/180-B): (1990) 13 E.H.R.R. 90, параграф 27. 20 Поскольку дело все еще находится на рассмотрении Большой Палаты, судебное решение еще не вступилов в силу и вступит в силу только после окончательного решения Большой Палаты Европейского суда по правам человека. См. Тешнер, Дирк, Ночные полеты в Лондонском аэропорту Хитроу нарушают права человека, 1 ELNI Review 29, 2002. 21 См. the Spotted Owl submission by Earthlaw, Submission A14/SEM/ 95001/06/14(2). 22 См. Рекоммендация Секретариата Совету в отношении разработки фактического досье в соответствии со ст. 14 и 15, SEM-96-001, 7 июня, 1996. 23 Ibid. 11 Nov. 4, 1950, 213 U.N.T.S. 222, as amended. Ibid., p. 230. Статья 8 “Право на уважение частной и семейной жизни» гласит: «1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. 2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществелние этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.» 24 SEM-97-001/B.C. Рекоммендация Секретариата Совету, 27 апреля, 1998 г. 25 См. Стантон Кибель, Пол, Затруднительная эволюция: Правоприменение граждан в Североамериканской экологической Комиссии, 32 Envtl. L. Rep. 10769, 2002. 12 Европейская конвенция о защите прав человека и основых свобод сейчас применяется в большинстве стран региона ЕЭК ООН. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 89 Ч А С Т Ь I I : В О П Р О С Ы , С В Я З А Н Н Ы Е С Д О С Т У П О М К П РА В О С У Д И Ю 90 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Часть III Дела П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 91 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 92 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Методология подготовки примеров дел Нижеприведенные дела подбирались в ходе разработки Пособия. Многие дела были представлены национальными координационными центрами по Орхусской конвенции на запрос правительства Эстонии (страна, которая руководила Целевой группой по доступу к правосудию), а также были получены от независимых, неправительственных юристов, и НПО, ответивших на объявление группы проекта. В объявлениях о подборе дел содержалась просьба, чтобы дела представлялись в определенном формате. Авторов дел просили давать комментарии, а также принимать во внимание точки зрения всех вовлеченных сторон и заинтересованных лиц. Для этой цели также было разработано стандартное письмо. Кроме того, большинство дел было представлено членам Организационного комитета Проекта для комментариев, и далее дорабатывалось по заранее определенному шаблону. Практически все дела, представленные странами, были включены в настоящее Пособие. В отношении дел, представленных НПО и юристами, критерии отбора включали значимость в связи с Орхусской конвенцией, географическую область и предмет. Цель заключалась в том, чтобы получить дела как можно от большего количества стран по максимально возможному спектру вопросов. Некоторые примеры из Центральной Европы и региона Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии были получены в ходе Субрегиональной встречи по разработке Пособия, которая проходила во Львове, Украина, 4-5 июня 2001 года. Дела принимались до июля 2002 года, и представлены по состоянию на этот момент. Анализ каждого дела писали соответствующие авторы и лица, предоставившие материалы. Было сделано все возможное для прояснения вопросов, встречающихся в каждом деле, посредством диалога с авторами и посредством проверки исследований, затем дела были отредактированы для единообразного представления. Кроме того, дела, представленные неправительственными юристами и НПО, были переданы в рабочие группы Орхусской конвенции в соответствующих странах для комментариев. Тем не менее, практически невозможно проверить все аспекты дел, поступивших из различных источников в таком большом и многообразном географическом регионе. Таким образом, редактор, государства и организации, принявшие участие в публикации данного Пособия, не могут взять на себя ответственность за содержание или точки зрения, представленные в названных делах. Приложение Б, под названием “Другие дела и материалы”, состоит из важных дел и связанных с ними материалов, которые были выявлены в ходе исследований при создании аналитической части Пособия, и которые, по той или иной причине, не могли быть полностью доработаны по описанной выше методологии. Как правило, эти дела представлены в исходной (оригинальной) форме, часто сокращенной, но без редакторских правок. В некоторых случаях, резюме дел были написаны специально для настоящего Пособия. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 93 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 94 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Таблица дел СТРАНА И НОМЕР НАЗВАНИЕ ДЕЛА ПОЛОЖЕНИЕ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО Дорога вдоль реки Эннс Статья 9(2) Locus standi Парк Победы Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(4) Право на участие общественности, средства правовой защиты Locus standi представителя Особая процедура Locus standi и миссия организации Статья 9(2) Locus standi Статья 9(2) Статья 9(2) Статья 9(3) Locus standi Locus standi Дело 1 Гора Пирин Статья 9(2)(b) Дело 2 Эльшица Статья 9(3), Статья 9(4) Неадекватная процедура участия общественности Неадекватная процедура участия общественности/ судебный запрет Балатонская автомагистраль Металлоперерабатывающий завод Статья 9(2), Статья 9(4) Locus standi Статья 9(1) Доступ к информации Австрия Дело 1 Армения Дело 1 Бельгия Дело 1 Дело 2 Дело 3 Болгария Венгрия Дело 1 Дело 2 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 95 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА СТРАНА И НОМЕР НАЗВАНИЕ ДЕЛА ПОЛОЖЕНИЕ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО Германия Дело 1 Дело 2 Дело 3 Дело 4 Дело 5 Дело 6 Электростанция, Статья 9(4) работающая на отходах Документы экспертов Статья 9(1), Статья 9(2) Ветроэнергетическая установка Природный заповедник Балтийская автомагистраль Эльба Статья 9(2) Locus standi/судебный запрет Неадекватная процедура участия общественности Locus standi Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(4) Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(4) Статья 9(2), Статья 9(3) Статья 9(3) Locus standi/судебный запрет Locus standi/судебный запрет Locus standi/судебный запрет Грузия Дело 1 Защита национального Статья 9(2), Статья 9(5) парка Дело 2 Парк Ваке Статья 9(1), Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(5) Достаточная заинтересованность/ финансовые и другие барьеры Locus standi/финансовые и другие барьеры Отчеты по ядерным объектам Отходы шахты Азналкольяр Статья 9(1), Статья 9(4), Статья 9(5) Статья 9(3), Статья 9(4), Статья 9(5) Финансовые, временные и другие барьеры Финансовые и другие барьеры Испания Дело 1 Дело 2 Казахстан Дело 1 Дело 2 Дело 3 Автозаправочная Статья 9(4) станция Отходы в Каспийском Статья 9(3), Статья 9(4) море Чрезмерные судебные Статья 9(4) сборы Неадекватная процедура участия общественности Locus standi/применение права Стратегические иски против участия общественности/барьеры для эффективного участия общественности Литва Дело 1 Внесудебная процедура Статья 9(3) Статья 9(4) Парк Сарми Статья 9(1), Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(4) Внесудебные разбирательства Молдова Дело 1 96 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Доступ к информации/ участие общественности/судебный запрет ТА Б Л И Ц А Д Е Л СТРАНА И НОМЕР НАЗВАНИЕ ДЕЛА ПОЛОЖЕНИЕ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО Птицы, пострадавшие от разлива нефти “Необходимые” пестициды Статья 9(2), Статья 9(3) Locus standi Статья 9(3), Статья 9(4) Locus standi/судебный запрет/финансовые и другие барьеры Шоссе и жилище Статья 9(2), Статья 9(3), Статья 9(4) Неадекватная процедура участия общественности Нидерланды Дело 1 Дело 2 Польша Дело 1 Россия Дело 1 Дело 2 Дело 3 Система Статья 9(2), Статья 9(3), водоснабжения Статья 9(4) (незавершенное дело) Дело Никитина Статья 2(3), Статья 3(8), Статья 9(4) Исчезающий парк Статья 9(2)(b), Статья 9(3), Статья 9(4) Неадекватная процедура участия общественности/ средства правовой защиты Доступ к информации/ справедливые, беспристрастные и своевременные процедуры Locus standi/судебный запрет/доступ к информации Сербия и Черногория Дело 1 Статья 9(3), Статья 9(4) Дело 2 Пекарня «Серебряная тарелка» Кафе «Звезда» Дело 3 Какак Статья 9(2) Статья 9(3), Статья 9(4) Выполнение административных решений Выполнение административных решений Неадекватная процедура участия общественности Соединенное Королевство Дело 1 Дело 2 Водно-болотные угодья Лэйпл Бэнк Центр хранения сельскохозяйственной продукции Статья 9(4) Статья 9(4), Статья 9(5) Locus standi/ судебный запрет Финансовые барьеры Соединенные Штаты Америки Дело 1 Телефонное дело Статья 9(2), Статья 9(4) Недостаточная информация для эффективного участия общественности П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 97 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА СТРАНА И НОМЕР НАЗВАНИЕ ДЕЛА ПОЛОЖЕНИЕ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ КЛЮЧЕВОЕ СЛОВО Статья 9(1), Статья 9(4) Статья 9(1), Статья 9(4) Доступ к информации Доступ к информации Дело 3 Река Южный Буг Право НПО на информацию Жители Пирогово Статья 9(3) Дело 4 Шумное кафе Статья 6, Статья 9(2), Статья 9(4) Дело 5 Информация о подземных водах Статья 2, Статья 4, Статья 9(1) Locus standi/средства правовой защиты Неадекватная процедура участия общественности/средства правовой защиты Доступ к информации Украина Дело 1 Дело 2 98 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Австрия — Дело 1 Дорога вдоль реки Эннс Фабула дела Планы строительства дороги вдоль реки Эннс предусматривают прокладку дороги через области, находящиеся под защитой природоохранного режима «Natura 2000». Различные заинтересованные лица использовали разные методы получения доступа к правосудию, чтобы оспорить такие планы. Строительство дороги вдоль реки Эннс обсуждалось в течение 25 лет. Сначала была предложена автомагистраль, затем она была сокращена до размера обычной федеральной дороги (Bundesstrasse). Старая дорога проходила через города и села региона. Планировалось, что новая дорога будет проходить вдали от мест проживания людей, близко к берегу реки, через заповедную зону (где обитают птицы, находящиеся под угрозой исчезновения). Так как Австрия стала государством-членом Европейского Союза, большие части ее территории попали под защиту природоохранного режима «Natura 2000». Мнения жителей региона в отношении этого проекта разошлись, и дело приобрело сложный характер, как с политической, так и с юридической точек зрения. Окончательное решение не было принято до конца 2001 года, но стало очевидно, что дорога никогда не будет построена. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) Ключевые вопросы • Locus standi • Участие общественности в ходе подготовки исполнительных постановлений и/или общих юридически обязательных нормативных актов • Доступ к процедурам административного и судебного рассмотрения Подробности исследуемого дела Название дела: Запланированное строительство новой дороги вдоль берега реки Эннс Вовлеченные стороны Истцы: Местные жители, несколько человек из данного региона и их группы, группа граждан “NETT” Ответчики: правительство земли Штирия Третья сторона: Всемирный фонд охраны природы (WWF Австрия), Ассоциация защиты птиц “Vogelwarte” Европейской Комиссией была использована специальная процедура расследования против правительства Австрии, основанная на исках, поданных WWF Австрия и другими заинтересованными группами. Процессуальная сторона дела Для строительства дороги — в соответствии с австрийским законодательством — необходим ряд нормативных актов и административных решений: 1) постановление министерства (“Verordnung”), определяющее точное место прохождения дороги (аналогично разрешению на строительство); 2) решение (разрешение) местного правительства в соответствии с Законом о защите природы земли Штирия; 3) решение об “исключительности”, разрешающее строительство дороги в заповедной зоне (contrarius actus к акту, предоставляющему заповедный статус); 4) согласие/разрешение водоохранных органов, так как дорога была запланирована очень близко к берегу реки и могла задеть ряд жилищ землевладельцев, проживающих в этих местах; а также П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 99 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 5) экспроприация земли, необходимой для реализации проекта, у фермеров и других вовлеченных землевладельцев, не желающих продавать эту землю, плюс принятие мер по экологической компенсации. Относительно первого вопроса, группы, выступающие против строительства дороги, подали иск в Конституционный Суд Австрии, но не имели успеха. Постановление осталось в силе. Закон о федеральных дорогах приобретал весьма ограничивающий характер, когда дело касалось вопросов рассмотрения в суде: граждане, проживающие по соседству, группы граждан и неправительственные организации не имели права на возбуждение судебного дела в соответствии с этим Законом. Причина, по которой граждане обратились в Конституционный Суд Австрии, а не в Административный суд, заключалась в том, что Административный суд имел полномочия рассматривать иски против отдельных решений административных властей, но не иски против министерских постановлений. Относительно второго вопроса, это решение, согласно соответствующему закону, могло быть принято только на ограниченный период времени, и он истек. На тот момент не было действующего разрешения в соответствии с Законом о защите природы. Принимая во внимание разработки последних лет («Natura 2000», проект «LIFE»), в конце 2001 года принятие положительного решения выглядело очень маловероятным. Закон об охране природы земли Штирия не разрешал судебного разбирательства для лиц, проживающих по соседству, граждан региона или неправительственных организаций, так что эти группы могли действовать только через связи с политиками и посредством использования других форм лоббирования. Относительно третьего вопроса, то сontrarius actus должен был быть принят местным правительством Штирии. «Омбудсмен по вопросам природы» (Umweltanwalt) земли Штирия имел право на разбирательство в суде и начал судебный процесс в Административном суде, однако это средство правовой защиты оказалось неудачным. Неправительственные организации и группы граждан не принимали участия в этом процессе. Относительно четвертого вопроса, власти, отвечающие за строительство дороги, сначала заявили, что не потребуется согласия водоохранных органов, и начали строительство моста (“Sallaberger BrЯcke”). Позднее экспертиза обнаружила доказательства того, что на весь инфраструктурный проект необходимо было разрешение водоохранных органов. В конце концов, была начата процедура получения разрешения от водоохранных органов, но она так и не была успешно завершена. Административный суд дважды постановил, что разрешение было выдано незаконно. Федеральный 100 закон об охране водных ресурсов Австрии предоставляет locus standi лицам, проживающим по соседству, и всем лицам, чьи права (на воду) могли быть затронуты. WWF Австрия и другие группы и организации наладили хорошее сотрудничество с лицами, которых затронуло это дело, и вместе они дважды начинали судебный процесс в Административном суде и в обоих случаях имели успех. На конец 2001 г. разрешения водоохранных органов на данный проект так и не было. Относительно пятого вопроса, разрешение природоохранных органов (пока его срок не истек) обязало органы, ведущие строительство дороги, установить меры экологической компенсации. Для их принятия требовались конкретные участки земли. Но владельцы не желали продавать их, и была инициирована процедура экспроприации. Владельцы земли обратились в Административный суд, который постановил, что в соответствии с действующим законодательством, экспроприация для экологической компенсации невозможна. Вскоре стало ясно, что дорога не может быть построена законным образом без принятия этих мер экологической компенсации. Следовательно, вопрос экспроприации стал крупным препятствием для реализации этого проекта. Исход дела Суд постановил, что разрешение водоохранных органов было выдано незаконно, и экспроприация невозможна. Таким образом, не было возможности реализовать проект при такой правовой ситуации. За это время закон изменился (“Lex Ennstal”). В соответствии с новыми положениями, экспроприация, связанная с принятием мер экологической компенсации, становилась возможной после проведения специальной оценки воздействия на окружающую среду. Однако, политики, в конце концов, приняли решение против реализации данного проекта, и нашли другое решение проблемы (расширение существующей дороги), хотя постановление, фиксирующее размер дороги (“разрешение на строительство”) все еще было в силе на дату принятия этого решения. Одной из основных причин необходимости (политического) изменения был тот факт, что, так как Австрия стала членом Европейского Союза, система режима «Natura 2000» стала юридически обязательной. Но самой важной причиной, которая привела к успеху, была последовательная работа неправительственных организаций и групп граждан, предоставлявших информацию, оказывавших политическое давление и использовавших все возможные правовые средства. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И АВСТРИЯ — ДЕЛО 1 Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Так как Австрия является государством-членом Европейского Союза, люди, выступающие за строительство дороги, столкнулись с новым препятствием — системой режима «Natura 2000». WWF и другие группы, выступающие против дорожного проекта, на ранней стадии сослались на соответствующее законодательство Европейского Союза с целью остановки проекта. Было научно доказано, что в зоне проекта проживают виды птиц, находящиеся под угрозой исчезновения (WachtelkЪnig). В Европейскую Комиссию была направлена всесторонняя жалоба. Комиссия начала расследование действий австрийского правительства. Параллельно с этим, в регионе реализовывался проект «LIFE», который помог повысить уровень информированности общественности. Использованные методы для доступа к правосудию Ни Закон о воде Австрии, ни Закон об охране природы земли Штирия, не дают властям права экспроприировать землю у владельцев для этого конкретного случая (принятие мер экологической компенсации). Возникла угроза колодцам землевладельцев, чьи участки расположены рядом с местностью проекта — этот факт дал землевладельцам право на участие в судебном процессе, и они смогли успешно доказать, что согласие было получено незаконно. Анализ дела Главные препятствия для доступа к правосудию были связаны с высокими гонорарами юристов при обращениях в Конституционный Суд и Административный суд Австрии. Средства на это были предоставлены, кроме прочих, WWF Австрия. Тесное сотрудничество между соседями, жителями региона, WWF, Европейской Комиссией и другими сторонами, вовлеченными в дело, стало важным элементом успешного завершения дела. Использование процедуры получения разрешения от водоохранных органов, — имелся locus standi лиц, проживающих по соседству — для выдвижения всех связанных с делом аргументов, и противостояния экспроприации с использованием всех возможных средств — все это явилось ключевыми элементами успеха дела. По меньшей мере, такой же важной, как и средства судебной защиты, оказалась и информация о фактах, основанных на научных данных, доведенная до всех вовлеченных людей (политиков местного, регионального и федерального уровней), участвовавших в деле неправительственных организаций и групп граждан. Комментарии участников процесса “Эта очень длинная история показала, что locus standi лиц, проживающих по соседству, и других граждан, на которых могло отразиться строительство, явилось предпосылкой успешной борьбы за охрану окружающей среды. В будущем locus standi неправительственных организаций и групп граждан станет важным шагом вперед. В такой ситуации, эти группы не будут зависеть от сотрудничества с лицами, проживающими по соседству, лицами, на которых может повлиять проект, и они смогут действовать независимо и в дополнение к ним. Я думаю, что имплементация Орхусской конвенции в австрийском законодательстве, смогла бы помочь или даже гарантировать то, что эти усовершенствования в скором времени будут сделаны” Стефан Мойдл Контактная информация Stefan Moidl (Стефан Мойдл) WWF Austria Тел.: (43-1) 4881-7256 (раб.) Электронная почта: [email protected] Birgit Stangl (Биргит Стангл) NETT (ассоциация граждан) Тел.: (43-4) 357-2038 (раб.) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 101 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 102 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Армения — Дело 1 Парк Победы Истцы: Два гражданина, проживающие недалеко от парка Победы, г. Ереван Представители истцов: Центр общественной экологической адвокатуры, Армения Ответчики: Главный архитектор, гостиничный комплекс “Golden Palace”; Республика Армения, Премьер-министр территории парк, заложенный в 1945 году, является мемориалом участникам Второй мировой войны, а также местом обитания многочисленных видов флоры и фауны. На этой заповедной территории запрещено любое строительство, за исключением проектов, необходимых для “функциональных” целей. В 2000 году муниципальные власти Еревана одобрили предварительное предложение по строительству “Golden Palace” — большого гостиничного комплекса на территории парка. Однако, 9 октября 2000 года мэр Еревана издал распоряжение о том, что разрешение на строительство не будет выдано до проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) проекта, рассмотрения и одобрения должностными лицами. В соответствии с законодательством Армении, любое предложение о строительстве на территории равной или превышающей 1000 квадратных метров, должно пройти ОВОС. Предложенный проект попадает под это требование. Кроме того, положения об ОВОС требуют, чтобы оценка включала три этапа общественных слушаний, в ходе которых все заинтересованные стороны смогут ознакомиться с ОВОС и представить свои замечания до принятия окончательного решения. Несмотря на это, 11 октября 2000 года, всего через два дня после распоряжения мэра, главный архитектор проекта отдал распоряжение о начале строительства. В ответ, Генеральная прокуратура предупредила архитектора о том, что начало строительства является незаконным. Несмотря на это, строительство продолжалось. Жители прилегающего к парку Победы района подали иск против архитектора. Фабула дела Процессуальная сторона дела В городе Ереване, Армения, парк Победы является почитаемым местом природной красоты и национальной гордости. Огромный по своей Обеспечив себе юридическое представительство Центра общественной экологической адвокатуры, жители подали жалобу в суд первой инстанции, заявив, Жители города, пытающиеся остановить крупномасштабное строительство и обеспечить свое право участвовать в принятии решений по проекту, столкнулись с серьезными препятствиями при обращении в суд. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу Статьи 9(2), (3) и (4) Ключевые вопросы • locus standi • Судебный запрет • Беспристрастный и объективный подход судей Подробности исследуемого дела Название дела: Предложение о строительстве гостиницы в мемориальном парке Победы, г. Ереван, Армения Вовлеченные стороны П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 103 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА что архитектор осуществляет строительство, нарушая постановления об ОВОС. Таким образом, архитектор лишил жителей возможности участвовать в процессе принятия решений относительно строительства гостиницы и его влияния на окружающую среду. Далее, чтобы сохранить доступные средства защиты, жители потребовали вынести судебный запрет, останавливающий дальнейшее строительство.1 Суд отклонил просьбу жителей о вынесении судебного запрета. Более чем через два месяца, начались слушания по делу. Однако, архитектор на слушания не явился, прислав вместо этого сертификат, утверждающий, что начало строительства было правомерным. В упрощенном порядке, суд отклонил судебный иск, без рассмотрения существа требования. Исход дела Строительные работы продолжаются. ОВОС и соответствующие общественные слушания проведены не были. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом При помощи Интернета и Сети экологических НПО Кавказа (CENN) была распространена информация относительно незаконного строительства и о его возможных последствиях. Использованные методы для доступа к правосудию Истцы попытались остановить строительство и обеспечить проведение ОВОС, подав иск и попросив принятия судебного запрета на осуществление строительства. В ходе подготовки иска, Центр общественной экологической адвокатуры организовал стратегические встречи с другими общественными организациями, средствами массовой информации, архитекторами и представителями Генеральной прокуратуры. На основании результатов этих встреч, Центр общественной экологической адвокатуры направил письменные запросы (официальные вопросы) мэру, премьер-министру и генеральному прокурору относительно обстоятельств дела и предполагаемых нарушений законодательства. Например, Центр общественной экологической адвокатуры требовал, чтобы мэр предоставил следующую информацию: • разрешение мэра на строительство гостиницы; • была ли проведена ОВОС; • заключение ОВОС (если таковая проводилась); и 104 • были ли проведены открытые слушания относительно проекта, как того требуют положения об ОВОС. Основываясь на этой информации, общественной экологической адвокатуры материалы дела. Центр собрал Анализ дела Подобно многим странам, Армения имеет несколько законов, которые формально предоставляют гражданам доступ к правосудию в виде locus standi неправительственных организаций, в виде открытых слушаний и судебного рассмотрения. Как показывает изучение данного дела, законы на бумаге должны подкрепляться реальными действиями должностных лиц и судов. По данному вопросу, положения об ОВОС четко определяют, что для проектов такого типа необходимо проведение ОВОС, и общественность имеет право участвовать в этом процессе. И, тем не менее, после требования о вынесении судебного запрета, который реализовал бы это право, остановив строительство, суд так ничего не предпринял. Для судов стало обычной практикой не выносить судебные запреты в экологических делах из-за недостаточного знания экологического законодательства. Однако, судебные запреты наиболее часто требуются именно в таких делах. Если судебные запреты должны стать действенным инструментом “доступа к правосудию”, то суды должны решить проблемы и признать важность таких инструментов. Полезным в этом процессе было бы урегулирование другого вопроса, присутствующего в данном деле — отсутствие независимости судов. Особенно в экологических делах, в которых судебное рассмотрение правительственных действий является обычным, судебная власть должна быть не послушной рукой правительства, а беспристрастным инструментом, с помощью которого граждане и правительство могут уладить свои разногласия. Наиболее характерным примером проблем в этой области является вопрос участия общественности. Подобно судебным запретам, процессуальные права на участие и на получение информации являются существенными инструментами “доступа к правосудию”. В данном деле суд не стремился обеспечить соблюдение этих прав. Вместо этого, суд пожертвовал правом участия общественности ради «эффективности» и служения корыстным интересам. Если законы, обеспечивающие “доступ к правосудию”, должны иметь какой-то смысл, то суды Армении и других стран должны прилагать больше усилий для того, чтобы положения этих законов звучали в зале суда. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И АРМЕНИЯ — ДЕЛО 1 Контактная информация Аида Искоян, Профессор экологического права Центр общественной экологической адвокатуры, президент Адрес: ул. Парпетси 11, кв. 1, Ереван, 375002, Армения; Тел./факс: (37-41) 530-669 (раб.) Тел.: (37-41) 539-255 (альт.) Эл. почта: [email protected] , [email protected] Вардан Григорян, Эрна Тадевосян, юристы Центра общественной экологической адвокатуры См. адрес выше Тел./факс: (37-41) 530-669 (раб.) Тел.: (37-41) 539-255 (альт.) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 105 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 106 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Бельгия — Дело 1 Locus standi представителя Фабула дела Что считается «личной» и «непосредственной» заинтересованностью для получения locus standi в Бельгии, независимо от того являются ли эти суды административными, гражданскими или уголовными, ответ варьируется от одного процессуального действия к другому (а иногда и от дела к делу), особенно в вопросах получения доступа к правосудию экологическими организациями. Дело касается предоставлении территории Эйкендэль (расположенной в Брассхаат) статуса «высокой экологической ценности». Предприятие («S.A. Sipedic»), владеющее территорией Эйкендэль, хотело построить на своей территории многоквартирные дома для пожилых людей. В постановление о планировании территории была внесена поправка с целью изменения статуса территории Эйкендэль, что позволило начать строительство жилых домов. Желая защитить данную территорию, организация «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat», опротестовала новое постановление о планировании территории. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) Ключевые вопросы Процессуальная сторона дела • Locus standi • Критерии определения непосредственной и личной заинтересованности Подробности исследуемого дела Название дела: Государственный Совет2, 11 сентября 1981 года, № 21.384, «A.S.B.L3. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» Верховный Суд, 19 ноября 1982 года, S.A. Sipedic против «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» Вовлеченные стороны В деле, рассматриваемом Государственным Советом: Истец: «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» Ответчик: Фламандский регион4. В деле, рассматриваемом Верховным Судом: Истец: S.A. Sipedic Ответчик: «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat». В деле, рассматриваемом Государственным Советом Для того чтобы оспорить административный акт в Государственном Совете, и согласно практике, сложившейся в результате рассмотрения дел в Государственном Совете5, истец обязан доказать перед судом свою непосредственную и личную заинтересованность. В контексте окружающей среды, а также в отношении физических лиц, непосредственная и личная заинтересованность определяется на основе (возможного) влияния административного акта на конкретного человека. Поэтому, то, что считается непосредственной и личной заинтересованностью, трактуется по-разному, исходя из специфики дела, а также в зависимости от вида деятельности, регулируемого данным актом (так, расстояние в 150 метров между территорией, на которой происходит санкционированная деятельность, и жильем физического лица является достаточным для начала судебного разбирательства в одном случае, а в другом случае такое расстояние не дает права на подачу иска). П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 107 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Что касается экологических организаций, то Государственный Совет выясняет, является ли данная организация представителем, как в настоящем деле, или же оценивает на основе заявленных в уставе экологической организации целей, оказывает ли на нее рассматриваемый судом административный акт негативное влияние (см. Бельгия — Дело 3). Иногда Государственный Совет принимает во внимание оба критерия. В данном деле представители Фламандского региона просят Государственный Совет решить, может ли общественная организация, цель деятельности которой определена в уставе ее основателями, иметь непосредственную и личную заинтересованность в оспаривании административного акта в Государственном Совете. В случае положительного ответа, представители региона просят также разъяснить, чем это дело отличается от actio popularis. Государственный Совет ответил, что: • неприбыльные организации могут отстаивать общественные интересы, а также имеют право самостоятельно определять, какого рода интересы они желают защищать (свобода объединений); • защита окружающей среды является общественным интересом; • для того чтобы оспорить административный акт в Государственном Совете, общественная организация обязана выполнить одно условие: организация должна считаться представителем интересов определенной группы людей, чьи интересы она намерена защищать. Государственный Совет считает, что это условие является выполненным, если согласие («единение») членов организации столь велико, что можно считать, что точка зрения организации совпадает с мнением группы, чьи интересы она собирается защищать. Противоположная сторона должна оспаривать это предположение. (В данном деле Фламандскому региону не удалось опровергнуть оговоренное предположение, и «A.S.B.L Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» в итоге была признана представительской организацией и, следовательно, ей было разрешено представить дело на рассмотрение Государственного Совета.) В делах, рассматриваемых гражданскими судами В ожидании вынесения решения по делу, рассматриваемому Государственным Советом, организация «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» обратилась в гражданский суд (к председателю суда первой инстанции) с просьбой о временном приостановлении действия постановления о планировании территории6. Председатель суда первой инстанции признал, что организация «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer 108 Brasschaat» имеет достаточную заинтересованность в деле, потому что организация занимается охраной окружающей среды Брассшаата (Brasschaat) и территории Эйкендэль (Eikendael domain), расположенной в Брасшаате, и ее деятельность указывает на «большую экологическую заинтересованность». Суд первой инстанции временно приостановил исполнение административного акта. Компания S.A. Sipedic подала апелляцию по поводу постановления суда, однако апелляционный суд решением от 12 марта 1981 года подтвердил постановление суда первой инстанции. Компания S.A. Sipedic направила жалобу в Верховный Суд, оспаривая locus standi организации «A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» и право на доступ к правосудию в процессе по принятию решения о временном приостановлении исполнения акта. По мнению S.A. Sipedic, уставные цели не могут свидетельствовать о непосредственной и личной заинтересованности. Верховный Суд согласился с аргументацией S.A. Sipedic и признал, что личная и непосредственная заинтересованность юридического лица включает лишь материальные и моральные права (репутацию), а не цели, определенные в уставе. Верховный Суд постановил, что, даже если в другом контексте (например, в деле об аннулировании решения Государственным Советом), считается, что у организации имеется непосредственная и личная заинтересованность, это еще не означает наличие непосредственной и личной заинтересованности, достаточной для рассмотрения дела в гражданских судах. Таким образом, Верховный Суд отменил постановление апелляционного суда. Позднее Верховный Суд несколько раз подтвердил свою точку зрения, как в гражданских, так и в уголовных делах. Исход дела Несмотря на то, что Государственный Совет предоставил «A.S.B.L Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» доступ к правосудию, организации не удалось убедить Совет, что постановление о планировании территории было незаконным. Таким образом, постановление не было аннулировано. Хотя гражданские суды низшей инстанции приняли решение о временном приостановлении действия постановления о планировании территории, Верховный Суд отменил эти судебные постановления. Если говорить кратко, то многоквартирные дома были построены. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию НПО использовали параллельные процедуры для оспаривания постановления о планировании территории в Государственном Совете и в гражданских судах. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И БЕЛЬГИЯ — ДЕЛО 1 Анализ дела Настоящее дело является препятствием для общественных организаций, которые хотят оспорить в гражданских и уголовных судах Бельгии нормативные акты, наносящие вред окружающей среде. Как уже говорилось выше, при определении того имеет ли НПО locus standi, Государственный Cовет использует критерий представительства. Однако Государственный Совет не определил “группу”, которую должна представлять организация. По мнению Верховного Суда, непосредственная и личная заинтересованность юридического лица включает лишь его собственные материальные и моральные права (репутацию), а не уставные цели. Организация «A.S.B.L Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» попыталась убедить Верховный Суд в том, что, поскольку ей было дано право участвовать в деле по аннулированию решения, рассматриваемом Государственным Советом, ей также должно быть предоставлено право, участвовать в деле по временному приостановлению исполнения решения, рассматриваемом в гражданском суде. Верховный Суд отклонил этот аргумент. Факт предоставления права на обращение в Государственный Совет не предполагает предоставление аналогичного права в отношении гражданских судов. Суд подтвердил свое решение несколько лет спустя в аналогичном деле7, когда экологическая организация попыталась убедить суд в том, что право на обращение в Государственный Совет в рамках процесса по аннулированию решения является личным (процессуальным) правом, эффективность которого может быть достигнута только в том случае, если будет существовать возможность обратиться в гражданский суд с просьбой о временном приостановлении действия оспариваемого акта в связи с рассмотрением вопроса о его аннулировании8. Верховный Суд ответил, что процессуальное право не может преобладать над материальными правами (а именно, над правом на осуществление строительства, предоставленным рассматриваемым постановлением). Некоторые авторы интерпретировали это решение суда следующим образом: экологическая организация может получить право доступа к правосудию в гражданском суде только в том случае, если противоположная сторона не заявит о своем «существенном» (материальном) праве. Верховный Суд пока не подтвердил этого предположения9. Контактная информация C.Larssen (К. Ларссен) Тел.: (32-2) 650-3405 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 109 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 110 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Бельгия — Дело 2 Особая процедура Жители объединились с общественной экологической организацией, чтобы использовать особую процедуру (“action en cessation”), которую ввела законодательная власть для преодоления препятствий, подробно описанных в Деле 1 Бельгии, касающихся процедуры приостановления определенных действий. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу дуру временного приостановления исполнения нормативного акта для экологических общественных организаций (а также для адвокатов и представителей административных органов). Однако для того, чтобы получить доступ к данной процедуре, экологическая организация должна выполнить ряд условий: • она должна быть неприбыльной организацией (A.S.B.L.), зарегистрированной в Бельгии, что исключает международные неправительственные организации; • Статья 9(2) • организация должна просуществовать, по крайней мере, 3 года; Ключевые вопросы • цели организации, заявленные в уставе, должны быть напрямую связаны с защитой окружающей среды, а в уставных документах должны быть указаны территориальные границы деятельности организации (местная, региональная, национальная); и • Locus standi • Процедура судебного рассмотрения Подробности исследуемого дела Название дела: President du tribunal civil de Namur, referes10, 31 июля 2000 года, Aeroport de Bierset (Председатель гражданского суда города Намура, 31 июля 2001 года, Аэропорт Бьерсе) Вовлеченные стороны Истцы: S. С. Тассье (S. Tassier) и др. Ответчики: Societe de developpement et de promotion de l’aeroport de Bierset, Валлонский регион, S.A. TNT Express Worldwide, S.A. C.A.L. Cargo Airlines. Третья сторона (со стороны истцов): ASBL InterEnvironnement Wallonie Фабула дела Законодательный орган ввел особую процедуру судебного разбирательства (“action en cessation”) законом от 12 января 1993 года, напоминающую проце- • организация должна доказать, что ее фактическая деятельность соответствует уставным целям. Люди, проживающие неподалеку от аэропорта Бьерсе в Валлонском регионе, поддерживаемые органи-зацией «A.S.B.L. Inter-Environnement Wallonie» (самой влиятельной экологической организацией в Валлонском регионе), потребовали у председателя суда первой инстанции запретить взлеты и посадки самолетов с 20.00 до 7.00, чтобы уменьшить шум, производимый самолетами. Процессуальная сторона дела Ответчики (три вышеупомянутых предприятия и Валлонский регион) опротестовали право истца (физического лица) и вовлеченных в разбирательство сторон (включая организацию «A.S.B.L. InterEnvironnement Wallonie») на доступ к правосудию, ссылаясь на отсутствие их непосредственной и личной заинтересованности в деле. В отношении юридического П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 111 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА лица (организации «A.S.B.L. Inter-Environnement Wallonie») ответчики сослались на прецедентное постановление Верховного Суда (см. Бельгия — Дело 1), в соответствии с которым экологическая организация не может ссылаться на цели деятельности, записанные в ее уставе, для получения права на участие в гражданском процессе. Председатель суда первой инстанции ответил, что: инстанции города Льежа, который 9 февраля 2001 года вынес решение о предоставлении locus standi большому количеству истцов. Решения (суда первой инстанции и Апелляционного суда) в августе 2002 года все еще не были доступны широкой общественности, и дело еще будет рассматриваться в Апелляционном суде. • гражданский суд уполномочен рассматривать дела по нарушению личных прав («droits subjectifs»); Использованные методы для доступа к правосудию • право на здоровую окружающую среду, обеспеченное Конституцией Бельгии (статья 23) само по себе не является личным правом, но реализуется с помощью других положений, таких как закон от 12 января 1993 года, создающий особую процедуру для экологических организаций (см. вступление к данному делу); Доступ к правосудию, предоставленный организации «A.S.B.L .Inter-Environment Wallonie», был связан с конституционным правом на здоровую окружающую среду, которое, в свою очередь, связанно с процессуальным правом, созданным законом от 12 января 1993 года. • общественная организация «A.S.B.L. InterEnvironment Wallonie» имеет право на участие в обычной процедуре рассмотрения судом вопроса о временном запрете, поскольку она имеет право на участие в особой процедуре; законодательная власть, создавая эту особую процедуру, признает важность коллективных интересов. Анализ дела Исход дела Истец не подал апелляцию на решение суда первой инстанции города Намур, поскольку, посчитал, что дело не является срочным, и он не имеет полномочий запретить полеты в рамках чрезвычайной процедуры. Из-за строгих ограничений по применению особых процедур, очень немногим экологическим организациям действительно удалось воспользоваться этой процедурой. Создавая особую процедуру, законодательная власть, безусловно, пыталась избежать одобрения или неодобрения прецедентного права Верховного Суда. Следовательно, в принципе, экологические организации все еще не имеют доступа к “обычным” процедурам. Но создание этой особой процедуры, стимулирует некоторые суды низших инстанций обходить прецедентное право Верховного Суда, как показано в настоящем деле. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Контактная информация Параллельно с процедурой о временном запрете, истцы (и другие лица) также подали иск в суд первой Тел.: (32-2).650-3405 Электронная почта: [email protected] 112 C.Larssen (К. Ларссен) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Бельгия — Дело 3 Locus standi и миссия организации Три неправительственных организации вынудили Государственный Совет изучить, как обусловленные в уставе цели организации, которые должны быть достаточно конкретными и затронутыми соответствующим постановлением, могут обусловить locus standi для оспаривания постановления. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9(2) и (3) Ключевые вопросы • Locus standi • Цели, оговоренные в уставе Подробности исследуемого дела Название дела: Государственный Совет, 7 июля 2000 г., №°88.687, A.S.B.L. RОserves naturelles, A.S.B.L. Aves, A.S.B.L. WWF-Бельгия Вовлеченные стороны Истцы: A.S.B.L. Reserves naturelles, A.S.B.L. Aves, A.S.B.L. WWF-Бельгия Ответчик: Валлонский регион Фабула дела Положение о планировании территорий Льежа было изменено Валлонским регионом для того, чтобы разрешить размещение свалки мусора на территории, под названием “Sur Hez”. Эта территория представляет большой интерес с биологической точки зрения, поскольку является местом обитания редкого вида лягушек (“crapaud calamite”). Три экологические организации, требуя защитить эту территорию, обратились в Государственный Совет с ходатайством о временном приостановлении действия постановления о планировании территории. Процессуальная сторона дела Для получения возможности обратиться в суд, чтобы опротестовать постановление о планировании, которое может представлять угрозу для охраняемого вида лягушек, истцы — три экологические организации — попытались доказать Государственном Совету свою непосредственную и личную заинтересованность следующим образом: • уставной целью общественной организации «A.S.B.L. RОserves naturelles», является обеспечение охраны природы, в частности путем создания природных заповедников. Организация имеет несколько таких заповедников неподалеку от территории, о которой идет речь в деле; • уставной целью общественной организации «A.S.B.L. Aves» является охрана природы, в особенности защита диких птиц. Организация также проявила большую заинтересованность в защите лягушек; • уставной целью общественной организации «A.S.B.L. WWF-Belgium» является охрана флоры, фауны, месторождений, вод, почвы и других природных ресурсов, как в Бельгии, так и в других частях мира. Организация заинтересована в данной территории, поскольку там обитают многие виды, находящиеся под защитой. В общем, истцы обратились к Государственному Совету с просьбой рассмотреть принцип 10 Декларации Рио-де-Жанейро и статью 9 Орхусской конвенции. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 113 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Государственный Совет ответил, что: Исход дела • первая часть уставной цели организации «A.S.B.L. Reserves naturelles» (поддержка природных заповедников) не отличается от общих интересов, и поэтому не может рассматриваться как непосредственная и личная заинтересованность, тогда как вторая часть (создание и защита природных заповедников) не относится к данному административному акту, поскольку «A.S.B.L. Reserves naturelles» не имеет приобретенной земли и не владеет заповедником на территории, которая может подвергнуться воздействию данного постановления; Ни одной из трех экологических организаций не было предоставлено право обращения в Государственный Совет. Свалка находится в процессе строительства. • первая часть уставных целей организации «A.S.B.L. Aves» (защита фауны) не отличается от общих интересов, и поэтому не может рассматриваться как непосредственная и личная заинтересованность, тогда как вторая часть уставных целей (защита диких птиц) не связана с защитой лягушек; Это дело связано с достаточно большой неопределенностью с точки зрения того, что может считаться непосредственной и личной заинтересованностью — это может варьироваться как для различных организаций, физических лиц, так и от дела к делу. Очень часто уставные цели организации не помогают устанавливать наличие заинтересованности. • уставная цель общественной организации «WWFБельгия» — способствовать сохранению флоры, фауны, вод, почвы и других природных ресурсов, как в Бельгии, так и в других частях мира — выражает общий интерес; и что организация «WWF-Бельгия» не доказала, что данный вид лягушек (“crapaud calamite”) находится под угрозой исчезновения (в этом случае «WWF-Бельгия» может иметь достаточную заинтересованность в деле11)12. Таким образом, Государственный Совет не обращается к критерию представительства (см. Бельгия — дело 1), и не рассматривает статью 9 Орхусской конвенции. Государственный совет только рассмотрел, достаточно ли уставные цели организаций отличаются от общего интереса, и достаточно ли тесно они связаны с сутью дела (защита птиц/лягушек), и постановил, что в настоящем деле ни одна из трех экологических организаций не отвечает этим критериям. 114 Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Анализ дела Комментарии участников процесса Юрист трех экологических организаций заявил, что если бы Бельгия ратифицировала Конвенцию, и если бы этот документ вступил в силу, то Государственный Совет мог бы вынести другое решение (хотя дело касалось постановления, а не индивидуального акта, см. статью 9(2) Конвенции). Контактная информация C.Larssen (К. Ларссен) Тел.: (32-2).650-3405 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Болгария — Дело 1 Гора Пирин Ограниченные возможности для судебного рассмотрения и узкого толкования процессуальных прав, препятствовали усилиям НПО остановить строительство в Национальном парке горы Пирин до тех пор, пока должностные лица не разрешили заинтересованным сторонам участвовать в процедуре ОВОС. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2)(b) Ключевые вопросы • Locus standi Подробности исследуемого дела Название дела: Защита Национального парка горы Пирин Вовлеченные стороны Истцы: Ассоциация дикой природы — Balkani (AWN), Центр экологической информации и просвещения (CEIE), Eco Club 2000, Болгарская ассоциация защиты птиц, Экологическая ассоциация “За Землю”, неправительственная организация Зелёные Балканы (вместе “неправительственные организации”) Ответчик: Министерство окружающей среды и вод («Министерство») Третья сторона (на стороне ответчика): Муниципалитет Банско, JULEN — заинтересованный инвестор Фабула дела Национальный парк горы Пирин, находящийся в Южной Болгарии, является объектом природного наследия ЮНЕСКО (одним из восемнадцати подобных мест в Европе, защищаемых “Конвенцией об охране всемирного природного и культурного наследия”). За последние 10-15 лет было предпринято несколько попыток начать строительство лыжных курортов в этом районе, включая такие, которые находились бы на территории Национального парка. До 1998 г. несколько из таких попыток увенчались успехом. Однако в 1998, был принят Закон о заповедниках, в котором национальные парки определяются как охраняемые территории, и который запретил строительство там новых спортивных объектов (ст. 21(1) Закона о заповедниках). Согласно данному Закону, национальный парк функционирует в соответствии с планом управления, регулирующим развитие и использование парка. В муниципалитете Банско, расположенном по соседству с парком, бурно развивается индустрия зимнего туризма, и муниципалитет стремится расширить комплекс лыжного курорта, так, чтобы частично охватить гору Пирин, находящуюся на территории Национального парка. Строительная программа данного комплекса — “План развития лыжного центра Банско” (“План”), прямо противоречит плану управления парка. В 2000 году для проведения оценки воздействия на окружающую среду в Министерство окружающей среды и вод был представлен план, предусматривающий вырубку 60 гектаров сосен и карликовых сосен. В июле 2000 года Министерство вынесло обусловленное одобрение Плана. Три условия (п. 11, 12 и 13) требовали, чтобы муниципалитет Банско предоставил недостающие для ОВОС данные и информацию. Фактически принятие Министерством Плана, который юридически должен был зависеть от проведения полной ОВОС, уже было обеспечено и для того, чтобы этот план стал официально принятым документом, необходимо было внести лишь некоторые изменения. Но Министерство никогда не публиковало изменения к Плану или к отчету об ОВОС и не предоставило гражданам или НПО возможности принять участие в процессе принятия решений. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 115 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Процессуальная сторона дела Неправительственные организации подали иск в Верховный административный суд (Апелляционный суд), оспаривая решение Министерства. В подтверждение своих требований, неправительственные организации представили следующие правовые аргументы: • План развития нарушает План управления Национальным парком, т.к. предлагаемая деятельность на заповедной территории, также как и за его пределами, подвергнет опасности несколько охраняемых видов животных и растений. Дальнейшее строительство на территории Парка приведет к уничтожению природной среды обитания сосен и карликовых сосен. • Обусловленное принятие Министерством Плана нарушает процедуры ОВОС, в которых указывается, что если ОВОС проведена не полностью, то отчет не может быть принят и должен быть возвращен заявителю. • В соответствии с Законом об охране окружающей среды, решение Министерства на этой стадии рассмотрения должно считаться только “положительной оценкой ОВОС”, а не “одобрением” Плана. Принятие Министерством Плана является преждевременным. Суд отклонил иск, постановив, что, учитывая, что Министерство окружающей среды и вод дало указание внести изменения в ОВОС, окончательное решение еще не принято, и, следовательно, судебный иск НПО еще не может быть принят для обжалования административного решения. В феврале 2001, основываясь на том, что требования п.п. 11, 12 и 13 были выполнены, и Министерство одобрило План, две неправительственные организации, Ассоциация дикой природы и Центр экологической информации и просвещения , повторно подали иск в Верховный административный суд. В дополнение к вышеупомянутым доводам, две неправительственные организации утверждали, что процесс одобрения был недействителен, так как Министерство не представило исправленный вариант Плана и отчёта ОВОС для общественного рассмотрения (статья 23a Закона об охране окружающей среды). Общественные организации потребовали, чтобы суд заслушал отчёт независимых экспертов, которые бы определили, соответствует ли исправленный вариант Плана и отчёта ОВОС условиям Министерства, и приведет ли реализация Плана к исчезновению охраняемых видов животных и растений и среды их обитания. 12 июля, 2001 г. суд вынес решение в пользу Министерства окружающей среды и вод. В своём решении, суд указал следующее: 116 • Несмотря на то, что некоторые виды растений и животных, а также среда их обитания могут пострадать, само строительство не приведет к полному исчезновению вида, и не будет препятствовать восстановлению самой разновидности. • Вырубка леса имела бы место, но ее масштабы были бы минимальны. • Суд заявил, что План не противоречит Плану управления парком, а скорее заменяет его. (Это спорная фактическая ошибка — предложенный План касается только части Национального парка, которая используется в связи со строительством за пределами парка). Суд не рассмотрел доводы о недействительности ОВОС, проведенной Министерством, из-за несоблюдения процедуры участия общественности. Единственным замечанием суда по данному пункту было то, что первоначальная ОВОС была представлена на обсуждение общественности. Но ничего не было сказано по поводу изменений в Плане и ОВОСе. Исход дела 10 июля 2001 года, за два дня до вынесения судебного решения, Совет министров Болгарии передал муниципалитету Банско права на использование части Национального парка Банско. При таком решении уступленная часть парка, считавшаяся исключительной собственностью государства, была передана в аренду муниципалитету Банско как концессионеру. Частично, это обязывало делать инвестиции в парк, а через определенный период (20-30 лет), парк будет возвращен в собственность государства. Две неправительственные организации обжаловали решения суда в вышестоящем суде. Апелляция была отклонена Административным судом в сентябре 2001 года. Мотивы Апелляционного суда (состоящего из пяти членов Верховного административного суда) были аналогичны тем, что высказал суд первой инстанции. Однако в 2002 году дело еще не рассматривалось, так как Министерство представило на рассмотрение отдельные процедуры ОВОС всех лыжных трасс в Плане после утверждения Плана развития горы Пирин — регион Банско. Эти процедуры были завершены решениями ОВОС, принятыми Министерством. Эти решения были оспорены в Верховном административном суде, но суд своего решения не объявил. В то же время, в конце 2001 года Министерство откорректировало свои процедуры, чтобы предусмотреть — в некоторых своих решениях, содержащих условия — что решение вступит в силу (и будет опубликовано) после того, как будут выполнены условия, предусмотренные в решении. Однако Министерство не П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И БОЛГАРИЯ — ДЕЛО 1 применяло этот подход к решениям ОВОС, которые все еще требуют прояснения (это вопрос равного применения законов к различным лицам). Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Общественные организации осуществляли лоббирование Министерства в целях прекращения процедуры концессии. В июле 2001 года неправительственные организации и некоторые другие организации предложили должностным лицам Министерства провести открытую встречу для обсуждения данного вопроса. Встреча состоялась 10-го августа. Она позволила организациям получить ценную информацию, которую, вероятно, можно будет использовать в процессе обжалования. Но вопрос так и не был решен. Кроме того, в июле и августе 2001 года неправительственные организации организовали две прессконференции по данному вопросу, а также другие встречи и кампании для информирования о своей позиции. Использованные методы для доступа к правосудию Общественные организации попытались оспорить решение правительства посредством участия в процессе принятия решения, административных обжалований и подачи жалоб в суд. В ходе судебного рассмотрения неправительственные организации требовали, чтобы суд самостоятельно рассмотрел отчет ОВОС, а не полагался исключительно на показания правительственных органов. В завершение, неправительственные организации предложили суду рассмотреть показания экспертов, а также свои собственные выводы. Анализ дела Отказ суда заслушать заключение экспертов независимых от Министерства и отказ принять во внимание процедурные нарушения ставит под сомнение степень независимости суда в процессе рассмотрения дел. Кроме того, ошибочное заключение суда относительно права граждан рассматривать измененные документы и участвовать в соответствующих обсуждениях приводит к мысли о том, что правам участия необходимо уделять первоочередное внимание, как одному из ключевых аспектов при судебном рассмотрении. Контактная информация Стороны процесса: Hristo Bojinov (Христо Божинов), директор Национальной службы охраны природы Электронная почта: [email protected] Vania Grigorova (Ваня Григорова), эксперт по ОВОС Национальная служба охраны природы Электронная почта: [email protected] Автор дела: Alexander Kodjabashev (Александр Коджабашев), юрист Экологическая ассоциация «Деметра» Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 117 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 118 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Болгария — Дело 2 Эльшица Фабула дела Существенные нарушения норм ОВОС были проигнорированы судом первой инстанции, и запрос на судебный запрет, останавливающий незаконную деятельность, был отклонен, несмотря на явные доказательства, предоставленные истцом. Возле села Эльшица находился осадочный бассейн отходов. На протяжении 20-30 лет до начала этого дела, это был медный рудник села Эльшица. После истощения запасов меди, рудник прекратил работу, и осадочный бассейн стал объектом сброса отходов. Было подано несколько предложений, и после того, как была проведена ОВОС, для реализации был выбран один проект. Он предусматривал изолирующий слой глинозема, на котором должно было быть почвенное покрытие и насаждения акации и других подходящих видов деревьев. Проект был начат в начале 1999 года, но через некоторое время был остановлен. Министерство промышленности начало поддерживать другой проект, который предусматривал покрытие котловины отходов меди так называемым “грунтоцементом” (полимерным материалом), а затем покрытием её стабилизированным осадком сточных вод водоочистного завода города Пловдива. Данный проект был предложен Марином Благиевым, которому было выдано разрешение на перевозку и хранение отходов Министерством окружающей среды и вод 22 февраля 2000 года. Идентификационный код отходов, указанный в разрешении, был 19.08.05, что классифицировало их как неопасные. В Пловдиве, втором по величине городе Болгарии, несколько фабрик не имеют водоочистных сооружений и регулярно сбрасывают промышленные сточные воды в городскую канализационную систему. По этой причине, канализационные осадки этого завода стояли на седьмом месте по шкале наиболее опасных веществ из отходов в стране в 1997 году. Когда новый проект по перевозке, хранению и использованию этих отходов как удобрения для пастбищ возле села Эльшица начался без проведения ОВОС и без участия общественности, несколько жителей Эльшицы образовали местный инициативный комитет для противостояния государственному решению. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9(3) и (4) Ключевые вопросы • Прямое применение • Судебный запрет • Процедуры справедливого, своевременного беспристрастного рассмотрения и Подробности исследуемого дела Название дела: Анджел Петров против Марина Благиева (торговца по профессии) Дело Эльшица — судебное дело против незаконной перевозки и хранения отходов, начатое местным инициативным комитетом в районном суде в Панагуриште. Вовлеченные стороны Истцы: Энджел Лазаров Петров от имени местного комитета Эльшица Представитель истца: Экологическая ассоциация «Деметра» Ответчики: Марин Васильев Благиев (торговец по профессии) Третья сторона (на стороне ответчика): организация “Эко Эльшица Лтд”, село Эльшица, Институт почвоведения имени Ничола Пушкарова П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 119 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Процессуальная сторона дела Председатель комитета Анджел Петров подал индивидуальную жалобу, подчеркивающую нарушение прав человека, на случай, если будут возражения относительно locus standi комитета. Иск против исполнителя проекта был подан в районный суд Панагуриште. Главным положением иска был тот факт, что ответчик преднамеренно ввел в заблуждение Министерство окружающей среды и вод в своем заявлении на получение разрешения, в котором канализационные осадки водоочистительного завода города Пловдива квалифицировались как неопасные. Ответчик знал, что завод города Пловдива занимался очисткой как городских, так и промышленных сточных вод, потому что некоторые фабрики города не имели собственных очистных сооружений. Истец попросил суд аннулировать разрешение и обязать ответчика прекратить перевозку и хранение опасных отходов возле села Эльшица. Истец также попросил суд издать судебный запрет на продолжение перевозки канализационного осадка, чтобы предотвратить будущий вред, но в этой просьбе было отказано. В ходе судебного процесса, специалист по экологии провел химический анализ и подтвердил выводы, содержащиеся в предварительных отчетах, сделанных рядом экспертов, о том, что канализационный осадок является опасным, согласно национальному законодательству. Суд игнорировал эти выводы и не принял во внимание закон, утвердивший ежегодный отчет Министерства охраны окружающей среды и вод на 1997 год. Вместо этого суд принял на веру утверждение ответчика о том, что отсутствие на водоочистном заводе Пловдива специального цеха для обработки опасных отходов доказывает, что эти канализационные осадки не являются опасными. Иск был отклонен и ответчик подал требование о покрытии чрезвычайно высоких судебных издержек. Чтобы помочь ответчику, в суд была вызвана третья сторона, не заинтересованная в деле. Она не оказала существенной помощи, но ее отсутствие несколько раз вызывало перенос слушаний, в то время как ответчик продолжал свою деятельность по перевозке отходов. Во время слушаний специалист по экологии изменил свои выводы в пользу ответчика. Суд не поднял вопроса о ложных показаниях, несмотря на то, что специалист явно давал противоречивые объяснения одним и тем же фактам. Разрешение было выдано без проведения ОВОС и без участия общественности в процессе принятия решения, что противоречит Закону об охране окружающей среды и Постановлению об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). ОВОС была выполнена к тому времени, когда проект завершался, но Министерство окружающей среды и вод отказалось прекратить эту деятельность. 120 В ходе заседаний было провозглашено, что выдача разрешения была юридически ошибочной по следующим причинам: • Новый проект не имел полной оценки воздействия на окружающую среду, и процедура участия общественности не была выполнена. • Министерство окружающей среды и вод не приняло во внимание тот факт, что водоочистной завод Пловдива обрабатывал не только обычную городскую сточную воду, но также и промышленные воды. Последние содержали много опасных веществ, потому что некоторые фабрики сбрасывали воду прямо в канализационную систему без предварительной очистки. • Министерство окружающей среды и вод не приняло во внимание свой ежегодный отчет о состоянии окружающей среды в 1997 году, утвержденный парламентом и опубликованный в Национальной Газете. В этом отчете Министерство окружающей среды и вод указывало на то, что водоочистной завод города Пловдива стоял на седьмом месте в списке мест скопления наиболее опасных отходов в Болгарии на тот момент. Одним из мотивов, по которым отходы перевозились из пловдивского округа, был тот, что необходимо было решить крупную экологическую проблему села, где эти отходы хранились первоначально. Исход дела В ходе заседаний суда первой инстанции перевозка и хранение отходов продолжались. Истец апеллировал решение суда первой инстанции в региональном суде Пазарджика, но заседания этот суда так и не начались до середины 2002 года. Причиной задержки был пробел в процессуальных правилах в отношении доставки сторонам повесток в суд и других сообщений, включая решения суда. Более того, в течение пяти месяцев слушаний Верховный административный суд так и не доставил повестки в суд Министерству окружающей среды и вод и компании Марина Благиева. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Члены комитета Эльшицы приложили все усилия, чтобы остановить проект. Они встречались с членами парламента, двумя министрами по охране окружающей среды, местными властями и журналистами. Члены комитета организовали кампании гражданского неповиновения. Они смогли убедить мэра Пазарджика издать приказ о прекращении транспортировки отходов, который вскоре после этого был аннулирован региональным губернатором. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И БОЛГАРИЯ — ДЕЛО 2 Использованные методы для доступа к правосудию Комитет подал жалобу против обладателя разрешения на перевозку и хранение отходов в региональный суд Панаджириште. Он также подал жалобы: • в Министерство окружающей среды и вод для аннулирования разрешения и для того, чтобы обязать ответчика прекратить транспортировку отходов; • в Верховный административный суд Министерства окружающей среды и вод. против среде, в то время пока шел суд. Закон, определяющий опасные отходы, был игнорирован вместе с другими фактами, доказывающими присутствие опасных веществ в канализационных осадках, складируемых возле села Эльшица. Процедуры гражданских дел не обращают на себя большого внимания общественности, так как они затягиваются надолго, и ответчики могут затягивать этот процесс разными способами. В частности, пробелы в процессуальных правилах относительно доставки судебных повесток и других документов позволили сторонам продлевать процесс без всяких на то оснований. Анализ дела Контактная информация Суд первой инстанции пренебрег наличием явных существенных нарушений закона — не была проведена ОВОС, как того требовала статья 20 Закона об охране окружающей среды и Постановление об оценке воздействия на окружающую среду; предложенный новый проект не был обсужден общественностью; а разрешение было выдано в нарушение закона, определяющего именно эти отходы как опасные. Любой из этих причин было достаточно для аннулирования разрешения. Суд отказался выдать судебный запрет на незаконную деятельность, предоставляя ответчику возможность продолжать наносить вред окружающей Michael Kodjabashev (Михаил Коджабашев), адвокат Экологическая ассоциация «Деметра» (Ecological association Demeter) 44 Vassil Levski Blvd. Sofia, Bulgaria Электронная почта: [email protected] [email protected] Экологическая ассоциация «Деметра» 16 Skobeleb Blvd. Entr.2 Sofia, Bulgaria Тел.: (359-2) 526-956 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 121 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 122 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Венгрия — Дело 1 Балатонская автомагистраль Фабула дела Узкое толкование locus standi экологических НПО помешало им добиться судебного рассмотрения действий и решений, имеющих очевидное воздействие на окружающую среду. Венгерское правительство давно намеревалось построить шоссе вдоль южного берега озера Балатон, которое бы соединяло Будапешт с Адриатическим морем. На протяжении девяностых годов было принято ряд правительственных постановлений и сделано несколько предложений, направленных на осуществление этой идеи. До этого времени шоссе, известное как М7, только частично проходило вдоль озера Балатон. В 1993 году Государственное предприятие дорожного хозяйства запросило в Генеральной дорожной инспекции разрешение на продолжение шоссе М7. Государственное предприятие дорожного хозяйства предложило два альтернативных плана продления М7. По первому плану (под названием план А от венгерского слова alagut — ‘туннель’) в обход деревень, расположенных возле озера, шоссе проходит по туннелю. Преимуществом этого плана является сохранение дикой природы и естественной среды обитания, а недостатком — концентрация загрязнения в населенных зонах на выходах из туннеля. Согласно второму плану (названному план V от венгерского слова volgyhid — ‘виадук’) шоссе проходит через лес площадью 100 га. Его преимуществом является меньшее загрязнение в населенных зонах, а очевидным недостатком — вырубка большой площади леса. Во время общественных слушаний по этому вопросу, мэры и сельские советы близлежащих населенных пунктов поддержали план V, в то время как истец, природоохранная организация «Somogy», поддержала план А или, по крайней мере, выступила против плана V. В 1996 году Инспекция выдала разрешение на продление автодороги М7 в соответствии с планом V. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9(2) и (4) Ключевые вопросы • Locus standi НПО (достаточная заинтересованность) • Решение, доступное для общественности • Финансовые барьеры • Рассмотрение вопросов участия общественности в процессе принятия решений Подробности исследуемого дела Название дела: Природоохранная организация «Somogy» против Министерства транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства Венгрии Вовлеченные стороны Истец: Природоохранная организация «Somogy» (округа Сомоги, Венгрии), экологическая НПО и филиал Общества любителей птиц Венгрии Представитель истца: Ассоциация экологического менеджмента и права (EMLA) Ответчик: Министерство транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства Венгрии Третья сторона (на стороне ответчика): Государственное предприятие дорожного хозяйства 17 Процессуальная сторона дела Природоохранная организация «Somogy» подала жалобу в Министерство транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства («Министерство»), высший административный орган по таким вопросам, добиваясь П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 123 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА рассмотрения решения Инспекции о выдаче разрешения. Министерство отклонило жалобу «Somogy», заявив, что у этой группы недостаточно locus standi. Решение Министерства основывалось на двух пунктах: • Не было необходимости вовлекать экологическую НПО, так как в процессе выдачи разрешения участвовали государственные экологические и природоохранные ведомства. • В соответствии с определением Закона об охране окружающей среды Венгрии, дело не являлось «экологическим», следовательно, НПО не имели locus standi. Затем «Somogy», добиваясь судебного рассмотрения решения Инспекции, подала вторую жалобу, на этот раз в Столичный суд Будапешта. Столичный суд в такой же форме отклонил дело, утверждая, что «Somogy» не имеет locus standi по таким делам. «Somogy» подала апелляционную жалобу в Верховный Суд в 1997 году и снова в 2000 году, добиваясь чрезвычайного средства судебной защиты. В обоих случаях Суд отклонил жалобы «Somogy» из-за отсутствия locus standi. При вынесении второго решения Верховный Суд предоставил подробную информацию о своих стандартах предоставления locus standi экологическим НПО. Исход дела Решением Верховного Суда экологическим НПО было отказано в праве оспаривать решения правительства по вопросам, не связанным напрямую с экологическим законодательством Венгрии. Одновременно с этим решением также было вынесено несколько аналогичных судебных решений высокого уровня о locus standi, каждое из которых систематически отказывало НПО в locus standi по вопросам, касающимся окружающей среды, но прямо не связанным с вопросом оценки воздействия на окружающую среду или экологическим аудитом.18 Таким образом, предлагаемые виды деятельности с явным воздействием на окружающую среду, хотя и регулируются другими правовыми нормами, находятся вне досягаемости групп, наиболее квалифицированных оспаривать правительственные решения, влияющие на окружающую среду. Что касается автомагистрали, план строительства в первоначальном варианте “V” не был осуществлен, и рассматривался новый альтернативный менее дорогостоящий план, предусматривающий вырубку леса в меньшем масштабе. 124 Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом «Somogy» подала жалобу в Генеральную прокуратуру с требованием о принятии мер против разрешения на строительство. Прокуратура отклонила жалобу, ссылаясь на Закон о прокуратуре, в соответствии с которым прокуратура не имеет права вмешиваться, пока дело находится на рассмотрении суда. «Somogy» также провела кампанию в средствах массовой информации, направленную на информирование общественности об экологических проблемах, связанных с продлением автомагистрали М7. Использованные методы для доступа к правосудию В соответствии с положениями Главы 20 Гражданско-процессуального кодекса Венгрии единственной возможностью «Somogy» при оспаривании решения Инспекции было обращение в административный или столичный суд. Кроме того, «Somogy» ссылалась на решение нижестоящего городского суда, утверждая, что в таких делах для НПО был установлен locus standi. Анализ дела Постановление Верховного Суда основано на узком понимании того, что входит в экологические вопросы, по которым НПО имеют locus standi. Регулирующее законодательное положение о locus standi Венгрии, предусмотренное в Статье 3(4) Административнопроцессуального закона, требует, чтобы у стороны было право или законный интерес, который затрагивается данным делом. Ссылаясь на этот закон, суд постановил, что экологические НПО имеют законный интерес только в тех вопросах, которые непосредственно касаются «экологических» законов, оценки воздействия на окружающую среду или экологических аудитов.19 Таким образом, суд определил locus standi на основе терминологии, а не воздействия. Данное дело иллюстрирует, что множество вопросов, которые, не называясь экологическими по существу, имеют последствия для окружающей среды. «Законный интерес» НПО, который суд должен защищать, не должен отличаться в делах, имеющих определение экологических и в тех, которые просто имеют последствия для окружающей среды. Финансовые барьеры Положительным аспектом судебного дела является то, что все судебные разбирательства для истца были почти бесплатными, поскольку, согласно Статье 5 Закона об административных сборах № 93 от 1990 года, все НПО освобождаются от административных и судебных сборов. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ВЕНГРИЯ — ДЕЛО 1 Вторым положительным элементом было то, что юридические услуги были предоставлены «Somogy» бесплатно юридической организацией EMLA, защищающей экологические интересы общественности. Данный пример модель бесплатных юридических услуг должен служить моделью, которую необходимо поддерживать и финансировать во всей Восточной Европе. Контактная информация Истец Somogyi Provincial Conservation Association for Nature H-8708 Somogyfajsz Kossuth L. u. 62 Hungary Тел.: (36-85) 337-146 Ответчик Ministry of Transport, Communications and Water H-1077 Budapest Dob u. 75/81 Hungary Тел.: (36-1) 322-0220 Третья сторона State Motorway Maintenance Company H-1024 Budapest Fenyes Elek u. 7/13 Hungary Тел.: (36-40) 405-060 Автор дела Dr. Csaba Kiss (Ксаба Кисс), Environmental Attorney Environmental Management and Law Association H-1076 Budapest Garay u. 29/31 Hungary Тел./факс: (36-1) 322-8462 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 125 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 126 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Венгрия — Дело 2 Металлообрабатывающий завод Отказ в предоставлении местному жителю доступа к экологической информации о металлообрабатывающем заводе по причине отсутствия у данного лица locus standi в деле, касающемся деятельности данного предприятия, был признан судом незаконным. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(1) Ключевые вопросы • Судебное рассмотрение отказа в предоставлении доступа к информации • locus standi • Финансовые барьеры • Судебное толкование и создание прецедента Подробности исследуемого дела Название дела: Ковари против Экологической инспекции Северной Венгрии Вовлеченные стороны Истец: Истван Ковари, житель с. Сахокерештур Представитель истца: Ассоциация экологического менеджмента и права (EMLA) Ответчик: Экологическая инспекция Северной Венгрии Фабула дела В 2000 году Истван Ковари, действуя как частное лицо, подал запрос в Экологическую инспекцию Северной Венгрии о предоставлении доступа к экологической информации, связанной с данными о выбросах в атмосферу и уровне шума, создаваемого металлообрабатывающим заводом (BГM Co). Инспекция отклонила запрос, заявив, что Ковари не имеет locus standi по вопросам, относящимся к выбросам предприятия BГM Co. Процессуальная сторона дела В 2001 году Ковари подал жалобу в местный городской суд г. Мишкольц для получения решения суда, обязывающего Инспекцию предоставить эту информацию. Ковари основал свою жалобу на Законе № 63 1992 года о свободе информации, представляющей интерес для общественности, который позволяет любому человеку, действующему в интересах общественности, добиваться решения суда о предоставлении информации. Более того, бремя доказательства того, почему отказ в предоставлении информации является законным или обоснованным, возлагается на владельца данных. Его жалоба основывалась на аргументе, что доступ к информации должен быть предусмотрен не только для лиц, имеющих locus standi в соответствующем деле, но для всех, отстаивающих общественные интересы. Более того, решение о предоставлении данных не должно зависеть от того, имеет ли информация отношение к деятельности частной компании, или от того, кто финансировал сбор и составление данных. На слушаниях, проходивших 5 сентября 2001 года, городской суд Мишкольца обязал ответчика предоставить запрошенную информацию. Ответчик подал апелляцию на решение суда первой инстанции, утверждая, что запрошенная информация являлась основой для принятия административных решений, таким образом, данная информация не могла быть раскрыта вследствие ее подготовительного характера. 13 ноября 2001 года суд региона Борсод-АбаужЗемплен подтвердил решение суда первой инстанции и П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 127 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА вынес решение, обязывающее ответчика предоставить запрашиваемую информацию. Суд также дал толкование информации, используемой при подготовке решения, дав ей узкое толкование, подчеркнув приоритет демократичности и открытости информации. Исход дела Пока ожидалось вынесение окончательного решения, Инспекция добровольно предоставила часть данных о выбросах в атмосферу. Остальная часть запрашиваемой информации была предоставлена истцу ответчиком по почте. Однако к августу 2002 года ответчик все еще не перечислил истцу стоимость судебных издержек. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом В оценке воздействия на окружающую среду BГM Co. участвовал Экологический институт устойчивого развития Мишкольца (экологическая НПО, поддерживающая иск Ковари). В августе 2000 года местные жители также подали жалобу омбудсмену по поводу процесса выдачи разрешения BГM Co. и недостатков процесса ОВОС. Использованные методы для доступа к правосудию мации. Таким образом, данный иск принесет пользу не только Ковари, но и может послужить примером для других граждан и НПО в будущем. Учитывая, что иск был подан физическим лицом, судебный сбор был минимальным. Если бы такой же иск был подан НПО, судебный сбор вообще бы не взимался. Поскольку сборы в таких делах либо незначительные, либо отсутствуют, такие процессы по рассмотрению возбуждаются без больших проблем и колебаний. Контактная информация Истец Istvan Kovari (Истван Ковари) H-3791 Sajokeresztur Petofi S. u. 3 Hungary Ответчик North Hungary Environmental Protection Authority H-3530 Miskolc Mindszent ter 4 Hungary Тел.: (36-46) 517-300 Местная экологическая НПО Ecological Institute for Sustainable Development Foundation Как только запрос Ковари был отклонен, он подал иск с тем, чтобы добиться судебного рассмотрения политики Инспекции в отношении предоставления доступа к информации. H-3525 Miskolc Kossuth L. u. 13 Hungary Тел.: (36-46) 352-010 Анализ дела Автор описания дела Dr. Csaba Kiss (Ксаба Кисс), Environmental Attorney Данное дело демонстрирует преимущество подачи иска в ответ на отказ правительственного органа предоставить доступ к информации. Пока ожидалось решение, Инспекция добровольно предоставила часть информации. Возможно, более важным было то, что в результате иска суд дал определение понятий и создал прецедент толкования законодательства об инфор- 128 Environmental Management and Law Association H-1076 Budapest Garay u. 29/31 Hungary Тел./факс: (36-1) 322-84-62 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 1 Электростанция, работающая на отходах Вовлеченные стороны Рассмотрение судом иска местных жителей, требующих запрещения строительства электростанции, работающей на отходах, иллюстрирует, каким образом широкий locus standi в экологических делах может быть сведен на нет узкой интерпретацией ситуации, при которой должен приниматься судебный запрет. Истцы: 7 человек, проживающих в Ульме и Новом Ульме (“местные жители”) в радиусе от 1,5 до 3,5 километров от планируемого места размещения электростанции, работающей на отходах Ответчик: Земля Баден-Вюрттемберг Третья сторона: Zweckverband (ассоциация региональных и местных властей, которая обращалась за предоставлением разрешения на строительство и управление электростанцией, работающей на отходах) Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу Фабула дела Статья 9(4) Ключевые вопросы • Процедура административного и судебного рассмотрения • Судебный запрет • Длительность судебного рассмотрения • Финансовые барьеры (принцип “проигравший платит” и последствия судебных издержек для сторон судебного процесса) Подробности исследуемого дела Название дела: Требование о временном судебном запрете: Высший административный суд Мангейма (VGH), судебное постановление от 29 июня 1994 (Дело № 10 S 2510/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht (NVwZ) 1995, 292 ff. Судебный процесс: Высший административный суд Мангейма, решение от 28 июня 1995 (Дело № 10 S 2510/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht (NVwZ) 1996, 297 ff. 28 февраля 1992 г. ассоциация региональных и местных властей (Zweckverband) округа Альб-Донау и муниципалитета г. Ульм представила на рассмотрение Региональной администрации (Regierungsprasidium) заявление о разрешении на строительство электростанции, работающей на отходах. Рассматриваемое предприятие является стационарным сооружением, в котором вместо топлива употребляются отходы, не подлежащие обязательному контролю. Электростанция должна была быть построена в промышленном районе Ульма, и ее ежегодная общая мощность составляла бы 111 000 тонн. Согласно обычной процедуре официального уведомления, заявка и проектные документы были предоставлены для общественного рассмотрения в муниципалитетах Ульма и Нового Ульма 29 мая 1992 года, а в соседних населённых пунктах Блауштайн, Эрбах и Иллеркирхберг в период с 9 и 10 июня 1992 г. Затем местные жители подали возражения, которые были включены в повестку дня на общественных слушаниях как предмет для обсуждения, и которые рассматривались во время слушаний, проходивших с 26 ноября по 5 декабря. Важно упомянуть о том, что согласно процессуальным положениям, впоследствии в суде могут быть рассмотрены только те опротестования, которые были поданы в сроки, установленные для данной административной процедуры. Как правило, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 129 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА любые опротестования, не поданные в течение установленного срока, не могут быть рассмотрены в административных судах. 22 сентября 1993 г. региональная администрация выдала разрешение на строительство электростанции, работающей на отходах, одновременно отклонив все протесты, которые были представлены против данного проекта. Более того, администрация объявила о том, что данное решение должно немедленно вступить в силу. Подобное решение о том, что административный акт должен немедленно вступить в силу, является исключением из обычной практики. Обычно иски и другие обжалования административных процедур используются для прекращения исполнения административного решения до того момента, пока суд не признает это решение законным. Следовательно, в данном судебном разбирательстве, сторона, требующая согласия на оспариваемое строительство, могла начинать строительство электростанции, несмотря на выдвигаемые законные протесты местных жителей. Процессуальная сторона дела 21 октября 1993 года истцы возбудили дело в Высшем административном суде Мангейма об отмене разрешения. Кроме того, местные жители также подали ходатайство об отмене постановления о “немедленном вступлении в силу” и о приостановлении строительства до вынесения окончательного решения суда, согласно §§ 80a, пункта 3, 80, пункта 5 Административнопроцессуального кодекса (VwGO).20 Предмет обжалования Местные жители заявили, что предоставление разрешения на строительство нарушает их процессуальные и материальные права, особенно, по их мнению, нарушалось их право на физическую безопасность. Они также утверждали, что отравляющие воздух выбросы угрожают их здоровью. В процессе по поводу вынесения временного судебного запрета на совершение определенных действий истец также утверждал, что не было острой необходимости в немедленном вступлении в силу разрешения на дальнейшее строительство, поскольку строительство электростанции, работающей на отходах, было незаконным. Исход дела Ни прошение о вынесении временного судебного запрета, ни сам иск не были успешными. Кроме того, в данном случае не было подано апелляций. Согласно VwGO §§ 132, 133, апелляции против решений Высшего административного суда могут быть поданы только в Федеральный административный суд. В отличие от 130 решений административного суда, решения Высшего административного суда о временном судебном запрете не могут быть оспорены (VwGO § 152, параграф 1). Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию При опротестовании согласия на строительство стороне не нужно сначала обращаться в тот административный орган, который выдал разрешение. Поэтому, как и в данном случае, истец может напрямую добиваться судебного рассмотрения такого постановления. Кроме того, в данном случае местные жители также обращались за судебным запретом, который бы откладывал реализацию постановления о немедленном вступлении в силу и останавливал строительство предприятия. Анализ дела В данном деле особого внимания заслуживают следующие три вопроса, обычно возникающие в ходе судебных процессов по защите окружающей среды с участием частных лиц или ассоциаций:21 • ограничен ли locus standi или право на обращение в суд требованием доказать нарушение материальных прав; • каковы рамки судебного контроля материального права (широта контроля) в контексте изучения существа иска; и • какова степень интенсивности судебного контроля материального права (тщательность контроля) в контексте изучения существа иска. Рассматриваемое дело показывает взаимодействие между правом на иск, рамками контроля и тщательностью контроля. Хотя право на участие в судебном процессе, которое часто является проблематичным в делах по защите окружающей среды, не запрещает обращения в суд, в данном деле, объем рассмотрения ограничивается теми правилами, которые касаются защиты прав заявителя и третьей стороны. С другой стороны, как часто случается в процессах, связанных с окружающей средой, тщательность контроля очень высока. Кроме того, данное судебное разбирательство также является хорошим примером, поскольку, кроме процесса аннулирования, также включает в себя процедуру принятия временного судебного запрета. Даже для этого временного судебного решения, суд проводит П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЕРМАНИЯ — ДЕЛО 1 общее следствие с тщательным контролем. Если оспоренное административное постановление (например, согласие на дальнейшее строительство электростанции) в результате подобного общего рассмотрения дела окажется незаконным, суд в рамках временного запрета на совершение определенных действий может постановить, что административное решение не должно быть приведено в исполнение до тех пор, пока не будет вынесено окончательное решение по основному вопросу. Locus standi Законодательство Германии в первую очередь предоставляет доступ к правосудию тем лицам, которые могут доказать, что их личные права (здоровье, собственность и т.д.) могут быть нарушены административным решением. Обычно, если административное решение касается предоставления разрешения на строительство, все лица, потенциально подверженные вредным воздействиям предприятия, будут иметь право на судебный иск. Поэтому, как правило, право на иск не содержит серьёзных препятствий для доступа к правосудию тех лиц, которые потенциально могут подвергнуться вредному воздействию. В этом случае право на иск было признано, как в случае процедуры судебного запрета, так и в случае решения вопроса по сути. В каждом случае истцы заявляли, что их здоровье подвергается риску в результате возможных выбросов электростанцией загрязняющих веществ в воздух. Они ссылались на § 8, абзац 3, предложение 2, пункт 3 Закона об избежании загрязнения (Abfallgesetz) и § 5, абзац 1, пункт 1 Федерального закона о контроле за управлением выбросами (BimSchG), в которых указывается, что предприятия должны быть построены таким образом, чтобы не оказывать никакого вредного воздействия на окружающую среду и не подвергать риску местное население и жителей близлежащих районов. Эти положения используются для защиты третьих лиц, поскольку они служат для предотвращения риска, и поскольку ясно обозначено, что “близлежащие районы” подлежат защите. Таким образом, истцам было достаточно утверждать, что завод представляет угрозу для их здоровья, что, в свою очередь, еще более усилило их требования. Такое нарушение прав оказалось вполне вероятным, поскольку истцы проживали на территории, подверженной воздействию завода (на расстоянии от 1.5 до 3.5 км.). Исходя из этого, Высший административный суд постановил, что нарушение прав истцов из-за возможной угрозы здоровью “не может быть исключено из правового рассмотрения”. Судебный запрет Сталкиваясь с отменой распоряжения о «немедленном исполнении» как способа реализации временного судебного запрета немецкие суды обычно рассматривают два фактора: • распоряжение о немедленном исполнении должно полностью отвечать формальным требованиям (т.е. оно должно быть четким, мотивированным и иметь соответствующие аргументы), • с материальной точки зрения, должен существовать особый (общественный или личный) интерес в исполнении, который перевешивает личные интересы вовлечённых сторон. (VwGO §§ 80 a, абзац 3, 80, абзац 5). Останавливаясь на последнем факторе, интерес вовлечённых сторон в отмене решения о немедленном исполнении обычно перевешивает осуществление постановления, если главное административное решение является незаконным. Следовательно, успех стороны, добивающейся судебного запрета, целиком зависит от конкретных обстоятельств иска. То есть процесс будет успешным только в том случае, если суд признает, что права истца были нарушены таким образом, что это может привести к отмене административного решения. (VwGO § 113, абзац 1, предложение 1). В этом случае, прошение местных жителей о судебном запрете было отклонено, поскольку суд пришёл к выводу, что «интересы» Ассоциации местных и региональных властей (Zweckverband), перевешивают интересы общественности, представленной жителями близлежащих районов. Короче говоря, хотя суд признал, что соответствующие экологические законы отражают возможность нарушения экологических прав и, таким образом, появления права на подачу иска, разрешение на строительство вряд ли нарушит такие права. Принимая это решение, суд подробно изучил соответствующие правовые аспекты, но ограничил свою трактовку фактов поверхностным изучением. То есть, в отношении широты изучения, суд ограничился лишь рассмотрением тех положений, которые защищают третьи стороны, и не дал толкования потенциальных нарушений прав жителей (т.е. общественности) в результате выдачи разрешения на строительство. Прежде всего, суд определил, существует ли эффективная законодательная база для предоставления разрешения на строительство, и были ли совершены какие-то процессуальные ошибки в вынесении постановления. Собственно, процессуальные положения, разработанные для защиты интересов широкой общественности, как противоречащие интересам третьей стороны, во внимание не принимались. Более того, суд считал, что любые процессуальные ошибки, которые могли бы быть допущены, являлись бы несущественными и не привели бы к нарушению субъективных прав истцов, если предусмотренная нарушенным процессуальным положением цель достигнута другим путем. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 131 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Во время рассмотрения законности выдачи разрешения на строительство суд вначале убедился, было ли рассматриваемое постановление принято для того, чтобы защищать третью сторону; потом суд провёл расширенное и детальное расследование того, были ли нарушения в постановлении о защите третьей стороны, в результате которых нарушались права истцов. В этом отношении, суд консультировался с экспертами (некоторые из них были предложены судом, а некоторые — заинтересованными сторонами) и тщательно исследовал утверждения, содержащиеся в их докладах, например, относительно методов измерения и прогнозов относительно рассеивания загрязняющих выбросов. Длительность судебного рассмотрения Принимая во внимание сложность вопроса и размер утвержденного предприятия, длительность судебного процесса должна была быть не такой, как обычно, поскольку суд должен был принять и оценить большое количество экспертных докладов. Между обращением о принятии временного судебного запрета и решением суда прошло 8 месяцев, и еще 20 месяцев — между началом рассмотрения дела и окончательным решением суда. Необходимо отметить, что в большинстве экологических дел, где высший административный суд не имеет юрисдикции первой инстанции, необходимо обращаться в административный суд более низкой инстанции. Более того, длительность судебных разбирательств была бы значительно больше, если бы обращение было подано в Федеральный административный суд. Стоимость судебного процесса По немецким законам стоимость судебных разбирательств оплачивается проигравшей стороной (VwGO § 154, абзац 1), или, если обе стороны частично выиграли дело, стоимость будет соответственно разделена между ними (VwGO § 159). Тем не менее, если есть много участников процесса, которые добились успеха, судебные издержки будут разделены в равной мере, кроме того случая, когда непропорциональное распределение расходов связано с определёнными обстоятельствами (VwGO § 159). Стоимость судебных издержек рассчитывается согласно оценке жалобы, которая находится на рассмотрении. Важность дела является решающей при определении стоимости иска, находящегося на рассмотрении, и определяется по усмотрению суда22 (§ 13 Закона о судебных издержках (GKG). Судебный процесс, связанный с вынесением решения о временном судебном запрете, не зависит от судебного процесса, связанного с рассмотрением главного вопроса разбирательства. Как правило, для судебных разбира- 132 тельств, связанных с вынесением решения о временном судебном запрете, в соответствии с параграфом 20, пункт 3 Закона о судебных издержках (GKG), стоимость высчитывается как часть цены судебных разбирательств, имеющих отношение к главному вопросу (§ 20, абзац 3 Закона о судебных издержках (GKG). В случае подачи апелляции в Федеральный административный суд (что не произошло в данном случае), судебные издержки и гонорар адвоката будут выше. Дополнительные затраты появляются в случае предварительной подачи апелляции в административные ведомства. В данном случае сумма судебных издержек была определена в размере 70.000 немецких марок. Соответственно, общая сумма судебных издержек составляла 3.100 немецких марок на судебные разбирательства, касающиеся главного вопроса, и на судебные разбирательства, относящиеся к вынесению временного судебного запрета.23 К судебным издержкам, связанным с процессом о вынесении временного судебного запрета и с процедурой аннулирования, добавляется гонорар адвокатов, а также выплаты свидетелям и экспертам, если они необходимы. Как становится очевидным в данном случае, затраты на сложные экологические дела, особенно касающиеся крупномасштабных проектов, часто являются фактическим препятствием в доступе к правосудию. Исходя из этого, в рамках немецкого законодательства возможным решением может быть юридическая помощь. Общее требование при предоставлении юридической помощи заключается в том, что судебное дело должно иметь разумную надежду на успех и не должно считаться бессмысленным (VwGO § 166, § 114 Гражданско-процессуального кодекса (ZPO). В судебных разбирательствах, касающихся физических лиц, стоимость определяется согласно их доходу и имеющихся в наличии активов (ZPO §§ 114, 115). В конечном итоге, юридическое лицо или организация, которая способна выступать стороной судебного процесса, может обратиться за юридической помощью, если ни они, ни стороны, финансово вовлечённые в судебное разбирательство, не в состоянии покрыть затраты, а неспособность продолжать или защищать дело в суде нарушает общественные интересы (ZPO § 116, предложение 1, № 2). Контактная информация Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde (Клаус-Питер Дольде), Attorney Gerling-Haus, Heilbronner StraІe 156, 70191 Stuttgart, Germany Тел.: (49-0711) 601-701/0 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 2 Документы экспертов Запрос о предоставлении доступа к «важным документам экспертов», сделанный признанной экологической ассоциацией, участвовавшей в процедуре выдачи разрешения на строительство на основе изменненых землеустроительных документов, удовлетворен не был. Данная экологическая ассоциация потребовала отмены разрешения на строительство на основании того, что были нарушены ее права на участие, и что данное нарушение не может быть устранено в результате дополнительного слушания. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(1) и (2) Ключевые вопросы • Отказ в доступе к информации • Участие общественности в принятии решений относительно конкретных видов деятельности Подробности исследуемого дела Название дела: Выдача разрешения, раздел 2.5: Слушание по поводу разрешения строительства нового продленного участка железнодорожного полотна между Эрфуртом и Лейпцигом/Халле Судебное постановление Федерального административного суда от 12 ноября 1997 года (Дело №11 A 49/96), постановление Федерального административного суда (BverwGE) 105, 348 ff.; Neue Zeitscrhift fur Verwaltungsrecht (NVwZ) 1998, 395 ff. Вовлеченные стороны Истец: NABU Landesverband Sachsen-Anhalt («NABU», экологическая ассоциация, признанная в соответствие с федеральным законодательством (§29, пункт 2 Федерального Закона об охране природы (BNatSchG]). Ответчик: Федеративная Республика Германия, представленная Федеральным управлением железных дорог. В этом деле, экологическая ассоциация предъявляет иск о нарушении ее прав, а именно, ее права на участие в процедуре выдачи разрешения на строительство (§ 29 Федерального закона об охране природы (BNatSchG). Как таковой, этот иск не является иском ассоциации в защиту материальных экологических интересов, а является так называемым альтруистическим судебным иском ассоциации.24 Фабула дела 11 мая 1995 года региональная администрация в Халле начала слушание относительно выдачи разрешения на строительство и продление железнодорожной ветки между городами Эрфурт — Лейпциг/Халле. В письме от 19 июня 1995 года региональная администрация пригласила ассоциацию NABU для участия в рассмотрении данного вопроса и послала организации проектную документацию, относящуюся к делу, с указаниями возможного воздействия данного проекта на окружающую среду. Позже в письме от 14 августа 1995 года NABU высказала ряд возражений против выдачи разрешения и обратилась за доступом к другим документам. 8 ноября 1995 года на открытом слушании NABU опять прямо запросила получение доступа к различным документам, включая, в частности, экспертный отчет землеустроительного ведомства “O” относительно исследования природных аспектов близлежащей местности. NABU также повторила свои возражения против проекта, изложенные в письме от 14 августа. Разрешение на строительство было предоставлено 25 июня 1996 года. В нём Федеральное управление железных дорог отклонило просьбу NABU об ознакомлении с документами. В разрешении также утверждалось, что, учтя высказанные замечания, разработчики проекта внесли изменения в проектную П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 133 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА документацию, предложенную для общественного рассмотрения. Изменения были внесены, среди прочего, в планы по землеустройству, где было заменено 18 страниц из 100 страниц первой части плана по землеустройству, 169 страниц из 214 страниц второй части, и 49 из 68 страниц третьей части, приложение E. Общая площадь земель, подвергающихся воздействию в результате землеустроительных мероприятий, была сокращена с 1036,5471 га до 1032,6922 га. В целом, поправки повлияли на более чем 50% территории. Наконец, вместо того, чтобы полностью превратить используемые пахотные земли в экстенсивные луга, часть пахотных земель, согласно этим поправкам, подлежала включению в программу защиты грунтовых вод. Согласно документу о выдаче разрешения, землеустроительные документы с внесенными в них изменениями были отосланы в соответствующие органы власти и частным лицам, которые подверглись бы воздействию в результате внесения данных изменений, или степень воздействия на которых возросла в результате внесения данных изменений. В документе указывалось, что было запрошено мнение адресатов, и что полученные мнения были приняты во внимание. В документе о выдаче разрешения не было указано новой даты проведения общественных обсуждений. Процессуальная сторона дела 4 сентября 1996 года NABU подала иск в Федеральный административный суд против выдачи разрешения. Согласно § 3, пункту 1 Закона об ускорении планирования транспортной инфраструктуры (VerkPBG) Федеральный административный суд является судом первой инстанции. Своим иском ассоциация NABU пыталась добиться отмены разрешения от 26 июня 1996 года, а также утверждала, что разрешение было незаконным и, следовательно, не подлежало исполнению.25 NABU обосновывала свой иск тем, что разрешение было незаконным, поскольку в нем были нарушены права объединения на участие, предоставляемые в соответствии § 29 Федерального закона об охране природы (BnatSchG). В § 29 Федерального закона об охране природы (BnatSchG), в частности, предусмотрено, что при процедурах выдачи разрешения на строительство проектов, которые наносят вред природе и ландшафтам, признанным экологическим объединениям должна предоставляться возможность выражать свои точки зрения и иметь доступ к относящимся к делу экспертным отчётам. В подтверждение своих требований NABU представила аргументы о том, что ответчик не уведомил истца об изменениях в планах землеустройства и не предоставил ему возможности выразить своё мнение, несмотря на то, что основные и качественные изменения в документах потребовали бы возобновления его участия. В частности, были изменены основные ключевые 134 моменты землеустроительного плана, оказывающие влияние на другие элементы документа о выдаче разрешения. Измененные планы по землеустройству были гораздо хуже первоначального варианта с точки зрения охраны природы, поскольку компенсационные мероприятия были значительно сокращены. Далее истец утверждал, что ряд мер по компенсации и замещению был сокращен до такой степени, что они уже не могли оказать какого-либо значительного положительного влияния на экосистему. Истец не принял бы эти поправки, если бы он был о них уведомлен, и если бы ему была предоставлена такая возможность. Далее утверждалось, что истцу не был предоставлен доступ ко всем экспертным документам, имеющим отношение к делу, в соответствии с запросом от 14 августа 1995 года. Согласно определению, сформулированному в § 29, пункте 1, предложении 1 Федерального закона об охране природы (BnatSchG) все оспариваемые документы, являлись “экспертными документами, относящимися к делу”, поскольку они были важны в интересах оценки сохранения природы и ландшафтов. Если бы NABU ознакомилась с затребованными документами, она бы высказала свое мнение также относительно других аспектов данных документов. NABU утверждала, что ее неучастие не может быть исправлено составлением приложения к разрешению или дополнительными процедурами, и поэтому считает выдачу разрешения незаконной. Исход дела Основное требование истца о том, что разрешение должно быть аннулировано из-за нарушений в процедуре его принятия, было отклонено. Тем не менее, дополнительное обвинение в том, что разрешение является незаконным и не подлежит исполнению вследствие наличия процессуальных нарушений, было подтверждено. В соответствии с решением суда, отказ ассоциации NABU в праве на участие в принятии решения было достаточным нарушением для признания разрешения незаконным и не подлежащим к исполнению. Суд постановил, что права объединения NABU на участие были нарушены в двух отношениях: 1) Федеральное управление железных дорог нарушило права NABU на участие, не предоставив объединению возможности выразить своё мнение по поводу изменений в документах, представленных в целях получения разрешения на проведение работ, несмотря на то, что оно было обязана это сделать (§ 29, пункт 1, предложение 1, № 4 Федерального закона об охране природы (BNatSchG). Согласно общему принципу, одного слушания было бы достаточно для обеспечения права экологического объединения на участие в принятии решения, поскольку экологические П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЕРМАНИЯ — ДЕЛО 2 объединения не являются “основными участниками” процедуры выдачи разрешения. Тем не менее, права природоохранных объединений на участие в принятии решений не являются простой формальностью. Необходимо, чтобы в процессе слушания дело рассматривалось по существу. Поэтому возможно возникновение необходимости предоставить экологическому объединению повторную возможность выразить своё мнение, несмотря на то, что его мнение уже должным образом запрашивалось. Предоставление повторной возможности высказать своё мнение зависит от цели участия конкретной стороны. В делах, подобных этому, экологические объединения играют важную роль, предоставляя органам власти экспертные знания, а также осуществляя контроль учета интересов охраны природы и ландшафтов при принятии решений. Следовательно, это “предоставление экспертных мнений” делает необходимым возобновление участия, если в документы, представленные для получения разрешения, были внесены такие изменения, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды.26 Более того, требуется повторное слушание, если экологическим организациям необходимо предоставить дополнительную возможность выразить своё мнение, поскольку в результате внесения изменений в документы, представленные с целью получения разрешения, они выясняют, что оказывается вредное воздействие, или, что в результате внесения данных изменений вредное воздействие усиливается. В этом деле суд посчитал, что эти требования о повторном участии истца были удовлетворены. Дополнительные вопросы об охране природы были подняты в результате изменения планов по использованию данных земель. С количественной точки зрения, изменения повлияли на 50% территории. С точки зрения качества, изменения коснулись общей концепции компенсационных мероприятий. Если первоначальное намерение состояло в отказе от сельскохозяйственного использования земель и превращения их в луга, то, согласно внесённым изменениям, пахотные земли продолжали бы использоваться в сельскохозяйственных целях, и использоваться еще более интенсивно. В свете таких серьезных изменений ответчик не смог бы определить, соответствуют ли изменённые документы требованиям экологического законодательства без ещё одной консультации с истцом. Более того, по всей видимости, ответчик, предполагал, что интересы третьих сторон и других ведомств будут более серьезно затронуты в результате внесения изменений в документы, представленные для получения разрешения на строительство, поскольку вопреки своим комментариям в документе на выдачу разрешения он на самом деле, консультировался с ответственными ведомствами по охране природы. Следовательно, он был бы обязан еще раз проконсультироваться и с истцом, и был не прав, не сделав этого. 2) Суд также постановил, что Федеральное управление железных дорог нарушило права NABU на участие в деле, не предоставив истцу доступа к экспертному отчету ведомства “O”. (§ 29, пункт 1, № 4 Федерального закона об охране природы (BNatSchG). Хотя положения § 29, пункта 1 Федерального закона об охране природы (BnatSchG) не предоставляют всеобъемлющих прав на свободный доступ ко всем документам, касающихся процедуры выдачи разрешения на строительство, они, однако, предоставляют, специальное дополнительное право доступа к “важным документам экспертов”. Эти документы включают в себя не только отчеты экспертов, по которым проводились официальные консультации согласно Административно-процессуальному закону (VwVfG), но также экспертные заявления третьих сторон, хотя только в той степени, насколько они «имеют отношение» к рассматриваемым вопросам. В данном случае “важными отчетами экспертов” являются те, которые “имеют непосредственное отношение к экологическому законодательству или законодательству по вопросам землеустройства, а не к другим вопросам, по которым не ожидается мнения природоохранных объединений». Следовательно, Федеральное управление железных дорог должно было предоставить NABU доступ к экспертному отчету ведомства “O”, в котором делались ссылки на исследование местности вдоль нового участка железнодорожного полотна и, следовательно, в данном отчете рассматривались вопросы, имеющие непосредственное отношение к охране природы. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается Использованные методы для доступа к правосудию Истцы использовали суд для опротестования решения, основанного на значительно измененном предложении, а также того факта, что органы государственной власти не включили неправительственную организацию в новую процедуру и не предоставили необходимую экспертную документацию. Анализ дела Постановление суда подчёркивает важность включения прав на консультации в рамках экологического законодательства. В данном случае суду необходимо было найти процессуальные нарушения Административно-процессуального закона (VwVfG), П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 135 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА поскольку положения § 29 Федерального закона об охране природы (BnatSchG), четко предоставляют “право на квалифицированную консультацию”, и, следовательно, имеют преимущественное значение, нежели соответствующие нормы административного законодательства. Таким образом, результатом должно было быть не просто аннулирование решения, но и признание его незаконным. Согласно постановлению суда законодательная власть подчинилась общественным интересам в охране окружающей среды, с целью содействия более широкому вовлечению в процедуру выдачи разрешений на строительство. 136 Контактная информация Представитель в суде от истца: Kruger (Крюгер), Attorney Baumann, Kruger, Eiding — Attorneys, AnnastraІe 28; 97072 Wurzburg; Тел.: (931) 354-110 Факс: (931) 354-1127 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 3 Ветроэнергетическая установка Фабула дела Широкий locus standi, прямо предусмотренный экологическим законодательством, предоставил возможность экологической ассоциации возбудить дело против застройщиков, основываясь только на интересах охраны окружающей среды и без необходимости установления нарушения личных прав. Частный инвестор инициировал план строительства и эксплуатации ветроэнергетической установки в Westhavelland, заповедной зоне, которая находится под временной охраной, в то время как осуществляются процедуры предоставления ей статуса постоянно охраняемой территории. Учитывая, что статус постоянно охраняемой территории еще не был предоставлен, инвестор подал заявку на исключение данного участка из заповедной зоны.27 Местный районный орган передал заявление инвестора в Министерство окружающей среды, охраны природы и регионального планирования, указывая при этом свое мнение о том, что заявление должно быть отклонено. Министерство проконсультировалось также с региональными отделениями признанных экологических ассоциаций, которые, в свою очередь, также не одобрили строительство данного объекта на этом участке. Несмотря на это, административным решением от 12 июля 1995 года Министерство утвердило проект. При утверждении проекта Министерство ссылалось, в основном, на отчеты экспертов, предоставленные инвестором, в которых указывалось, что риск для птиц от ветроэнергетической установки будет минимальным. Также, в соответствии с отчетами, нарушение ландшафта также будет минимальным и обзор в местах общественного доступа в границах района не будет загорожен. Министерство также основывало свое решение на предположении, что заявление инвестора об исключении будет расценено как выдача лицензии, и, следовательно, на нее будут распространяться ограничения, предусмотренные в соответствии с § 19, пунктом 2 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) Ключевые вопросы • locus standi неправительственной организации • Судебное рассмотрение Подробности исследуемого дела Название дела: Разрешение на строительство: Потсдамский административный суд, решение суда от 7 августа 1997 года (дело № 1 K 3417/95), NuR 1998, 675 ff. Вовлеченные стороны Истец: Признанная экологическая ассоциация («ассоциация») (§ 63, пункт 1 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG), связанный с § 29, пунктом 2 Федерального Закона об охране природы (BnatSchG). Представитель истца: адвокат Юрген ШиндлерКлауснер. Ответчик: Министерство окружающей среды, охраны природы и регионального планирования («Министерство») — орган, выдавший лицензию на основании Закона о защите ландшафтов (§ 19, пункт 2 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). Третья сторона в деле: Частный инвестор, требующий исключить территорию, занимаемую ветроэнергетической установкой, из заповедной зоны. Процессуальная сторона дела Истец подал иск в Потсдамский административный суд против выдачи разрешения на строительство П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 137 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА ветроэнергетической установки. Истец заявил, что ответчик не следовал нормам официального расследования и в частности не провел тщательного изучения воздействия ветроэнергетической установки на функционирование участка в качестве места питания, отдыха и ночлега разнообразных видов птиц. Исход дела Суд посчитал, что ассоциация имела locus standi, и, в итоге, ассоциация выиграла дело. Результатом иска ассоциации стало аннулирование административного решения Министерства, выдавшего разрешение на строительство ветроэнергетической установки. Использованные методы для доступа к правосудию Ассоциация инициировала судебное рассмотрение решения Министерства. На основании документов, прилагаемых к делу, невозможно установить, проводились ли также предварительные рассмотрения. Однако указано, что необходимо подать заявление об административном пересмотре (§§ 68 ff Администра-тивнопроцессуального кодекса (VwGO) до предъявления иска об аннулировании. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Не проводились Анализ дела locus standi ассоциации в данном случае основывается на положении земельного законодательства, непосредственно предусматривающего locus standi ассоциаций (§ 65 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). Необходимо отметить, что в большинстве земель, включая Бранденбург, ассоциация имеет locus standi не только в результате нанесения ей личного ущерба, но и в более широком смысле, в связи с нарушением экологических интересов. Таким образом, в Бранденбурге экологическая ассоциация, признанная в соответствии с § 29 Федерального закона об охране природы (BNatSchG, может возбуждать дела в административных судах, оспаривая решения администрации земли, без необходимости доказывать, что были нарушены личные интересы или права.28 То есть, для того, чтобы признанная ассоциация могла подать иск без подтверждения наличия личного для себя ущерба, необходимо следующее: • Ассоциация должна доказать, что в результате принятия, отклонения или невыполнения административного акта были нарушены положения Федерального закона об охране природы (BnatSchG), Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG) или других нормативных актов, принятых на основе данных законов. 138 • Административный акт или его отсутствие должно затрагивать вопросы, связанные с целями ассоциации. (§ 63, пункт 2, № 1 или 2 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG) или § 29, пункт 1, № 3 или 4 Федерального закона об охране природы); • Административный акт или его отсутствие затрагивает обязанности и цели ассоциации, указанные в ее уставе. • Ассоциация использовала свое право на участие в соответствии с Федеральным законом об охране природы (BnatSchG) или Бранденбургским Законом об охране природы (BbgNatSchutzG) или не получила возможности выразить свою точку зрения. В отношении улучшенного доступа к правосудию, эта схема идеально подходит для предоставления общественной организации дополнительных возможностей для опротестования административных решений с явными экологическими и общественными последствиями. В данном случае, если бы от ассоциации требовалось доказать нарушение личных прав, она, возможно, не смогла бы оспорить решение Министерства. Хотя, как и во многих решениях, влияющих на окружающую среду, единственными сторонами, имеющими locus standi, были правительство и частный застройщик. Расширяя традиционное основание для иска через представленную схему, данной ассоциации и другим организациям, подобным ей, предоставляется возможность обратиться в суд, а также предоставляется более широкая основа для подачи исков по экологическим делам. Контактная информация Vera Rodenhoff (Вера Роденхофф) [email protected] The Federal Environment Ministry (Федеральное министерство окружающей среды), Bonn Office Heinrich-von-Stephan-Str. 1, Godesberger Bernkasteler Str. 8, D-53175 Bonn Тел.: (49-1) 888-3050 Факс: (49-1) 888-3053225 Электронная почта: [email protected] Allee 90, The Federal Environment Ministry (Федеральное министерство окружающей среды), Berlin Office Alexanderplatz 6, D-10178 Berlin Тел.: (49-1) 888-3050 Факс: (49-1) 888-3054375 Электронная почта: [email protected] The Ministry for the Environment, Nature Conservation and Regional Planning (Министерство окружающей среды, охраны природы и регионального планирования) Postfach 60 11 50, 14411 Postdam П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 4 Природный заповедник Экологической ассоциации было отказано в предоставлении неконфиденциальной экспертной документации в ходе общественных слушаний по строительству железнодорожных путей. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) и (4) Ключевые вопросы • locus standi неправительственной организации • Временный судебный запрет • Участие общественности в принятии решений относительно конкретных видов деятельности Подробности исследуемого дела Название дела: Заповедник ”MКrkische Schweiz” Вовлеченные стороны Истец: Naturschutzbund (NABU), признанная экологическая организация Ответчики: Министерство окружающей среды, охраны природы и регионального планирования земли Бранденбург («Министерство»), а также частный инвестор Фабула дела В 1994 году частный инвестор обратился в региональный Совет планирования земли Бранденбург с просьбой о том, чтобы снять защиту с заповедника ”MКrkische Schweiz”. Инвестор намеревался построить 46 односемейных жилых домов и нежилых помещений для коммерческих целей. Государственная администрация земли Бранденбург предоставила инвестору разрешение на проведение работ при условии уменьшения размера проекта. Тогда инвестор разработал новый план на 29 построек, и на втором слушании государственный орган одобрил проект, изъяв требуемый участок из заповедной территории. NABU, признанная региональная экологическая организация, участвовала в первом слушании как “необходимая” сторона. В этом слушании, NABU выступала против плана строительства 46 сооружений. NABU, однако, не приглашалась к участию во втором слушании, где был представлен и одобрен план строительства 29 сооружений. В том же году, NABU подала жалобу в Административный суд Франкфурта-на-Одере (земля Бранденбург), утверждая, что слушание и последующее одобрение были недействительны по причине отсутствия ассоциации на слушаниях в качестве “необходимой” стороны. Процессуальная сторона дела Подав жалобу, NABU требовала вынесения временного судебного запрета на осуществление строительства, который бы приостанавливал строительство до полного разрешения судебного спора. Запрет был выдан, и строительство было приостановлено на весь срок рассмотрения судебного спора — 3 года. В 1997 г., Административный суд вынес решение частично в пользу NABU, постановив, что местные власти допустили ошибку, не разрешив NABU участвовать во втором слушании. Исправленный план представлял собой значительное изменение в проекте, и все «необходимые» стороны должны были присутствовать при его рассмотрении. В Германии, однако, такие постановления редко отменяют решения, принятые в процессе рассмотрения дела. В данном случае, решение властей было только изменено. Суд вынес решение о том, что, согласно действующему законодательству, план строительства 25 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 139 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА построек является более предпочтительным, нежели план строительства 29 построек. NABU обжаловала данное решение в Высшем административном суде земли Бранденбург. гарантированный законом общественным организациям. На сегодня, подобный locus standi существует в 13 (из 16) землях Германии и распространяется только на вопросы на уровне земель.30 Исход дела Анализ дела В 1998 году Апелляционный суд отменил решение нижестоящего суда, постановив, что выдача лицензии местными властями была незаконной, и что план строительства не предусматривал изъятие земли из заповедной территории.29 План строительства, представленный инвестором, был отклонен. Обеспечение полного участия остается проблематичным. В данном деле, тот факт, что суд не признал незаконным решение властей, принятое в отсутствие NABU, необходимой стороны, свидетельствует об ограничениях в использования судов в обеспечении участия общественности. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Контактная информация Местная общественность также принимала участие в деле посредством публикаций в средствах массовой информации и общественных собраний. Department of Public Participation and Environmental Law Independent Institute of Environmental Concerns Greifswalder StraІe 4, 10405 Berlin Тел.: (49-30) 428-499-35 Факс: (49-30) 428-004-85 Электронная почта: [email protected] Веб-сайт: www.ufu.de Использованные методы для доступа к правосудию В требовании судебного рассмотрения решения властей земли Бранденбург, NABU использовала locus standi, 140 Michael Zschiesche (Микаэль Зшихе) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 5 Балтийская автомагистраль • Locus standi неправительственных организаций в Государственном управлении строительства дорог и дорожного движения земли Шлезвиг-Гольштейн о начале проекта расширения участка дороги Балтийской автомагистрали А 20. Являясь частью программы развития дорожного движения «Объединение Германии», проект имел специальное приоритетное значение для федерального правительства. Однако предлагаемый для расширения участок включал в себя участок заповедника — долины Вакениц (6,3 м), которая, в соответствии с законодательством ЕС, определяется как заповедная среда обитания флоры и фауны. После того, как попытка урегулировать разногласия между правительством и экологическими неправительственными организациями не удалась, немецкая неправительственная организация BUND подала иск о запрете продолжения правительством осуществления проекта. • Временный судебный запрет Процессуальная сторона дела • Участие общественности в принятии решений относительно конкретных видов деятельности BUND подала жалобу в Федеральный административный суд Берлина, требуя признания проекта недействительным в связи с допущением процессуальных нарушений, а также на основе практических соображений.32 Кроме того, BUND попросила вынести временный судебный запрет на осуществление строительства на время проведения суммарного производства. Настаивая на том, что имели место процессуальные нарушения, BUND заявила, что должностные лица выдали важные государственные документы либо поздно, либо предоставив ограниченный доступ. Кроме того, плановый орган отказал в предоставлении важных документов во время процедур слушания и несколько раз изменял документы, не разрешая участникам неправительственной организации рассматривать эти изменения и принимать участие в последующих обсуждениях. Оспаривая рациональность проекта и процесс планирования, BUND утверждала, что должностные лица не доказали достаточной необходимости проекта. Подав иск против крупномасштабного правительственного проекта строительства автомобильной дороги, экологическая неправительственная организация добилась успешного решения о временном приостановлении строительства и создала судебный прецедент, который поможет решать экологические вопросы в будущем. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) и (4) Ключевые вопросы • Финансовые барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Балтийская автомагистраль A20 Вовлеченные стороны Истец: Bund fur Umwelt und Naturschutz (BUND), признанная экологическая группа Ответчик: Государственное управление строительства дорог и дорожного движения, Шлезвиг-Гольштейн Третья сторона в деле (на стороне истца): Naturschutzbund (NABU) 31 Фабула дела Государственные должностные лица ходатайствовали П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 141 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Более того, во время составления плана расширения дороги игнорировались альтернативные маршруты, оказывающие меньшее воздействие на окружающую среду, а также не предусматривалось сокращение уровня шума и обеспечение эффективного производства и затрат на техническое обслуживание. Что касается судебного запрета, то в марте 1997 года суд вынес постановление в пользу BUND. Ключевым вопросом постановления было то, что зона имела статус заповедной в соответствии с законодательством Европейского Союза (Директивы ЕЭС о защите естественной среды обитания и дикой флоры и фауны). Суд постановил, что должностные лица не смогли предоставить достаточных гарантий того, что в случае начала строительства зоне не будет нанесен ущерб до ее официального определения средой обитания флоры и фауны. Более того, в случае разрешения строительства, требования BUND будут незамедлительно поставлены на обсуждение. BUND не должна была оставлять залог, и ей не угрожала вероятность возмещения убытков в случае проигрыша. Запрет оставался в силе до вынесения судом окончательного решения по существу дела. Исход дела В мае 1998 года Федеральный административный суд снял судебный запрет и по существу дела вынес постановление в пользу правительства. При вынесении решения суд должен был прояснить вопрос о том, должна ли данная зона, которая пока официально не защищена законодательством ЕС, но, тем не менее, имеет право на такую защиту, быть исключена из проекта. Во-вторых, суд определил, имела ли прямое действие Директива ЕЭС о защите естественной среды обитания и дикой флоры и фауны. Решение суда предлагало компромисс: если законодательство ЕС не нарушается и проект может и дальше осуществляться, то выходом может быть строительство туннеля под заповедной зоной. Имея очень ограниченные возможности обжалования, BUND обратилась за рассмотрением решения Федеральным конституционным судом в г. Карлсрухе. Суд отказал в пересмотре, ссылаясь на отсутствие нарушения конституционных прав. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Готовясь к иску, BUND заручилась поддержкой большого числа добровольцев и согласовывала свои действия с другими неправительственными организациями. Федеральное правительство в Шлезвиг-Гольштейне активно поддерживало идею строительства дороги и провело крупные кампании в средствах массовой информации и по связям с общественностью. 142 Использованные методы для доступа к правосудию Судебное рассмотрение Федеральным административным судом было единственной возможностью для ассоциации BUND обратиться в суд. Однако, так как BUND является экологической ассоциацией, ее locus standi был ограничен заявлениями о нарушении законодательства в области окружающей среды. В соответствии с законодательством Германии, условие предоставления неправительственной организации широкого locus standi в отношении недиференцированного ущерба должно ограничивать виды исков, которые она может подавать. Если экологическая ассоциация основывает весь иск или его часть на неэкологических вопросах, судья должен игнорировать эти основания. Анализ дела В данном деле иск BUND по проекту основывался в равной степени на экономических, шумовых и материально-технических соображениях. Однако, суд рассматривал иск исключительно на основании экологического законодательства. Поскольку законодательство ЕС пока полностью не применяется, и туннель обеспечивал менее аггрессивное расширение, были представлены достаточные возражения по иску. Несмотря на проигрыш по существу в конечном итоге, судебное дело демонстрирует важность подачи исков в ответ на спорные государственные процедуры и действия. То, что BUND успешно остановила проект строительства федерального шоссе (без риска финансовой ответственности), иллюстрирует возможности использования судов для обеспечения прав граждан. Стратегия, использованная в данном судебном деле, теперь служит моделью для других граждан и неправительственных организаций в их спорах по вопросам дорожных и строительных проектов. Кроме того, мотивированный экологическими требованиями, предъявленными организацией BUND, суд создал судебный прецедент для отношения к потенциальным зонам природной среды обитания флоры и фауны в Германии, что повышает защиту природных ресурсов. Данное дело также показывает, что ограничения права на locus standi снижает доступ граждан к правосудию. Существенным ограничением эффективности этого иска было то, что постановление административного суда не могло быть обжаловано. В соответствии с законодательством Германии, решения Федерального административного суда являются окончательными. Предоставление такой абсолютной власти одному суду прямо противоречит духу Орхусской конвенции, ограничивая возможность гражданина получать пользу от его правовых требований полностью путем толкования и оценки этого толкования. Эта формула является краеугольным камнем эффективного и полного доступа к правосудию. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГЕРМАНИЯ — ДЕЛО 5 Контактная информация Michael Zschiesche (Микаэль Зшихе) Department Public Participation and Environmental Law Independent Institute of Environmental Concerns Greifswalder StraІe 4, 10405 Berlin Тел.: (49-30) 428-499-35 Факс: (49-30) 428-004-85 Электронная почта: [email protected] Веб-сайт: www.ufu.de П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 143 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 144 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Германия — Дело 6 Эльба Уклонение должностных лиц от предоставления общественности возможности участвовать в процессе подчеркивает важность исков граждан, судебного запрета и права на оспаривание всех судебных решений. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) и (4) общественности необходимости не было.33 Соответственно, общественные группы, включая BUND, не были проинформированы о проекте и не участвовали в диалоге с государственными должностными лицами до начала строительства. В связи с этим немецкое законодательство определяет, что BUND и другие представители общественности не имеют locus standi для оспаривания проекта, поскольку они не участвовали в общественных слушаниях. Процессуальная сторона дела Ключевые вопросы • locus standi • Судебный запрет • Участие общественности в принятии решений относительно конкретных видов деятельности Подробности исследуемого дела Название дела: Строительная площадка на реке Эльба Вовлеченные стороны Истцы: Bund fur Umwelt und Naturschutz (BUND) (признанная экологическая группа; государственная группа Sachsen-Anhalt) Ответчик: Федеративная Республика Германия, Управление по вопросам воды и судоходства Фабула дела В данном деле федеральные должностные лица предложили и утвердили федеральный проект строительства на участке возле реки Эльба. Характеризуя проект как техническое обслуживание федерального водного пути, федеральное правительство утверждало, что в официальной процедуре с участием Группа BUND подала иск в Федеральный административный суд Берлина, утверждая, что, поскольку проект касался федерального водного пути (р.Эльба), процесс утверждения должен был проходить с участием общественности. Таким образом, выбранный процесс утверждения был недействителен, и решение о начале строительства не имело юридической силы. В связи с этим, группа BUND также требовала временного судебного запрета, останавливающего строительство на время суммарного производства. 19 октября 2000 года группа BUND подала ходатайство в суд о вынесении судебного запрета. Исход дела 27 октября 2000 года, суд отклонил ходатайство BUND о вынесении запрета, подтвердив классификацию строительства как проект технического обслуживания, и, таким образом, постановил, что все процедуры были законными. Согласно решению суда, процесс утверждения не выбирался с намерением избежать участия граждан и, таким образом, требования BUND не являются требованиями по существу. Решение административного суда не могло быть обжаловано. Проект строительства был утвержден. Однако, вынесение судом судебного запрета, остановившего строительство дороги, произвело большое впечатление на общественность. Оно послужило П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 145 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА сигналом к тому, что в суде экологические интересы могут одерживать верх над усилиями, направленными на расширение инфраструктуры. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Местная общественность была вовлечена в судебное дело посредством газет и общественных собраний. Использованные методы для доступа к правосудию Единственной правовой стратегией, имеющейся у BUND, было добиться судебного рассмотрения решения Федеральным административным судом. В связи с этим BUND должна была доказать, что процесс утверждения был выбран таким образом, чтобы избежать участия общественности, что предоставило BUND необходимый locus standi, чтобы подать иск. Анализ дела Настоящее дело иллюстрирует типичный прием обхода, используемый государственными и частными сторонами для избежания участия общественности в принятии решений. Как правило, частный инвестор, заинтересованный в разработке или использовании участка, обращается к правительству для обсуждения масштабов и деталей работ. В соответствии с законодательством Германии, такой диалог регулируется «принципом сотрудничества». Зачастую, однако, инвестор пытается ускорить процесс утверждения, а правительство уступает, начиная процедуру лицензирования, которая ограничивает или отменяет проведение оценки воздействия на окружающую среду и участие общественности. Кроме того, часто согласованные масштабы проекта на бумаге меньше первоначально предлагаемых, но, в конечном итоге, легко изменяются с целью увеличения размера проекта. Все это делается без участия или контроля со стороны граждан. Самым проблематичным является тот факт, что общественность, не приняв участия в процедуре утверждения, не может подать иск об остановке проекта. В соответствии с законодательством Германии, участие общественности в процедуре утверждения является обязательным требованием для возбуждения иска по делу. Если, однако, гражданин или объединение лиц может продемонстрировать, что форма процедуры утверждения была избрана таким образом, чтобы исключить участие общественности, иск по вопросу будет рассматриваться.34 146 Подача иска является важной тактикой обеспечения более последовательного участия общественности. Настоящее дело иллюстрирует важность подачи иска в суд для оспаривания административных действий, нацеленных на избежание участия общественности. Конечно, как очевидно из этого дела, результат не всегда будет положительным, но граждане должны продолжать оказывать давление на должностные лица с целью защитить права на участие. Граждане не должны терпимо относиться к использованию неправильных административных процедур или мириться с попытками избежать участия общественности. Судебное рассмотрение характера данного проекта и обоснования правительством выбранной процедуры его утверждения является наилучшим способом обеспечения участия общественности. Существенным ограничением эффективности этого иска было то, что постановление административного суда не могло быть обжаловано (см. также Германия, Дело 5). Приемы обхода, проиллюстрированные этим делом, подчеркивают постоянную проблему юриспруденции Германии. Эффективные правовые механизмы, такие как требования об уведомлении и комментировании, должны быть разработаны и должны последовательно применяться должностными лицами, контролироваться общественностью, и их соблюдение должно обеспечиваться правовыми санкциями судов. То, что проект может избежать тщательного рассмотрения общественностью и участия общественности только из-за другого названия проекта, свидетельствует о необходимости реформы. Постоянное тщательное рассмотрение судами является одним из самых эффективных способов достижения этого. Контактная информация Michael Zschiesche (Микаэль Зшихе) Independent Institute of Environmental Concerns Department of Public Participation and Environmental Law Greifswalder StraІe 4 10405 Berlin Тел.: (49-30) 428-499-35 Факс: (49-30) 428-004-85 Электронная почта: [email protected] Веб-сайт: www.ufu.de П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Грузия — Дело 1 Защита Национального парка Фабула дела По причине сильной занятости судей слушания административных дел в областном суде города Тбилиси занимают слишком много времени (иногда больше года). В этом суде есть одна Апелляционная палата, в состав которой входят только 6 судей. Какиелибо постановления для ускорения этого процесса отсутствуют. Другими преградами являются судебные издержки и препятствия в отношении locus standi. В 1995 году Кабинет министров Грузии издал постановление №447 о создании национального парка Боржоми-Харагаули. В процессе создания национального парка участвовал Всемирный фонд охраны природы (WWF). В соответствии с договором между правительствами Грузии и Федеративной Республики Германия, в рамках проекта, наряду с созданием национального парка, будут решаться вопросы обеспечения занятости и улучшения социального обеспечения населения региона Боржоми-Харагаули. 12 января 2000 года местные органы власти (Гамгеоба) района Харагаули приняли решение о выделении земли для национального парка. 5 июля 2000 года Государственный комитет Грузии по использованию и охране земли принял административное постановление об утверждении решения местного руководства (Гамгеоба) района Харагаули и выработке процедур выделения земли. Эмзар Чачанидзе организовал собрание фермеров из местных сел, на котором сообщил им, что создание национального парка ограничит их права на заготовку леса, охоту, а также на традиционное использование пастбищ. Большинство аргументов, приводимых Чачанидзе, являлись неправильным толкованием целей проекта по созданию национального парка. Фермеры создали группу активистов под председательством Чачанидзе и начали кампанию против создания национального парка. (Большая часть местного населения района Харагаули поддерживает проект создания национального парка.). Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9(2) и (5) Ключевые вопросы • Временная отсрочка • Locus standi (достаточная заинтересованность) • Финансовые и другие барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Национальный парк без земли Вовлеченные стороны: Истец: Эмзар Чачанидзе (председатель группы активистов) Ответчик: Государственный комитет Грузии по использованию и охране земли Представитель ответчика: Ассоциация «Правовое общество» Третья сторона в деле: Региональное отделение Всемирного фонда охраны природы (WWF) в Грузии Процессуальная сторона дела 2 августа 2000 года Чачанидзе обратился в областной суд Тбилиси с обжалованием административного постановления Государственного комитета Грузии по использованию и охране земли. Истец пытался доказать, что административное постановление о выделении земли для национального парка нарушает права П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 147 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА местного населения, а также что представители общественности из местных сел не были достаточно вовлечены в процесс принятия решения Государственным комитетом Грузии по использованию и охране земли. Он обратился в суд с ходатайством об отмене постановления о выделении земли для национального парка. Областной суд города Тбилиси передал дело в районный суд Кртсаниси-Мтатсминда. Для доказательства достаточной заинтересованности в данном деле истец использовал следующие аргументы: • В результате принятия решения о выделении земли для национального парка, пастухи не имеют возможности использовать традиционные пастбища, а местные жители не могут использовать леса для заготовки дров. • Район Харагаули является высокогорным районом, и в соответствии с Конституцией государство должно обеспечить максимальную социальную поддержку жителей высокогорных селений. • Государство ограничивает права граждан. Следовательно, административное решение нарушает юридические права граждан и должно быть отменено. Судья признал аргументы истца приемлемыми и обосновал свое решение на них. 30 марта 2001 года районный суд Кртсаниси-Мтатсминда вынес решение об отмене административного акта о выделении земли для национального парка. Представители Всемирного фонда охраны природы попросили Ассоциацию «Правовое общество» помочь Государственному комитету Грузии по использованию и охране земли подать апелляцию на решение районного суда Кртсаниси-Мтатсминда. Ассоциация «Правовое общество» как неправительственная организация не имела права обжаловать решение суда, так как не являлась стороной, вовлеченной в дело. Поэтому Председатель Государственного комитета Грузии по использованию и охране земли (глава этой Комиссии Г. Арсенишвили, является Государственным министром Грузии) предоставил Ассоциации «Правовое общество» доверенность выступать от его имени. Ни у Государственного комитета Грузии по использованию и охране земли, ни у Ассоциации «Правовое общество» не было средств для финансирования этого дела. Ассоциация «Правовое общество» предоставила бесплатную правовую помощь Государственному комитету Грузии по использованию и охране земли, подав 18 мая 2001 года апелляцию в областной суд города Тбилиси с требованием отмены решения районного суда Кртсаниси-Мтатсминда об отмене административного решения. 148 Критерии для апелляции Чтобы изменить решение районного суда КртсанисиМтатсминда, в соответствии с Процессуальным кодексом, в апелляции необходимо было доказать, что: • истец не имел достаточной заинтересованности в данном деле; и (или) • суд не имел соответствующих юридических оснований для вынесения данного решения, поэтому решение является незаконным и необоснованным. Ассоциация «Правовое общество» намеревалась использовать при апелляции следующие аргументы: Locus standi В соответствии с Административно-процессуальным кодексом Грузии (ст. 22), административный акт может быть обжалован в суде только, если этот акт оказывает влияние на личные законные права истца. Следовательно, истцу необходимо доказать свою достаточную заинтересованность в деле. В суде истец заявил, что он является председателем группы активистов местной общественности, но доверенности на представление интересов группы у него не было. Следовательно, он представлял лишь свои личные интересы. Истец проживает в данном районе, но не является пастухом, поэтому данный акт не ущемляет его права. Более того, разумное использование местным населением традиционных пастбищ и ограниченная вырубка леса на дрова местным населением на территории национального парка разрешены. (согласно официальным статистическим данным, ограниченная территория более чем достаточна для местных фермеров). Истец никогда не обращался в администрацию национального парка для получения разрешения на вырубку, и поэтому, естественно, никогда не получал отказа. Следовательно, личные права истца никогда не нарушались этим актом, и он не имеет достаточной личной заинтересованности в данном деле. Несоответствующие юридические основания для принятия решения Ассоциация «Правовое общество» смогла также доказать, что районный суд не имел соответствующих юридических оснований для принятия такого решения, и, следовательно, решение является незаконным и необоснованным. В апелляционной жалобе Ассоциации «Правовое общество» было отмечено, что в Грузии существует специальный закон о социальноэкономическом и культурном развитии высокогорных районов. В этом законе представлен полный перечень всех высокогорных районов Грузии. Район Харагаули не указан в этом законе как высокогорный район. Следовательно, район Харагаули не является высокогорным районом, и судья был не прав, основывая свое решение на данном аргументе. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГРУЗИЯ — ДЕЛО 1 Судебные издержки Судебные издержки на апелляцию были невелики, и Государственный комитет оплатил их заранее. У Ассоциации «Правовое общество» могли бы возникнуть проблемы, если бы судебные издержки были выше, поскольку у Государственного комитета Грузии по использованию и охране земли нет собственного бюджета. У истца не было такой проблемы, так как в соответствии со статьей 9 (4) Административно-процессуального кодекса Грузии, неоплата физическим лицом судебных издержек не препятствует рассмотрению дела и вынесению решения. В соответствии со статьей 47 Гражданско-процессуального кодекса Грузии, судья может освободить гражданина от оплаты судебных издержек. Общественные организации, государственные органы и другие организации не имеют такой привилегии и должны оплачивать судебные издержки. Как правило, оплату необходимо внести заранее. К августу 2002 года областной суд города Тбилиси еще не провел слушания по этому делу. Исход дела В августе 2002 года дело находилось в областном суде города Тбилиси в ожидании слушаний по апелляции. Исполнение решения суда КртсанисиМтатсминда временно приостановлено до вынесения решения областного суда города Тбилиси. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Не проводились Использованные методы для доступа к правосудию Данное дело представляет особый интерес, так как дает возможность обсуждать методы доступа к правосудию, использованные обеими сторонами. Со своей стороны Ассоциация «Правовое общество» пытались доказать, что истец не имеет достаточного интереса в данном деле, (несмотря на то, что он осуществлял права на участие во имя интересов местного населения), и что суд был не прав в утверждении, что район Харагаули является высокогорным районом. Организация, подавшая апеляцию на решение суда более низкой инстанции смогла убедить суд более высокой инстанции в необходимости временного приостановления решения суда более низкой инстанции до вынесения решения относительно апелляции. Анализ дела Данное дело отражает ситуацию, когда более долгосрочный общественный интерес заменен краткосрочным (и, возможно, необоснованным) интересом местной общины. Основной проблемой местного населения района Харагаули в отношении создания национального парка, является, по сути, желание иметь право незаконно использовать природные ресурсы (незаконная вырубка леса, охота, использование пастбищ). Создание и четкое определение границ Национального парка могло бы помешать местному населению осуществлять вышеупомянутые действия. Экономическая и социальная ситуация в районе Харагаули (как и в других регионах Грузии) способствует выдвижению подобных незаконных требований. Комментарии участников данного процесса “Это самое необычное дело в моей практике. Как правило, я представляю граждан и местные общины в делах против органов государственной власти, но в данной ситуации, я поддержал государственный орган, чтобы защитить национальный парк от представителей общественности. Доступ к правосудию в экологических вопросах может иметь и обратную сторону. Право использовать окружающую среду, является конституционным правом человека в Грузии, так же как и право жить в здоровой окружающей среде. Фактически, в данном деле каждая сторона могла использовать методы доступа к правосудию, предусмотренные для экологических дел экологическим и процессуальным законодательством Грузии. Я считаю, что в данной ситуации интересы национального парка важнее для окружающей среды, чем интересы части местной общины (фермеров из соседних селений). Возможно, если бы местная общественность обладала более точной информацией о создании и управлении национальным парком, то подобные проблемы не возникли.” — Мераб Барбакадзе “Региональное отделение Всемирного фонда охраны природы в Грузии непосредственно вовлечено в осуществление немецко-грузинской «Открытой программы Боржоми-Харагаули», которая проводится немецким банком KfW и которая, в свою очередь, основана на рамочном соглашении от 21 декабря 1998 года между правительствами Грузии и Федеративной Республики Германия о финансовом сотрудничестве по вопросам создания национального парка Боржоми-Харагаули. В рамках указанной программы, региональное отделение Всемирного фонда охраны природы в Грузии исполняет обязанности по обеспечению ее выполнения. Одной из задач немецко-грузинской «Открытой программы Боржоми-Харагаули» является установление границ национального парка. Поэтому в рамках дела П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 149 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА «Национальный парк без земли» региональное отделение Всемирного фонда охраны природы в Грузии может считаться заинтересованной и затронутой стороной.” – Нугзар Зазанашвили (представляющий отделение Всемирного фонда охраны природы в Грузии как заинтересованную и затронутую сторону) Контактная информация Мераб Барбакадзе Исполнительный директор Ассоциация «Правовое общество» Кв. 54, дом 32 0138, Варкетили — 3 Тбилиси, Грузия Тел. +(995 32) 79 72 79 Моб. +(995 99) 508 514 Электронная почта: [email protected] www.interconnection.org/lsa Нугзар Зазанашвили Заместитель директора, координатор проектов, касающихся заповедников Региональное отделение Всемирного фонда охраны природы в Грузии Ул. М. Алексидзе, 11 380093 Тбилиси, Грузия телефон: (995-32) 330-154/155/190 Электронная почта: [email protected] 150 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Грузия — Дело 2 Парк Ваке Фабула дела Гражданин начал успешный процесс по опротестованию разрешения на строительство гостиницы на территории заповедного парка, которое было выдано без уведомления об этом общественности и без предоставления ей возможности участвовать в процессе принятия решения, но до успешного завершения дела отказался от этого дела в результате угроз и запугиваний в его адрес. В последние годы одной из самых острых проблем, связанных с охраной окружающей среды в Грузии, является расширение строительства в парках, садах и на окружающих их территориях, несмотря на закон, запрещающий такой вид деятельности. В 1996 году компания «Lazi XXI» получила разрешение на использование части территории парка Ваке для строительства 16-этажной гостиницы и прилегающих к ней сооружений, а в 1998 году получила право частной собственности на эту территорию. Разрешение на строительство гостиницы было выдано в ноябре 1999 года, без информирования об этом широкой общественности и граждан (или НПО), и без предоставления им возможности участвовать в процессе принятия решений. Стоимость проекта была оценена в 15 миллионов долларов США, однако до сих пор остается неизвестным, каким образом компания «Lazi XXI» Ltd. намеревалась финансировать проект. В декабре 1999 года, когда на территории старинного парка Ваке началось строительство, граждане Тбилиси узнали об этих фактах. Выступления общественности не смогли изменить ситуацию. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(1), (2), (3) и (5) Ключевые вопросы • Участие общественности при принятии решений относительно конкретных видов деятельности • Locus standi неправительственной огранизации • Финансовые барьеры • Судебный запрет • Угрозы и запугивания Процессуальная сторона дела Подробности исследуемого дела Название дела: Дело о парке Ваке Вовлеченные стороны Истец: Георгий Г. Представитель истца: Ассоциация «Правовое общество» Ответчики: Местные органы управления города Тбилиси и компания “ Lazi XXI” LTD Третья сторона: Управление охраны памятников Министерства культуры Ассоциация «Правовое общество» начала независимое расследование и выяснила, что в соответствии с Законом Грузии о культурном наследии, парк Ваке является частью культурного наследия Грузии. Все действия, которые могут негативно повлиять на его состояние, запрещены как в самом парке Ваке, так и на близлежащей территории. Кроме того, приватизация объектов, которые являются культурным наследием, является нарушением законодательства Грузии, а также нарушением некоторых прав, определенных в Конституции, статья 37(3, 5),35 и положений Закона Грузии о защите окружающей среды, статья 6(a, b, c, f).36 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 151 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Согласно Главе XLIV Гражданско-процессуального кодекса (1999 г.), только граждане имеют право опротестовывать административные акты и только в тех случаях, когда положения данных актов непосредственно затрагивают их законные права. Таким образом, неправительственные организации не имеют права опротестовывать административные решения, и следовательно, необходимо было найти жителя района Ваке, который мог бы быть признан истцом. Грузинское представительство организации «Друзья Земли» предложило такого человека (Георгия Г.). Ассоциация «Правовое общество» подала иск незадолго до того, как 1 января 2000 года был принят новый Гражданско-процессуальный кодекс. Иск был подан в областной суд Тбилиси, но после того, как 1 января 2000 года вступил в действие Административный кодекс и Административно-процессуальный кодекс, дело было передано в районный суд Kртсаниси-Mтатсминда. В ходе первого предварительного заседания суда, был решен вопрос исковой давности. Ассоциация «Правовое общество» доказала, что истец не имел никакой информации относительно принятия административного акта (информация о выдаче разрешения не была опубликована), и не имел никакой возможности участвовать в процессе принятия решения, что является нарушением его законных прав. Согласно ст. 361 (2) гл. XLIV Гражданско-процессуального кодекса Грузии срок исковой давности для права гражданина подавать иск исчисляется со дня, когда гражданин был информирован о его праве на обжалование в суде и получил название и адрес этого суда. Именно поэтому срок исковой давности должен исчисляться с того дня, когда истец получил официальную копию разрешения от государственного органа в ответ на его письменный запрос и получил консультацию юриста по поводу возможности обжалования административного решения в суде. Судья признал эти доводы верными. Процессуальным законодательством 1999 года предусмотрена возможность истца ходатайствовать о вынесении судебного запрета в целях прекращения действия документа о выдаче разрешения на строительство. Однако, если бы истец проиграл дело, компания потребовала бы от истца компенсации убытков. Поэтому, истец не требовал от суда вынесения постоянного судебного запрета. Тем не менее, в соответствии с положениями Статьи 29 нового Административно-процессуального кодекса обжалование административного решения автоматически приводит к постоянному судебному запрету данного решения. Эта норма была применена и к данному делу. Исход дела Судебный процесс получил широкий общественный резонанс. Благодаря последующему журналистскому расследованию и отрицательному общественному мнению по поводу строительства гостиницы местные 152 органы управления приняли соответствующие меры: разрешение на строительство было аннулировано и главный архитектор города Тбилиси (государственный служащий, который выдал разрешение) был освобождён от занимаемой должности. Но Ассоциация «Правовое общество» хотела также добиться отмены решения о приватизации. Успех был почти очевиден, когда случилось нечто непредвиденное. Истец отказался от иска в суде, объяснив, что какие-то неизвестные люди угрожали его семье и требовали, чтобы он отказался от иска. Истец отказался от иска. Согласно статье 22 нового Административно-процессуального кодекса Грузии, любое лицо (включая неправительственные организации) имеет право обжаловать административный акт, если оно докажет достаточную степень своей заинтересованности. В данном случае это было практически невозможно, и следовательно, Ассоциация «Правовое общество», как неправительственная организация, не могла возбудить новое дело. Ассоциация «Правовое общество» надеялась найти нового человека, который мог бы быть признан правомочным истцом. Однако осталась неразрешенной проблема, связанная со сроком исковой давности. Анализ дела Дело было особенным потому, что во время рассмотрения дела изменились правила, регулирующие locus standi. В 1999 году неправительственные организации не имели права опротестовывать административные решения. Согласно Главе XLIV старого Гражданско-процессуального кодекса, только граждане имели право опротестовывать административные акты и только в тех случаях, когда положения данных актов непосредственно нарушали их законные права. Истец должен был доказать свою достаточную заинтересованность в деле, а также то, что его права были нарушены. Истец должен был оплачивать судебные издержки и предолеть барьер, связанный со сроком исковой давности. Суд постановил, что государственный орган не проинформировал истца о его праве опротестовывать административное решение в суде. Неправительственные организации также сталкивались с проблемами, связанными с судебными издержками. Согласно положениям статьи 9(4) Административнопроцессуального кодекса Грузии, неспособность физического лица оплатить судебные издержки не препятствует рассмотрению дела и вынесению решения. Неправительственные организации не имеют такого преимущества и должны оплачивать судебные издержки (обычно оплату необходимо внести заранее). У Ассоциации «Правовое общество» не было средств для финансирования этого дела. Она оказала бесплатную юридическую поддержку, а грузинская организация «Друзья Земли» оплатила судебные издержки. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ГРУЗИЯ — ДЕЛО 2 К сожалению, в этом деле притеснения и запугивания истца оказались успешными, не было предпринято никаких действий для их предотвращения или наказания лиц, осуществлявших эти правонарушения. Locus standi неправительственной организации самой опротестовывать административные решения, предусмотренное в рамках нового Административнопроцессуального кодекса Грузии, было значительно усилено в результате вступления в силу Орхусской конвенции, поскольку теперь для получения права locus standi неправительственным организациям не приходится доказывать свою достаточную заинтересованность. Комментарии участников процесса “Нам удалось добиться некоторых результатов в этом деле, включая отмену разрешения на строительство и прекращение самого строительства. Но мы не достигли полного успеха, поскольку истец отказался от иска в суде. Этого никогда бы не случилось, если бы наше законодательство предоставляло общественным организациям право предъявлять иск против административных актов без необходимости доказательства достаточного интереса. После принятия Орхусской конвенции природоохранные общественные организации не будут сталкиваться с подобными проблемами доступа к правосудию, поскольку согласно положениям статьи 9 Орхусской конвенции нам больше не придется доказывать свой достаточный интерес.” — Mераб Барбакадзе, юрист Ассоциации «Правовое общество» “Парк Ваке представляет собой культурное и природное достояние Грузии. В этой связи, нельзя недооценить значение факта предъявления в суд иска по поводу строительства гостиницы. Несмотря на то, что суд так и не принял окончательного решения, в результате данного дела местные органы власти всё же приняли соответствующие меры по пресечению нарушения закона. Проблема наличия правомочного истца является главной проблемой грузинских природоохранных общественных организаций. Очень часто мы не могли начать дело в суде, потому что мы не могли доказать достаточный интерес в деле. Поиск правомочных истцов среди граждан создает большое количество проблем, как для них (из-за возникновения проблем с местной общественностью или из-за шантажа), так и для нас, поскольку мы никогда не уверены, как долго они будут с нами. Надеюсь, что вступление в силу 31 октября 2001 года Орхусской конвенции позволит решить эту проблему.” — Манана Кохладзе Контактная информация Мераб Барбакадзе Исполнительный директор Ассоциация «Правовое общество» кв. 54, здание-32 0138, Варкетели-3 Тбилиси Грузия Тел. +(995 32) 797279 Моб. +(995 99) 508 514 Электронная почта: [email protected] www. interconnection.org/lsa Манана Кочладзе ул. Атени19, 380079, Тбилиси, Грузия. тел. 99532291006, факс: 99532 29 10 01; Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 153 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 154 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Испания — Дело 1 Отчеты по ядерным объектам ДЕЛО A В трех отдельных случаях НПО отказали в доступе к отчетам, подготовленным правительственным органом в отношении проведенной инспекции нескольких ядерных объектов. Каждый раз НПО обращались в суд с целью опротестования решения, но на принятия решения по делу у судов уходили годы. Фабула дела Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9 (1), (4) и (5) В 1998 г. компания Acerinox по производству металла и стали, расположенная недалеко от Кадиса, случайно выбросила в атмосферу радиоактивный цезий137. Совет по ядерной безопасности расследовал инцидент и подготовил отчет. Первого декабря 1998 года “Экологи в действии” обратились с просьбой ознакомиться с отчетом, подготовленным Советом по ядерной безопасности. 21 декабря 1998 года Совет по ядерной безопасности отказал “Экологам в действии” в доступе к отчету. Ключевые вопросы • Рассмотрение отказа в предоставлении доступа к информации • Своевременные и справедливые судебного рассмотрения процедуры • Финансовые и другие препятствия Подробности исследуемого дела Название дела: Организация «Экологи в действии» (EEA) против Совета по ядерной безопасности (CSN) (3 дела) Вовлеченные стороны Истцы: Экологи в действии (Ecologistas en Accion) (EEA), испанская НПО Ответчики: Совет по ядерной безопасности (Consejo de Seguridad Nuclear (CSN)), испанский правительственный орган, ответственный за инспектирование ядерных объектов, а также сбор и распространение информации о результатах инспекций среди общественности. Процессуальная сторона дела 2 февраля 1999 года было возбуждено административное дело в Audiencia Nacional, специальном отделе Верховного Суда, созданного с целью разгрузить Верховный Суд и ускорить вынесение решений. Audiencia Nacional имеет юрисдикцию в отношении судебного рассмотрения жалоб против Совета по ядерной безопасности. 29 февраля 2000 года Суд вынес решение в пользу “Экологов в действии” и обязал Совет по ядерной безопасности предоставить “Экологам в действии” доступ к отчетам о предприятии Acerinox. 5 апреля 2000 года государство подало в Верховный Суд апелляцию с просьбой отменить решение Аudiencia Nacional. Кроме этого, несколько компаний выступило в поддержку апелляции государства. Исход дела Более двух лет спустя, к июлю 2002 года, суд не вынес окончательного решения по апелляции государства. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 155 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА ДЕЛО Б Фабула дела 21 декабря 1995 года организации «Экологи в действии» подала запрос о получении доступа к отчетам инспекторов за период с января 1992 года по декабрь 1995 года о деятельности атомной станции Jose Cabrera, расположенной в Сорите, Гвадалахара. 31 января 1996 года Совет по ядерной безопасности отказал в предоставлении доступа к отчетам. Процессуальная сторона дела 27 февраля 1996 года организация «Экологи в действии» подала иск в Восьмое отделение Верховного Суда Автономной области Мадрида, оспаривая отказ Совета по ядерной безопасности в предоставлении доступа к отчетам. Три года спустя, 9 июня 1999 года суд принял решение в пользу Совета по ядерной безопасности, отказав “Экологам в действии” в получении доступа к отчетам. НПО подала апелляцию в Высший суд 29 июня 1999 года. Почти два года спустя, 18 июня 2001 года, сославшись на формальную ошибку в поданной апелляции, Высший суд отклоняет жалобу “Экологов в действии”, таким образом, оставляя в силе предыдущее решение Высшего суда. Исход дела Решение Совета по ядерной безопасности отказать в предоставлении доступа к отчетам об атомной станции Jose Cabrera осталось в силе. ДЕЛО В Фабула дела 4 января 1995 года “Экологи в действии” подали запрос о получении доступа к нескольким отчетам 1993 года о деятельности атомной станции Santa Maria Garona, расположенной возле Бургоса. 21 сентября 1995 года Совет по ядерной безопасности отказал в предоставлении доступа к отчетам, ссылаясь на отсутствие имплементации Испанией Директивы 90/313/ЕЭС, а также на то, что запрошенная информация была в незавершенном виде и содержала информацию для внутреннего пользования. Процессуальная сторона дела Организация «Экологи в действии» обратилась 11 декабря 1995 года с иском в Девятое отделение Верховного Суда Автономной области Мадрида, оспаривая решение Совета по ядерной безопасности, отказывающее в предоставлении доступа к отчетам о 156 деятельности атомной станции Santa Maria Garona. Почти 4 года спустя, 2 марта 1999 года, суд принял решение в пользу “Экологов в действии” и обязал Совет по ядерной безопасности предоставить НПО отчеты об атомной станции Santa Maria Garona. Суд решил, что запрошенная информация не является ни незавершенным документом, ни служебной информацией только для внутреннего пользования, и поэтому, отчеты должны быть немедленно предоставлены заявителю. Государство немедленно подало апелляцию в Верховный Суд, оспаривая решение суда низшей инстанции. Исход дела К июлю 2002 года дело все еще ждет решения в отношении апелляции, поданной представителем государства. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Правовые действия “Экологов в действии” постоянно освещались в средствах массовой информации с целью повышения информированности общественности в этом вопросе и получения ее поддержки. Использованные методы для доступа к правосудию Во всех трех случаях истцы использовали процедуру судебного рассмотрения с целью осуществления своего права на получение доступа к информации. Анализ дела Значительная задержка с вынесением окончательного решения по запросам истцов продемонстрировала общее несоответствие суда требованиям Орхусской конвенции, относящихся к процедуре справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения вопросов, касающихся экологической информации. Во всех трех случаях Совет по ядерной безопасности, указывая причины отказа в предоставлении общественности доступа к отчетам инспекторов, ссылался на незавершенность документов, или на то, что информация является конфиденциальной или служебной.37 Контактная информация Сouncil of Nuclear Security (Совет по ядерной безопасности) C/ Justo Dorado, 11 E-28040 Madrid Spain Тел: (34-91) 346-0100 Carlos Martinez-Camarero (Карлос Мартинес- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ИСПАНИЯ — ДЕЛО 1 Камареро), Luis Oviedo-Mardones (Луис ОвиедоМардонес), pro bono адвокаты Ecologists in Action, Justice Commission Marques de Leganes, 12 E-28004 Madrid Spain Тел: (34-91) 531-2739 Электронная почта: [email protected] Автор дела Fe Sanchis-Moreno (Фе Санчис-Морено), директор Legal Department TERRA, Environmental Policy Centre c/Jorge Manrique, 1 E-28420 La Navata Spain Тел/Факс: (34-91) 509-4092 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 157 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 158 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Испания — Дело 2 Отходы шахты Азнакольяр Испанские НПО, подавшие иск против горнодобывающей компании и регионального правительства, требуя очистить реку Гвадиамар от загрязнения, вызванного неисправностью плотины для отходов, должны были не только обосновать своё locus standi, но и внести значительный залог. Кроме этого, чрезмерная затянутость судебного процесса и недостаток у суда квалификации и ресурсов, чтобы разобраться со сложными вопросами контроля над загрязнением, помешали эффективному разрешению дела. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 9 (3), (4) и (5) Ключевые вопросы • Прямое правоприменение • Финансовые и другие барьеры (требование чрезмерного денежного залога) • Своевременность судебного рассмотрения • Знания и возможности судей Подробности исследуемого дела Название дела: Национальный парк Донана Вовлеченные стороны Истцы: SEO/Birdlife и Coordinadora Ecologista Pasifista de Andalucia, (последняя позднее объединилась с Ecologistas en Accion), две испанские НПО (НПО). Ответчики: Boliden-Apirsa, шведская многонациональная корпорация, и владелец горнодобывающего предприятия Aznalcollar; Агентство, отвечающее за бассейн реки Гвадалквивир; Министерство окружающей среды, ответственное за защиту Национального парка и за надзор за применением экологического законодательства в Испании; Региональное правительство Андалузии, ответственное за соблюдение и обеспечение соблюдения экологического законодательства в Андалузии и охрану Парка Донана. Фабула дела В 1979 году Boliden-Apirsa была уполномочена построить плотину для отходов на реке Гвадиамар для сбора и переработки отходов пиритовой шахты Азнакольяр. Ряд исследований, проведенных в начале 1980-х, показал, что в реке Гвадиамар содержится высокая концентрация ряда тяжелых металлов, особо указав на «риск экологической катастрофы вследствие загрязнения кадмием, цинком, медью и свинцом». Результаты исследований показали, что, так как 75% реки протекает через Национальный парк Донана, ему угрожает опасность. Согласно же ратифицированной Испанией Рамсарской конвенции, Донана был отнесен к объектам защиты в соответствии с этой Конвенцией. В 1985 году Boliden-Apirsa увеличила высоту плотины для увеличения ее вместимости. После этого плотина была еще несколько раз увеличена. В 1988 году НПО подали первую жалобу в Европейскую Комиссию о потенциальном риске, созданном шахтой Азнакольяр для Национального парка Донана. Два года спустя испанские власти дали Комиссии ответ, утверждая, что все прежние проблемы загрязнения были «полностью решены». Помимо этого, Донана был зарегистрирован в реестре Montreux Рамсарской конвенции. 4 сентября 1992 года НПО подали иск в суд Duty Magistrates с просьбой о проведении судебного расследования управления шахтой, принадлежащей Boliden-Apirsa. К тому же НПО потребовали расследования адекватности применения экологического законодательства, касающегося эксплуатации шахт и плотин, начальником Агентства Андалусзи по охране окружающей среды. 27 мая 1994 года НПО подали иск в Первый магистральный суд города Санлукар ла Майор против П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 159 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Boliden-Apirsa, утверждая, что компания нелегально хранила токсическую пиритовую золу другой компании за плотиной. В поддержку этого дела НПО представили документы и другие доказательства в суд. Помимо этого, суд запросил информацию у Boliden-Apirsa и начал сбор доказательств со своей стороны. 26 января 1996 года НПО подали жалобу на BolidenApirsa начальнику прокуратуры Главного суда провинции Севилья относительно утечки кислых вод из плотины в реки Агрио и Гвадиамар. Два месяца спустя начальник прокуратуры Главного суда провинции Севилья передал документацию во Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор для начала судопроизводства. 4 марта 1997 года Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор постановил приостановить дело. И, наконец, спустя год и один день, почти через 4 года после того, как НПО подали иск в Первый магистратский суд города Санлукар ла Майор, суд начал собирать доказательства. 25 марта 1998 года НПО подали вторую жалобу в Европейский Союз. Комиссия решила, что, для того чтобы начать процесс по факту нарушения, доказательств недостаточно. 25 апреля 1998 года произошла катастрофа Азнакольяр. Плотина рухнула, и 5 кубических гектометров загрязненного ила и высокотоксичной воды вытекло в реку Гвадиамар, всего в 50 км вверх по течению от болота Донана, расположенного в Парке. Процессуальная сторона дела В тот же день НПО подают жалобу в Гражданскую службу защиты Испании, требуя привлечения BolidenApirsa к уголовной ответственности за слив серной кислоты и тяжелых металлов, в том числе ртути, мышьяка и кадмия в гидрографическую систему, включающую несколько рек и болото Донана. 13 мая 1998 года НПО подают второй иск во Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор против Boliden-Apirsa, руководства бассейна Гвадалквивир, и Отделений промышленности и окружающей среды регионального правительства Андалузии, требуя привлечения к ответственности за сброс токсичных вод, произошедший в результате прорыва плотины. Кроме этого, НПО заявили о нелегальной попытке BolidenApirsa скрыть загрязненный осадок. 3 июня 1998 года Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор запросил денежный залог в размере 5 000 000 песет у СЕРА и SEO/Birdlife, в качестве предпосылки принятия их иска и возбуждения процесса. НПО оспорили это решение. 9 июня 1998 года НПО подают второй иск во Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор против властей, утверждая, что очистка была несоответствующей. По жалобе относительно требования денежного 160 залога Вторым магистральным судом, 15 октября 1998 года Главный суд провинции Севилья уменьшил сумму залога до 1 000 000 песет. Далее, 19 ноября 1998 года НПО подают еще один иск во Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор против Отделения окружающей среды Регионального правительства Андалузии в отношении загрязнения атмосферы, вызванного неправильным удалением осадка во время работ по очистке. В декабре, в связи с этими делами, НПО обратились несколько раз во Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор с просьбами о сборе доказательств. 22 декабря 2000 года, более чем через два года после первоначального возбуждения дела Азнакольяр — Донана, судья издал приказ об отсрочке судопроизводства, так как, по мнению суда, ни одна из сторон, не была признана виновной в катастрофе, связанной с разрушением плотины. НПО подают апелляцию в тот же суд. Апелляция была отклонена 5 марта 2001 года. НПО подают вторую апелляцию, на этот раз в суд провинции Севилья, оспаривая постановление Второго магистрального суда города Санлукар ла Майор. Исход дела В ноябре 2001 года суд провинции Севилья вынес решение по апелляции, поданной НПО в марте 2001 года, постановив, что в аварии плотины не было состава уголовного преступления, и открыл гражданское дело по вопросу компенсации. Региональное правительство Андалузии возбудило гражданское дело по вопросу компенсации затрат, связанных с очисткой территории. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Все правовые действия НПО постоянно освещались в средствах массовой информации, было проведено несколько демонстраций общественности. Использованные методы для доступа к правосудию Истцы использовали процедуру судебного рассмотрения, ссылаясь на уголовную ответственность компании за выброс опасных веществ, задействуя при этом процедуры судопроизводства, имеющиеся для опротестования действий ответственных органов власти. Несмотря на требование чрезмерного залога, истцы продолжали использовать все средства судебной защиты. Анализ дела В испанской правовой системе, Второй магистральный суд города Санлукар ла Майор отвечает только за «поручение ведения» дела и подготовку его для второго судьи, в чьей компетенции находится принятие решений. Однако у суда не было достаточных кадровых П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ИСПАНИЯ — ДЕЛО 2 ресурсов, оборудования и технической поддержки, для того чтобы рассматривать такое сложное дело. Это привело к ряду трудностей для адвокатов, представляющих стороны по делу, включая трудности с оценкой материалов дела, задержки, связанные с необычными графиками работы и недостаточными возможностями фотокопирования материалов и данных. Недостаточные административные ресурсы также обусловили неадекватную оценку экологического ущерба, вызванного прорывом дамбы. НПО утверждают, что Второй магистральный суд рассматривал дело ненадлежащим образом, и данное им «поручение», было неприемлемым, потому что значительное количество экологической информации и доказательств не были приняты в надлежащем порядке. НПО утверждают, что решение судьи о недостаточности доказательств для привлечения к ответственности, основывается на ее неумении дать оценку допустимым доказательствам и предоставленной информации. Судья продемонстрировал недостаточное понимание ключевых вопросов дела, связанных с окружающей средой, включая незнание элементов, необходимых для установления наличия состава экологического преступления согласно статье 325 Уголовного кодекса Испании. Следовательно, постановления суда, касающиеся доказательств, были часто неэффективны — не позволяли установить факты и причинноследственную связь между ними. Более того, судья отверг многие из предложений сторон по сбору доказательств, которые могли бы помочь упростить проблему. Власти, которые должны были выступать соответчиками, не были включены, и суд не смог найти ответственную сторону. Несмотря на наличие права на иск, НПО, которые выступали стороной в процессе, должны были внести залог 5 000 000 песет (EURO 30 050). После подачи апелляции залог был уменьшен до 1 000 000 песет (EURO 6 010). Прошло три года, прежде чем суд вынес решение о том, что так называемая «инструктивная» стадия процесса должна завершиться в связи с отсутствием состава преступления. Контактная информация Ministry of the Environment (Министерство окружающей среды) Abogacia del Estado D. Jose Enrique Garcia de la Mata Caballero de Rodas Pza. San Juan de la Cruz s/n E-28071 Madrid Тел: (34-91) 597-6000 Andalucia Regional Government (Региональное правительство Андалузии) Secretario General Tecnico Avda. Manuel Siurot, 50, Casa Sundheim E-41013 Sevilla Тел: (34-95) 500-3400 Электронная почта почта: [email protected] Boliden-Apirsa38 Public Relations Department Carretera Jerez-Aznalcollar s/n E-41870 Sevilla Тел: (34-95) 413-5429 SEO/Birdlife C/Melquiades Biencinto, 34. E-28053 Madrid Тел: (34-91) 434-0910 Электронная почта: [email protected] Karlos Martinez-Camarero (Карлос МартинесКамареро) Ecologists in Action of Andalucia Parque S. Jeronimo, s/n E- 41015 Sevilla Тел: (34-95) 490-3984 Электронная почта: [email protected] Автор дела Fe Sanchis-Moreno директор39 (Фе Санчис-Морено), Legal Department TERRA, Environmental Policy Centre c/Jorge Manrique, 1 E-28420 La Navata Тел/факс: (34-91) 509-4092 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 161 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 162 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Казахстан — Дело 1 Автозаправочная станция Процессуальная сторона дела НПО оспорила предоставление муниципалитетом разрешения на строительство автозаправочной станции без рассмотрения заключений эксперта, представляющего общественный интерес, во время проведения слушаний по предлагаемой станции. От имени жителей города Алматы, выступающих против строительства станции, Партнерство возбудило дело против городских властей с целью прекращения строительства автозаправочной станции. Суд принял решение в пользу городских властей, утверждая, что городские власти были правы, приняв решение о том, что в проведении экспертной оценки не было необходимости, поскольку у городских властей уже есть необходимые документы, и поскольку уже были проведены исследования по этому вопросу. Также суд не нашел прямых доказательств того, что станция может представлять угрозу окружающей среде, вследствие чего необходимо было бы остановить строительство до получения результатов экологической экспертизы. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) и (4) Ключевые вопросы • Рассмотрение участия общественности в принятии решений относительно определенных видов деятельности • Показания независимого окружающей среды эксперта в области Подробности исследуемого дела Вовлеченные стороны Истец: Азиатско-Американское партнерство (Партнерство) (региональная НПО) Ответчик: Городские власти Алматы. Исход дела Несмотря на постановление суда, в ноябре 2000 г. была достигнута договоренность между владельцами автозаправочной станции и Партнерством, в соответствии с которой на станции были предприняты различные меры по обеспечению экологической безопасности. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Фабула дела Использованные методы для доступа к правосудию Аким (орган местного управления) города Алматы инициировал строительство автозаправочной станции в густонаселенном районе Алматы. Во время подготовительных работ, Аким отказался от рассмотрения какого бы то ни было экспертного заключения о потенциальном вреде для окружающей среды в результате строительства станции. Впоследствии станция была построена. Партнерство пыталось принять участие в административном рассмотрении вопроса о строительстве, предложив заключение независимого эксперта в противовес заключению государственного эксперта. Получив отказ, Партнерство подало иск в суд о рассмотрении решения городских властей. Несмотря на то, что НПО проиграла дело, благодаря ее усилиям в конечные планы все же были внесены изменения. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 163 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Анализ дела Данное дело демонстрирует отсутствие процессуальных прав общественности на участие в административных слушаниях. Как решение городских властей отказаться от рассмотрения экспертного заключения, отличающегося от мнения городских властей, так и признание судом законности этого решения были необоснованными и ничем не подкрепленными. Контактная информация Дина Смирнова, Директор KazLEEP Тел: (732-72) 696-445 Электронная почта: [email protected] 164 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Казахстан — Дело 2 Отходы в Каспийском море Попытки местной НПО по применению действующего экологического законодательства против одной из компаний, осуществляющей буровые работы, были серьезно осложнены ввиду отсутствия прецедентов ведения подобных дел и правового механизма по практической реализации соответствующего законодательства. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу по отношению к ОКМПК соответствующих специальных положений, регулирующих деятельность в заповедных зонах, а также положений, предусмотренных Законом об особо охраняемых территориях, принятым в 1997 году. В ответ на поданную жалобу в прокуратуре подтвердили, что ОКМПК осуществляет незаконные выбросы загрязняющих веществ на территории заповедной зоны, но отказались принять надлежащие меры против компании. Прокуратура лишь приняла заявление о том, что выбросы нужно прекратить, поскольку эти действия нарушают Закон об особо охраняемых территориях. • Статья 9(3) Исход дела Ключевые вопросы Дело не получило дальнейшего развития, и прокуратура не заставила ОКМПК оплатить экологический ущерб, нанесенный в результате деятельности компании. • Прямое правоприменение Подробности исследуемого дела Вовлеченные стороны Истец: «Каспий — ХХI век» (общественное объединение) Ответчик: Офшорная Казахская международная производственная компания (ОКМПК) Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию Фабула дела Начиная с июля 1999 года, ОКМПК ежедневно сбрасывала 36-38 тонн неочищенных отходов на мелководье северного побережья Каспийского моря. Последующая проверка области выброса показала, что местность является очень токсичной и представляет угрозу морской флоре и фауне. ОКМПК осуществляла выбросы на государственной заповедной территории Каспийского моря. Процессуальная сторона дела «Каспий — ХХI век» направило несколько писем в местную прокуратуру Атырау с требованием применения Истец рассмотрел один возможный вариант возбуждения дела — попытался защитить свои интересы в местной прокуратуре. Анализ дела В этом деле у истца не было возможности подать жалобу на ОКМПК прямо в суд. Вместо этого, единственным вариантом было обращение в местную прокуратуру с ходатайством о представлении их интересов против компании. Такая зависимость оказывается довольно проблематичной с точки зрения практической реализации экологического права, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 165 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА поскольку у прокуроров не хватает опыта и экспертных знаний для работы с подобными делами. Более того, прокуроры как представители государства очень часто находятся под влиянием других интересов и, поэтому, не всегда активно способствуют обеспечению применения законодательства. Если бы истец имел locus standi подать иск в суд прямо как экологическая ассоциация, то исход дела мог бы быть другим. Контактная информация Ибрагим Кушенов, председатель «Каспий –ХХI век» Маслихат Телефон/факс: (7-31) 222 31029/222 33246 Электронная почта: [email protected] 166 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Казахстан — Дело 3 Чрезмерные судебные сборы Представитель общественной организации не был защищен от возможности преследования в судебном порядке за высказывания, сделанные им во время общественных слушаний дела. Более того, прокурор, защищающий представителя, потребовал чрезвычайно высокую плату за свои услуги, несмотря на то, что суд не решил дело по сути. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу “Каспий Табигаты”, утверждала, что компания, обратившаяся за разрешением на реализацию проекта, произвела сильное загрязнение близлежащей территории. Замечания Черновой существенно противоречили прежним показаниям OOO “Мониторинг”, лаборатории, нанятой компанией для проведения экологического контроля местности. ООО “Мониторинг” указало, что увеличения степени загрязнения не наблюдалось. Для защиты от иска, возбужденного ООО «Мониторинг», Чернова обратилась в прокуратуру города Атырау с просьбой о защите ее интересов в суде. • Статья 3(8) и 9(4) Процессуальная сторона дела Ключевые вопросы • Рассмотрение вопросов участия общественности в процессе принятия решений • Стратегические судебные иски против участия общественности • Финансовые барьеры Подробности исследуемого дела Вовлеченные стороны Истец: ООО “Мониторинг”, лаборатория экологического мониторинга Ответчик: Чернова, представитель общественной организации “Каспий Табигаты” Представитель ответчика: Прокуратура города Атырау Фабула дела 7 апреля 2000 года на общественных слушаниях по поводу оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) проекта местного развития гражданка Чернова, представляющая интересы общественной организации В мае 2000 года директор ООО “Мониторинг” подал судебный иск в городской суд Атырау против Черновой, утверждая, что её заявления нанесли вред репутации лаборатории. Лаборатория требовала 1 млн. тенге (7 тысяч долларов США) в качестве компенсации за “моральный ущерб”, нанесённый компании заявлениями Черновой. После того, как в течение семи месяцев было опрошено несколько свидетелей, суд не смог удовлетворить требование и 31 декабря 2000 года закрыл дело, не вынеся окончательного решения. Исход дела Несмотря на отсутствие судебного решения, прокуратура потребовал выплаты 20 000 тенге (141 доллар США) за представление интересов гражданки Черновой в суде. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 167 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Использованные методы для доступа к правосудию Чернова использовала единственно возможный путь выбора защиты, обратившись к местной прокуратуре с заявлением представлять её интересы в суде. Анализ дела Заявления Черновой, касающиеся загрязнения территории, не должны быть причиной судебного рассмотрения. Выступающим на общественных слушаниях должен предоставляться иммунитет от возможных судебных исков при условии, что они не делают клеветнических и порочащих заявлений. В этом случае, показания Черновой непосредственно касались оценки воздействия на окружающую среду, поэтому имели прямое отношение к делу и были справедливыми. Наличие возможности подавать иски против лиц, делающих подобные замечания, препятствуют более широкому участию общественности. Из страха оказаться в суде и быть вынужденным оплачивать высокие штрафы, люди будут отказываться участвовать в общественных слушаниях. Непомерно высокая плата, затребованная от Черновой за представление ее интересов в суде, является дополнительным препятствием участию общественности 168 и доступу к правосудию. Учитывая специфику рассматриваемого дела и тот факт, что Чернова является представителем неправительственной организации, сумма гонорара должна была быть снижена или не затребована вообще. Кроме того, в таких случаях как этот, когда сторона, подающая иск, не добивается положительного для себя результата и при этом, находится в лучшем, чем ответчик, финансовом положении, необходимо использовать схему снижения гонорара или его отмены. В целом, требование о выплате частными лицами и неправительственными организациями чрезмерно высоких гонораров без возможности уменьшения или отмены таких затрат делает невозможным возбуждение социально важных судебных процессов. Кроме того, как мы видим на примере этого дела, частным лицам и общественным организациям также трудно защищать себя от последствий их участия в открытом процессе принятия решений. Контактная информация Чернова, директор Центр экологических и правовых инициатив “Глобус” Тел.: (783-1) 222-415-73 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Литва — Дело 1 Внесудебная процедура Внесудебная процедура оспаривания действий и бездействия органов государственной власти, противоречащих положениям национального законодательства, может явиться прекрасным инструментом правовой защиты при отказе предоставления общественности доступа к информации. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу Статья 9(3) и (4) Ключевые вопросы • Процедура административного рассмотрения материальных вопросов экологического права • Чрезвычайное обжалование • Судебный запрет Подробности исследуемого дела Название дела: Жалоба жителей от 8 июня 2000 года (регистрационный номер 2000/05). Вовлеченные стороны Истцы: Житель 1 и Житель 2 Ответчики: Служащие Министерства окружающей среды и Министерства здравоохранения в первоначальной процедуре, а позднее сами Министерства окружающей среды и здравоохранения Фабула дела 17 апреля 2000 года Житель 1 от имени жителей района Земьежи Сансиай города Каунаса обратился в Министерство окружающей среды с требованием оценить действия двух государственных служащих Kаунасского областного отделения охраны окружающей среды по разработке ими подробного плана территории для строительства автозаправочной станции на проспекте A. Юозапавичауса, 67. Жалобщик указал, что при внесении корректировок в план территории были допущены серьезные нарушения пунктов 31-33 Специального положения об эксплуатации земли и леса, утвержденного Решением правительства республики Литвы № 345 от 24 марта 1998 года. Не было проведено оценки пригодности участка земли по проспекту A. Юозапавичауса, 67 для строительства автозаправочной станции (географическое положение, экологическая ситуация), а сотрудники Kаунасского областного отделения охраны окружающей среды игнорировали следующие нарушения, допущенные в разработанном и скорректированном плане: 1) не была предусмотрена санитарная зона станции жидкого горючего; 2) расстояние от подземного резервуара с горючим до жилых домов меньше, чем предусмотрено стандартами; 3) детальный план был разработан на основании несуществующих просьб жителей, изменить целевое назначение их жилых домов. Не был принят во внимание факт сбора более 200 подписей жителей, выступающих против строительства автозаправочной станции на этом участке земли. Истец от имени жителей района Земьежи Сансиай потребовал создания независимой экспертной комиссии для оценки действий сотрудников Kаунасского областного отделения охраны окружающей среды. В письме No 01-24-2081 от 16 мая 2000 года «Относительно действий Kаунасского областного отделения охраны окружающей среды при внесении изменений в план территории по адресу: проспект A. Юозапавичауса, 67» Заместитель министра окружающей среды ответил Жителю 1: П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 169 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 1) Kаунасское областное отделение по охране окружающей среды не возражало против рассмотрения участка земли, распложенного по проспекту A. Юозапавичауса, 67, в районе Земьежи Сансиай в качестве места для строительства автозаправочной станции, с учетом соблюдения стандартов расстояния до жилых домов и других зданий. 2) В детальном плане участка земли и в проекте, составленном специализированной компанией “Kauno Planas”, указано, что многоквартирный дом по ул. Соду, 26 расположен на расстоянии 50 метров от заправочной станции, что соответствует стандартам, и что частные дома по адресу: проспект A. Юозапавичауса, 65, и ул.Соду, 34 расположены на расстоянии соответственно 15 и 27,5 метров. Однако в подробном плане участка земли и в проекте отмечено, что строительство заправочной станции возможно только после изменения целевого назначения этих домов с жилых на коммерческотехнические, поскольку расстояние от этих зданий до заправочной станции составляет менее 50 метров. 3) На этапе разработки проектировщики, разрабатывающие план строительства заправочной станции, должны будут провести исследование вопроса загрязнения воздуха и оценить планируемое количество загрязняющих веществ, которые будут выбрасываться в атмосферу. Kаунасское областное отделение по охране окружающей среды примет решение о строительстве данного объекта, только если проект будет отвечать всем экологическим требованиям, и если будут выполнены условия подробного плана относительно изменения назначения зданий с жилых на коммерческо-технические. Тем не менее, в ответе Заместителя министра охраны окружающей среды отсутствовала оценка действий сотрудников Kаунасского областного отделения по охране окружающей среды при изменении подробного плана строительства автозаправочной станции по проспекту А. Юозапавичауса, 67. Не была создана экспертная комиссия по оценке экологических нарушений, которую требовал истец. Таким образом, Министерство охраны окружающей среды нарушило положения пунктов 6.11 и 6.13 Положения Министерства окружающей среды, утвержденного 22 сентября 1998 года решением правительства республики Литвы № 1138. 17 апреля 2000 года Житель 2 от имени жителей района Земьежи Сансиай города Каунаса обратился в Министерство здравоохранения, требуя оценки действий Kаунасского государственного центра здравоохранения при уточнении детального территори- 170 ального плана строительства заправочной станции. Истец указал на то, что, утвердив детальный территориальный план, Kаунасский государственный центр здравоохранения серьезно нарушил пункты 31-33 Специального положения об эксплуатации земли и леса, утвержденного решением правительства республики Литвы № 345 от 24 марта 1998 года. В своей жалобе заявитель приводит те же аргументы, что и Житель 1 в своей жалобе, представленной 17 апреля 2000 года в Министерство окружающей среды. По мнению заявителя, в случае утверждения плана строительства автозаправочной станции права жителей Каунаса на чистую и здоровую окружающую среду будут серьезно нарушены. Заявитель обратился в Министерство здравоохранения с просьбой создать компетентную экспертную комиссию, которая оценила бы создавшуюся ситуацию и нарушения, допущенные при разработке и утверждении детального плана строительства заправочной станции. В письме No 31-08-2731 от 19 мая 2000 года Заместитель министра здравоохранения ответил Жителю 2, что в соответствии с указом Министра здравоохранения № 240 от 5 мая 2000 года была создана комиссия по оценке законности действий Kаунасского государственного центра здравоохранения при уточнении детального территориального плана строительства заправочной станции. Комиссия оценила ситуацию и представила свои заключения. Министерство здравоохранения подтвердило эти заключения. Заключение экспертной комиссии «О детальном проектном плане заправочной станции по проспекту A. Юозапавичауса, 67, г. Каунас» от 11 мая 2000г. выявило следующие нарушения: 1) В соответствии с проектом, расстояние от подземного резервуара с топливом до жилого дома по адресу ул. Соду, 26, составляет 45 метров. 2) В предоставленных документах не указывается, каким образом будет выполнено условие генерального плана относительно изменения назначения частных домов по проспекту A. Юозапавичауса, 65, и ул. Соду, 34 на нежилые. 3) Не было проведено должной оценки уровня шума от транспорта. 4) Предложено расширить пространство между улицами Мазейкиу и Соду в соответствии с дополнительными положениями первоначальной оценки воздействия на окружающую среду детального плана по участку земли на проспекте A. Юозапавичауса, 67, разработанного специализированной компанией “Kauno Planas”. Не было проведено анализа безопасности пешеходов. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ЛИТВА — ДЕЛО 1 Комиссия представила следующие предложения: 1) Санитарная зона автозаправочной станции на проспекте A. Юозапавичауса, 67 должна соответствовать требованиям действующего законодательства. 2) Необходимо провести дополнительные измерения уровня шума на улицах Мазейкиу и Соду. 3) В плане должны учитываться вопросы безопасности пешеходов. Однако в письме Заместителя министра здравоохранения не было предоставлено ответа на требование оценки действий Kаунасского государственного центра здравоохранения при разработке и утверждении детального плана строительства автозаправочной станции. Процессуальная сторона дела 8 июня 2000 года Главная комиссия по решению административных споров получила жалобу (регистрационный номер 2000/05-43) от Жителя 1 и Жителя 2, в которой они просили провести оценку ответственности Министерства охраны окружающей среды республики Литвы и Министерства здравоохранения республики Литвы при рассмотрении действий сотрудников организаций, находящихся под их юрисдикцией — Kаунасского областного отделения по охране окружающей среды, которое подчиняется Министерству окружающей среды, и Kаунасского общественного центра здравоохранения, который подчиняется Министерству здравоохранения. В своей жалобе заявители утверждали, что в соответствии с административной процедурой они обращались в вышеупомянутые министерства. Однако, ответы министерств их не удовлетворили, так как они только сформулировали нарушения, на которые указали жалобщики. Основное требование заявителей — проверить и оценить действия Kаунасского областного отделения по охране окружающей среды и Kаунасского государственного центра здравоохранения при уточнении и утверждении детального территориального плана строительства автозаправочной станции, не было принято во внимание. Заявители потребовали, чтобы Комиссия предписала обоим министерствам провести исчерпывающее изучение их жалобы от 17 апреля 2000 года в соответствии с законом о государственном управлении республики Литвы. Главная комиссия по решению административных споров обратилась в Администрацию окружного управления Каунаса (учреждение, которое ответственно за утверждение документов по территориальному планированию) и в Государственную инспекцию территориального планирования и строительства (которая контролирует составление документов по территориальному планированию, проведение процедур утверждения и общественного рассмотрения, проверяет условия этих документов, их соответствие требованиям свода стандартов территориального планирования). В письме № G-595 от 16 июня 2000 года Окружного управления Каунаса, направленному Главной комиссии по решению административных споров говорится, что «проект был утвержден в соответствии с проверкой соблюдения стандартов всеми ведомствами, включая Kаунасское областное отделение по охране окружающей среды и Kаунасский государственный центр здравоохранения, и никаких комментариев предоставлено не было...». Отчет об общественных слушаниях свидетельствует о том, что «во время общественного слушания не было получено никаких замечаний или возражений». В своем письме № 04-06-07-37-P от 16 мая 2000 года руководитель Государственной инспекции территориального планирования и строительства заявил, что условия детального плана участка земли по проспекту A. Юозапавичауса, 67 нарушают требования Специального положения по эксплуатации земли и леса, утвержденного решением правительства республики Литвы № 345 от 24 марта 1998 года о том, что жилой дом по адресу ул. Соду, 34, находится в охранной зоне заправочной станции, и что расстояние от станции жидкого горючего и подземного резервуара до запланированной дороги на территории заправочной станции по улице Соду является недостаточным. Исход дела Главная комиссия по решению административных споров заключила, что в соответствии со статьями 6 и 8 Закона республики Литвы о защите окружающей среды и пунктами 7.8, 7.10 и 5.3 Положения Министерства охраны окружающей среды, утвержденного решением правительства республики Литвы № 1138 от 22 сентября 1998 года Министерство охраны окружающей среды не только имело право, но и должно было отменить или изменить решение Регионального управления по охране окружающей среды. Однако, Министерство охраны окружающей среды только констатировало нарушения, допущенные Kаунасским областным отделением по охране окружающей среды при утверждении детального плана, и не предприняло никаких действий по отмене решения организации, которая находится под его юрисдикцией. Также, Главная комиссия по решению административных споров заключила, что в соответствии с пунктом 26 положения Министерства здравоохранения, утвержденного решением правительства республики Литвы № 926 от 24 июля 1998 года, и статьями 37 и 84 Закона о системе здравоохранения П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 171 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА республики Литва, Министерство здравоохранения после получения заключения созданной Комиссии должно было оценить действия сотрудников Kаунасского государственного центра здравоохранения при утверждении представленного проекта заправочной станций в городе Каунасе и детального плана строительства заправочной станции на участке земли, расположенном по проспекту A. Юозапавичауса. Однако это сделано не было. На основании сложившихся обстоятельств и представленных документов, Главная комиссия по решению административных споров вынесла следующее решение: • Дать указание господину Р. Алекна, Министру здравоохранения, обеспечить оценку правомерности действий главы Kаунасского государственного центра здравоохранения и ответственных государственных служащих при утверждении детального плана участка земли, расположенного по проспекту A. Юозапавичауса, 67, в городе Каунасе. • Дать указание господину Д. Лыгису, Министру окружающей среды, обеспечить в соответствии с процедурой, установленной законом, устранение нарушений, допущенных сотрудниками Kаунасского областного отделения по охране окружающей среды при утверждении детального плана участка земли, расположенного про проспекту A. Юозапавичауса, 67, в городе Каунас и при «внесении изменений в проект автозаправочных станций в городе Каунасе (Приложение № 2)». • Дать указание Министерству здравоохранения до 26 июля 2000 года уведомить жалобщиков о результатах исполнения решения. • Решение Главной комиссии по решению административных споров должно быть выполнено до 26 июля 2000 года, с уведомлением Главной комиссии по решению административных споров о его выполнении. Заявители имеют право оспорить решение Главной комиссии по решению административных споров в Высшем административном суде в течение 20 дней после получения решения. Заявители также имели право обратиться в Высший административный суд по вопросу выполнения решения Главной комиссии по разрешению административных 172 споров, если учреждения, ответственные за выполнение решения, не выполняют его в установленные сроки. Министерство окружающей среды и Министерство здравоохранения выполнили решение Главной комиссии по разрешению административных споров № 2000/05-43 от 22 июня 2000 года. Несмотря на это, заявители обратились в Высший административный суд, с жалобой на неполное выполнение решения Главной комиссии по разрешению административных споров. Однако, позже жалоба была отозвана. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию Была использована административная процедура рассмотрения жалобы (в соответствии с законом о Комиссии по разрешению административных споров Республики Литвы), так как она является более быстрой, чем судебный процесс (жалоба должна быть рассмотрена в течение 14 дней после ее подачи в Комиссию), и бесплатной для вовлеченных сторон (жалобщика и организации, против которой направлена жалоба). Анализ дела Данное дело демонстрирует преимущество использования в определенных случаях процедуры административного рассмотрения вместо процедуры судебного рассмотрения, которая может занять больше времени, и которая может быть связана с финансовыми барьерами. Это дело также показывает, каким образом посредством таких жалоб может быть выработан стандарт контроля административными органами действия нижестоящих органов. Контактная информация Stasile Znutiene (Стасиле Знутиене), Chief Specialist Public Information Division, Ministry of Environment A. Jaksto str. 4/9 LT-2694 Vilnius Тел.: (370-2) 614-453 Факс: (370-2) 220-847 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Молдова — Дело 1 Парк Сарми Фабула дела Граждане, проживающие в непосредственной близости от общественного парка, столкнулись с рядом процессуальных и материальных препятствий в административном и судебном рассмотрении при попытке участвовать в принятии решений по предоставлению разрешения на строительство, связанное с парком. В октябре 1999 года в Кишиневе, Молдова, на участке земли, который входил в состав парка Сармизеджетуса, было начато строительство. В марте 2000 года несколько жителей близлежащего района обратились за помощью ЕРАС. Адвокаты ЕРАС определили, что с самого начала строительства жители района не могли получить информацию о том, что строится и кто является владельцем строящегося объекта, несмотря на многочисленные запросы, направляемые муниципальным властям. Кроме того, жители попытались обратиться в суд с жалобой, содержащей подробное описание их возражений против разрешения на строительство, в соответствии с законом об обращении, но так и не смогли добиться ответа от муниципалитета. Сначала ЕРАС подал запрос о предоставлении информации в соответствии с законом об охране окружающей среды. В апреле 2000 года муниципалитет Кишинева ответил, что земля парка была отведена: Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(1), (2), (3) и (4) Ключевые вопросы • Рассмотрение информации вопросов отказа доступа к • Процедура административного рассмотрения 1) компании «Назарет» для строительства офисного здания и автостоянки; 2) международному благотворительному фонду инвалидов войны в Афганистане (FIFIRA) для строительства стоянки на 40 машин; • Судебный запрет • Финансовые барьеры • Своевременная процедура 3) союзу евангелистских церквей для строительства церкви. Подробности исследуемого дела Вовлеченные стороны Далее муниципалитет отметил, что после рассмотрения обращения граждан, решение о выделении земли компании «Назарет» будет аннулировано. Истец: 10 жителей из 280 заявителей Представитель истцов: Ecolex, молдавская НПО, представляющая общественные интересы по экологическим вопросам (Центр общественной экологической адвокатуры, EPAC) Ответчики: Международный благотворительный фонд инвалидов войны в Афганистане (FIFIRA), муниципалитет города Кишинева Процессуальная сторона дела ЕРАС передал дело в более высокую инстанцию, которая занималась координацией действий местной администрации, префектуру Кишинева. В обращении, направленном в префектуру, ЕРАС настаивал, на том, что парковые земли, выделенные FIFIRA и Союзу евангелистских церквей, должны быть возвращены. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 173 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Префектура не предприняла никаких действий, и тогда ЕРАС, в соответствии с Законом о государственном управлении, начал судебный процесс, оспаривающий решение муниципалитета в суде. Кроме того, ЕРАС отдельно обратился в Агентство окружающей среды Кишинева, чтобы наложить запрет на строительство, так как не были проведены необходимые экологические экспертизы. Агентство по охране окружающей среды издало приказ о прекращении строительства. В июне 2000 года иск ЕРАС был передан в Административный суд трибунала г. Кишинев, в котором муниципалитет Кишинева и FIFIRA выступали как ответчики. ЕРАС требовал аннулирования решения муниципалитета и наложения запрета на строительство.40 ЕРАС утверждал, что процессуальные права жителей были нарушены, поскольку им не была предоставлена информация, касающаяся данной территории, не было должной реакции на жалобу граждан, и не была обеспечена необходимая экологическая экспертиза до начала строительства. Более того, ответчики нарушили Закон о зеленых насаждениях, который предусматривает, что “сооружения, несовместимые с использованием зелёных насаждений должны быть запрещены”, а также Лесной кодекс, согласно которому запрещается уничтожение зелёных насаждений, которые содержали деревья и кусты. Наконец, ЕРАС утверждал, что FIFIRA нарушила законы Молдовы, заняв больший участок земли, чем было разрешено, окружив её забором и уничтожив несколько деревьев. В своём ответе FIFIRA предоставила документы, одобренные Государственной инспекцией по охране окружающей среды, Дирекцией по контролю за городскими сооружениями, и действующее разрешение муниципалитета Кишинева. В начале судебного рассмотрения ЕРАС затребовал судебный запрет на строительство. Это требование было удовлетворено судом. Во время судебного процесса строительство было остановлено, но вскоре вновь было продолжено на протяжении апелляционного процесса. Суд отклонил требование ЕРАС на том основании, что хотя Земельный кодекс, был принят до начала строительства, он вступил в силу после того, как было принято решение муниципалитета. Более того, в сентябре 2000 года муниципалитет исключил парк Сармизеджетуса из списка парков, которые рассматриваются как “территории с зелёными насаждениям”, хотя это исключение произошло уже в период проведения судебного рассмотрения. В ноябре 2000 года ЕРАС подал апелляцию в Апелляционный суд Молдовы. Ожидая передачи апелляции ЕРАС в Апелляционный суд, Министерство по охране окружающей среды изучило действия муниципалитета по лишению парка охранного статуса и 174 потребовало, чтобы парк Сармизеджетуса был включён в список территорий с зелёными насаждениями Кишинева. Между тем строительство было возобновлено. ЕРАС не требовал дальнейшего судебного запрета, потому что FIFIRA угрожала, что потребует от ЕРАС выплаты компенсации ущерба, в случае если они выиграют дело. Апелляция ЕРАС не была передана в Апелляционный суд до марта 2001 года. Несколько судебных заседаний было отложено из-за неявки ответчиков. В конечном итоге, Апелляционный суд подтвердил решение суда низшей инстанции, постановив, что требования ЕРАС были несущественны. Исход дела В марте 2002 года EPAC подал апелляцию в Верховный Суд. С того времени два слушания, в мае и в июне, были отложены из-за неявки ответчиков. 20 июня Верховный суд отклонил вторую апелляцию как необоснованную. По просьбе истцов, ЕРАС готовился подать иск в Европейский суд по правам человека, чтобы еще раз опротестовать решение. Тем временем, несмотря на указ Агентства окружающей среды по включению парка в охраняемые территории, строительство продолжалось. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию ЕРАС продолжил обжалование действий муниципалитета в судебном порядке и подал заявление о принятии судебного запрета судом первой инстанции. Анализ дела Препятствия в доступе к информации С самого начала у граждан не было должного и своевременного доступа к информации. Когда им была предоставлена помощь ЕРАС в выдвижении своих требований, граждане смогли заставить местные власти подчиниться законам о доступе к информации, но это скорее является исключением в практике, нежели нормой. Чрезмерная отсрочка Возможно, что основным препятствием, показанным в этом деле, является отсутствие правовых норм, регулирующих апелляционные процессы или обеспечивающих быстрое судебное рассмотрение и принятие решения. Это проявляется по-разному. Во-первых, у П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И МОЛДОВА — ДЕЛО 1 ответчиков есть возможность откладывать процесс рассмотрения на практически неопределенный срок. В отсутствии норм, регулирующих, когда ответчик должен отреагировать, ответчики могут оттягивать начало судебного разбирательства, просто не направляя своих представителей в суд. Кроме того, когда начинается разбирательство по делу, дело не может рассматриваться без подписей обеих сторон. Это также даёт ответчику возможность, не явившись в суд, отложить судебное разбирательство.41 Хотя, теоретически, судья может огласить решение без присутствия ответчика и наложить штраф на ответчика за его неявку, на практике эта процедура используется редко. Это не представляет особой проблемы, за исключением того, что отсутствие ответчика в суде, даже из-за его небрежности, является действительной основой для подачи апелляции. Следовательно, ответчик может гарантировать, что до принятия окончательного решения будут иметь место несколько судебных разбирательств только потому, что он не явится на судебное заседание. Другим аспектом переноса судебного разбирательства является то, что при апелляции передача судебных материалов и информации в суд высшей инстанции может продолжаться многие месяцы. В этом деле для одной апелляции потребовалось пять месяцев для того, чтобы дело было передано в вышестоящий суд. Судебный запрет Необеспечение быстрого судебного рассмотрения по причинам, перечисленным выше, осложняется нежеланием судов или административных работников принимать любые виды судебных запретов. По закону, судебный запрет мог быть вынесен Инспекцией по качеству строительства, Государственной инспекцией по охране окружающей среды, муниципалитетом или судом (следует заметить, что Агентство окружающей среды города Кишинева, которое требовало остановить строительство, не могло издать запрет). После того, как запрет вынесен, его невыполнение или попытки продать собственность, которая является предметом судебного запрета, могут наказываться наложением штрафа в размере до 25 минимальных зарплат. Еще более важно что, поскольку судьи ничем не руководствуются при выдаче запретов, то у ЕРАС не было никакой возможности убедить судью Апелляционного суда издать судебный запрет после принятия первоначального решения. Следовательно, в этом деле строительство не прекращалось даже тогда, когда ЕРАС оспорил в судебном порядке разрешение на строительство, и государственное учреждение издало указ о прекращении строительства. Более того, нормы, разрешающие компенсацию за причинённый ущерб из-за наложения запрета, делали практически невозможным для ЕРАС добиваться принятия запрета после первого этапа. По своему усмотрению суд может потребовать от истца, в пользу которого был принят запрет, но который позже проиграл дело, оплаты ущерба, нанесенного ответчику судебным запретом. В данном деле первоначальный запрет ЕРАС не был продлен в ходе апелляционных процессов, и поэтому ЕРАС столкнулся с угрозой выплаты больших сумм за причинённый ущерб, в случае нового рассмотрения вопроса о запрете и поражения в деле. Это препятствие всё ещё является проблемой для граждан и неправительственных организаций для получения судебного запрета. Это дело объясняет, какое влияние может оказать отказ в судебном запрете на попытки защитить чьи-либо права и интересы. Доказано, что если бы строительство было остановлено, благодаря рассмотрению дела в Апелляционном суде, у муниципалитета не было бы другого выбора, кроме как признать парк зелёным насаждением, требующим защиты. Тот факт, что строительство началось, предоставил муниципалитету свободу действий в лишении парка статуса «зеленой зоны» и защиты на период судебных разбирательств. Совпадение обязанностей Неопределение административной юрисдикции среди различных государственных органов, вовлечённых в одно дело, объясняется конфликтом и частичным совпадением разрешений, полученных FIFIRA. Например, Гидрометеоагетство одобрило строительство стоянки на 40 машин, в то время как муниципалитет дал разрешение на строительство стоянки на 80 машин. В случае такого несоответствия, прокуратура имеет право разрешить этот спор, но не существует временных рамок для рассмотрения. В этом деле ЕРАС были предоставлены заверения в том, что прокуратура разрешит вопрос несоответствия на следующем заседании муниципалитета. Эти заверения были единственным предпринятым действием и представляются достаточно сомнительными, учитывая тот факт, что представители прокуратуры редко посещают заседания муниципалитета, несмотря на то, что юридически они обязаны это делать. В общем, попытка скоординировать процесс выдачи разрешений является в лучшем случае поверхностной и мешает эффективному и значительному участию граждан и представлению их интересов. Обоснование судебного решения Другой значительной проблемой получения доступа к правосудию является то, что при принятии окончательного решения по делу, независимо от того одобряет он его или нет, судья не предоставляет никакого обоснования своего постановления. Разъяснения предоставляются только в случае апелляции, и даже тогда, когда апелляция уже подана. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 175 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Результат таких действий состоит в препятствовании новому рассмотрению дела апелляционным судом или предоставлении суду права независимо решать, злоупотребил ли суд низшей инстанции своими правами в этом спорном вопросе. Вместо того, чтобы позволить юристу оспорить обоснование судебного решения, стадия апелляции дает судье низшей инстанции еще одну возможность отклонить рассмотрение дела — на этот раз с передачей в высший суд. Это несправедливо ограничивает возможности адвокатов в повторном оспаривании юридического и фактического анализа дела. Контактная информация Pavel Zamfir (Павел Замфир) Ecolex Moldova Электронная почта: [email protected] 176 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Нидерланды — Дело 1 Птицы, пострадавшие от разлива нефти Широкое судебное толкование locus standi позволило голландскому природоохранному обществу подать иск против судоходной компании, для покрытия расходов на спасение морских птиц, пострадавших от разлива нефти в Северном море, основываясь на факте нанесения общего экологического вреда. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(3) птиц, очищая их от нефти. При этом были затрачены значительные средства. Процессуальная сторона дела Голландское общество защиты птиц подало иск против Borcea о покрытии расходов на очищение морских птиц от нефти, а также на организацию временных убежищ для птиц. Суд дал Обществу возможность подать иск на основе того, что сохранение и защита морских птиц представляет общий интерес, а такой общий интерес соответствует целям Общества. Исход дела Голландское общество защиты птиц и румынский судовладелец Borcea достигли соглашения. Ключевые вопросы • Locus standi Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом • Прямое правоприменение О таковых не сообщается. Подробности исследуемго дела Название дела: Borcea, Arrondissementsrechtbank, Роттердам, 15 марта 1991 года (гражданский суд) Вовлеченные стороны Истец: Голландское общество защиты (неправительственная организация) Ответчик: Borcea, румынский судовладелец птиц Фабула дела В 1988 году румынский танкер Borcea потерпел аварию в Северном море, что стало причиной большой утечки нефти. В результате этого, прибрежные воды были сильно загрязнены, и тысячи морских птиц, покрытых нефтью, были выброшены на берег. Голландское общество по защите птиц начало спасение Использованные методы для доступа к правосудию Судебный иск о покрытии расходов, связанных с утечкой нефти, которая нанесла вред окружающей среде без видимого индивидуального вреда Обществу. Анализ дела В 1994 году Гражданский кодекс был дополнен двумя статьями, предоставляющими locus standi заинтересованным группам (ст. 305а и 305b, часть 3). Необходимые элементы для предоставления locus standi включают: статус юридического лица, наличие общих с ассоциацией целей и представление лиц с такими же интересами. Однако, несмотря на это, обычно сторона имеет право на компенсацию, только когда затронуты её П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 177 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА личные интересы или ей нанесён вред. В данном деле общественной организации впервые удалось добиться участия в процессе для того, чтобы получить компенсацию исключительно за нанесённый экологический ущерб. Контактная информация Janeke de Vries Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment Rijnstraat 8 2515 XP Den Haag Netherlands P.O. box 20951 2500 EZ Den Haag Netherlands Тел.: (31-70) 339-3939 Public information service тел.: (31-70) 339-5050 178 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Нидерланды — Дело 2 «Необходимые» пестициды Тактика задержки и поиск “удобного” суда голландским правительством создавали многочисленные препятствия для общественных организаций, оспаривающих решения правительства относительно регистрации пестицидов. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(3) и (4) Ключевые вопросы • Locus standi • Судебный запрет • Стандарты рассмотрения (поиск «удобного» суда) • Ограниченное рассмотрение правительственных решений гражданскими судами • Прямое действие директив Европейского Союза • Финансовые барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Необходимые пестициды Вовлеченные стороны Истцы: Общество природы и окружающей среды; ZuidHollandse Milieufederatie; Союз компаний-производителей питьевой воды в Нидерландах (VEWIN); Компанияпроизводитель питьевой воды Europoort; Компанияпроизводитель питьевой воды Brabantse Biesbosch; и Hydron Zuid Holland (совместно называемые «НПО») Ответчик: Государство Нидерланды (Министр сельского хозяйства, природы и рыбного хозяйства; Министр жилищного хозяйства и охраны окружающей среды; Министр здравоохранения, благосостояния и спорта; Министр труда и социальной политики) Третьи лица: Сельскохозяйственная организация Нидерландов (потребители); и Фитосанитарная организация Нидерландов (производители). Фабула дела В Нидерландах запрещено применение и продажа пестицидов, не прошедших регистрацию согласно закону о пестицидах от 1962 года. Регистрация действительна десять лет, по истечении этого срока пестицид должен быть перерегистрирован. Для регистрации пестицид должен соответствовать ряду критериев, установленных в законе о пестицидах, включая экологическую безопасность, безопасность для потребителей и общества в целом, а также требованиям к качеству продукции. В отношении пестицидов, используемых в сельском хозяйстве с 1994 года, закон Голландии о пестицидах является средством реализации Директивы ЕС 91/414, которая содержит процедуры по допуску пестицидов на рынки государств — членов ЕС. В течение переходного периода, который длится, по крайней мере, до 2003 года, а вероятнее всего до 2007 года, только общие требования Директивы применяются к национальным процедурам регистрации. Более того, эти требования относятся только к пестицидам, содержащим “уже существующие” вещества, которые еще не были рассмотрены на европейском уровне. “Уже существующие“ пестициды — это пестициды, которые уже были на рынке до того, как Директива вступила в силу. Общие требования Директивы, как и голландский закон, запрещают государствам-членам ЕС регистрировать пестициды, если они не соответствуют экологическим и другим критериям. Данное дело касается нескольких “уже существующих“ пестицидов. Важной характеристикой ситуации в Нидерландах является то, что, в соответствии с ранее П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 179 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА принятой политикой в отношении пестицидов, большое число пестицидов должно было пройти перерегистрацию в 1999 году. Для перерегистрации в соответствии с Директивой ЕС и голландским законом о пестицидах, владелец пестицида должен представить детальную информацию о продукте. Кроме того, рассмотрение проходит de novo (как если бы это была первая регистрация) и, таким образом, пестицид должен соответствовать критериям, описанным выше. В процессе рассмотрения стало очевидно, что пестициды, содержащие компоненты, перечисленные среди двадцати наиболее вредных “активных веществ“, не будут соответствовать экологическому критерию во время рассмотрения de novo. Фермерскими организациями были предприняты огромные усилия по лоббированию сохранения этих пестицидов на рынке. Они утверждали, что эти пестициды являются “необходимыми” для сельского хозяйства и должны быть сохранены. Осенью 1999 года, по инициативе правительства, была сделана попытка достижения компромисса. Заинтересованными в урегулировании проблемы сторонами выступали фермерские ассоциации, продавцы пестицидов, производители пестицидов, общественные экологические организации и компании-производители питьевой воды. В результате компромисс не был достигнут. В январе 2000 года срок для перерегистрации этих пестицидов закончился. Однако, под давлением парламента, правительство приняло чрезвычайное постановление, продлевающее срок перерегистрации пестицидов, основывающихся на 11 активных веществах, которые считаются “необходимыми” для сельского хозяйства. Статья 8 Закона о пестицидах, предоставляет всем “заинтересованным сторонам” право обжалования решений, которые основываются на этом законе. Согласно этому положению, общественные экологические организации рассматриваются как заинтересованные стороны и, таким образом, несколько общественных групп обжаловали данное государственное постановление. Процессуальная сторона дела В Нидерландах решения государственных органов обычно могут быть оспорены в административном суде. Такие административные суды состоят из специализированных судей. НПО подали жалобу в Апелляционный совет по промышленности и торговле и потребовали судебного запрета — запретить должностным лицам продлевать перерегистрацию пестицидов. В июле 2000 года Совет издает запрет, исходя из того, что государственным постановлением разрешается перерегистрация пестицидов без рассмотрения необходимых критериев, что явно противоречит закону. 180 В свою очередь, парламент в марте 2001 г. немедленно принимает закон, четко разрешающий пестицидам, о которых идет речь, остаться на рынке. Такое ответное действие было эффективно, поскольку Конституция Нидерландов запрещает судьям рассматривать законы.42 Сразу же после этого НПО подали иск против Нидерландов в суд в Гааге, утверждая, что закон, принятый парламентом, противоречит Директиве ЕС 91/414 и, следовательно, государство совершило незаконное действие, нарушающее Гражданский кодекс. Общественные организации также требовали, чтобы Председатель суда издал запрет на применение данного закона. Слушание о запрете на совершение определённых действий проводилось 17 мая 2001 года, и 30 мая 2001 года суд отказал в предоставлении запрета. 1 июля 2001 года, заместитель министра опубликовал список «необходимых» пестицидов, рассматриваемых как зарегистрированные. Адвокаты, представляющие общественные организации посчитали, что данная публикация заключала в себе официальное решение относительно определённой группы пестицидов. Общественные организации подали административное обжалование против таких решений, требуя общественного рассмотрения поданных заявок, и, тем самым, подвергая сомнению полноту заявок. Кроме того, общественные организации требовали принятия судебного запрета. Исход дела Административный суд назначил слушание на 9 августа 2001 года. За день до слушания заместитель министра признал заявки неполными. Таким образом, наиболее важное условие экстренного закона для временного продления срока регистрации не было соблюдено. Следовательно, регистрация была немедленно признана недействительной. Заявители подали апелляцию на некоторые из этих решений, но не требовали вынесения решения о запрете, таким образом, пестициды с рынка были устранены. Судебные процессы, которые были инициированы заявителями, успеха пока что не имели. В декабре 2001 года была отозвана основная жалоба, поскольку больше не оставалось причины продолжения судебного процесса. Так же больше не было необходимости в гражданских исках, поскольку каждое следующее решение, которое могло бы быть принято в отношении «обязательных» пестицидов, могло бы быть опротестовано в административном суде, который так же мог принять решение относительно законности закона. Вследствие судебных издержек рассмотрение этого дела в гражданском суде стало непривлекательным. После огромных усилий, приложенных к созданию проекта чрезвычайного закона и продвижению его в П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И НИДЕРЛАНДЫ — ДЕЛО 2 парламенте, по сравнению с ничтожными результатами, правительство наверняка не станет предпринимать подобную попытку во второй раз. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию В связи с отсутствием перспектив в Гражданском суде Гааги, адвокаты, представляющие НПО, сосредоточили своё внимание на вопросе применения чрезвычайного закона о пестицидах. В соответствии с этим законом, “необходимые” пестициды могут считаться перерегистрированными только после подачи “полной” заявки на перерегистрацию. Чтобы быть “полной”, заявка должна содержать доказательство необходимости и предоставлять достаточные данные для её оценки. Кроме того, заместитель министра сельского хозяйства должен опубликовать в правительственном вестнике список заявок, считающихся полными и, таким образом, подлежащих продлению. Анализ дела В поисках возможности применения чрезвычайных мер, и в противоречии с голландским и, по всей вероятности, европейским законодательством, голландские власти имели основания как можно дольше избегать суда или, по крайней мере, проводить поиск «удобного» суда чтобы задержать процесс. Согласно голландскому законодательству, поиск «удобного» суда — логически оправданная тактика, принимая во внимание, что глубина рассмотрения дел административными и гражданскими судами имеет существенные различия. Административные суды, во главе со специализированными судьями, чувствуют себя намного свободнее в применении права. Изучение судебной практики свидетельствует о том, что эти суды более критичны в оценке правительственных решений, фактов и обстоятельств. В противовес этому, в гражданских судах крайне редко рассматриваются дела, которые касаются правительственных решений и, поэтому в гражданском суде гораздо труднее оспорить решение правительства. Фактически, гражданские суды разработали практику “крайнего” рассмотрения правительственных решений. Крайнее рассмотрение означает, что решение правительственного органа может быть отменено только, если оно “явно” ошибочно. Например, если правительство приняло во внимание определенный интерес при принятии решения или постановления, то наличие объяснительной записи в самом постановлении, указывающей на обоснованность соображения, считается достаточным, чтобы убедить суд, что принятие данного решения правительством было благоразумным. Некомпетентность гражданского суда в некоторых правовых вопросах и узкая направленность в рассмотрении дел делают затруднительным принятие судебного запрета. Как правило, судебный запрет предоставляется только в том случае, если исход процесса достаточно предсказуем. Таким образом, в таком сложном деле как данное, гражданские суды будут очень неохотно предоставлять судебный запрет. В гражданском суде правовое представительство является обязательным, и приходится нанимать адвоката. Судебные издержки могут быть настолько значительны, что вместе с гонорарами адвокатов составят для сторон существенные затраты на ведение судебного процесса. Кроме того, общественные организации не получают никакой финансовой поддержки по расходам на судебные тяжбы, а возмещение издержек на оплату юридической помощи не всегда возможно. В противовес этому, в административных судах издержки фиксированы — 200 евро — и нет никакого риска дополнительных затрат. Контактная информация Joost Rutteman (Юст Руттеман) Zuid-Holland Environmental Federation G.W. Burgerplein 5 3021 AS Rotterdam The Netherlands Тел.: (31-10) 476-5355 Факс: (31-10) 477-5562 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 181 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 182 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Польша — Дело 1 Шоссе и жилище Пытаясь остановить строительство шоссе возле своих домов, местные граждане использовали суды для преодоления административных барьеров на пути к получению информации и обеспечению участия общественности. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2), (3) и (4) Ключевые вопросы • Справедливый, беспристрастный и своевременный доступ к судам • Locus standi • Судебное рассмотрение вопросов участия общественности в процессе принятия решений • Actio popularis • Объединение исков • Адекватные и эффективные средства правовой защиты • Подробности исследуемого дела Название дела: Строительство шоссе возле жилого района «Muchobor Maly» в Варшаве (Польша) Вовлеченные стороны Истцы: жильцы жилого района «Muchobor Maly» Ответчик: Муниципалитет Варшавы Фабула дела В 1997 году должностные лица Варшавы утвердили условия строительства и землеустройства, в качестве предварительного шага для выдачи разрешений на строительство шоссе, прилегающего к жилому району «Muchobor Maly» г. Варшава. Ожидая увеличения объема движения и жилищного строительства, каждый жилец подал иск о судебном рассмотрении решения муниципалитета и остановке строительства. Процессуальная сторона дела Жители жилого района (каждый отдельно) подали заявления в Муниципальный совет по аннулированиям с требованием начала административного рассмотрения в отношении условий строительства и землеустройства по плану строительства шоссе. Совет первоначально отклонил несколько заявлений, настаивая на том, что для того, чтобы иметь locus standi, физические лица должны быть необходимой стороной рассмотрения или иметь законный интерес.43 Согласно Совету, проживание в близлежащем жилом районе не является достаточным. Несколько жильцов подали жалобу в Верховный административный суд, утверждая, что Совет истолковал административно-процессуальные правила слишком узко. Суд согласился и постановил, что Совет должен определить, какие стороны имеют право участвовать в официальных рассмотрениях. Впоследствии Совет заявил, что жильцы, проживающие ближе всех к предлагаемому шоссе, обладают достаточным законным интересом и, таким образом, являются «необходимыми» сторонами. Жильцы, имеющие locus standi, снова по отдельности, подали новые жалобы в Муниципальный совет по аннулированиям, утверждая, что одобренные муниципалитетом условия строительства и землеустройства должны быть отменены в связи с тем, что проживающие поблизости жильцы не были вовлечены муниципалитетом в процедуру утверждения проекта. Они также утверждали, что оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) была неполной, поскольку она не соответствовала минимальным требованиям к ОВОС, сформулированным в решении Министерства окружающей среды от 1995 года. ОВОС содержала неполные данные, не рассматривала альтернативные планы и не предусмотрела средства минимизации ущерба для окружающей среды. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 183 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Совет вынес новое решение в пользу муниципалитета, поддержав решение об утверждении строительства. Жильцы, в свою очередь, обжаловали решение в Верховном административном суде. Пытаясь подать одну апелляционную жалобу по множеству требований, адвокаты жильцов составили одно краткое письменное изложение дела и приложили к нему подписи жильцов. Однако, в соответствии с польским законодательством, группа физических лиц не считается одной стороной или группой истцов. Только юридические лица или члены официальных организаций рассматриваются как один субъект. То есть, каждый жилец должен был подавать апелляцию отдельно. 5 сентября 2000 года Верховный административный суд опять вынес решение в пользу жильцов, постановив, что утверждение Советом условий строительства и землеустройства муниципалитета было ошибочным ввиду очевидных недостатков в ОВОС. Исход дела Решение апелляционного суда по этому делу было окончательным. Тем не менее, власти продолжили строительство. В соответствии с законодательством Польши, аннулирование условий строительства и землеустройства муниципалитета не отменяет автоматически разрешений на строительство, выданных на основании утвержденных условий. Каждое разрешение на строительство должно быть обжаловано отдельно, и до тех пор пока разрешение на строительство продолжает оставаться действительным, строительство является законным. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Жильцы организовали неофициальный комитет протеста и провели многочисленные акции возле предлагаемого места строительства, которые привлекли большое внимание. Кроме того, комитет обратился в Комиссию ОВОС Министерства окружающей среды с просьбой проверить качество ОВОС муниципалитета — существенный этап использования неадекватности ОВОС в качестве правового аргумента. Комитет также провел исследования и сделал предложения для общественности и в суде относительно альтернативных мест проведения строительства. Анализ дела В спорах по экологическому праву подача иска рядом лиц против одной стороны является обычным явлением. То, что в этом судебном деле отдельные жильцы смогли позволить себе по отдельности воспользоваться услугами адвокатов и получить эти услуги, подать иски и апелляции — редкое явление в ситуациях такого рода. В случаях, когда несколько граждан имеют общий законный интерес в деле, судебные издержки становятся зачастую очень высокими, и из-за этого некоторые члены группы не имеют возможности добиваться удовлетворения своих интересов через суд. Групповые иски, по которым граждане объединяются как одна сторона в силу предмета требования, приносят хорошие результаты, так как позволяют гражданам, добивающимся правосудия, объединять финансовые средства и усилия. Более того, для удобства судов, в соответствии с принципом эффективного процесса необходимо, чтобы многочисленные иски подавались, как единый документ, по которому суд выносит единое решение, распространяющееся на все эти иски. Вопросы справедливости, применимости и ущерба легко рассматриваются при помощи единых правил. Например, правила, определяющие право физических лиц на членство в объединении на основе предмета и общих вопросов права, обеспечивает, что объединение граждан является однородным и справедливым для ответчика. Далее, групповые иски могут ограничиваться определенной группой административных или гражданских вопросов, в которых обращение множества истцов за получением средства правовой защиты от одного ответчика является обычным. И, наконец, судебные нормы также могут регулировать распределение возмещения ущерба и средств правовой защиты среди множества сторон. Данное дело также иллюстрирует важность подачи иска в суд для оспаривания административных процедур, направленных на ограничение участия общественности. Подав иск, жильцы заставили суд рассмотреть практику, используемую муниципалитетом в отношении принятия решений о том, кто имеет право участвовать в процедуре рассмотрения. Произошедшая в результате перемена явилась серьезной победой в попытке улучшить участие общественности в Польше. Использованные методы для доступа к правосудию Контактная информация Единственной возможностью обращения жильцов за помощью к суду было: Environmental Law Center Uniwersytecka 1 50-951 Wroclaw Poland Тел.: (48-71) 341-0234 Факс: (48-71) 341-0197 Электронная почта: [email protected] • установление locus standi в качестве «необходимой» стороны с законным интересом в этом вопросе; • судебное рассмотрение решения муниципалитета и процедур, вытекающих из этого решения. 184 Kamila Tarnacka (Камила Тарнацка) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Россия — Дело 1 Система водоснабжения (незавершенное дело) Преимущество судебного рассмотрения было продемонстрировано в деле, где НПО и несколько государственных органов объединили свои усилия для обжалования масштабного проекта в деле, которое помогло повысить информированность общественности в области доступа граждан и НПО к правосудию, и создало ценный прецедент в сфере экологического права. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2), (3) и (4) Ключевые вопросы • Временный судебный запрет • Доступ к судебному рассмотрению правительственных решений • Стратегия ведения дела Подробности исследуемого дела Название дела: Гудков и др. против Государственного Комитета Российской Федерации по строительству Вовлеченные стороны Истцы: Депутат Государственной Думы Российской Федерации Гудков, депутат Московской Областной Думы Алексеев, депутат Московской Областной Думы Тебин, жители Московской области Машкин и Шевченко; Региональный общественный центр «Экология и правозащита» (неправительственная экологическая организация) Ответчик: Государственный Комитет Российской Федерации по строительству (Мособлкомунстрой) Фабула дела В 1995 году московские чиновники предложили построить грандиозную систему водоснабжения на территории Москвы и прилегающей к городу области. На основе предварительной оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), Комитет по охране окружающей среды Московской области отклонил предложение, ссылаясь на то, что проект экологически опасен и экономически неоправдан. Тем не менее, это предложение получило серьезную поддержку со стороны отдельных правительственных органов, а также коммерческих и проектных компаний, а активная кампания по лоббированию обеспечила осуществление проекта, по крайней мере, до этапа проектирования. В результате, на проектные работы было потрачено более 3 миллионов рублей (150 000 долларов США) бюджетных средств. Выступления против данного проекта носили широкий характер. Против него выступили жители Москвы, местные должностные лица, общественные организации и научные эксперты. Жителей же прилегающей к реке Ока, территории, которую проект должен был затронуть в наибольшей степени, не проинформировали о деталях проекта и не пригласили для участия в принятии решения. По этой причине и в свете общественного недовольства, Московская Областная Дума (Парламент) при поддержке областной прокуратуры инициировала в 1999 году независимое расследование с целью выяснения законности проекта и предпринятых материальных затрат в сумме 3 миллионов рублей. Несмотря на это, в апреле 2000 года Госкомэкология, государственный орган, который занимается выдачей разрешений на строительство, под давлением заинтересованных высокопоставленных должностных лиц, принял решение о том, что сооружение системы водоснабжения может быть продолжено. В конце 2000 года, проводимое Думой расследование выявило несколько правовых нарушений в ходе разработки П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 185 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА проекта, а также показало, что на этапе разработки бюджетные деньги тратились незаконно. Кроме того, вследствие того, что за несколько лет в проект было внесено ряд изменений, необходимо было проводить новую оценку воздействия на окружающую среду. Несмотря на явные правонарушения, в марте 2001 года Госкомстрой одобрил разрешение на продолжение строительства. Процессуальная сторона дела Региональный общественный центр «Экология и правозащита», экологическая общественная организация, подал жалобу, требуя судебного рассмотрения решения Госкомстроя о продолжении строительства. К Региональному общественному центру присоединились многие федеральные и местные чиновники, выступающие против проекта. Заявители считали, что утверждение проекта по строительству системы водоснабжения являлось нарушением нескольких экологических законов.44 Ответчики заявили, что во время утверждения проекта, они не нарушали прав граждан и действовали в соответствии с Постановлением Правительства РФ о государственной экспертизе, которое является руководящим документом по вопросам строительства, и не имеет силы закона. По этой причине, действия ответчика не попадают под действие закона, и, следовательно, не могут преследоваться в судебном порядке. Слушания по делу были назначены на июнь 2001 года, затем на октябрь 2001 года, но в августе 2002 года дело все еще находилось в суде, поскольку до вынесения окончательного решения было необходимо провести несколько экспертиз. Юристы Регионального общественного центра обратились к суду с просьбой принять временный судебный запрет на первом слушании дела, чтобы строительство не продолжалось до принятия окончательного решения. Данное ходатайство не было принято судом во внимание. Исход дела В августе 2002 года решения по делу еще не было принято. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Параллельно с вышеупомянутыми действиями, прокуратура Московской области начала проводить свое расследование, которое все еще продолжалось в августе 2002 года. В ходе данного расследования прокуратура получила многочисленные жалобы и письменные свидетельства от людей, недовольных строительством — от простых жителей до региональных НПО и депутатов Московской Областной Думы. Общественные организации участвовали в кампаниях в средствах массовой информации и регулярно 186 направляли жалобы в федеральный парламент. Также были организованы сбор и распространение информации среди жителей и водопользователей территорий, прилегающих к Оке. Использованные методы для доступа к правосудию Понимая специфику российского судопроизводства, юристы Регионального общественного центра решили поделить требования и аргументы между истцами и подать их в виде отдельных жалоб. Цель подобных действий состоит в том, что даже если судья отклонит какую-либо из жалоб, другая будет принята. Кроме того, не все документы, которые являются доказательством, были поданы вместе с жалобами. Традиционно, ответчик использует время, прошедшее от даты подачи жалобы до непосредственного дня слушаний, в свою пользу, так как он может повлиять на суд, чтобы тот не принимал некоторые материалы во внимание. Региональный общественный центр представлял только несколько документов на каждом судебном слушании дела, чтобы уменьшить возможность ответчика оказать давление на суд. Таким же образом была выбрана стратегия ходатайства о необходимости экспертной оценки непосредственно во время слушаний (а не заранее), чтобы избежать чрезмерного влияния на свидетелей. Анализ дела Это дело предоставило возможность создания прецедентов для интерпретации положений законодательства относительно ОВОС, участия общественности, доступа к информации и правосудию. Более того, поскольку в деле к экологическим НПО присоединились должностные лица разных уровней, можно ожидать, что это дело будет иметь политический резонанс и повысит уровень информированности в экологических вопросах среди органов государственной власти. Также ожидается, что это дело внесет свой вклад в повышение информированности общественности. Широкая информированность об этом деле привлечет внимание к важным вопросам, включая воздействие на окружающую среду правительственных органов, нарушение экологических прав граждан, несоответствующее применение экологического права, а также ограничения в доступе к правосудию как в крупных, так и в малых вопросах. Контактная информация Ольга Разбаш, юрист-эколог, председатель Региональный общественный центра «Экология и правозащита» 121069, Россия, Москва, Мерзляковский переулок, 7/2, 35 Тел/факс: (7-095) 290-5916 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Россия — Дело 2 Дело Никитина Фабула дела Это дело является судебной сагой, в которой права отдельного гражданина на доступ и использование информации о состоянии окружающей среды вступили в конфликт с традициями чрезмерного государственного контроля и секретности. Это рассказ о прогрессе, достигнутом российской юстицией в деле обеспечения правосудия, и о том, какой долгий путь еще предстоит пройти в этом направлении. 5 октября 1995 года Федеральная служба безопасности (ФСБ), бывший КГБ, провела обыск в мурманском офисе «Беллоны», норвежской НПО, и конфисковала проект доклада «Беллоны» о радиоактивных отходах Северного флота России. Один из соавторов доклада, Александр Никитин, и некоторые российские сотрудники НПО «Беллоны» были допрошены. У Никитина конфисковали паспорт. Материалы, подготовленные Никитиным для отчета о Северном флоте России, содержали информацию о радиоактивной угрозе в результате аварии подводной лодки Северного флота, а также об устаревших могильниках ядерных отходов. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 2(3), 3(8) и 9(4) Процессуальная сторона дела Ключевые вопросы • Справедливое, беспристрастное и своевременное рассмотрение • Судебное рассмотрение классификации информации (государственная тайна и информация, относящаяся к вопросам обороны и государственной безопасности) • Стратегические судебные иски против участия общественности • Независимый суд Подробности исследуемого дела Название дела: Российская Федерация против Никитина Вовлеченные стороны Истцы: Генеральная Прокуратура Российской Федерации; Федеральная Служба Безопасности Российской Федерации (ФСБ) Ответчик: Александр Никитин 6 февраля 1996 года Александр Никитин, бывший капитан военно-морского флота, был арестован сотрудниками ФСБ по обвинению в государственной измене в форме шпионажа. Согласно данным ФСБ, Никитин сотрудничал с норвежской экологической организацией «Беллона» (Bellona), получал от нее деньги за сбор «секретной информации», которая касалась ядерного подводного флота, и направлял эти данные представителям организации «Беллона». В обвинениях ФСБ утверждалось, что действия Никитина вышли за рамки обычного сотрудничества с экологической организацией, и что своей деятельностью Никитин нанес значительный ущерб обороноспособности Российской Федерации.45 В свою защиту Никитин сообщил, что данная информация была уже ранее опубликована. Никитина помещают в камеру предварительного заключения г. Санкт-Петербурга, отказывают в выборе адвоката. Однако в случае, если Никитин даст подписку о невыезде за рубеж в течение пяти лет и согласится на прослушивание его телефона в течение неограниченного периода времени, ФСБ позволит, чтобы подсудимого защищал его собственный адвокат Юрий Шмидт. 27 марта 1996 года Конституционный Суд России П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 187 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА постановил, что действия сотрудников ФСБ нарушают статьи 48 и 123(3) Конституции Российской Федерации. 29 марта Юрия Шмидта назначают адвокатом Никитина. Изучая дело своего подзащитного, Юрий Шмидт обнаруживает, что Никитина обвиняют на основе секретных постановлений Министерства обороны, обладающих обратной силой. В то время, пока летом 1996 года Никитин находился под стражей, некоторые высокопоставленные чиновники из прокуратуры и ФСБ публично заявили, что Никитин — предатель, чья деятельность нанесла серьезный ущерб обороноспособности России. Поскольку Никитин не признал своей вины, его также обвинили в том, что он «активно препятствовал выяснению правды». В сентябре 1996 года организации «Международная Амнистия» признала Никитина первым российским политическим заключенным со времен распада СССР. Международная Амнистия заявила, что дело Никитина не основано на интересах национальной безопасности. ФСБ объявило о завершении следствия, официально обвинило Никитина в государственной измене в форме шпионажа и инкриминировало ему разглашение государственной тайны и нарушение воинских приказов. Это было первое обвинение в измене, выдвинутое в России с момента распада Советского Союза. Однако ни Никитин, ни его адвокаты так и не получили доступа к тем самым военным приказам, на основе которых было вынесено такое обвинение. 14 декабря 1996 года по приказу заместителя генерального прокурора Михаила Катушева Никитина освободили из-под стражи и поместили его под так называемый «городской арест», т.е. подсудимый не имел права покидать Санкт-Петербург. Катушев публично заявил о том, что следствие не располагает достаточными уликами для обвинения Никитина в шпионаже, однако сообщил, что требуется дополнительное расследование. Председатель ФСБ, Николай Ковалев, категорически опроверг это заявление. 27 января 1997 года Катушев предписал сотрудникам ФСБ еще раз пересмотреть дело Никитина. В частности, он отметил, что в ходе следствия не были учтены следующие моменты: 1) Обвинения должны основываться на существующих законах, а не на секретных, имеющих обратную силу приказах. 2) Необходимо проверить, действительно ли информация, предоставленная организации «Беллона», была доступной общественности. 9 сентября 1997 года на основании недействительных к тому времени приказов, ФСБ повторно предъявила обвинения Никитину. При определении статуса открытости данных, сотрудники ФСБ проверили только незначительное количество потенциальных источников 188 и проигнорировали многочисленные открытые источники информации. 21 апреля 1998 года Генеральный Прокурор Российской Федерации заявил, что обвинения против Никитина, основанные на нарушении воинских приказов, противоречат Конституции, и предписал ФСБ снять обвинения, касающиеся нарушения военных приказов. Однако 8 мая 1998 года ФСБ предъявила новые обвинения, в которых были сняты все ссылки на незаконные приказы. 29 июня 1998 года ФСБ представила свое обвинение и направила дело в городской суд Санкт-Петербурга. 13 сентября 1998 года городской суд объявил, что слушание дела начнется 20 октября 1998 года. Суд также постановил, что обвинения в нарушении военных приказов являются необоснованными. Накануне судебного заседания председательствующий судья, Сергей Голец, предоставил Никитину и его адвокатам доступ к секретным приказам. Эти приказы были доставлены из Министерства обороны за день до начала суда. 29 октября 1998 года суд приостановил слушания и направил дело на доследование. Согласно суду, предъявленные обвинения были настолько неопределенными, что Никитин мог лишиться права на защиту, поскольку отсутствовала информация и правовое обоснование обвинения. Суд потребовал провести экспертную оценку предполагаемых государственных секретных данных, использованных в докладе «Беллоны», и выяснить все возможные источники получения такой информации. Кроме того, суд издал распоряжение о проведении новой оценки предполагаемого ущерба, нанесенного государственной безопасности России. 4 февраля 1999 года после поданной апелляции Судебная Коллегия по уголовным делам подтвердила постановления городского суда и направила дело в ФСБ для дополнительного расследования. 20 апреля 1999 года Конституционный Суд России постановил, что отсрочка слушаний по делу ввиду нехватки улик, необходимых для вынесения обвинительного приговора, является нарушением конституционного права на презумпцию невиновности. Таким образом, по мнению суда, обвиняемый должен быть оправдан. Несмотря на это, 10 июня 1999 года ФСБ представила новые экспертные оценки, которые, как и предыдущие, были проведены сотрудниками 8-го отдела Российского Генерального штаба. Выводы экспертов относительно секретной информации были такими же, как и ранее. Однако на этот раз сумма ущерба, нанесенного действиями Никитина, составляла не 1 миллион, а всего лишь 20 тысяч американских долларов. 2 июля 1999 ФСБ выступила с новыми обвинениями, которые были схожи с предыдущими, а 28 августа 1999 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И РОССИЯ — ДЕЛО 2 года представила свое обвинение и направила дело на рассмотрение в городской суд Санкт-Петербурга. Поскольку в обвинительном акте были представлены части экологического доклада «Беллоны», в которых содержались якобы секретные данные, документ шел под грифом «совершенно секретно», что существенно усложнило работу защиты. Слушание в городском суде Санкт-Петербурга началось 22 ноября 1999 года. Председательствовал снова судья Сергей Голец. На этот раз дело вызвало большой международный и национальный интерес. В декабре 1999 года на протяжении всего времени судебных слушаний телевизионная компания «СанктПетербург — TV» транслировала цикл передач под общим названием «Преследуя Беллону», в которых Никитин и экологическая организация «Беллона» обвинялись в шпионской деятельности. В зале суда эксперт 8-го отдела Генерального штаба признал, что оценка секретности данных осуществлялась только на основе устаревших приказов, имеющих обратную силу. 29 декабря 1999 года суд не находит состава преступления и оправдывает Никитина. Суд заявил, что данные, приведенные в докладе «Беллоны», не имеют отношения к секретным материалам. Суд также постановил, что обвинительный акт является вопиющим нарушением Конституции Российской Федерации, так как он был основан на устаревших секретных документах, имеющих обратную силу. 5 января 2000 года обвинение подало апелляцию в Коллегию по уголовным делам Верховного Суда, заявляя, что постановление городского суда основано на неверном применении закона. Обвинение требует, чтобы дело было направлено в городской суд на повторное рассмотрение под председательством другого судьи. 29 марта 2000 года Коллегия Верховного Суда соглашается с апелляцией, но откладывает слушание по делу по требованию Генерального Прокурора, который изъявил желание принять непосредственное участие в разбирательстве. 17 апреля 2000 года в апелляции обвинение просит не принимать во внимание предыдущее обжалование, а направить дело в ФСБ на доследование, чтобы «нарушения конституционных прав оправданного Никитина были пересмотрены и исправлены». Коллегия Верховного суда отклоняет просьбу и подтверждает решение городского суда. 18 мая 2000 года Никитин получает новый паспорт взамен предыдущего, который был конфискован 5 октября 1995 года. 19 июля 2000 года Президиум Верховного Суда объявляет, что 2 августа 2000 года начнется слушание апелляции, направленной Генеральным Прокурором, который не согласен с оправдательным приговором суда. 2 августа 2000 года Президиум Верховного Суда откладывает слушание по делу до 13 сентября 2000 года. После краткого слушания председатель Верховного Суда В. Лебедев подтверждает оправдательный приговор Никитина. Исход дела После почти пяти лет, городского ареста и больших затрат дело Никитина было наконец закрыто. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Впоследствии органы власти начали налоговое расследование финансовых взносов, сделанных в защиту Никитина, которое в 2002 году все еще продолжалось. Использованные методы для доступа к правосудию В этом деле трудно говорить о методах доступа к правосудию, поскольку Никитин был невольной жертвой, преследуемой за раскрытие нежелательных, но, тем не менее, правдивых фактов об опасной экологической ситуации в Арктике. Анализ дела В целях собственной защиты Никитин подал несколько апелляций на основе Конституции Российской Федерации, которые создали чрезвычайно важные прецеденты и в конечном итоге привели к оправданию. Хотя Никитин вел себя героически и проявлял несгибаемую силу воли, дело было бы проиграно, если бы судьи не проявили такую же стойкость и не отказались бы следовать политическим приказам ФСБ и тех, кто стоял за ними. Независимое решение суда, основанное на верховенстве права, явилось свидетельством изменений правовой системы в Российской Федерации и соответственно в других частях бывшего Советского Союза. Тем не менее, другие дела (такие как дело Пасько), которые последовали за Никитиным, показывают, что процесс судебной реформы в Российской Федерации является долгим и трудным. Несмотря на то, что ФСБ проиграло дело, ему удалось дать понять, что может случиться с теми, кто, возможно, захочет рассказать правду об угрозе для здоровья общественности и для окружающей среды, вызванную действиями тех, кто находится у власти. Реализация права на доступ к информации и на участие может по-прежнему быть опасна в некоторых частях Европы. Кроме того, в деле Никитина остался еще один неразрешенный вопрос. В то время как ФСБ практически проиграл дело — событие немыслимое еще десять лет назад — не было предпринято никаких мер против тех, кто ответственен за такую трату времени, сил и ресурсов. Те, кто злоупотреблял системой правосудия — ФСБ и силы, стоящие за ним, остались не только не наказаны, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 189 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА но была задействована еще одна часть государственного аппарата, налоговые органы, для преследования Никитина после проигрыша основного дела. Контактная информация Aleksandr Nikitin (Александр Никитин) Bellona Foundation P.O. Box 2141 Gruneriokkka 0505 Oslo Norway Тел.: (47-2) 323-4600 Факс: (47-2) 238-3862 Веб-сайт: www.bellona.no 190 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Россия — Дело 3 Исчезающий парк Граждане, добивающиеся защиты национального парка, представили многочисленные ходатайства о вынесении судебного запрета и признании недействительными соответствующих постановлений руководства города в связи с тем, что гражданам не было предоставлено право участвовать в процессе принятия этих решений, а также не был предоставлен доступ к соответствующей информации. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(3) и (4). Ключевые вопросы • Прямое правоприменение • Пересмотр вопросов участия общественности в процессе принятия определенных решений • Судебный запрет • Независимое судопроизводство • Финансовые препятствия Подробности исследуемого дела Название дела: Исчезающий парк Вовлеченные стороны Истцы: жители района, расположенного вблизи природного исторического памятника (Сосновских, Старчев и Королева) Представители истцов: Региональный общественный центр «Экология и правозащита»; Комитет в защиту Нескучного Сада (далее «НПО»), Федеральный прокурор (согласно требованию Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации) Ответчики: Правительство города Москвы Фабула дела В 1978 году Московский Городской Совет предоставил статус охраняемого объекта важному с исторической и биологической точки зрения парку «Нескучный Сад». Согласно национальному законодательству, использование земли в рамках охраняемых территорий строго запрещено и возможно лишь после получения разрешения федерального правительства. Несмотря на это, в 1994 году при отсутствии такого разрешения, Правительство города Москвы издало постановление, согласно которому границы «Нескучного Сада» были пересмотрены, в результате чего площадь сада сократилась. Земля, с которой был снят статус охраняемой территории, была передана фирме ООО «Компромстрой», занимающейся строительством. «Компромстрой» намеревался построить два высотных здания в непосредственном соседстве с жилыми домами и вырубить более 200 деревьев «старой посадки» на территории, окружающей парк. Несмотря на очевидное воздействие, которому подвергались жители прилегающих районов и местная окружающая среда, «Компромстрой» не провел ни общественных слушаний, ни обсуждений, и даже не уведомил жителей соседних квартир о планах на строительство. Кроме того, правительство не провело экологической оценки, как того требует законодательство. Несмотря на широкий общественный протест, правительство города Москвы разрешило начать строительство. В конечном итоге, было вырублено 230 старых деревьев, уничтожена детская площадка, а вокруг строительной площадки возведен огромный бетонный забор. В ответ на это был создан Комитет в защиту Нескучного Сада, а ряд экологических неправительственных организаций, включающих Московскую экологи- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 191 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА ческую федерацию, Российский социально—экологический союз, Конгресс русских общин и Региональный общественный центр “Экология и правозащита», создали коалицию в целях оказания помощи гражданам для защиты их конституционных экологических прав и предотвращения дальнейшего уничтожения Нескучного Сада. Процессуальная сторона дела В 1995 году НПО, от имени жителей близлежащих районов, подали в Московский городской суд иск против правительства города Москва. В своем иске НПО заявили, что постановления, разрешающие передачу земли и строительство, нарушили ряд прав граждан, а именно: • Право на здоровую окружающую среду • Право на своевременный и адекватный доступ к экологической информации • Право общественности принимать участие в принятии решений по экологически значимым вопросам (не были осуществлены процедуры оценки воздействия на окружающую среду и процедуры государственной экологической экспертизы, необходимые в соответствии с Федеральным законом об охране окружающей природной среды, Положением об экспертизе 1995 года и Положением об оценке воздействия на окружающую среду 1994 года).46 НПО также подали ходатайство о принятии судебного запрета с целью прекращения строительства до вынесения окончательного решения суда. При выдвижении требования о вынесении судебного запрета, НПО утверждали, что, поскольку строительство является экологически опасной деятельностью, вынесение данного запрета лишь после решения суда не будет иметь должного эффекта. Суд отказал в иске НПО. В 1997 году Городской суд Москвы отклонил жалобу. После этого граждане обратились в Верховный Суд Российской Федерации. Верховный Суд возвратил дело для повторного слушания в Московском городском суде, указав на необъективность первоначального судебного решения и на то, что не был принят во внимание тот факт, что парк является охраняемой природной зоной. В 1999 году при повторном слушании НПО опять подали ходатайство о вынесении судебного запрета. Московский городской суд опять отклонил иск и ходатайство о повторном слушании дела. Верховный Суд Российской Федерации опять возвратил дело для проведения третьего слушания. В декабре 2000 года в результате третьего слушания дела в Московском городском суде было принято решение в пользу НПО, были признаны нарушения 192 экологических прав и интересов граждан, и признаны незаконными два постановления Правительства города Москвы 1994 и 1997 года. В апреле 2001 года Верховный Суд Российской Федерации отклонил апелляцию Компромстроя. Исход дела Информация о решении суда была широко освещена в средствах массовой информации и в новостях, публикуемых в Интернете. После вынесения окончательного решения суда, правительство города Москва издало постановления, отменяющие действие предыдущих постановлений о передаче земли и разрешении проведения строительных работ. Городские власти также пообещали очистить территорию и высадить 230 деревьев взамен вырубленных. НПО и граждане продолжают осуществлять мониторинг выполнения постановлений правительства города и восстановления территории. Несмотря на вынесение благоприятного решения о прекращении строительства, суд отказался удовлетворить просьбу о вынесении постановления, запрещающего правительству города Москва повторять подобного рода нарушения законодательства и прав граждан. Более того, не было принято решения о компенсации морального ущерба, нанесенного продолжительным семилетним судебным разбирательством, проведением строительства, причиняющего ущерб, а также несоблюдением правительством конституционных прав граждан. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом В начале третьего судебного слушания в Московском городском суде юристы Регионального общественного центра подали дополнительный иск от имени гражданина о возмещении морального ущерба, нанесенного ему деятельностью ответчика. Данное дело должно было рассматриваться Московским городским судом отдельно, но на август 2002 года дело еще не урегулировано. Кроме того, в районные суды города Москвы было подано четыре дополнительных иска в отношении других разрешений, выданных различными государственными органами, включая разрешение на передачу и управление участком земли, договор об аренде сроком на 49 лет, разрешение на вырубку 200 старых деревьев, а также на рытье котлована и начало строительных работ. Все эти иски были рассмотрены районными судами в пользу истцов. Использованные методы для доступа к правосудию Очень важно, что была создана коалиция граждан, экологических и политических НПО как средство П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И РОССИЯ — ДЕЛО 3 объединения ресурсов для оспаривания действий правительства по волнующему всех вопросу. Благодаря этому, коалиция получила более широкий доступ к проведению экспертных исследований (по архитектурным, правовым и научным вопросам), а также к экспертным оценкам по специальным вопросам, включая практику применения земельного законодательства, руководства и строительной деятельности, а также проектной документации. В ходе судебного процесса НПО использовали процессуальную форму жалобы (в соответствии с Главой 24-1 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации) в целях ускорения рассмотрения их требований. Кроме того, на каждом этапе судебных слушаний (особенно на самом первом этапе судебных слушаний) постоянно подавались ходатайства о вынесении судебного запрета. Все ходатайства подавались в письменном виде (согласно гражданской процедуре Российской Федерации ходатайства могут быть представлены как устно, так и письменно). В данном случае отклонение судом ходатайства также должно быть составлено в письменном виде и, следовательно, включено в дело при подаче апелляции. Этот метод предоставил возможность провести обучение судей по вопросам экологических прав и прав человека, которые были практически незнакомыми для судей. И, наконец, НПО использовали практику вынесения положительных решений по схожим вопросам районными судами низшей инстанции. ными чиновниками и постарались получить из городского архива необходимые документы о границах парка. В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом России, не существует системы «условного» вознаграждения адвокату, при которой истец платит лишь по завершении рассмотрения дела. В России действует система «проигравший платит», в соответствии с которой проигравшая сторона возмещает затраты выигравшей стороны, но только после полностью успешного рассмотрения существа иска. Следовательно, у граждан, добивающихся соблюдения их экологических прав, существует серьезное препятствие и значительное финансовое бремя при получении квалифицированных профессиональных юридических услуг. В ответ, юристы Регионального общественного центра «Экология и правозащита» представляли граждан бесплатно, покрывая судебные издержки из средств проекта, финансируемого Фондом МакАртура и Фондом Форда. Однако, без государственной финансовой поддержки построения гражданского общества такое представительство интересов граждан является редким явлением. Всего НПО представили пять письменных ходатайств о вынесении судебного запрета. Тот факт, что каждое ходатайство было отклонено, указывает на то, что суды по-прежнему не решаются вмешиваться в вопросы деятельности правительственных структур до вынесения окончательного решения суда. Контактная информация Анализ дела Ольга Разбаш, председатель Необходимо было преодолеть несколько препятствий на пути к эффективной имплементации положений о доступе к правосудию согласно Орхусской конвенции. Во-первых, коррупция органов государственной власти и незнание ими экологического законодательства. Чтобы обеспечить открытость судебного процесса, НПО приняли решение о предоставлении ходатайства в письменном виде, а также о подкреплении своих исков существующей практикой, и заключениями экспертов. Кроме того, НПО старались поддерживать личные контакты с «дружественно настроенными» государствен- Региональный общественный центр правозащита» Мерзляковский переулок 7/2, #35 121069, Москва Российская Федерация Тел/факс: (7-095) 290-5916 Электронная почта: [email protected] «Экология и «Экология и Ольга Давыдова, сопредседатель Региональный общественный правозащита» Тел: (7-095) 183-1967 центр П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 193 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 194 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Сербия и Черногория — Дело 1 Пекарня «Серебряная тарелка» • Прямое правоприменение здании, где находится квартира Перича (квартира отделена от пекарни лишь внутренней стеной). 9 и 23 августа были проведены две инспекции помещений. В то же время, 20 августа, Перичу был предоставлен административный locus standi. 8 сентября Секретариат по вопросам инспектирования вынес решение, запрещающее дальнейшее функционирование пекарни в связи с превышением разрешенных норм шумовых ограничений. Компания оспорила решение в Министерстве охраны окружающей среды. 25 сентября была проведена новая инспекция пекарни, и пекарня была закрыла. После этого владельцы компании получили отчет об акустических условиях деятельности компании, подготовленный уполномоченной экспертной организацией. Отчет подтверждал, что шум, производимый пекарней, был в пределах разрешенной нормы. Подробности исследуемого дела Процессуальная сторона дела Название дела: “Srebreni tanjir” (Серебряная тарелка) против Секретариата по вопросам инспектирования 20 декабря 1999 года Министерство охраны окружающей среды приняло решение об отклонении апелляции компании, так как посчитало ее необоснованной в свете фактической ситуации на момент принятия решения в первой инстанции. Владельцы компании немедленно начали процесс административной апелляции в Верховном Суде Сербии, с требованием проверки законности решения суда второй инстанции. Верховный Суд принял иск, поданный компанией, и 18 октября 2000 года вынес решение, отменяющее решение Министерства охраны окружающей среды, частично основываясь на данных последнего отчета об акустических условиях, полученного владельцами пекарни. Действуя в соответствии с решением Верховного Суда Сербии, Министерство тщательно изучило вышеупомянутые документы и отметило некоторые недостатки и противоречия. В частности, было отмечено, что отчет об акустических условиях деятельности компании значительно отличается от Местный житель участвовал в действиях принудительного характера, направленных против пекарни, работающей без получения необходимых разрешений. Тем не менее, владельцы пекарни продолжали работать во время обжалования нескольких административных решений. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (3) Ключевые вопросы Вовлеченные стороны Истец: Пекарня «Srebreni Tanji»r (Серебряная тарелка) Ответчик: Секретариат по вопросам инспектирования, Нис Третья сторона: Пера Перич, житель Фабула дела Компания открыла пекарню и только после этого начала процедуру сбора соответствующих экологических разрешений, разрешений от Минздрава и т.п. 20 июля 1999 года был подан запрос для определения выполнения требований по охране окружающей среды в связи с осуществлением деятельности по выпечке хлеба. 4 августа Пера Перич подал заявление о признании себя стороной спора. Пекарня была расположена в том же П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 195 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА предыдущего отчета, подготовленного другой уполномоченной организацией, в котором указывается, что уровень шума значительно превышает допустимые нормы (48,5 децибел). Исходя из данной ситуации, 22 июня 2001 года, Министерство приняло решение пригласить внешнюю компетентную организацию для замера уровня шума. Результаты новых замеров показали, что уровень шума превышал законодательно разрешенные нормы в ходе осуществления второй фазы процесса выпечки. Дальнейшее расследование показало, что у компании нет соответствующих строительных конструкций и разрешений на работу. Исходя из этих фактов, Министерство охраны окружающей среды еще раз отклонило апелляцию пекарни против решения Секретариата по вопросам инспектирования. Это решение снова было оспорено пекарней в Верховном Суде. Исход дела И опять, Верховный Суд принял жалобу и отменил решение Министерства охраны окружающей среды. В августе 2002 года все еще ждали нового решения Министерства охраны окружающей среды. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. использовали повторное рассмотрение тем же органом, а также механизмы административного и судебного обжалования. Анализ дела В Статье 18 закона о предприятиях (Official Gazette FRY, No. 29/96) предусмотрено, что компания может начинать свою деятельность, осуществлять деятельность и менять условия своей деятельности, после принятия компетентным органом решения о выполнении данной компанией требований по техническому оборудованию и помещениям, требований техники безопасности, требований по охране и улучшению окружающей среды, а также других предписанных требований. В соответствии с этими положениями, «Серебряная тарелка» до начала своей деятельности была обязана запросить выдачу решения соответствующего органа о выполнении ею требований по охране окружающей среды. Однако, установление реальных фактов, касающихся уровня шума, оказалось делом весьма трудным, что объясняется отсутствием механизмов правоприменения. Для проведения замеров пришлось привлекать другие сертифицированные экспертные институты. Это привело к «войне экспертов», а также дало возможность суду выбирать, кому верить. Контактная информация Dragoljub Todic (Драголюб Тодич) Использованные методы для доступа к правосудию Гражданин, живущий по соседству с шумной пекарней, участвовал в действиях по инспектированию работы пекарни, а также в административных процедурах, осуществляемых с целью правоприменения соответствующего закона. Пекарня, в свою очередь, представила встречный научный анализ и успешно оспорила административные решения в суде. Стороны 196 Тел: (381-11) 311-4240 x2421 Факс: (381-11) 142-564 Электронная почта: [email protected] Milica Durac (Милица Дурач), Legal Expert Ministry for Protection of Natural Resources and Environment of Serbia Ivana Ribara 91 Belgrade Тел: (381-11) 361-6368 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Сербия и Черногория — Дело 2 Кафе «Звезда» Жители здания, в котором было расположено шумное кафе, начали действовать с целью применения положений об уровне шума. Они обращались с жалобами в различные инстанции. Обращение владельца кафе в суд существенно замедлило действия. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(3) и (4) Ключевые вопросы • Прямое правоприменение Подробности исследуемого дела Название дела: Компания Sloboda Co. против Министерства охраны окружающей среды Сербии Вовлеченные стороны Истцы: Предприятие общественного питания “Sloboda” Ответчики: Департамент коммунального хозяйства, жилищных вопросов и охраны окружающей среды муниципалитета Инджии. Третья сторона: Собрание жителей здания в Блоке 63 Фабула дела Компания Sloboda открыла кафе «Звезда» на первом этаже здания в блоке 63, дом 8 в муниципалитете Инджия. Жители здания подали жалобу относительно чрезмерного шума, доносящегося из кафе. Процессуальная сторона дела 8 апреля 1997 года прибыл инспектор Департамента коммунального хозяйства, жилищных вопросов и охраны окружающей среды и установил, что источником шума является кассетный магнитофон Филлипс, а также, что отсутствуют документы, подтверждающие, что уровень шума соответствует требованиям, предусмотренным в соответствующих нормативных документах. В соответствии с действующими положениями, уровень шума должен соответствовать Правилам о допустимом уровне шума в окружающей среде (опубликованным в Официальной Газете Республики Сербия, No. 54/92). 21 мая инспектор предписал компании Sloboda измерить уровень шума. Однако, поскольку для выполнения данного указания не было предпринято никаких мер, 19 сентября уровень шума был измерен инспектором. Было установлено, что уровень шума превышает допустимые пределы. 26 ноября инспектор вынес решение о применении мер защиты от шума и о запрещении дальнейшей работы кафе. Компания общественного питания Sloboda обжаловала данное решение в Министерстве охраны окружающей среды. 17 декабря 1997 года по инициативе компании Sloboda было опять произведено измерение уровня шума, но уже другим уполномоченным органом. Измерение производилось только снаружи здания. Владельцы не позволили производить измерение внутри здания, поскольку уже предписанные меры по защите от шума предприняты не были. Результаты измерения показали, что уровень шума был ниже уровня, допустимого в дневное время. 22 декабря инспектор вынес еще одно решение, отменяющее предыдущий запрет на работу кафе и разрешающий его дальнейшее функционирование. Собрание жильцов подало апелляцию по этому решению в Министерство охраны окружающей среды. 22 января 1998 года Министерство охраны окружающей среды отклонило апелляцию, поданную владельцами кафе по решению о запрещении работы кафе, и приняло апелляцию жильцов по последнему решению инспектора, в котором указывалось, что условия охраны окружающей среды выполняются. Министерство охраны окружающей среды аннулиро- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 197 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА вало это решение и отослало дело обратно для дальнейшего рассмотрения с целью выяснения фактической ситуации. 25 января 1998 года компания Sloboda возбудила административное дело в Верховном Суде Сербии. 16 сентября 1998 года Верховный Суд Сербии принял апелляцию и отменил решение Министерства на формальных юридических основаниях. 7 декабря 1998 года Министерство окружающей среды вынесло решение о возвращении дела для дальнейшего рассмотрения органом первой инстанции, инспектором. 28 января 1999 года инспектор по охране окружающей среды вынес новое решение, временно запрещающее использование кафе до установления соответствия уровня шума допустимым пределам. Как компания Sloboda, так и собрание жильцов подали апелляции. 22 марта 1999 года Министерство отклонило их апелляции. Между тем, 3 марта 1999 года, на основе решения Верховного Суда, компания Sloboda подала иск в Коммерческий суд Белграда с требованием возмещения ущерба Министерством охраны окружающей среды. Исход дела Кафе прекратило свою деятельность. По состоянию на август 2002 года решение Коммерческого суда вынесено еще не было. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Анализ дела Жильцы подали апелляцию на решение органа первой инстанции относительно фактической ситуации (т.е. уровня шума). Выявление фактов оказалось довольно проблематичной задачей в данном деле. Даже, несмотря на вынесение приказа об измерении уровня шума, отсутствие сотрудничества между различными сторонами в различное время, а также отсутствие механизмов правоприменения, означали, что установление реальных фактов по этому делу представляло существенную проблему. Уровень шума измерялся снаружи кафе, и реальный уровень шума установить было трудно. Хотя формальные правовые меры защиты были адекватными, необходимо было обеспечение их выполнения. В результате того, что невозможно было определить фактическую ситуацию, все остались неудовлетворенными. Контактная информация Dragoljub Todic (Драголюб Тодич) Тел: (381-11) 311-4240 x2421 Факс: (381-11) 142-564 Электронная почта: [email protected] Milica Durac (Милица Дурач), Legal Expert Ministry for Protection of Natural Resources and Environment of Serbia Ivana Ribara 91 Belgrade Тел: (381-11) 361-6368 О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию Соседи шумного кафе обратились с жалобами в соответствующие органы, требуя соблюдения положений об уровне шума. Владельцы кафе, в свою очередь, представили встречный научный анализ и успешно оспорили административные решения в суде. Стороны использовали повторное рассмотрение тем же органом, а также механизмы административного и судебного обжалования. 198 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Сербия и Черногория — Дело 3 Какак Фабула дела Истцы оспорили одобрение ОВОС, требуя пересмотра фактов, неверно установленных в первом подробном анализе, включая, среди прочего, зону задействованной территории, уровень содержания пыли в воздухе и на почве, шум, производимый в результате эксплуатации карьера, а также вопросы безопасности граждан вокруг этого карьера. Согласно статье 16 Закона об охране окружающей среды Республики Сербия (Официальная Газета Республики Сербия No. 66/91, 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 44/95 и 53/95), анализ воздействия на окружающую среду должен проводиться в отношении всех объектов и работ, которые могут подвергнуть окружающую среду серьезному риску. Данный анализ должен быть одобрен Министерством, ответственным за экологические вопросы, и данное одобрение является частью градостроительной и технической документации. В данном законе не предусматривается участие общественности в процессе принятия решения. В Правилах проведения оценки воздействия на окружающую среду (Официальная Газета Республики Сербия No. 61/92) представлен список объектов и работ, для которых необходимо проводить такой анализ, а также указано, как его надо проводить, и что он включает. 13 мая 1998 года был проведен подробный анализ экологического воздействия эксплуатации карьера Сушица-Какак на определенные участки земли, расположенные на территории села Лозница. Шесть дней спустя, компания “Putevi” обратилась в Министерство охраны окружающей среды с просьбой утвердить детальный анализ воздействия на окружающую среду. В это же время граждане, проживающие по соседству с карьером, обратились к общественному юристу за помощью. Министерство одобрило анализ 27 июля. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) и (5) Ключевые вопросы • Вопрос участия общественности в процессе принятия решений по конкретным видам деятельности • Locus standi • Повторное рассмотрение вопроса тем же органом • Финансовые и другие барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Район Сушица — карьер Какак Вовлеченные стороны Истцы: жители муниципалитета Какак Представитель истцов: Общественный юрист муниципалитета Какак Ответчик: Министерство охраны окружающей среды Республики Сербия Процессуальная сторона дела В тот же день (27 июля 1998 года), общественный юрист муниципалитета Какак в качестве представителя группы граждан села Лозница, находящегося недалеко от Какака, внес предложение о проведении нового детального анализа. Одним из оснований для внесения этого предложения послужило то, что первый анализ не охватывал все соответствующие участки земли, указанные в земельном реестре, расположенные в непосредственной близости от карьера. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 199 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА В ноябре Республиканская инспекция охраны окружающей среды вынесла решение о временном запрещении работ предприятия по дроблению карста Сушицы до завершения проведения мер, предусмотренных детальным анализом. 14 декабря 1998 года Министерство охраны окружающей среды вынесло решение, аннулирующее решение об одобрении от 27 июля, и разрешило пересмотреть процедуру в свете выявления новых фактов, приведенных жителями. Министерство издало приказ о возобновлении процедуры нового детального анализа, заявив, что в имеющемся анализе были допущены определенные несоответствия. Новый анализ подтвердил результаты предыдущего. 10 февраля 1999 года Министерство охраны окружающей среды вынесло решение об одобрении нового детального анализа. Двадцать третьего марта 1999 года Инспекция установила, что меры, предусмотренные в детальном анализе, выполнены, и 30 апреля Министерство охраны окружающей среды вынесло решение, в котором было указано, что компания ‘Putevi’ г. Какак выполнила требования по охране окружающей среды, необходимые для деятельности предприятия по дроблению карста в Сусике. 13 августа 1999 года Общественный юрист муниципалитета Кацак, представляющий жителей Какака, опротестовал решение Министерства охраны окружающей среды об утверждении нового детального анализа. Исход дела 25 февраля 2000 года Административная комиссия правительства Республики Сербия отклонила апелляцию. С административной точки зрения дело считается закрытым. Однако проблема карьера продолжает подниматься местными гражданами и рядом неправительственных организаций. Использованные методы для доступа к правосудию Жители Какака воспользовались возможностью получения юридической помощи от общественного адвоката муниципалитета Какак. Они использовали процедуру повторного рассмотрения вопроса тем же органом и процедуру административного обжалования, для того чтобы опротестовать решения, одобряющие результаты детального анализа по ОВОС. Анализ дела При проведении детального анализа не было обеспечено участие общественности. Нормативные акты Сербии и Черногории не предусматривают участия общественности в процессе принятия решений относительно подготовки оценки воздействия на окружающую среду. Соответственно, у местных жителей не было оснований заявлять о том, что их право на участие было нарушено. Таким образом, единственной возможностью для жителей оспорить сделанные выводы, было обжаловано решение об утверждении результатов детального анализа на основании правовой недостаточности. Контактная информация Dragoljub Todic (Драголюб Тодич) Тел: (381-11) 311-4240 x2421 Факс: (381-11) 142-564 Электронная почта: [email protected] Milica Durac (Милица Дурач), адвокат Ministry for Protection of Natural Resources and Environment of Serbia Ivana Ribara 91 Belgrade Тел: (381-11) 361-6368 Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом НПО продолжали протестовать против проведения работ в карьере. 200 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Соединенное Королевство — Дело 1 Водно-болотные угодья Лэйпл Бэнк Добиваясь временного запрета на остановку осушения водно-болотных угодий и места обитания диких птиц, в ожидании окончательного решения по сути его требования, британская неправительственная организация столкнулась с чрезвычайно узкими судебными стандартами, которые затрудняли получение временного запрета и средств судебной защиты. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(3) и (4) Ключевые вопросы Соединенное Королевство, Франция и Европейская Комиссия принимали участие в судебном рассмотрении в Суде Европейских Сообществ. Фабула дела Лэйпл Бэнк, 22 гектара приливного берега моря, это часть дельты Медвея и системы болот. Это большая территория водно-болотных угодий, которая служит местом размножения, путем миграции и местом зимовки значительного количества видов диких птиц и водной фауны, включая два вида, указанных в приложении 1 к Директиве ЕЭС по сохранению диких птиц. Сама по себе местность Лэйпл Бэнк представляет собой зону размножения и убежища для определенного количества видов болотных и диких птиц (хотя и не указанных в Приложении 1 Директивы). Название дела: Королева против Министра по окружающей среде, ex parte Королевское общество защиты птиц (третья сторона, вступившая в процесс — Порт Ширнесс) В декабре 1993 года Министр по окружающей среде решил не включать Лэйпл Бэнк в специальную защитную зону, которая должна была быть создана в соответствии с Директивой по сохранению диких птиц, охватывающая остальную часть дельты Медвея и системы болот. Главную роль в этом решении сыграло то, что Лэйпл Бэнк граничит с портом Ширнесс, пятым по величине коммерческим портом в Великобритании. Министр сделал вывод о том, что необходимость повышения коммерческой жизнеспособности порта является более важной, чем сохранение территории. Решение должно было гарантировать дальнейшую жизнеспособность порта, который имеет большое значение для экономики окружающих районов, страдающих от высокого уровня безработицы. Вовлеченные стороны Процессуальная сторона дела Истец: Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) — Королевское общество защиты птиц (британская неправительственная организация) Ответчик: Министр по окружающей среде Третья сторона: Порт Ширнесс — коммерческий порт; Королевское общество защиты птиц потребовало судебного рассмотрения решения Министра Региональным судом отделения королевской скамьи Высшего суда, добиваясь отмены решения на основании того, что Министр не имел права исключать Лэйпл • Прямое правоприменение • Locus standi (достаточная заинтересованность) • Судебный запрет • Финансовые и другие барьеры чрезмерного денежного залога) (требование Подробности исследуемого дела П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 201 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Бэнк, руководствуясь экономическими соображениями. Региональный суд не принял заявление в июле 1994 года, и Королевское общество защиты птиц обратилось в Апелляционный суд. В августе 1994 года большинством голосов Апелляционный суд поддержал решение Регионального суда, и Королевское общество защиты птиц впоследствии обратилось в Палату Лордов. Приказом от 9 февраля 1995 года Палата Лордов остановила судебные разбирательства в ожидании предварительного решения Суда Европейских Сообществ по вопросу о том, имел ли Министр право, в соответствии с Директивой по сохранению диких птиц, принимать во внимание экономические факторы при принятии решения. В ожидании окончательного решения дела, Королевское общество защиты птиц потребовало временного признания права на присвоение Лэйпл Бэнк статуса временной защиты и приостановку какого-либо строительства. Палата Лордов отклонила требование Королевского общества защиты птиц13. Среди причин отказа Палаты Лордов основной была установленная неспособность и нежелание Королевского общества защиты птиц компенсировать порту Ширнесс убытки, понесенные в результате наложения временного запрета. Независимо от предполагаемых преимуществ от приостановки осушения, такая отсрочка могла привести порт Ширнесс к значительным материальным убыткам, и, таким образом, Палата Лордов не может предоставить временный запрет, если Королевское общество защиты птиц не обеспечит «денежной гарантии». В поддержку этого распоряжения суд заявил, что если бы Королевское общество защиты птиц потребовало временный запрет, а не временное признание права, то, несомненно, от него потребовали бы дать такую гарантию как условие предоставления запрета. Генеральный адвокат предоставил свое мнение 21 марта 1996 года, а Суд Европейских Сообществ принял решение 11 июля 1996 года. После этого дело вернулось в Палату Лордов. Исход дела После заключения Генерального адвоката, Суд Европейских Сообществ постановил, что государствачлены ЕС не были уполномочены принимать во внимание экономические требования при определении специальных зон защиты в соответствии со статьей 4 Директивы по сохранению диких птиц. Суд Европейских Сообществ постановил, что статья 4 гарантирует специальную защиту птиц, которые подвергаются наибольшей опасности в ЕС (виды, указанные в приложении 1), или составляют общее наследие (мигрирующие виды). Ссылаясь на существующий прецедент, Суд Европейских Сообществ постановил, что, учитывая особенную уязвимость и 202 важность этих видов птиц, орнитологические критерии, оговоренные в параграфах (1) и (2) статьи 4, должны быть единственными определяющими факторами для классифицирования специальной зоны защиты14. Несмотря на то, что Королевское общество защиты птиц имело успех по существу дела, Лэйпл Бэнк был уничтожен до того, как было вынесено окончательное решение. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию Решение Королевского общества защиты птиц требовать судебного рассмотрения решения Министра является наиболее широко используемым способом оспаривания решений государственного характера, принятых государственными органами. Для того чтобы передать дело на судебное рассмотрение, индивиды или организации должны продемонстрировать «достаточную заинтересованность» в данном деле. Здесь суды Великобритании пытаются широко истолковывать понятие значительной заинтересованности в экологических делах, особенно в отношении разбирательств, начатых общественной организацией. Данное дело является хорошей иллюстрацией этих либеральных правил предоставления locus standi в том, что заинтересованность Королевского общества защиты птиц в деле возникла из-за вопросов сохранения территории и экологических аспектов решения, а не изза прямого личного интереса к самому участку. Анализ дела Если бы Палата Лордов предоставила временный запрет, разрушения Лэйпл Бэнк до вынесения окончательного решения можно было бы избежать. Хотя национальным судам, несомненно, следует быть осторожными относительно того, предоставлять ли временный запрет по определенным делам, подход, принятый судами Великобритании в этом и других экологических делах, выявляет последствия неоправданно ограничительного толкования того, когда следует предоставлять такие запреты. Согласно статье 9 (4) Орхусской конвенции, действия в рамках Конвенции должны обеспечивать “адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения”. Прежде всего, принятый судами Великобритании при рассмотрении экологических дел подход к определению необходимости предоставлять или не предоставлять запрет на совершение определенных действий и признавать на них П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И СОЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВС ТВО — ДЕЛО 1 право является неоправданно ограниченным и базируется скорее на возможности предоставления денежной гарантии стороной, требующей временного запрета (обычно это экологическая общественная организация), нежели на изучении совокупности факторов, включая поставленный на карту экологический интерес. В делах, где истец требует временного запрета, такого как судебный запрет, для поддержки экологического status quo в ожидании окончательного решения дела, суды Великобритании применяют общий подход к временным судебным запретам, предписанный Палатой Лордов в деле 1975 года American Cyanimide против Ethicon15. По существу суд должен определить, во-первых, существует ли «серьезный вопрос для рассмотрения» и, во-вторых, смещается ли так называемый «баланс выгоды» в пользу предоставления или отказа во временном запрете. Первый шаг в оценке баланса выгоды — это определение доступности средств судебной защиты для компенсации убытков какой-либо из сторон. Это означает, что если компенсация ущерба является адекватным средством судебной защиты для требующего временный запрет, и сторона, в конечном счете, выиграет дело, суд не назначит временный запрет. В противном случае (как это бывает во многих экологических делах) суд должен перейти к рассмотрению вопроса о том, что, если сторона, противящаяся временному запрету (как застройщик в данном деле), в итоге выигрывает дело, она получит соответствующую компенсацию за убытки, понесенные в результате наложения временного запрета, в виде компенсации от стороны, требующей временный запрет. Только если возможность компенсации не решает вопрос, суд приступит к изучению баланса более широко. Если денежная компенсация является адекватным средством судебной защиты, и сторона, требующая запрета, в состоянии выплатить ее, суды считают, что временный запрет может быть предоставлен. Хотя в экологических делах суды склоняются к тому, что если общественная организация отказывается или не в состоянии предложить денежную гарантию, временный запрет не должен предоставляться без более широкого изучения судом ряда факторов, составляющих «баланс выгоды». Как очевидно в данном случае, в процессе судебного рассмотрения экологических вопросов, опротестование обычно связано с решением, санкционирующим или разрешающим какое-либо строительство или деятельность, влекущую необратимые экологические последствия. Соответственно, цель требования временного запрета в таких случаях — предотвращение строительства или других действий до окончательного разрешения дела. Это может занять некоторое время, особенно если, как в данном случае, вопрос передается на рассмотрение в Суд Европейских Сообществ. Для застройщика, обычно, финансовые последствия приостановки строительства до окончательного разрешения дела могут оказаться значительными. Однако судебные рассмотрения такого типа могут быть начаты экологическими общественными организациями или заинтересованными лицами (такими как местные жители), которые не в состоянии предоставить застройщику денежную гарантию для покрытия затрат, связанных с наложением временного запрета в случае проигрыша дела. Таким образом, если суд объявит положение о денежной гарантии обязательным условием получения временного запрета, данный запрет, вряд ли будет предоставлен в экологических делах, что приведет к необратимым последствиям даже в тех делах, где истец полностью докажет, что разрешение на деятельность незаконно. Во избежание такой головоломки, суды могли бы более широко подходить к критериям предоставления временного запрета в экологических делах, основываться на всеобщем определении баланса выгоды, а не только на предоставлении денежной гарантии, и тогда, возможно, временный запрет в экологических делах предоставлялся бы чаще. Например, суд мог бы рассмотреть оценку существа дела, позиции вовлеченных сторон и нарушаемые экологические интересы, включая их стоимость, и тогда у суда была бы возможность предоставить временный запрет даже при отсутствии денежной гарантии. Следующие факторы могут также иметь значение для экологических дел. Можно заявить, что если участок является зоной специальной защиты, то застройщик должен быть надлежащим образом уведомлен об ограничениях, связанных с повреждением участка; а если закон нечеткий, то предпочтение должно отдаваться экологическому интересу до определения позиции. Суды должны помнить о том, что определить масштаб вреда, нанесенного окружающей среде, сложнее, чем подсчитать потенциальные экономические убытки, понесенные застройщиком. Однако это не означает, что экономические потери всегда важнее вреда, нанесенного окружающей среде. И, наконец, если в интересах общества выступает экологическая общественная организация (как в данном случае) и требует временного запрета, при его назначении не обязательно действовать точно так же, как в частном деле, где стороны являются частными лицами. Из прецедентного права Великобритании не очевидно, что денежная гарантия должна быть обязательным условием для предоставления временного запрета. В некоторых случаях суды обходятся без этого условия, так как лицо, требующее временный запрет, само нуждается в средствах. И, что еще более важно, в ряде ведущих дел, суды более широко подходят к вопросу о временном запрете. В деле Films Rover Ltd П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 203 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА против Cannon Sales Ltd.16 в решении Высшего суда судья отметил, что «основной дилеммой при предоставлении временных запретов ... является то, что по определению имеется риск того, что суд может вынести «ошибочное» решение, в плане предоставления судебного запрета стороне, которая не доказала своего права в суде ... или в свою очередь отказа в запрете той стороне, которая выиграла дело. Основным принципом, таким образом, является то, что суд должен выбирать путь наименьшего риска возникновения несправедливости, если есть вероятность вынесения «неправильного» решения, в том смысле, который я описал». Если этот общий подход, при котором требуется выбирать путь наименьшего риска возникновения несправедливости при возможности вынесения несправедливого решения, использовать в экологических делах, где есть большая вероятность нанесения необратимого ущерба экологическому интересу, количество дел, где отказано во временном запрете при отсутствии денежной гарантии, должно уменьшиться. 204 Контактная информация RSPB in-house legal team Тел: (44-1767) 68-0551 (Maria Clarke (Мария Кларк), специалист по связям с общественностью Port of Sheerness Тел: (44-1795) 59-6551 Medway Ports Limited Тел: (44-1795) 59-6596 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Соединенное Королевство — Дело 2 Центр хранения сельскохозяйственной продукции Небогатые жители, желая принудить Центр хранения сельскохозяйственной продукции уменьшить создаваемые им шумовые, вибрационные помехи и запахи, преодолели финансовые препятствия в поисках средств правовой защиты, при помощи государства и НПО. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу Статья 9(5) Ключевые вопросы Финансовые барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Смит против компании John Mann International Ltd Вовлеченные стороны Истцы: жильцы Представитель истцов: Фонд экологического права (ELF), экологическая правовая НПО (изначальные pro bono консультации: Ричард Бакстон) Ответчики: John Mann International Ltd, руководители Центра хранения сельскохозяйственной продукции Линкольншира Процессуальная сторона дела Местные жители обратились в Фонд экологического права — НПО, занимающуюся улучшением доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, путем разработки общественных программ, а также посредством создания сети юристов-экологов и технических экспертов. Фонд экологического права связал жителей с юристом-экологом Ричардом Бакстоном, который предоставил первоначальную бесплатную консультацию. С помощью юриста, жители подали заявление и получили финансовую помощь от Правительственного фонда юридической помощи, в поддержку дальнейшего изучения вопроса, получения юридических консультаций и представления интересов граждан в суде. Жители начали дело о нарушении общественного порядка в суде графства Линкольн. Исход дела После получения помощи, истец добился удовлетворения требований в суде графства Линкольн по делу о нарушении общественного порядка. Руководители Центра оплатили ущерб и согласились переместить свою деятельность. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Фабула дела Использованные методы для доступа к правосудию Центр хранения сельскохозяйственной продукции вызвал существенное ухудшение условий проживания людей, живущих по соседству, вследствие создания шумовых, вибрационных помех, распространения запахов от грузовиков, что привело к нарушению сна и ухудшению здоровья. Местные жители имели невысокие доходы и поэтому не могли себе позволить обратиться за судебной защитой. Профинансированная и предоставленная правительством схема оказания «юридической помощи» предоставила финансовую поддержку для получения юридической помощи лицам, ограниченным в средствах. В апреле 2000 года правительственная программа «юридической помощи» была заменена Фондом общественной юридической службы Комиссии юридических услуг. Заявка в Фонд общественной П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 205 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА юридической службы на финансирование (бывшая «юридическая помощь») проходит строгие проверки на предмет наличия оснований для иска и средств оплаты судебных издержек, и, в зависимости от финансового положения, заявитель может получить полную или частичную помощь. По окончании процесса, Фонд общественной юридической службы должен возместить издержки как можно быстрее. Фонд, в первую очередь, принимает во внимание любые взносы от профинансированного клиента, а также все суммы возмещения затрат, присужденные на счет оппонента. После этого она покрывает оставшийся дефицит за счет имущества или денег, полученных или сохраненных в ходе производства по делу. В сущности, в тех случаях, когда финансируемый клиент полностью или частично преуспевает в возвращении или сохранении товаров или имущества, применяется «статутное взыскание», превращающее общественные фонды из гранта в ссуду. У Фонда общественной юридической службы есть определенные правила, включая следующие: • установление критериев права на финансовую помощь в зависимости от материальных и финансовых возможностей заявителя; • требование внесения вкладов из доходов и капитала, если имеющийся доход и/или капитал находятся в определенных пределах; • определение рамок «статутного взыскания», ы денег и имущества, возвращенных или сохраненных с помощью финансирования; • ограничение возмещения издержек за счет финансируемого клиента, известное как «защита от издержек»”. Кроме финансовых моментов, заявитель также должен продемонстрировать, что у него имеются разумные основания для того, чтобы взяться за дело, защищаться по делу или выступать стороной по делу, и что при определенных обстоятельствах имеет смысл предоставить ему грант за счет общественных фондов. Также имеются правила классификации дел по признаку приоритетности для предоставления финансирования. В настоящее время такие дела не включают экологические дела как отдельную категорию, однако критерием признания приоритетности являются вопросы здоровья и социального благополучия. Поддержка в получении доступа к правосудию со стороны экологических НПО Фонд экологического права предоставляет советы и информацию по широкому спектру экологических проблем, касающихся загрязнения, планирования, охраны природы и здоровья. Она исполняет функции консультационной и справочной службы, давая начальные 206 бесплатные и по сниженной цене консультации, юридические и технические советы юристов-экологов, ученых и академиков. Она также занимается общественными программами развития, которые помогают жителям того или иного района объединиться в противостоянии экологическим проблемам. Анализ дела В целом, главным препятствием, связанным с финансовой помощью государства, является строгость установленных в законе критериев определения права на получение финансовой помощи. По опыту Фонда экологического права, очень немногим людям удалось получить юридическую помощь по экологическим делам. Однако, новый Фонд общественной юридической службы учредил новую категорию дел, «дела с более широким общественным интересом», подчиняющуюся менее строгим правилам, и вследствие этого ожидается больше экологических дел. Самое серьезное препятствие, с которым сталкивается Фонд экологического права — это обеспечение финансирования, необходимого для продолжения работы. Он выживает за счет грантов от доноров. Несмотря на финансовые трудности, он является независимым от центральных и местных органов власти. Тем не менее, Фонд тесно сотрудничает с Бюро консультаций для граждан, которое является сетью бюджетных консультационных центров для граждан на местах, дающих общие бесплатные юридические консультации гражданам. Советники Бюро консультаций для граждан иногда направляют своих клиентов с экологическими проблемами в Фонд экологического права. В настоящем деле финансовые проблемы жителей были решены с помощью Фонда экологического права и наличия профинансированной правительством денежной помощи. Жители столкнулись с другими проблемами, такими как отсутствие поддержки со стороны местных властей, со стороны местного государственного омбудсмена и плановых органов. В целом, эти проблемы были решены с помощью Фонда экологического права и упорства юриста-эколога. Контактная информация Anne L Ryan, Community Development Officer Environmental Law Foundation Suite 309 16 Baldwins Gardens Hatton Square London EC1N 7RJ Тел: (44-207) 404-1030 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Соединенные Штаты Америки — Дело 1 Телефонное дело Граждане опротестовали заявление правительства о воздействии на окружающую среду, касающееся химического опрыскивания для борьбы с насекомымивредителями на основании требования использования «простого языка». Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (2) и (4) Ключевые вопросы • Участие общественности в процессе принятия решений по конкретным видам деятельности (неполнота заявления о воздействии на окружающую среду) • Финансовые и другие барьеры (стоимость экспертов) Подробности исследуемого дела Название дела: Экологический совет Орегона (Oregon Environmental Council) против Кунцмана (Kunzman) 817 F.2d 484 (9th Cir.,1987) Вовлеченные стороны Истец: жители города Южный Салем, штат Орегон («жители»). Представитель истцов: Экологический совет Орегона Ответчики: Департамент сельского хозяйства штата Орегон; Департамент сельского хозяйства США. Фабула дела Непарный шелкопряд — это насекомое, завезенное из Европы в Соединенные Штаты Америки более 100 лет тому назад, в попытке создать национальную промыш- ленность по производству шелка. К сожалению, насекомым удалось выбраться из лаборатории в штате Массачусетс и, поскольку шелкопряд не имел природных врагов в Северной Америке, он начал размножаться с невероятной скоростью и нанес значительный урон лесным угодьям — часто уничтожая целые участки леса и причиняя материальные убытки, исчисляемые миллионными суммами. С момента «бегства» насекомых, чиновники перепробовали множество методов борьбы, чтобы предотвратить распространение шелкопряда на запад страны — от выжигания до распыления над пораженными участками леса химических пестицидов. Ни один из перечисленных способов не сработал. В конце концов, насекомые достигли штата Орегон на западном побережье США, где лесная промышленность играет важную роль в местной экономике. Правительство США решило использовать для уничтожения насекомых такое средство как карбарил (севин), несмотря на то, что применение этого инсектицида в других штатах не дало положительных результатов. Группа жителей Южного Салема, штат Орегон, среди которых была семья с детьми, у которых наблюдалась аллергия на химические вещества, попыталась прекратить распыление и, вместо этого, принудить правительство использовать методы биологического контроля. Интересы жителей представляла общественная правовая организация, Экологический совет Орегона. Процессуальная сторона дела Жители направили жалобу в Федеральный окружной суд штата Орегон. В жалобе жители утверждали, что заявление о воздействии на окружающую среду, подготовленное Департаментом сельского хозяйства США, в поддержку химической обработки, было неадекватным по двум причинам: П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 207 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 1) риск для здоровья от использования инсектицидов адекватно не обсуждался; 2) язык заявления слишком усложнен техническими терминами и сложен для понимания не только граждан, но и чиновников, отвечающих за принятие решений. Что касается языка, то постановления США требуют, чтобы Заявление было написано языком, «доступным и понятным обычному человеку». Во время суда, так называемые, «эксперты по читабельности», которые могут оценить уровень образования, необходимый для понимания документа, заявили, что средний американский уровень умения читать и понимать прочитанное эквивалентен шести годам школьного образования или уровню 12-летнего ребенка. (В штате Орегон этот уровень несколько выше и соответствует восьми годам образования). Заявление о воздействии на окружающую среду было написано языком, который, условно говоря, был равнозначен семнадцати годам образования, то есть соответствовал уровню человека, закончившего аспирантуру. Когда составителя заявления о воздействии на окружающую среду подвергли перекрестному допросу, его попросили ответить на вопрос о росте числа раковых больных вследствие химической обработки леса, который был оговорен в одном из параграфов заявления. Автор документа не смог ответить на этот вопрос без консультации, несмотря на то, что он лично высчитывал вероятность увеличения количества больных. Его реакция была такова — «Если бы у меня был калькулятор и 15 минут времени, я бы дал вам точный ответ!» Исходя из этого показания, окружной суд разрешил дело в пользу жителей города, заявив, что, если даже глава физического факультета Гарвардского университета не может понять прочитанное без калькулятора и дополнительного времени, то язык документа ни в коем случае нельзя охарактеризовать как «доступный». Изначально Экологический совет Орегона столкнулся с финансовыми трудностями при попытках привлечь экспертов для дачи показаний, но эти трудности были преодолены (см. ниже). Постановление окружного суда штата Орегон приостановило использование химического инсектицида карбарила в борьбе с непарным шелкопрядом до тех пор, пока не будут подготовлены адекватные правовые документы. Поскольку насекомые уже должны были появиться из своих коконов, практически не оставалось времени для этой процедуры. Правительство подало апелляцию в Федеральный апелляционный суд США. Апелляционный суд подтвердил решение нижестоящего судебного органа в пользу жителей. 208 Исход дела После того, как Апелляционный суд поддержал решение нижестоящего суда, правительство неохотно приступило к использованию биологического инсектицида Baccilus thuregiensis. Год спустя Департамент сельского хозяйства США с гордостью сообщил в своем пресс-релизе о небывалых результатах использования нового инсектицида в борьбе с непарным шелкопрядом. Представители Департамента также заявили, что проведенная ими программа биологического контроля над численностью насекомых-вредителей была самой успешной акцией за всю историю. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Жители организовали политическую кампанию, а также кампанию в СМИ, направленную против опрыскивания. Использованные методы для доступа к правосудию Иск, поданный в окружной суд штата Орегон. Анализ дела Данное дело демонстрирует проблему, характерную для принятия нормативных актов, касающихся экологических вопросов — изобилующий терминологией язык не дает возможности гражданам участвовать в происходящем и понимать, что происходит. Согласно законодательству США, заявления о воздействии на окружающую среду создано для того, чтобы люди могли участвовать в процессе принятия решений и понимать, каким образом определенная деятельность может повлиять на их здоровье и деятельность. Когда язык заявления сложен настолько, что его не понимает обычный человек, документ не дает никакого эффекта. Если говорить о доступе к правосудию, понимание законов и письменных предписаний является настолько же важным, как и их разработка и реализация. В этом деле жителям также пришлось преодолевать финансовые препятствия. Некоторые эксперты были готовы дать показания по делу, однако не имели материальной возможности приехать в Орегон, а местные жители не располагали достаточными средствами для почасовой оплаты работы экспертов. Федеральный судья предложил, чтобы эксперты давали свои показания по телефону, вместо того, чтобы делать это непосредственно в зале суда. Несмотря на то, что правительство настаивало на том, что перекрестный допрос должен производиться при личном присутствии, суд решил, что качество показаний, данных ученым, практически не зависят от его внешности и жестикуляции, которую мы видим в случае личного присутствия специалиста на судебном заседании. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И С О Е Д И Н Е Н Н Ы Е Ш ТАТ Ы А М Е Р И К И — Д Е Л О 1 Были сделаны необходимые приготовления для проведения так называемого «телефонного разбирательства», в котором девять из одиннадцати свидетельств были сделаны по телефону. Служащий суда установил телефон с громкоговорителем в центре зала суда. Когда приходило время для дачи показаний, свидетелю звонили, и он клялся говорить «правду и только правду», как это обычно делается в случае личного присутствия в зале суда. Затем адвокаты сторон задавали свидетелю вопросы. Контактная информация John E. Bonine (Джон Э.Бонайн) School of Law 1221 University of Oregon Eugene OR 97403 USA Тел: (1-541) 346-3827 Факс: (1-541) 346-1564 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 209 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 210 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Украина — Дело 1 Река Южный Буг Гражданин, которому отказали в получении доступа к экологической информации, касающейся строительства автозаправочной станции, успешно оспорил отказ в суде. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (1) и (4) Ключевые вопросы • Процедура судебного рассмотрения • Судебный запрет • Рассмотрение отказа в получении доступа к информации автозаправочной станции. В частности, он запросил копии документов, которые содержат результаты изучения, оценки и прогнозирования показателей здоровья населения в городе Хмельницкий, а также лабораторные исследования качества атмосферного воздуха. Резникову отказали в предоставлении информации о возможном экологическом воздействии станции, он получил лишь не относящиеся к делу данные, не имеющие отношения ни к размещению станции, ни к местным экологическим условиям. Официальный ответ санитарного врача — обычный ответ на информационный запрос граждан — просто гласил: “областная санитарно-эпидемиологическая станция (СЭС) не располагает материалами о строительстве автозаправочной станции”. Санитарный врач игнорировал все дальнейшие запросы на информацию, нарушая тем самым законы Украины «Об информации», «Об обращении граждан» и «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения». • Адекватные средства правовой защиты Подробности исследуемого дела Название дела: Резников против Главного санитарного врача Вовлеченные стороны Истец: Юрий Резников Ответчик: Главный санитарный врач Фабула дела В городе Хмельницкий, на берегу реки Южный Буг было начато строительство автозаправочной станции. Юрий Резников, заместитель председателя Областного общества охраны природы, действуя как частное лицо, обратился к Главному санитарному врачу Хмельницкой области для получения данных, касающихся состояния здоровья и окружающей среды в связи с размещением Процессуальная сторона дела Резников обратился с жалобой в городской суд Хмельницкого. В своей жалобе он попросил считать отказ в предоставлении доступа к информации и игнорирование последующих информационных запросов незаконными и обязать главного санитарного врача Хмельницкой области предоставить запрошенную информацию. Сначала суд отказался принять и зарегистрировать обращение Резникова. Суд рассмотрел дело только после проявления повышенного внимания к делу со стороны средств массовой информации. Исход дела 2 июля 1999 года суд вынес решение в пользу Резникова. Суд признал действия главного санитарного врача незаконными и обязал его предоставить необходимую информацию. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 211 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом В данном деле четко установленные законодательные нормы в сочетании с давлением со стороны средств массовой информации, инициированным Резниковым, преодолели традиционные препятствия в получении доступа к правосудию. Использованные методы для доступа к правосудию В данном деле выбранным методом является судебное рассмотрение действий государственного чиновника. Однако ключами к успеху стали существование в Украине четкого «права знать» и давление со стороны средств массовой информации, чтобы суд применил это право. Анализ дела Как правило, общественным организациям и гражданам трудно получить у должностных лиц необходимую экологическую информацию. Это дело впервые доказало, что простые граждане Украины могут использовать судебную систему для защиты своих прав на доступ к экологической информации. Отказ врача нарушал законы Украины “Об информации”, “Об обращении граждан “ и “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения”. Более конкретно, общее право граждан на информацию гарантировано Законом Украины “Об информации”. Кроме того, статья 4 Закона Украины “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения” предоставляет гражданам право на достоверную и своевременную информацию о состоянии их здоровья, состоянии здоровья населения, а 212 также о существующих факторах риска для здоровья и их степени. Также, в статье 7 Закона Украины “Об обращении граждан” указано, что если вопросы, поставленные в полученном органом государственной власти запросе, не входят в сферу его полномочий, запрос пересылается надлежащему органу или должностному лицу в пределах 5 дней, с уведомлением об этом гражданина, который подал запрос. Резников смог обжаловать действия государственного чиновника в соответствии со статьей 55 Конституции Украины (1996 г.), согласно которой граждане имеют право обжаловать в суде решения, действия или бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных и служащих лиц. Обычно, суды Украины неохотно рассматривают дела против правительственных структур. В данном случае, вначале суд заявил, что жалоба Резникова рассмотрена не будет, так как существуют более серьезные и важные дела, которые следует рассматривать. Такое препятствие доступу в суды создает проблемы, так как гражданам часто незаконно отказывают в доступе к информации, и они нуждаются в судебной защите своих прав. Контактная информация Дмитрий Скрыльников, исполнительный директор Благотворительный фонд «Экоправо-Львов» Ул. Крушельницкой, 2 Львов, 79000 Украина Тел/факс: (380-322) 971446 Электронная почта: [email protected] Веб-сайт: www.ecopravo.lviv.ua П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И адвокат, Украина — Дело 2 Информация о нефтяной компании Ключевые вопросы разработку Стинавского нефтяного месторождения в охраняемой водной зоне. В частности, НПО запросила в Комитете по вопросам геологии, который является государственным органом, копию лицензии на разработку нефтяного месторождения, выданной Бориславской нефтяной компании, а также копию лицензионного соглашения, в котором содержались данные, касающиеся состояния окружающей среды на этой территории, условий разработки, потенциальных обязательств, принятых нефтяной компанией и т.д. НПО неоднократно обращалась с запросами в компетентные органы, но последние либо отказывали в предоставлении информации, либо не реагировали вообще. • Рассмотрение отказа в получении доступа к информации Процессуальная сторона дела НПО обратилась в суд после того, как ей отказали в доступе к важной экологической информации в отношении разработки нефтяного месторождения на территории охраняемой заповедной зоны. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (1) и (4) Фабула дела БФ «Экоправо-Львов» подал исковое заявление против Комитета Украины по вопросам геологии в Высший арбитражный суд. Поначалу суд отклонил жалобу организации на том основании, что рассмотрение данного случая не входит в компетенцию Высшего арбитражного суда. Затем НПО обжаловала решение суда в Судебной коллегии по пересмотру решений, постановлений и определений Высшего арбитражного суда. Судебная коллегия отменила определение арбитражного суда низшей инстанции и вернула дело на повторное рассмотрение в Высший арбитражный суд, назначив, правда, другого судью. Слушание дела проходило 27 октября 1999 года. Во время разбирательства Комитет Украины по вопросам геологии аргументировал отказ выдать информацию НПО следующим образом: БФ «Экоправо-Львов» обратился в ряд правительственных органов с запросом о получении экологической информации, чтобы получить возможность участвовать в принятии решения о предоставлении СП «Бориславская нефтяная компания» разрешения на • НПО, как экологическая организация, запрашивала только экологические данные; таким образом, просьба предоставить информацию о лицензионных соглашениях не входила в рамки запроса. • Коммерческая тайна • Финансовые барьеры Подробности исследуемого дела Название дела: Экоправо-Львов против Комитета Украины по вопросам геологии и использования недр Вовлеченные стороны Истец: Благотворительный фонд «Экоправо-Львов» (НПО) Ответчик: Комитет Украины по вопросам геологии и использования недр П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 213 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА • НПО следовало запросить информацию непосредственно у Бориславской нефтяной компании. • Запрашиваемая информация являлась либо конфиденциальной коммерческой информацией, либо дорогостоящей геологической информацией, которая, конечно, не могла быть предоставлена бесплатно. Исход дела Суд постановил, что согласно Закону Украины “Об информации”, запрашиваемая информация должна быть предоставлена истцу. Однако, суд предложил Комитету предоставить информацию без принуждения. Судья также сделал вывод, что если отказ Комитета предоставить информацию будет признан незаконным, то он будет подвергнут наложению дисциплинарного взыскания. Весьма неохотно Комитет был вынужден предоставить запрошенную ранее информацию. Суд обязал Комитет оплатить судебные издержки. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию НПО добилась судебного рассмотрения дела в соответствии с Арбитражно-процессуальным кодексом. В поддержку своей позиции НПО заявила о праве на информацию, гарантированном Законом “Об информации” и Законом “О защите окружающей среды”. 214 Анализ дела Решение Судебной коллегии отправить дело на рассмотрение в Высший арбитражный суд является свидетельством того, что отказ в предоставлении информации НПО входит в компетенцию судебных органов. Ссылаясь на законы, которые определяют права граждан на получение информации, суд постановил, что НПО имеет право получить запрошенные данные. В подобных процессах с участием юридических лиц (например, общественная организация и государственный орган), судебные издержки выше, чем в делах, в которых истцом выступает физическое лицо. Следовательно, многие общественные организации, не располагающие большими средствами, могут воздержаться от подачи иска, несмотря на нарушение их прав на получение информации. В данном деле судебное решение о покрытии судебных издержек Комитетом является эффективным средством по стимулированию обращений общественных организаций в суд, а также значительным улучшением общей ситуации с доступом к правосудию. Контактная информация Дмитрий Скрыльников, исполнительный директор Благотворительный фонд «Экоправо-Львов» Ул. Крушельницкой, 2. Львов, 79000 Украина Тел/факс: (380-32) 297-1446 Электронная почта: [email protected] Веб-сайт: www.ecopravo.lviv.ua П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И адвокат, Украина — Дело 3 Жители Пирогово Жителям загрязненной зоны, в которой находится городская мусорная свалка, было отказано в доступе к судебному рассмотрению по вопросу приведения в действие постановления о переселении, принятого несколько лет назад. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (3) Ключевые вопросы • Прямое правоприменение • Независимость судов Подробности исследуемого дела Название дела: Граждане против Киевской городской администрации Вовлеченные стороны Истцы: Сто двадцать восемь (128) жителей села Пирогово Представитель истцов: ЭкоПраво-Киев Ответчик: Киевская городская государственная администрация Фабула дела В 1957 году городская свалка Киева была размещена возле села Пирогово — на расстоянии двухсот метров от домов 128 сельских жителей, несмотря на то, что законодательство Украины предусматривает, что мусорная свалка должна находится на расстоянии 500 метров от жилой территории. При сооружении свалки проектно-сметная документация не велась, не проводились технические оценки, а соответствующие санитарные и экологические стандарты в большинстве случаев игнорировались. Более того, поблизости расположены место захоронения радиоактивных отходов, газораспределительная станция и одна из крупнейших табачных фабрик в Европе Реемтсма Украина. В течение более тридцати лет происходило очень сильное загрязнение территории. Киевское управление по экобезопасности докладывает, что водоносные слои загрязнены химикатами и радиоактивными изотопами на глубине сорока — семидесяти (40-70) метров. Кроме того, сточные воды проникают на 9-10 метров в почву и распространяются приблизительно на 15 метров дальше защитных границ, установленных для предотвращения их влияния на ближайшие территории. Установлено, что при сильном ливне или таянии вытекание сточных вод на окружающую территорию неизбежно. В 1985 году контроль установил, что сельские водоёмы были сильно загрязнены тяжелыми металлами, такими как ртуть, свинец, тритий, превышая максимально допустимые концентрации (МДК) от десяти до нескольких сотен раз. Первоначально, вместо того, чтобы отдать распоряжение по переселению, городские власти приказали соорудить новые водные трубопроводы. Вскоре после этого новые трубы проржавели, и загрязнение продолжилось. Результаты были разрушительными. За последние 7 лет в девяти из десяти домов по улице Краснознаменной, расположенной возле мусорной свалки, были зарегистрированы случаи смерти от онкозаболеваний. Позднее, в 1985 году, власти распорядились переселить жителей села. Никаких действий, тем не менее, предпринято не было. Похожие решения принимались в 1987 и 1988 годах, но результат оставался тем же. Процессуальная сторона дела Осенью 1999 года жители села Пирогово обратились в ЭкоПраво-Киев с просьбой представлять их в деле П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 215 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА защиты их экологических прав и требования выполнить постановление о переселении. 16 ноября 1999 года организация ЭкоПраво-Киев предъявила жалобу от имени сельских жителей, требующих переселения и возмещения ущерба от загрязнения и предыдущих отсрочек переселения. При подготовке документов для представительства в суде, главный санитарный врач Киева представил доказательства того, что законодательство Украины по здравоохранению, санитарной безопасности и защите окружающей среды было нарушено при сооружении и эксплуатации мусорной свалки. Кроме того, Киевское управление экологической безопасности подтвердило нарушения относящихся к делу экологических положений по эксплуатации территории. И, наконец, городские власти признали, что воздух, почва и подземные воды на данной территории загрязнены, что существует высокий риск для здоровья, требующий немедленного переселения, и что предыдущие распоряжения о переселении не были выполнены. Несмотря на признание этих фактов действительными, суд сразу не принял решения в пользу жителей села. Вместо этого, суд постановил приостановить рассмотрение для того, чтобы власти могли издать еще одно распоряжение по переселению. 25 ноября 1999 года городские власти опять решили переселить жителей села Пирогово, составляя списки тех, кто будет переселен, и предлагая возмещение за недвижимость. Суд не возвращался к этому делу до 12 января 2000 года. Исход дела Жители села Пирогово получили ордера на новое жилье в Киеве и были переселены. 17 февраля 2000 года суд отклонил заявление жителей села о возмещении ущерба, ссылаясь на то, что жалоба представляется спорной, учитывая тот факт, что власти в данный момент переселяют жителей села. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. 216 Использованные методы для доступа к правосудию Организация «ЭкоПраво-Киев» провела ряд консультативных встреч с жителями села Пирогово. Кроме того, сотрудники ЭкоПраво-Киев посетили дома жителей села и осмотрели территорию свалки, частные участки сельских жителей и окружающую территорию. Чтобы стать представителями граждан, организация «ЭкоПраво-Киев» подписала договор с жителями села Пирогово. В процессе подготовки дела адвокаты НПО «ЭкоПраво-Киев» собрали документы и показания государственных чиновников. Учитывая сложность дела и документов, адвокаты НПО провели несколько встреч с судьей. Анализ дела В данном деле, если бы суд признал бездействие властей в том, что они не переселили людей раньше, жители села могли бы добиться компенсации за нанесенный ущерб их здоровью и частной собственности. К сожалению, судебная ветвь власти в Украине продолжает частично зависеть от правительственной власти, и поэтому большинство судебных решений или неопределенны, или же суммы возмещений, которые граждане могут требовать от правительства, ограничены. По характеру процесса, однако, очевидно, что суд намеренно откладывал разбирательства, чтобы власти имели шанс вынести решение о переселении заново, ставя тем самым под сомнение жалобу жителей села, и освобождая власти от ответственности. Контактная информация Николай Ничипорович Починок, президент Автономный Комитет села Пирогово ул. Краснознаменная, 223 03026 Киев Украина Борис Васильковский, председатель ЭкоПраво-Киев А/я № 51 Киев 04119 Украина Тел/факс: (380-44) 228-7510 Электронная почта: [email protected] [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Украина — Дело 4 Шумное кафе Гражданин добивался постановления суда о том, что правительственные разрешения, выданные без учета воздействия на здоровье и благосостояние граждан, являются противозаконными. Далее гражданин добивался возмещения убытков, являющихся результатом незаконного разрешения государственных структур на размещение кафе под его квартирой. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9 (2) и (4) В ответ Васильковский попросил о представительстве ЭкоПраво-Киев (председателем которой он является), организацию, защищающую общественные интересы, и подал жалобу в Шевченковский районный суд, заявляя, что разрешение Шевченковской районной администрации было незаконным в свете нескольких существующих положений. В частности, Васильковский заявил, что Шевченковская районная администрация игнорировала правила строительства, пожарной безопасности и санитарных условий, разрешив работать расположенному под его жильем кафе, которое не оборудовано должным образом и является источником шума.47 Процессуальная сторона дела Ключевые вопросы • Участие общественности в принятии конкретных решений • Адекватные средства правовой защиты (моральный ущерб) Подробности исследуемого дела Название дела: Васильковский против Шевченковской районной администрации; Васильковский против фирмы «Днепр-А» Вовлеченные стороны Истец: Борис Н. Васильковский, житель Киева Представитель истца: ЭкоПраво-Киев Ответчики: Шевченковская районная администрация г. Киева и фирма «Днепр-А» Фабула дела В 1995 году Шевченковская районная администрация предоставила разрешение фирме «Днепр-А» открыть кафе в здании, расположенном по улице Артема в Киеве. В своей жалобе в Шевченковский районный суд Васильковский добивался постановления о том, что принятие решений без учета интересов общественности является незаконным; а также, чтобы решение по этому делу было признано недействительным. В ответ Шевченковская районная администрация заявила, что процесс принятия решения о разрешении открытия кафе велся с учетом интересов граждан и, таким образом, является правомерным. В ходе судебного процесса суд выяснил, что Шевченковская районная администрация не наводила никаких справок о том, оборудовано ли кафе должным образом для приготовления пищи, какие там санитарные условия, производились ли какие-либо изменения в интересах жителей, включая Васильковского, которые живут над кафе. Кроме того, Шевченковская районная администрация не смогла представить никаких официальных документов относительно переоборудования, как того требует закон. В 1997 году, имея эти сведения, суд постановил, что решение Администрации является незаконным, поскольку Шевченковская районная администрация не собрала необходимых документов и не учла интересы соседних жителей в свете переоборудования. Впоследствии, Васильковский предъявил дополни- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 217 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА тельный иск, требуя компенсации за «моральный ущерб», нанесенный незаконным функционированием кафе. По компенсации суд вынес решение в пользу Васильковского, постановив, что моральный и физический ущерб был результатом деятельности кафе, одобренного Шевченковской районной администрацией. Тем не менее, суд не принял расчет выплаты компенсации, сделанный Васильковским, считая его спекулятивным. Исход дела Основываясь на решении суда, Шевченковская районная администрация изменила свое предыдущее решение и прекратила работу кафе, до тех пор, пока не будут приняты необходимые меры на пользу и в интересах жителей здания. Гражданский иск по моральному ущербу еще не удовлетворен. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом О таковых не сообщается. Использованные методы для доступа к правосудию Васильковский использовал суды для признания недействительным решения, принятого в нарушение законов. Он воспользовался помощью адвокатов ЭкоПраво-Киев. Анализ дела Действия Шевченковской районной администрации в данном случае иллюстрируют трудности, с которыми постоянно сталкиваются граждане при защите своих 218 интересов и при участии в процессе принятия официальных решений. Существующие законы, приведенные в данном деле, обеспечивают общие материальные требования, которые государственные органы должны соблюдать. Однако необходимы постановления, содержащие более конкретные и более четкие требования, гарантирующие рассмотрение, признание и принятие во внимание прав граждан. Более того, гражданам должно быть предоставлено достаточно возможностей высказываться в процессе слушаний, особенно если дело непосредственно касается их самих или их собственности. И, наконец, хотя в данном деле суд был на стороне гражданина, суды продолжают ограничивать объем судебной помощи, предоставляемой гражданину, который требует компенсации от государства. Кроме того, суды часто проявляют большую гибкость по отношению к государству в случаях заявлений, неподкрепленных доказательствами, и толкования двусмысленных законов. Контактная информация Шевченковская города Киева, районная администрация Ул. Артема, 89 04050 Киев Украина Борис Васильковский, председатель ЭкоПраво-Киев А/я № 51 Киев 04119 Украина Тел/факс: (380-44) 228-7510 Электронная почта: [email protected] [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Украина — Дело 5 Информация о подземных водах В этом деле проверялась защита права НПО на получение доступа к информации. заявив, что согласно статье 30 закона Украины «Об информации» запрашиваемая организацией «ЭкоправоЛьвов» информация не относится к открытой информации. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу Процессуальная сторона дела • Статья 9(1) Ключевые вопросы • Рассмотрение отказа в получении доступа к информации • Коммерческая тайна • Защита информационных запросов (сформулированных слишком общим образом) Подробности исследуемого дела Название дела: «Экоправо-Львов» против Бродыводоканала (дело № 4/2436-31/197) Вовлеченные стороны Истец: Благотворительный фонд «Экоправо-Львов» Ответчик: Государственное коммунальное предприятие «Бродыводоканал» Фабула дела 23 мая 2001 года БФ «Экоправо-Львов» обратился в коммунальное предприятие «Бродыводоканал» с информационным запросом относительно границ и санитарных защитных зон места забора подземных вод, плана мероприятий по обеспечению водой хорошего качества, планов проведения систематического лабораторного контроля воды, а также состояния источников водоснабжения. Позднее — 31 мая 2001 года — Бродыводоканал отказал в удовлетворении запроса, В июле 2001 года организация «Экоправо-Львов» подала иск в хозяйственный суд Львовской области, требуя, чтобы суд: 1) признал отказ в предоставлении информации незаконным и нарушающим права организации «Экоправо-Львов»; 2) обязал Бродыводоканал предоставить необходимую информацию; 3) возложил судебные затраты на ответчика. В исковом заявлении организация «Экоправо-Львов» сослалась на конституцию Украины, законы Украины «Об охране окружающей среды» и «Об информации», а также на Орхусскую конвенцию. Дело было начато 7 августа 2001 года. Бродыводоканал направил свой ответ суду, в котором говорилось, что согласно статье 4 Орхусской конвенции, он может отказаться предоставлять информацию, если просьба является явно необоснованной, или сформулирована в слишком общем виде. В ответе также содержалось заявление о том, что согласно статье 30 закона о предприятиях в Украине, запрашиваемая информация представляла собой коммерческую тайну, а не экологическую информацию, и кабинет министров не включил ее в список реестров, не представляющих коммерческую тайну. 1 ноября 2001 года состоялось первое судебное заседание, на котором присутствовали обе стороны, представившие свои доводы. Не только «ЭкоправоЛьвов», но и Бродыводоканал ссылались на Орхусскую конвенцию. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 219 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Организация «Экоправо-Львов» доказать суду, что: должна была • как экологическая правозащитная организация, она не должна была указывать в информационном запросе причины просьбы о получении информации; • ее запрос не был слишком общим; • запрашиваемая информация является открытой. Доводы были изложены в меморандуме, который был представлен судье и содержал следующее. БФ «Экоправо-Львов», являясь общественной организацией экологического направления, не должен указывать в информационном запросе причин запроса экологической информации; отсутствие информации в информационном запросе нельзя токовать как формулирование запроса в чрезмерно общем виде. Статья 34 конституции Украины предусматривает право каждого свободно собирать, хранить, использовать и распространять информацию в письменной, устной или другой форме. Статья 50 конституции гарантирует право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, а также право распространять такую информацию. Такая информация не может сохраняться в тайне. Согласно статье 4 Орхусской конвенции, государственные органы обязаны предоставлять экологическую информацию любому представителю общественности в рамках национального законодательства, не требуя от представителя общественности обоснования его заинтересованности. Статья 9 водного кодекса Украины предусматривает прямую обязанность организаций информировать население о состоянии водных объектов, а также о мерах, предпринимаемых для улучшения состояния воды. Статья 11 водного кодекса Украины предусматривает право НПО на получение информации о состоянии водных объектов, источниках загрязнения и использования вод, а также о восстановлении водных ресурсов. Статья 21 закона Украины об охране окружающей природной среды устанавливает право экологических НПО на получение информации о состоянии окружающей среды, источниках ее загрязнения и о программах и мероприятиях по охране окружающей природной среды. Запрашиваемая информация является открытой информацией (то есть не является коммерческой или государственной тайной). Поскольку ответчик не возражал, что запрашиваемая информация не является государственной тайной, то организации «ЭкоправоЛьвов» просто требовалось доказать, что запрашиваемая информация не представляла собой коммерческую тайну. Согласно постановлению кабинета министров Украины о перечне ведомостей, которые не составляют коммерческой тайны, документы, разрешающие заниматься предпринимательской деятельностью и ее 220 отдельными видами, не могут считаться коммерческой тайной. Документ, на основании которого Бродыводоканалу была выдана лицензия на водоснабжение, представлял собой разрешение на специальное использование вод согласно статье 29 водного кодекса Украины. Некоторая информация, которую запрашивала организация «Экоправо-Львов», должна содержаться в таком разрешении. Информация, содержащаяся в формах отчетности, требуемых государством, также не может считаться коммерческой тайной. Некоторая запрашиваемая информация содержалась в отчетах, предоставляемых Бродыводоканалом государству, согласно статье 24 Водного кодекса и Указу Государственного комитета статистики. И, наконец, информация о загрязнении окружающей среды не может считаться коммерческой тайной. Некоторая запрашиваемая информация касалась данных о загрязнении вод. Согласно закону об информации, закону о предприятиях в Украине и приказу главного контрольноревизионного управления, руководитель предприятия должен определять содержание и объем информации, которая рассматривается как коммерческая тайна, а также определять порядок ее защиты (с учетом соответствующих положений законодательства). Даже если бы информационный запрос и был коммерческой тайной, руководитель Бродыводоканала никогда не отмечал, что эта информация представляет собой коммерческую тайну. Исход дела 9 ноября 2001 года, на втором судебном заседании, суд вынес решение полностью в пользу организации «Экоправо-Львов», обязав Бродыводоканал предоставить необходимую информацию, оплатить государственную пошлину в размере 85 украинских гривен (USD 16) и затраты на услуги с информационно-техническим обеспечением арбитражного процесса в сумме 69 украинских гривен (USD 13). Три дня спустя суд вынес постановление об обязательном исполнении решения суда. В декабре 2001 года Бродыводоканал предоставил информацию. 29 января 2002 года организация «Экоправо-Львов» обратилась в судебную администрацию Бродов, чтобы она обеспечила исполнение требований по оплате судебных издержек. 5 марта 2002 года Бродыводоканал возместил судебные издержки в размере 154 украинских гривен (USD 30). Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Истец публиковал статьи в средствах массовой информации и Вестнике экологической адвокатуры. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И У К РА И Н А — Д Е Л О 5 Использованные методы для доступа к правосудию Организация «Экоправо-Львов» обращалась в суды, чтобы принудить государственное предприятие предоставить затребованную экологическую информацию. Организация также попросила суд предписать ответчику оплатить судебные издержки. Анализ дела Согласно законодательству Украины, информация об охране окружающей среды не может считаться коммерческой тайной, хотя не ко всей экологической информации предоставляется свободный доступ. Законодательство Украины не содержат четких указаний на то, что НПО могут запрашивать информацию без обоснования своего запроса. Правовые доводы должны были быть приведены в суде. Представление суду правового меморандума с подробным анализом законодательства, с цитатами может оказать существенную помощь в достижении положительного для истца исхода. Контактная информация Ирина Тустановская, юрист, вице-президент Экоправо-Львов Ул. Крушельницкой 2 Львов Украина Тел: (380-32) 272-2746 Факс: (380-32) 297-1446 Электронная почта: [email protected] [email protected] Веб-сайт: www.ecopravo.lviv.ua София Ванькович Программа правовой клиники Экоправо-Львов П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 221 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 222 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Чешская Республика — Дело 1 Национальный парк Сумава Фабула дела Чешские неправительственные организации, пытающиеся оспорить в судебном порядке лесозаготовительную деятельность государства в Национальном парке Сумава, столкнулись с жесткими ограничениями их locus standi, не признающими интересы общественных организаций по вопросам защиты окружающей среды достаточными для предоставления им locus standi. В период 1998-2001 гг., администрация Национального парка Сумава проводила лесозаготовки на участке парка, обозначенном как Зона 1, или заповедная зона (наиболее строго охраняемая зона с точки зрения природоохранных терминов). Официальным предлогом для вырубки было нашествие жука короеда. Несмотря на вырубку, эпидемия короеда продолжалась, что вызывало нарастающий протест экологических организаций и межправительственных групп, включая Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный фонд охраны природы (WWF), которые утверждали, что лесозаготовки фактически способствуют распространению эпидемии. В соответствии с законом Чешской Республики о лесном хозяйстве, для получения разрешения на вырубку в Зоне 1, Департамент лесоустройства Сумавы (орган управления лесными ресурсами) обращается за разрешением в Государственный административный департамент Сумавы (надзорный орган лесного хозяйства). Согласно закону, решение о лесозаготовке может выноситься только в порядке административной процедуры, в которой могут участвовать и вносить свои рекомендации все заинтересованные стороны, после подачи соответствующей заявки. Однако проблематичным является тот факт, что сторона, запрашивающая разрешение на лесозаготовку, и сторона, дающая такое разрешение, является фактически одним и тем же правительственным органом. В подобных делах обычны задержки в начале общественных рассмотрений. Более того, когда сторона пытается опротестовать решение государственного административного департамента, обычно, департамент игнорирует любые запреты, ссылаясь на нехватку времени и экстренную необходимость начать вырубку. Министерство окружающей среды (“Министерство”), будучи вышестоящим органом по отношению к администрации Национального парка Сумава, постоянно поддерживало политику лесозаготовок руководства парка, предоставляя необходимые разрешения. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 6(3) и (4), 9(2) и (3) Ключевые вопросы • Locus standi в административных делах • Судебные процессы против участия общественности • Рассмотрение вопросов участия общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности • Защита экологических прав и прав человека Подробности исследуемого дела Название дела: Заготовка ласе в центральной зоне Национального парка Сумава Вовлеченные стороны Истцы: Hnuti DUHA (Друзья Земли (FOE) Чешской Республики — далее НПО) Представитель истца: Экологическая правовая служба (ELS), общественная правовая организация Ответчики: администрация Национального парка Сумава, директор Национального парка Сумава; Министерство окружающей среды Чешской Республики — надзорный орган для обжалования решений нижестоящих органов П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 223 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА В 1998 году с целью расширения территории проведения лесозаготовок за пределы Зоны 1, администрация Национального парка Сумава, запросила у Министерства сделать исключение в отношении режима правовой защиты особо охраняемых видов животных и растений, предусмотренной в законе о ландшафте и охране природы. В соответствии с данным законом, исключения возможны только в том случае, когда другие общественные интересы имеют приоритет над защитой указанных видов. В ответ, Министерство сделало исключение, заявляя, что операция по лесозаготовке была актом защиты окружающей среды и поэтому не противоречит целям закона. Hnutі DUHA (Друзья Земли — Чешская Республика), региональная экологическая НПО, обжаловала в административном порядке решения, как Министерства, так и директора Парка о проведении лесозаготовок в Зоне 1 Парка Сумава. Процессуальная сторона дела Каждый год, когда руководство парка Сумава обращалось за разрешением на лесозаготовку в Зоне 1, общественные организации, участвовали в процессе принятия такого решения. В ответ на решение директора парка о разрешении проведения лесозаготовок, общественные организации подавали административную жалобу Министерству. Каждый год, неправительственные организации выдвигали следующие доводы: • Процессуальные нарушения — конфликт интересов при принятии решения руководством парка о том, могут ли сотрудники парка проводить лесозаготовку, помешал независимому процессу принятию решения, а также явился нарушением административнопроцессуального закона Чехии. Кроме того, общественная организация утверждала, что задержки в начале общественных рассмотрений, сокрытие информации и начало лесозаготовок в период подачи судебных исков также противоречили Административно-процессуальному закону. • Серьезные нарушения законодательства — одобрение лесозаготовок в Зоне 1 нарушает закон о Национальном парке Сумава и закон о ландшафте и охране природы. Каждый год, Министерство принимало решение в пользу администрации парка Сумава. Впоследствии, общественные организации подали жалобу в Высший суд в Праге, выдвигая вышеупомянутые доводы, а также следующее: • Предвзятость Министерства в принятии решения о начале лесозаготовок. 224 • Нарушение права на справедливое административное слушание, что противоречит Декларации основных прав и свобод человека, статья 36. Исключения, сделанные Министерством из закона о ландшафте и охране природы для проведения лесозаготовок Общественные организации подали жалобу в Высший суд в Праге, требуя судебного рассмотрения решения Министерства, допустившего исключение из закона о ландшафте и охране природы для целей лесозаготовок. Чтобы добиться рассмотрения жалобы судом, неправительственные организации заявили, что, учитывая то, что у Министерства есть обязательство «действовать в соответствии с законом», должно существовать право для участников процесса принятия решений, гарантирующее выполнение этой обязанности (раздел 3 административно-процессуального закона Чехии). Высший суд не предоставил общественным организациям locus standi, постановив, что “права общественных организаций не могли быть нарушены, так как общественные организации не имеют никаких материальных прав в таких административных процессах”. Суд также добавил, что данное нарушение закона само по себе не является нарушением материальных прав общественных организаций”. Пользуясь своим конституционным правом обратиться с жалобой в Конституционный Суд Чешской Республики в связи с нарушением основных конституционных прав, неправительственные организации подали апелляцию, утверждая, что произошло нарушение статьи 36 Декларации основных прав и свобод (право на справедливое судебное разбирательство). Общественные организации утверждали, что материальное (основное) право состоит в праве на законный процесс принятия решений (ссылка на § 3 административно-процессуального закона). Конституционный Суд вынес решение против неправительственных организаций, постановив, что участники в подобных делах имеют только “процессуальные права”, которые не включают права на законный процесс принятия решений. Далее, НПО подала жалобу в Национальное агентство по мониторингу окружающей среды, а затем обратились с уголовной жалобой на ответственных работников Национального парка Сумава. Исход дела В ответ на решение Конституционного Суда, общественная организация обратилась с жалобой в Европейский суд по правам человека, руководствуясь статьей 34 Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. Общественная организация утверждала, что чешский суд действовал в П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА — ДЕЛО 1 нарушение статьи 6, пункта 1 Конвенции, отрицая их право на справедливое судебное разбирательство. Жалоба была отвергнута. Национальное агентство по мониторингу окружающей среды постановило, что имело место нарушение закона, и наложило финансовый штраф на ответственные органы. Уголовный процесс в августе 2002 года все еще продолжался. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом В 1999 году Hnutі DUHA организовывала трехмесячное мирное пикетирование Зоны 1. Экологическая правовая служба предоставила правовую помощь участникам и представляла восемь обвиняемых при урегулировании проблем с властями. В последующих судебных процессах, Служба выступала адвокатом участников. В результате, судебные преследования против участников закончились из-за истечения срока исковой давности. В 2001 году члены чешского Парламента, недовольные действиями администрации парка Сумава, внесли предложение сократить территорию Национального парка. В свою очередь, Экологическая правовая служба, юрисконсульт общественных организаций в этом процессе, подготовила альтернативный проект закона, предлагающий защитить Зону 1 от лесозаготовок, уделяя особое внимание основаниям для санитарной вырубки. Законопроект не был принят, и ожидалось, что вопрос будет рассматриваться новым правительством Чехии, сформированным в июле 2002 года. Анализ дела Утверждение о том, что граждане имеют только процессуальное право участвовать в судебном разбирательстве, но не имеют никакого права контролировать законность процесса, является отрицанием самой цели участия граждан. Право говорить, но не больше того, является бесполезной привилегией граждан и серьезной преградой доступу к правосудию. Своими решениями, суды дают понять, что участие граждан является чисто формальным, не позволяя им осуществлять реальный контроль за действиями правительства. Контактная информация (Экологическая правовая служба) В отношении административных процессов Vitezslav Dohnal (Витеслав Дохнал), EPS Tabor KostnickЗ 1324, 390 01 Tabor Тел.: (420-361) 256-662 Факс: (420-361) 254-866 Электронная почта: [email protected] В связи с жалобой в Европейский суд по правам человека Pavel Cerny (Павел Черны), EPS Brno Bratislavska 31, 602 00 Brno Тел.: 05/57 52 29 Факс: 05/42 21 03 47 Электронная почта: [email protected] Использованные методы для доступа к правосудию Неправительственная организация пыталась оспорить решение правительства путем участия в процессе утверждения предложений, путем подачи апелляций в административном порядке и путем подачи жалоб в судебные органы. В конечном итоге дело было передано в Европейский суд по правам человека. Кроме того, НПО возбудила уголовное дело. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 225 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 226 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Чешская Республика — Дело 2 Добыча гравия Фабула дела Жесткие требования, определяющие locus standi, не позволили жителям местных сел участвовать ни в одном из этапов процедуры выдачи разрешения для разработки природного месторождения. С 1997 года Недакониче, село на границе Чехии и Словакии, выступало против проекта добычи гравия предприятием Sterkovny Ostrozska Nova Ves («Nova») на территории, прилегающей к деревне. Несмотря на постоянные возражения местных властей и жителей деревни, «Nova» провела свой предложенный проект по добыче гравия через трёхэтапный процесс оценки и предоставления разрешения. Во время первой стадии, проведённой в 1998 году, горнодобывающая компания предъявила свои права на месторождение и потребовала статуса, при котором всякая другая разработка данного месторождения запрещалась. В соответствии с законодательством Чешской Республики, Министерство по охране окружающей среды («Министерство») и региональное представительство Комитета по горнодобывающей промышленности Чехии ведут наблюдения на этой стадии, оценивая воздействие проекта на окружающую среду. Кроме того, разрешение только горнодобывающим компаниям участвовать в первой стадии стало неофициальной политикой представителей горнодобывающей промышленности, несмотря на близость территории к населённому пункту. В 1999 году был проведен второй этап, в ходе которого региональным представительством Комитета по горнодобывающей промышленности определялись границы месторождения. Согласно постановлениям, жители и муниципалитеты близлежащих районов имели право на участие в определении территории, подпадающей под проект разработки месторождения. Но на практике, как и на первой стадии, горнодобывающий комитет редко разрешает участие общественности в данном процессе. В предыдущих делах горнодобывающий комитет утверждал, что поскольку после этого этапа разработка месторождения еще официально не начинается, то материальные права в действительности еще не нарушаются. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статья 9(2) Ключевые вопросы • Участие общественности при принятии решений относительно конкретных видов деятельности • Locus standi в административных делах • Чрезвычайные защиты/рассмотрения правовые средства Подробности исследуемого дела Название дела: Село Недакониче против компании по добыче гравия Sterkovny Ostrozska Nova Ves Вовлеченные стороны Истец: село Недакониче Ответчики: компания по добыче гравия Sterkovny Ostrozska Nova Ves; региональное представительство Комитета по горнодобывающей промышленности Чехии Третьи стороны в деле: Экологическая правовая служба (ELS), общественная правовая экологическая организация; Ассоциация граждан села Недакониче (не является стороной иска) П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 227 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Во время первых двух стадий, истцы пытались участвовать в процессе и, в конечном итоге, добились судебного рассмотрения решений горнодобывающего комитета (дело не включало третьего этапа, фактического начала разработки месторождения). Процессуальная сторона дела была направлена одновременно с первой, истцы утверждали, что, отказав селу в участии в процессе принятия решений, чиновники горнодобывающей промышленности нарушили закон о ландшафте и охране природы, закон о загрязнении воды, административно-процессуальный кодекс и конституционное законодательство. В 2000 году Комитет отклонил жалобу. Первый этап Истцы представили срочное заявление в Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии, оспаривая заявку компании «Nova» на месторождение.48 Ссылаясь на положения статей 11(4) и 36(1) Декларации основных прав и свобод, истцы утверждали, что отказ жителям близлежащих районов участвовать в процессе принятия решения нарушал их право на справедливое судопроизводство независимым и беспристрастным судом или другими органами государственной власти и право требовать защиты своих прав. Кроме того, истцы утверждали, что претензии на месторождение затрагивали интересы владельцев, так как они исключали другие виды использования земли. Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии отклонил заявление. Истцы не подали апелляции. Второй этап Во время второго этапа в судебных разбирательствах могла принять участие только Экологическая правовая служба. Любопытно, что в то время как неправительственная организация могла принимать участие в процессе определения границ проекта, чиновники горнодобывающей промышленности постановили, что дело не касается жителей села Недакониче, и поэтому они не могут участвовать в данном процессе. При обжаловании этого решения использовались две стратегии: 1) Истцы обжаловали решение от имени села в Комитете по горнодобывающей промышленности Чехии. Их заявление отклонили. Впоследствии истцы подали заявление в Конституционный Суд Чешской Республики, утверждая, что отказ Комитета по горнодобывающей промышленности на участие жителей села в разбирательстве нарушает Статью 100 Конституции (право общин на самоуправление) и Декларацию основных прав и свобод человека, статья 36 (1) (право на справедливый суд), статья 36 (2) («лицо может требовать судебного запрета, когда государственный административный орган нарушает его права»). В 2000 году Конституционный Суд отклонил жалобу истцов и постановил, что жалоба должна быть подана после принятия окончательного решения (т.е. когда будет оглашено окончательное решение о выдаче разрешения). 2) В отдельной жалобе, поданной в Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии, которая 228 Исход дела Истцы обжаловали последнее решение в административном порядке, и к июлю 2002 окончательное решение еще не было принято. Решение Конституционного Суда об отклонении жалобы Экологической правовой службы было окончательным решением по апеляции относительно определения границ месторождения. Стороны намеревались оспаривать решение, принимаемое на третьем этапе (начало разработки месторождения), если оно предоставит разрешение на начало добычи. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом Истцы подготовили брошюры для местных граждан, в которых говорилось о защите права собственности и права на участие общественности в процессе принятия решения. Экологическая правовая служба, кроме предоставления правовой помощи, порекомендовала селу, каким образом можно увеличить природную ценность окружающей территории путем ее обновления. При этом Экологическая правовая служба заручилась поддержкой Моравского регионального музея в Брно, который написал исследование о биологическом состоянии оспариваемой территории и утвердил проект общего обновления. Использованные методы для доступа к правосудию Истцы пытались оспорить решение государственного органа, участвуя в процедурах принятия решений, обжалуя решения в административном порядке и направляя жалобы на судебное рассмотрение на каждом этапе процесса принятия решений. Они использовали интересный правовой метод чрезвычайных правовых средств защиты в качестве дополнительного инструмента оспаривания законности принятого решения. Анализ дела Отказ в предоставлении жителям близлежащих сел возможности участия в любой стадии процесса принятия решения о разработке месторождения является сигналом того, что в Чешской Республике права П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА — ДЕЛО 2 на участие общественности могут быть пустым звуком. Отказ чиновников горнодобывающей промышленности в предоставлении местным жителям возможности быть услышанными демонстрирует то, что государственные органы принуждают обращаться в суды для защиты частных интересов и запросов, и только суды могут привнести необходимые изменения. Апелляции и жалобы истцов, несмотря на затраченные усилия, проложат путь к большему доступу к правосудию благодаря созданному прецеденту и большей мотивированности граждан. Контактная информация Vitezslav Dohnal (Витеслав Дохнал), EPS Tabor Kostnicka 1324, 390 01 Tabor Тел.: (361) 256-662 Факс: (361) 254-866 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 229 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 230 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Чешская Республика — Дело 3 Богемская Автомагистраль Фабула дела Не добившись судебного рассмотрения до вынесения окончательного решения по проекту крупной автомагистрали, экологические неправительственные организации использовали различные стратегии для достижения необходимого результата на подготовительных стадиях, что могло бы увенчаться успехом при тщательном судебном рассмотрении В 1963 году коммунистическое правительство одобрило план строительства новых автомагистралей на территории бывшей Чехословакии, включая шоссе D8, которое так и не было построено. Однако в 1993 году, 4 года спустя после «бархатной революции», чешские чиновники возродили проект создания предложенной сети автострад как средство коммерческого подъёма и стимулирования экономического роста. Строительство автомагистрали D8 являлось частью этого плана. Но до 1993 года земля, по которой должна была пролегать автомагистраль D8, получила статус заповедной территории Ceske Stredohori. Согласно планируемому маршруту, автострада должна была проходить через природный парк Krusne Hory. Согласно Закону Чешской Республики о ландшафте и охране природы, строительство автострад запрещено на территориях, определённых как заповедные, за некоторыми исключениями, утвержденными Министерством охраны окружающей среды на основании «общественного интереса». Ссылаясь на экономические факторы, Министерство предоставило такое исключение из общих правил в отношении автомагистрали D8, дав разрешение на начало процедуры одобрения проекта. Кроме того, чешское законодательство требует, чтобы разрешение на строительство дороги через природный парк выдал землеустроительный орган. Такое разрешение было получено. Против этих решений выступили организация «Дети Земли» Чешской Республики, Экологическая правовая служба, а также две региональные экологические общественные организации. Однако, в соответствии с чешским административным законодательством, судебное рассмотрение решения Министерства, также как и любого другого решения на протяжении подготовительных процедур не разрешено. Административный суд рассматривает только окончательные решения о выдаче разрешений. В результате, единственной возможностью для общественной организации является участие в каждой стадии процесса принятия окончательного решения, и попытки оказать влияние на лица, ответственные за принятие решений. Положения Орхусской конвенции, относящиеся к делу • Статьи 6(4), 9(2) и (3) Ключевые вопросы • Участие общественности в принятии решений относительно конкретных видов деятельности • Процедура административного рассмотрения • Адекватные и эффективные средства правовой защиты Подробности исследуемого дела Название дела: Строительство автомагистрали D8 через заповедные территории в Северной Богемии Вовлеченные стороны Истцы: «Дети Земли» Чешской Республики (общественная экологическая организация) Представитель истца: Экологическая правовая служба (общественная экологическая правовая организация) Ответчики: Министерство окружающей среды; Управление дорог и магистралей Чешской Республики, государственная компания по строительству и ремонту автомагистралей; Районное представительство в Усти над Лабем, ответственное за административную процедуру выдачи разрешения на строительство П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 231 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА Процессуальная сторона дела Процедура оценки воздействия на окружающую среду (1994-1995 гг.) В 1994 году чиновники провели оценку воздействия на окружающую среду на двух решающих участках автомагистрали D8, которая пересекала заповедные территории и природный парк. Общественные организации, принимающие участие в этом процессе, подали жалобу по поводу того, что чиновники нарушили правила проведения процедуры оценки воздействия на окружающую среду и отказались провести оценку альтернативных маршрутов вокруг территории. Особено важным является тот факт, что чиновники проводили оценку влияния на окружающую среду только на отдельных участках автострады. Общественные организации утверждали, что необходимо провести оценку воздействия на окружающую среду всей предполагаемой автострады, чтобы увидеть реальное воздействие на окружающую среду. Возражения, выдвинутые общественными организациями, были характерны для ситуации во всей стране в 90-х гг. Однако официальные органы не приняли во внимание данные жалобы. Без наличия окончательного решения судебное рассмотрение процедуры оценки воздействия на окружающую среду было невозможным. Исключение из положений Закона о ландшафте и охране природы, сделанное Министерством (1998-2000 гг.) В 1995 году Управление дорог и магистралей Чешской Республики обратилось с просьбой к Министерству окружающей среды о предоставлении исключения из запрета на строительство автомагистрали в заповедной зоне Ceske Stredohori. Это было особенно важным, поскольку исключение, предусмотренное положениями Закона о ландшафте и охране природы никогда не давалось для проекта строительства автострады. Последовавшая за этим административная процедура была чрезвычайно важна для проекта по строительству автострады и закончилась тем, что в 1998 году Министерство отказало в выдаче разрешения. Однако, Управление дорог и магистралей подало апелляцию на имя министра, и решение об отказе было отменено. В 2000 году Министерство приняло решение о предоставлении исключения. Общественные организации доказывали, что общественные интересы по охране природных ресурсов в Ceske Stredohori важнее, чем интересы строительства автострады на этой территории. В своем решении о предоставлении освобождения от применения положений Закона о ландшафте и охране природы Министерство отклонило это мнение, утверждая, что на самом деле автострада представляет «общественный интерес», и что ее строительство важнее, чем охрана данных территорий. 232 И опять не было возможности судебного обжалования решения Министерства, поскольку окончательного решения по вопросу автомагистрали ещё не было принято. Разрешение на пересечение природного парка Krusne Hory (1999-2000 гг.) В рамках этой процедуры, землеустроительный отдел должен рассмотреть, насколько планируемая автомагистраль нарушает ландшафт парка, и рассмотреть возможные альтернативные маршруты. Во время данной процедуры неправительственные организации представили конкретные предложения и альтернативные решения, но все они были отклонены. В 1999 году землеустроительный отдел одобрил планируемый маршрут, а в 2000 Министерство одобрило это решение. Разрешение на выделение места для строительства (2000 г. — до настоящего времени) Согласно процедуре, разрешение на начало строительства выдается землеустроительным отделом для каждого участка в отдельности. Как правило, выдача разрешения — окончательного решения — является обычным решением, которое сильное зависит от предыдущего хода дела. Общественные организации выступили против выдачи разрешения строительства на двух участках, пересекающих заповедную территорию и природный парк. Общественные организации проиграли дело против разрешения строительства на участке, пролегающем через природный парк. Весной 2002 года было выдано разрешение на прохождение автомагистрали через заповедную територию, но общественные организации подали апелляцию этого решения, и к июлю 2002 года решения по апелляции еще не было. Главным аргументом общественных организаций является то, что поскольку этот участок автомагистрали граничит с Германией, то в соответствии с Конвенцией по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) требуется проведение международной процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Кроме того, общественные организации заявляли, что план, возможно, не соответствует экологическому законодательству Европейского Cоюза, особенно Директиве по сохранению естественной среды обитания и дикой флоры и фауны (92/43ЕЭС). Исход дела Когда общественным организациям наконец предоставится возможность требовать судебного рассмотрения дела, они планируют подать иск в Административный суд. Они надеются, что автомагистраль будет переконструирована в тунель, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА — ДЕЛО 3 проходящий под заповедной территорией. Они также рассматривают возможность подачи жалобы в органы Европейского Союза после вступления Чешской Республики в Европейский Союз по поводу нарушения законодательства Европейского Союза. Мероприятия и кампании, проводимые в связи с данным делом • Организация «Дети Земли» и другие местные общественные организации провели несколько мирных демонстраций. • Организация «Дети Земли» предоставила несколько запросов на проведение экспертных оценок для изучения альтернативных маршрутов и улучшения существующего плана. Они были практически полностью проигнорированы чиновниками. • Поскольку строительство автомагистрали должно частично финансироваться ЕС, неправительственные организации планировали уведомить соответствующие органы ЕС о том, что автомагистраль будет проходить через заповедную територию, которая является кандидатом для включения в сеть EECONNECT. Использованные методы для доступа к правосудию В то время как неправительственные организации в полной мере использовали свое право на участие в процессе принятия решений, они также пытались оспорить предварительные решения. Анализ дела Административное рассмотрение предварительных решений было невозможным. В законодательной системе Чешской Республики проведение административного рассмотрения возможно лишь после принятия окончательного решения о выдаче разрешения на строительство. При этом не принимается во внимание тот факт, что уже в ходе всего процесса, предшествующего окончательному решению, принимается огромное количество важных решений. Например, оценка воздействия на окружающую среду, проведённая на первой стадии, предоставление Министерством исключения на второй стадии являются теми моментами, когда возможность судебного рассмотрения могла бы оказаться полезной. Каждый из этих шагов предоставляет информацию, предопределяющую решение, принимаемое на следующем этапе. Таким образом, если граждане или другие заинтересованные стороны видят несостоятельность обоснований принятого правительством решения или закона, суды могут быть использованы для исправления этой ошибки. Ограниченная определёнными стандартами рассмотрения возможность проведения такой судебной проверки на необходимых стадиях могла бы повысить общую эффективность и обеспечить принятие решений, основанных на законе и отражающих интересы общественности Контактная информация Участники процесса: Miroslav Patrik (Мирослав Патрик) Children of the Earth, Cejl 48/50, BRNO 602 00, Czech Republic Тел.: (420-05) 452-103-93 Электронная почта: [email protected] Автор описания дела: Pavel Doucha (Павел Доуча) Environmental Law Service Kostnicka 1324, 390 01 Tabor Тел.: (361) 256-662 Факс: (361) 254-866 Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 233 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА 234 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Ссылки к Части III 1 Основной нормативный акт, касающийся судебного запрета, Гражданско-процессуальный кодекс Республики Армения, ст.97 (1), гласит: «Суд по ходатайству лица, участвующего в деле, принимает меры по обеспечению иска, если неприятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта. Обеспечение иска допускается на любой стадии процесса». 2 Государственный Совет (The Council of State) является главным административным судом Бельгии. Он рассматривает законность административных актов (индивидуальных и регулятивных) и имеет право аннулировать незаконный акт. С 1989/1991 года (после принятия двух законов, расширивших полномочия Государственного Совета) Совет также имеет право временно приостанавливать действие правового акта на время рассмотрения дела о его аннулировании. 3 Организация, созданная не с целью получения прибыли (A.S.B.L.), т. е. “association sans but lucrative” — общественная организация, зарегистрированная в соответствии с законодательством Бельгии. 4 Бельгия — федеративное государство, состоящее из трех сообществ и трех регионов. Полномочия по решению экологических вопросов предоставлены, в основном, регионам. 5 Закон только оговаривает необходимое наличие заинтересованности, но не дает ее детальной характеристики и точного определения (ст. 19 свода законов Государственного Совета). 6 Как было указано выше (сноска 2), Государственный Совет не имел права временно приостанавливать исполнение административных актов до 1989/1991 годов. 7 Верховный Суд (Cour de cassation), 25 октября 1985 года. «Neerpede blijft» против Commune of Anderlecht. 8 Как указано выше, Государственный Совет не имел права на временное приостановление исполнения административных актов до 1989\1991 гг. 9 Некоторые гражданские суды низшей инстанции предоставляют экологическим общественным организациям доступ к правосудию (право на участие в судебном разбирательстве; право обращаться в Государственный Совет), если противоположная сторона не заявляет о своем «существенном» материальном праве. 10 “referes” — стандартная вспомогательная процедура, упомянутая в Деле І (пункт 4); противопоставлена «особой» процедуре, принятой для экологических организаций (упомянута во вступлении к данному делу). 11 Государственный совет косвенно сослался на судебный прецедент от 11 августа 1989, n°32.953, Wellens and consorts, согласно которому национальные экологические организации имею достаточную заинтересованность для оспаривания административных актов, представляющих угрозу редким защищаемым видам. 12 Однако, необходимо отметить, что данный вид лягушек защищается в соответствии с законодательством Валлонского региона. 13 Вопрос о временном запрете не был передан на рассмотрение Суда Европейских Сообществ и не рассматривался Судом. Генеральный адвокат отметил, что, несмотря на его воздействие на принудительное исполнение национальных положений, предназначенных для обеспечения соблюдения законодательства ЕС в области окружающей среды, этот вопрос не был передан на рассмотрение в Суд Европейских Сообществ и посоветовал Суду не рассматривать его (§ 10 Мнения). 14 Относительно дела С435/92 Animaux Sauvages и других дел Европейский Суд отметил, что статья 2 директивы, касающаяся экономических интересов, не составляла отдельного ограничения в связи с определением специальной зоны защиты. Суд отметил, что относительно его решения по Leybucht Dykes, статья 6(4) директивы, касающейся мест обитания (которая на основании статьи 7 директивы, касающейся мест обитания, относится к специальным зонам защиты) расширила основания для вторжения на территорию установленной специальной зоны защиты, чтобы включить экономические и социальные причины. Также было отмечено, что статья 7 директивы, касающейся мест обитания, только вносит поправки в статью 4 (4) директивы, касающейся диких птиц, и не вносит изменений в параграфы (1) и (2) статьи 4. Таким образом, экономические требования не принимаются во внимание при классифицировании специальной зоны защиты и могут учитываться только при обстоятельствах, указанных в статье 4 , когда участок уже зарегистрирован. 15 Изложено в [1975] 2 WLR 316. 16 Изложено в [1987] 1 WRL 670, см. стр. 680 17 Присоединившееся как «друг ответчика», Государственное предприятие дорожного хозяйства было разработчиком проекта и финансовым менеджером предлагаемого проекта строительства. Этот статус присваивается сторонам, которые, имеют законные интересы в исходе судебного разбирательства. Суд должен принять отдельное решение о принятии кого-либо в качестве друга истца или друга ответчика. 18 В данном случае, несмотря на то, что речь идет о проекте строительства шоссе, не было необходимости проводить ОВОС до строительства, поскольку закон об оценке воздействия на окружающую среду вступил в силу после подачи первой заявки. 19 Помимо закона об ОВОС, НПО может быть предоставлен locus standi в соответствии со Статьей 98, пункт 1 Закона о защите окружающей среды, в которой говорится, что «объединения, созданные гражданами для представления своих экологических интересов, и другие П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 235 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА общественные организации, не попадающие под определение политической партии или заинтересованной группы и действующие в зоне воздействия, имеют право в своей зоне на правовой статус стороны по делу в государственных административных процедурах по защите окружающей среды». 20 Согласно VwGO § 48, абзац 1, №5, Высший административный суд (VGH) имеет юрисдикцию первой инстанция по поводу споров, касающихся процедур предоставления разрешений на строительство предприятий по переработке топливных отходов, как в случае процедуры аннулирования, так и в случае подачи заявлений на выдачу временного судебного запрета. 21 При рассмотрении правовых жалоб, немецкие суды, как правило, разграничивают рассмотрение приемлемости и рассмотрение существа дела. Вначале суд исследует приемлемость иска или других заявлений. Только когда иск будет признан приемлемым, суд будет рассматривать существо дела (т.е. материально-правовую ситуацию). Таким образом, доступ к правосудию зависит от рассмотрения приемлемости иска, которое включает вопрос судебной компетенции и, в частности, locus standi. Право на подачу иска и locus standi (§§ 42, абзац 2 Административно-процессуального кодекса (VwGO) возможны, если истцы заявляют о нарушении своих прав, и такое нарушение прав считается, по крайней мере, вероятным. Истец должен заявить о нарушении субъективного общественного права, которое, кроме интересов широкой общественности, должно, по крайней мере, касаться собственных прав истца. Этот подход (ограничивающее судебное рассмотрение нарушения прав истца) имеет несколько значений, не только в контексте анализа допустимости иска, но также при анализе существа дела, в котором он определяет степень рассмотрения судом (широта контроля). Суд сам ограничивает себя рассмотрением тех положений, которые защищают третью сторону. В случае судебных разбирательств об аннулировании, как в данном примере, суд будет аннулировать опротестованный административный акт “на основании того, что предложенный административный акт является незаконным, и поэтому права истца нарушены”(§ 113, абзац 1 Административно-процессуального кодекса (VwGO). Нарушения положений, которые не предусматривают прав истца, не будут приниматься во внимание и не приведут к аннулированию официального решения. Это особенно важно для нарушений процессуальных постановлений, которые во многих случаях разрабатываются не для защиты отдельных граждан, а служат просто для защиты интересов широкой общественности путем целесообразной организации судебного процесса. Ограничение доступа к правосудию и узкие рамки рассмотрения контрастируют с высокой тщательностью контроля (глубиной контроля) судебного пересмотра. Интенсивность пересмотра решений в административном порядке в Германии относительно высока. Она даже позволяет суду, в некоторых случаях, пересматривать дискреционные или прогностические решения администрации, где ограничения и другие стандарты, рассмотренные в административных постановлениях, часто используются в качестве критериев (см. также 6.А) (3)). 22 Если приблизительные цены доступны для интересов истца, то это будет решающим фактором. Общая сумма в 8 000 марок, данная в параграфе 13 Закона о судебных издержках (GKG), может использоваться только как базисная в случае отсутствия приблизительных расценок. Действующие судьи разработали каталог расценок для юридических счетов, который дополнен и исправлен в определённых пределах (издано: Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, 13th edition, Stuttgart 2000, §165, № на полях 19ff.) 23 Рассчитано в соответствии с § 11, абзац 2 и в соответствии с приложением 1 к § 11, абзац 1 Закона о судебных издержках (GKG). 24 До настоящего времени в Германии альтруистические судебные иски со стороны ассоциаций имели место только на уровне земель (см. прим. 1 ниже) (т.е. только в случае обжалования действий со стороны администраций земель). На федеральном же уровне, в рамках 236 действующего законодательства никаких альтруистических судебных исков со стороны ассоциаций ещё не было (см. прим. 2 ниже). В настоящее время Федеральный закон об охране природы регулирует только права признанных экологических ассоциаций на участие в определённых административных процедурах и мероприятиях, касающихся нанесения ущерба природе и ландшафтам, а также условия, необходимые для признания таких объединений (§ 29 Федерального закона об охране природы (BNatSchG). В соответствии с § 29 Федерального закона об охране природы (BnatSchG) объединение признаётся правомочным участвовать в процедурах выдачи разрешений, если (1) основной целью объединения, как указано в его Уставе, является содействие сохранению природы и ландшафтов, осуществляемое не в коммерческих целях и не в ограниченный период времени; (2) область деятельности объединения охватывает территорию, по крайней мере, одной из федеральных земель; (3) имеются достаточные подтверждения того, что объединение способно должным образом осуществлять свои цели. Это мнение основывается на определении вида и масштаба деятельности объединения и, а также на оценке его членов и их возможностей; (4) в связи с некоммерческим характером деятельности объединения оно освобождается от уплаты налога на прибыль; (5) право на вступление в объединение предоставляется каждому, кто поддерживает цели объединения. Однако в соответствии с проектом закона о внесении изменений в Федеральный закон об охране природы (BnatSchG) (см. прим. 3 ниже), принятие которого ожидается в ближайшем будущем, (альтруистический) судебный иск со стороны признанного экологического объединения будет подаваться на федеральном уровне. В будущем в случае соответствия определенным требованиям признанные организации смогут также подавать иски против различных действий, в том числе действий федеральной администрации, осуществленных в нарушение норм экологического законодательства. Примечание 1: Права объединений на подачу судебных исков закреплены в следующих нормативных актах земель: Берлин (§ 39 а Закона об охране природы (NatSchG), Бранденбург (§ 65 Закона об охране природы (NatSchG), Бремен (§§ 44 ff. Закона об охране природы (NatSchG), Гамбург (§ 41 Закона об охране природы [NatSchG]), Хессе (§ 36 Закона об охране природы NatSchG), Нижняя Саксония (§ 60c Закона об охране природы (NatSchG), Райнланд-Палатинате (§ 37 Закона о сохранении ланшафтов (LpflegeG), Саарленд (§ 33 b Закона об охране природы (NatSchG), Саксония (§ 58 Закона об охране природы (NatSchG), Саксония -Анхальт (§ 52 Закона об охране природы (NatSchG), Шлезвиг — Гольштейн (§ 51 с Закона об охране природы (NatSchG), Тюрингия (§ 46 Закона об охране природы (NatSchG). Примечание 2: В дополнение к этому необходимо отметить, что объединения имеют также дополнительные полномочия подавать иски в случае, если они сами владеют собственностью — например, на территории воздействия (потенциально) экологически вредного завода — даже, если эта собственность была приобретена исключительно с целью получения права на иск. Примечание 3: http://www.bmu.de/fset800.htm 25 При процедурах выдачи разрешения на строительство нет необходимости подавать заявление на обжалование до подачи иска (§ 74, пункт 1, предложение 2 в соответствии с § 70 Административнопроцессуального закона (VwVfG). Это является исключением из обычной процедуры, при которой подача обжалования (§§ 68 ff. VwGO) должна происходить до начала судебного процесса. 26 Возобновлённое участие в деле является необходимым также в случае, когда проектные документы не меняются, но ведомство по землеустройству считает необходимым провести новые исследования, касающиеся охраны природы, включить полученные результаты в процедуру рассмотрения дела и на их основании принять своё решение — см. постановление Федерального административного суда (BverwGE) 87, 62 <70 f.>. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И ССЫЛКИ К ЧАС ТИ ІІІ 27 В соответствии с § 22 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG), территории могут получить статус заповедной зоны путем постановления. В соответствии с положениями постановления, действия, которые изменяют свойства территории, нарушают экологический баланс, деформируют ландшафт, препятствуют эстетическому восприятию природы или каким-либо другим образом противоречат целям специальной охраны, запрещены. Правовое постановление определяет объект охраны, цели охраны, а также инструкции и запреты, необходимые для достижения охранных целей. Пока территория еще не получила статус заповедной зоны, но должна его получить в будущем, она может находиться под временной охраной в течение трех лет с продолжением срока на один год в случае возможного изменения целей охраны. В соответствии с более детальными положениями правового или судебного постановления какие-либо действия, которые могут изменить объект охраны, запрещены на охраняемой территории (§§ 27, 28 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). Однако, на основании определенных предварительных условий (§ 19 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG) возможно исключение из запрещающих положений Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). Кроме того, постановления, определяющие зону охраны природы, могут разрешать осуществление определенной лицензируемой деятельности в границах ее территории. Однако лицензия может быть выдана только, если данная деятельность не противоречит намеченной цели охраны или является незначительной (§ 19, пункт 2 Бранденбургского Закона об охране природы (BbgNatSchG). 28 В соответствии с § 29 Федерального закона об охране природы (BnatSchG) организация является признанной, если (1) ее главная цель, как определено в Уставе, состоит в экологической деятельности в благотворительных целях и на протяжении неограниченного периода времени; (2) ее сфера деятельности покрывает территорию хотя бы одной из федеральных земель; (3) имеется достаточно доказательств того, что организация в состоянии достигать поставленных целей надлежащим образом (такая оценка должна быть основана на виде и сфере ее деятельности, а также на ее членах и компетенции); (4) организация не облагается налогом на прибыль в связи с неприбыльным характером ее деятельности; (5) организация открыта для всех, кто поддерживает ее цели. 29 В соответствии с законодательством Германии, только малые проекты, используемые для общественных целей, дают основания для изъятия земли из заповедной территории. Данный случай не отвечал ни одному из этих двух требований. 30 locus standi для общественных организаций не существует в Германии на федеральном уровне. Однако проект федерального природоохранного закона предполагает возможность наличия locus standi по вопросам, касающихся федеральных проектов (например, федеральные автомагистрали и водные пути). 31 Ввиду стоимости и сферы применения этого дела, Nabu и BUND подписали договор о сотрудничестве, по которому BUND является единственной стороной, официально возбуждающей иск. Общественность, однако, воспринимала сторонами по иску обе группы. 32 В соответствии с законодательством Германии, Федеральные административный суд имеет юрисдикцию по делам, касающихся проектов развития дорожного движения в контексте объединения Германии. 33 В соответствии с законодательством Германии, участие общественности необходимо только для проектов создания, затрагивающих федеральные водные пути. 34 Тем не менее, как видно из судебного дела «Природный заповедник» часто успешное постановление о том, что процедура утверждения была незаконной без участия общественности, не аннулирует решение, принятое в ходе процедуры утверждения. 35 Конституция Грузии, Статья 37: 3. Все имеют право жить в безвредной для здоровья окружающей среде, пользоваться природной и культурной средой. Все обязаны оберегать природную и культурную среду. 5. Человек имеет право на получение полной, объективной и своевременной информации о состоянии среды его обитания и условий труда. 36 Закон Грузии об охране окружающей среды, Статья 6: Граждане имеют право: a) жить в безопасной для их здоровья среде; b) пользоваться природной средой; c) получать полную, объективную и своевременную информацию относительно состояния среды обитания; f) принимать участие в процессе принятия и оценке решений по вопросам защиты окружающей среды. 37 Данное дело было подготовлено при поддержке Карлоса Мартинеса-Камареро и Луиса Овиедо-Мардонеса, общественных адвокатов Ecologistas en Accion. 38 Компания больше в Испании не работает. 39 Фе Санчbс-Морено написала это резюме дела, используя информацию, с сайта www.nodo50.org/ecoloand/aznal3.htm и <www.seo.org/es/campanias/doniana.html>. Информация была также предоставлена Карлосом Мартинесом-Камареро из Ecologistas en Accion. 40 ЕРАС также подал иск против Союза евангелистских церквей, который не начал строительство во время судебного процесса. 41 ЕРАС преодолело это препятствие, получив от судьи повестку в суд со строкой для подписи и передав её ответчику, тем самым, принуждая ответчика расписаться и начать дело. 42 Единственное исключение — когда закон противоречит международному соглашению, включая законодательство ЕС. 43 Согласно Административно-процессуальному кодексу Польши физические лица могут участвовать в рассмотрении, являющемся вопросом права, если они являются необходимой стороной или имеют законный интерес в деле. 44 Относящиеся к делу законы: статья 42 Конституции Российской Федерации, глава 24 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации; ст. 11-13 Закона «Об охране окружающей среды»; Государственные правила проведения экологической экспертизы (предусмотрены Федеральным законом «Об экологической экспертизе», принятым российским парламентом в 1995 году). 45 Джон Гаулслаа, Обзор нарушения фундаментальных прав человека и национальное право России. Рабочий документ, университет в Осло, Норвегия. http://www.bellona.no/imaker?id=10052&sub=1 46 Иск основывался на положениях статей 42, 24, 28 Конституции Российской Федерации, статьях 11-13 и 40-42 закона об охране окружающей среды Российской Федерации и на положениях статьи 24 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (право обжаловать в суде решения или действия органов власти или государственных служащих, нарушающих права граждан). 47 В соответствии со статьями 4 и 11 закона Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» граждане имеют право на жилье и условия отдыха, которые являются безопасными для здоровья и жизни. Таким образом, предложения по расширению и обновлению какого-либо здания должны подвергаться обязательному санитарно-эпидемиологическому обследованию. Кроме того, в соответствии со статьей 15 закона Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения», при принятии решений относительно расширения и П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 237 ЧАС ТЬ III: ДЕЛА обновления помещений государственные власти должны поддерживать наиболее благоприятные условия для жизни и способствовать улучшению здоровья населения. И, наконец, статья 5 закона Украины «Об основах городостроительства» требует, чтобы при этих действиях учитывались интересы граждан, использующих здания, прилегающее к ним пространство или части зоны строительства. 48 Чрезвычайные правовые средства защиты позволяют любому лицу требовать рассмотрения предполагаемых нарушений. Это является альтернативой возбуждению «дела общественного интереса», потому что апелляционные структуры могут легко отклонить последнее требование. 238 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложения П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 239 240 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложение A: Отчет Таллинского семинара по доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с Орхусской конвенцией Организация Объединенных Наций Экономический и Социальный Совет CEP/WG.5/2001/5 3 October 2001 Russian Original: English Европейская Экономическая Комиссия Комитет по Экологической Политике Рабочая группа по подготовке первого Совещания Сторон Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Первое совещание, Женева, 28-30 ноября 2001 года) Рабочее совещание по доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в рамках, предусмотренных Орхусской конвенцией Введение 1. На своем втором совещании Стороны, подписавшие Конвенцию ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, учредили для оказания поддержки осуществления третьей основной составляющей Конвенции Целевую группу по доступу к правосудию, которая будет работать под руководством Эстонии, (CEP/WG.5/2000/2, пункт 47). В соответствии с предложением Сторон, подписавших Конвенцию, эта Целевая группа провела рабочее совещание 17-19 сентября 2001 года в Таллинне, Эстония. Правительства Финляндии и Нидерландов предоставили финансовую поддержку рабочему совещанию, выделенным Эстонией. соразмерную средствам, 2. В рабочем совещании приняли участие выступавшие в своем личном качестве 52 представителя правительственных и неправительственных организаций от следующих стран и организаций: Бельгии, Болгарии, бывшей югославской Республики Македонии, Германии, Грузии, Дании, Казахстана, Латвии, Литвы, Нидерландов, Румынии, Словакии, Соединенного Королевства, Узбекистана, Украины, Чешской Республики, Швеции, Эстонии, Югославии, Европейской комиссии, Законодательной инициативы для стран Центральной и Восточной Европы Американской ассоциации юристов (СЕЕЛИ/АБА), Регионального экологического центра для Центральной и Восточной Европы (РЭЦ), Европейского экофорума и Ассоциации экологического права Центральной и Восточной Европы и Новых независимых государств (Ассоциация ГУТА), посольства США в Эстонии, Эстонского экологического движения и коалиции “За чистую Балтику”. 3. Участников рабочего совещания приветствовал заместитель генерального секретаря министерства охраны окружающей среды Эстонии г-н Аллан Громов. Эстония в течение двух лет готовилась к ратификации Конвенции в августе 2001 года при содействии правительства Дании, которому г-н Громов выразил свою признательность. Он также поблагодарил правительства Финляндии, Нидерландов и Соединенного Королевства, а также СЕЕЛИ/АБА, которые внесли вклад в проведение рабочего совещания и подготовку справочного руководства и пожелал рабочему совещанию успешной работы. 4. Сотрудник секретариата г-жа Софи Х. Фленсборг представила краткую обновленную информацию о статусе Конвенции и о событиях, которые в П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 241 ПРИЛОЖЕНИЯ настоящее время происходят в ее рамках. Конвенцию, которая вступит в силу 30 октября 2001 года, ратифицировали 17 стран. Первое Совещание Сторон состоится, вероятно, осенью 2002 года, хотя к настоящему времени никакого решения по этому вопросу еще не было принято. Совещание о подготовке первого Совещания Сторон, которому будут доложены результаты рабочего совещания, запланировано провести 2830 ноября 2001 года. 5. Представитель Эстонии — страны, под руководством которой работает целевая группа, г-жа Рита Аннюс напомнила рабочему совещанию о мандате, предоставленном целевой группе вторым совещанием Сторон, подписавших Конвенцию. Целевая группа должна сосредоточить свое внимание на сборе информации об эффективной практике и обеспечивать форум для обмена практическим опытом, а не заниматься деятельностью по совершенствованию правовой базы Конвенции. Задача рабочего совещания будет заключаться в создании условий для обмена практическим опытом и усовершенствования концепций, изложенных в проекте справочного руководства. Кроме того, будет также предоставлена возможность обсудить вероятные направления дальнейшей деятельности целевой группы. Она также представила повестку дня рабочего совещания и некоторые вопросы, которые были подготовлены до начала рабочего совещания. 6. Г-жа Джейн Бой, Соединенное Королевство, выступая в качестве представителя главного донора проекта по подготовке проекта справочного руководства по доступу к правосудию, затронула некоторые вопросы, имеющие большое значение для Соединенного Королевства. Она особо отметила содействие, которое Соединенное Королевство оказывает осуществлению Орхусской конвенции и проекта по разработке справочного руководства. Рассказав о практическом опыте, накопленном в области использования наиболее эффективных методов работы при составлении Ньюкаслского справочного руководства по участию общественности, г-жа Бойз выразила надежду, что приведенные в проекте справочного руководства реальные судебные дела могут послужить полезной основой для проведения на семинаре обсуждений и что эти обсуждения будут способствовать разработке справочного руководства. Она выразила благодарность всем участникам, которые внесли вклад в процесс разработки справочного руководства, и предложила остальным участником представить замечания и дополнительные материалы для завершения работы по подготовке справочного руководства. 242 7. Заведующий кафедрой права окружающей среды юридического факультета Тартуского университета (Эстония) г-н Ханнес Вейнла сделал сообщение о положениях Орхусской конвенции, касающихся доступа к правосудию. Он остановился на характерных особенностях статьи 9 и цели предоставления доступа к правосудию как в целом, так и в контексте Орхусской конвенции. Затем он поднял некоторые из главных вопросов, связанных с осуществлением Конвенции и касающихся, в частности, институтов, процессуальной правоспособности, средств правовой защиты и затрат. В конце своего выступления он подчеркнул, что каждый должен иметь доступ к простой, непродолжительной и эффективной процедуре, позволяющей получить защиту суда или какого-либо альтернативного органа от действий и бездействий, затрагивающих любое из прав, закрепленных в Конвенции и национальном законодательстве. 8. Координатор проекта по разработке справочного руководства г-н Стефен Стек, РЭЦ, ознакомил участников с ходом подготовки проекта справочного руководства, подчеркнув, что для выполнения этой работы имелось весьма ограниченное количество времени и что все еще существует необходимость проведения большого объема работы по редактированию и анализу. Проект справочного руководства состоит из двух частей — аналитического раздела и приложения, содержащего информацию об исследованиях в области судебной практики. Он представил пояснения по процессу сбора такой информации — всего было представлено 43 судебных дела — но при этом подчеркнул необходимость получения материалов по судебным делам от большего числа стран и проведения по ним дополнительной работы. Он выразил свою признательность организациям-партнерам по осуществлению проекта, а именно СЕЕЛИ/АБА, Всемирному союзу по разработке природоохранного законодательства (Е-ЛАУ), Ассоциации ГУТА и Европейскому экофоруму, а также другим участникам целевой группы. 9. Г-жа Кэйро Робб, Соединенное Королевство, еще раз заострила внимание на содержании мандата целевой группы, в котором подчеркивается необходимость сосредоточения основных усилий на вопросах практического осуществления и разработки моделей, конкретных решений и проблемно-ориентированных подходов в процессе осуществления положений статьи 9. Она особо остановилась на некоторых разделах справочного руководства, таких, как глава о доступе к правосудию при рассмотрении дел, связанных с участием общественности, раздел о судебном запрете и раздел о стратегических исках против П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е A : О Т Ч Е Т ТА Л Л И Н С КО Г О С Е М И Н А РА П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю П О В О П Р О С А М , К АС А Ю Щ И М СЯ О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы , В СО ОТ В Е ТС Т В И И С О Р Х УСС КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й участия общественности. Что касается материалов исследований судебных дел, собранных в целях составления проекта справочного пособия, то в них положения пункта 3 главы 9 охвачены, как представляется, весьма поверхностно, в то время как многие дела посвящены случаям, имеющим отношение к пункту 2 статьи 9. Она подчеркнула, что рабочему совещанию следует сосредоточить внимание на изучении уроков, которые могут быть извлечены как из этих исследований, так и из обмена опытом, что впоследствии может быть отражено в выводах рабочего совещания. 10. Обсуждения на рабочем совещании проходили в рамках трех групп малого состава, каждая из которых работала при содействии одного из участников. В основу своих обсуждений группы малого состава положили проект справочного руководства и вопросы, распространенные до начала рабочего совещания. После каждого заседания группы малого состава докладывали пленарному заседанию о своих выводах. I. Выявленные виды эффективной практики 11. Основные выводы рабочего совещания приводятся ниже. В ходе обсуждения различных тем стало очевидно, что ввиду широкого географического охвата стран ЕЭК ООН различные государства имеют разные правовые системы и контекст, в котором необходимо предоставлять доступ к правосудию в соответствии с положениями Орхусской конвенции, имеет различный характер с точки зрения правовых и демократических традиций, а также социальных, культурных и экономических условий. Поэтому данное обстоятельство необходимо учитывать в любых выводах относительно того, какой опыт можно извлечь из примеров, приведенных в ходе обсуждений на рабочем совещании. Кроме того, несмотря на широкую представленность на рабочем совещании стран региона ЕЭК ООН, вероятно, что ввиду ограниченности имевшегося времени, необходимости упрощения примеров, а также наличия трудностей, связанных с языками и терминологией, непосредственно в ходе рабочего совещания были реально обсуждены и представлены не все существующие примеры эффективной практики. Приведенные ниже выводы следует рассматривать с учетом этих ограничений. 12. Таким образом, эти выводы содержат перечень ценных примеров, от которых страны могут отталкиваться, желая изучить опыт, накопленный в какой-либо отдельной области. Затем они могут более подробно ознакомиться с методами использования этого опыта, например, путем установления двусторонних контактов с участниками рабочего совещания из какой-либо отдельной страны. Кроме того, при наличии конкретных примеров, иллюстрирующих применение предложенных или каких-либо иных видов эффективной практики, информацию о таких примерах будет необходимо предоставить для подготовки окончательного варианта справочного руководства, если только они уже в него не включены. Следует приложить усилия к тому, чтобы в окончательном варианте справочного руководства по доступу к правосудию были надлежащим образом изложены все нижепере-численные виды эффективной практики. А. Процедуры — статья 9, пункт 1 Органы по рассмотрению 13. На ряде заседаний рабочего совещания был рассмотрен вопрос об органе, к которому любой представитель общественности может обратиться в случае отклонения его просьбы о доступе к информации. В Соединенном Королевстве (Англия и Уэльс) для рассмотрения дел, связанных с отказом в предоставлении полного доступа к информации, назначен комиссар по вопросам свободы информации. К комиссару может обратиться любое лицо, и его или ее решения имеют обязательную силу для данного государственного органа. В Эстонии создана Инспекция по защите данных, являющаяся независимым органом, обеспечивающим осуществление быстрой, дешевой и легкодоступной процедуры. Для рассмотрения дел такого типа в Словакии при министерстве охраны окружающей среды создана новая Комиссия по экологической информации; в ее состав входят независимые члены как судебных органов, так и НПО. В Украине в таких случаях применяются процедуры ускоренного рассмотрения апелляций и имеется возможность требовать вынесения дисциплинарных наказаний (см. также пункты 33-39 ниже, касающиеся органов по рассмотрению). Временные рамки 14. В связи с видами эффективной практики, которые используются при процедурах предварительного пересмотра и административного рассмотрения дел, касающихся отказа в предоставлении доступа к информации, был рассмотрен вопрос о временных рамках. Обязательство Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии провести внутрен- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 243 ПРИЛОЖЕНИЯ ний пересмотр просьбы о предоставлении доступа к информации в течение 15 дней после направления жалобы (подтвердительного представления) было признано примером эффективной практики. Кроме того, в ряде стран для проведения рассмотрения в административном (несудебном) порядке установлен, как правило, срок в один месяц; такое положение существует в Чешской Республике, Эстонии, бывшей югославской Республике Македонии и ряде других стран. 15. Что касается судебного рассмотрения, то срок шесть месяцев, с момента подачи апелляции в судебную систему до вынесения судом окончательного постановления, что является целью в Англии и Уэльсе, представляет собой, по-видимому, один из удачных примеров применения своевременной судебной процедуры. Другой предлагаемый вид эффективной практики предусматривает сокращение предельных сроков, установленных для отклонения просьбы в предоставлении информации, с тем чтобы обратившееся с такой просьбой лицо могло в кратчайшие сроки подать жалобу или апелляцию. Общий вывод 16. Из состоявшегося обсуждения следует, что механизмы внесудебного рассмотрения являются, по-видимому, более эффективными, своевременными и менее дорогостоящими, чем судебные процедуры, однако процедуры судебного разбирательства все же следует сохранить. Органы по рассмотрению 18. В Дании экологические апелляционные советы созданы в соответствии с законом. Эти советы, являясь независимыми от министерства органами, выносят постановления, которые считаются высококвалифицированными обязательными решениями и поэтому рассматриваются в качестве одного из примеров эффективной практики (см. также пункты 33-39 ниже, касающиеся органов по рассмотрению). С. Процедуры — статья 9, пункт 3 Процессуальная правоспособность 19. Для того чтобы НПО могла выступать стороной по делу в случаях, предусмотренных в пункте 3 статьи 9, в некоторых странах, таких, как Бельгия, должны быть соблюдены определенные критерии. Однако в случае, если такая НПО докажет, что она соответствует этим критериям — например, если охрана окружающей среды является целью, закрепленной в Уставе или уставных документах НПО — то она будет обладать процессуальной правоспособностью при рассмотрении всех дел, касающихся окружающей среды. 20. В некоторых странах, таких, как Нидерланды и Испания, сущестует процедура actio popularis. Опыт практического применения actio popularis свидетельствует о том, что эта процедура редко используется в Испании и весьма часто — в Нидерландах. B. Процедуры — статья 9, пункт 2 Конституционные права Процессуальная правоспособность 21. Во многих странах, например в Бельгии, бывшей югославской Республике Македонии, Венгрии, Испании, Казахстане, Словакии, Украине, Чешской Республике и Югославии, общественность обладает конституционным правом на здоровую окружающую среду, а в некоторых странах она также обязана обеспечивать охрану окружающей среды. Исходя из этого конституционного права, и в тех случаях, когда это применимо, из этой обязанности, общественность имеет право выступать в Конституционном суде в качестве стороны по делам, касающимся предполагаемого нарушения конституционного права. 17. Существует целый ряд методов, с помощью которых страны решают вопрос о процессуальной правоспособности в связи с делами, подпадающими под действие положений пункта 2 статьи 9 в соответствии с провозглашенной в Конвенции целью обеспечения широкого и эффективного доступа к правосудию. В Украине каждый гражданин может подать жалобу в связи с предполагаемыми нарушениями прав в соответствии с пунктом 2 статьи 9, что, по-видимому, является эффективной практикой. В Соединенном Королевстве (Англия и Уэльсе), определение “достаточной заинтересованности” оставлено на усмотрение суда, который может толковать это положение достаточно гибко для того, чтобы охватывать не только НПО, но и другие организации граждан, резидентов и общинные группы, а также отдельных граждан. 244 Уголовное судопроизводство 22. В некоторых странах, таких, как Испания и Соединенные Штаты, НПО могут оспаривать действия компаний в связи с нарушением законодательства по окружающей среде непосредственно в П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е A : О Т Ч Е Т ТА Л Л И Н С КО Г О С Е М И Н А РА П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю П О В О П Р О С А М , К АС А Ю Щ И М СЯ О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы , В СО ОТ В Е ТС Т В И И С О Р Х УСС КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й ходе уголовного судопроизводства. В случае Испании НПО, возможно, должны присоединяться к общественному обвинителю по данному делу, однако для уточнения этого вопроса необходимо провести дополнительное исследование. Обеспечение гражданами применения закона 23. В Соединенном Королевстве главную ответственность за правоприменение несут органы власти, однако если в случае возникновения какойлибо помехи местный правоприменительный орган не предпринял соответствующих действий, то в соответствии с законодательством любое лицо может обратиться к местному суду с просьбой издать приказ, требующий от загрязнителя, причиняющего вред с точки зрения закона, устранить загрязнение. Невыполнение загрязнителем этого предписания означает совершение уголовного преступления. Своевременное осуществление процедур 26. В некоторых странах, таких, как Соединенное Королевство (Англия и Уэльс), Соединенные Штаты и Нидерланды, в целях предотвращения затяжных судебных процедур разработаны методы ведения дел и соответствующие графики, которым необходимо следовать в ходе рассмотрения судебных дел. Механизмы по предотвращению злоупотребления судебной системой 27. В некоторых странах, таких, как Соединенное Королевство (Англия и Уэльс), как правило, устанавливаются весьма ограниченные предельные сроки для передачи дела в суд в тех случаях, когда рассматриваемое дело связано с оспариванием решения государственного органа. Судебный иск должен быть предъявлен в течение трех месяцев после вынесения государственным органом окончательного решения. D. Средства правовой защиты Ущерб Судебный/временный запрет 28. В некоторых случаях признается целесообразным рассматривать вопрос об ущербе. На Украине ущерб рассчитывается на основе соответствующего положения, в то время как в большинстве стран решение этого вопроса оставлено на усмотрение судей/судов. 24. В разных странах применяются весьма различные правила и практика судебного запрета. Примеры эффективной практики были отмечены в Чешской Республике и Германии, где подача жалобы в связи с какой-либо лицензией или разрешением автоматически приостанавливает действие решения, принятого государственным органом. В других странах, таких, как Венгрия, Соединенное Королевство и Соединенные Штаты, в определенных обстоятельствах может выноситься судебный запрет. В некоторых странах соответствующие критерии указаны в законодательстве, в то время как в других государствах такие критерии разрабатываются на основе судебной практики. 25. В Германии для вынесения временного судебного запрета не требуется какого-либо денежного обязательства и ответчик не имеет права требовать возмещения ущерба даже в том случае, если он выиграл дело. В других странах, таких, как Соединенные Штаты и Соединенное Королевство, при рассмотрении дел, касающихся окружающей среды и имеющих большую общественную значимость, суд может по своему усмотрению требовать установления только номинального денежного обязательства (например, в размере 1 долл. США) или не требовать такого обязательства вообще. 29. Применяемая в Украине и в России практика, предусматривающая взыскание морального ущерба при рассмотрении дел, касающихся окружающей среды, была сочтена одним из хороших примеров эффективного средства правовой защиты, используемого в целях получения компенсации. Правоприменение 30. Весьма важными были признаны механизмы, обеспечивающие исполнение судебных решений. В Бельгии (Фландрия) невыполнение судебных постановлений может повлечь за собой незамедлительное наложение санкций, а в Соединенных Штатах каждый день просрочки в исполнении судебного решения считается отдельным уголовным преступлением, связанным с проявлением неуважения к суду. 31. Привлечение к уголовной ответственности государственных должностных лиц, скрывающих экологическую информацию, например в России и Казахстане, было признано в качестве одного из эффективных средств правовой защиты, применяемых в связи с предоставлением доступа к информации. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 245 ПРИЛОЖЕНИЯ 32. Было признано целесообразным возлагать строгую ответственность на организации, осуществляющие опасные виды деятельности, поскольку такой подход позволяет переложить бремя выяснения причин и обеспечивает надлежащее распределение бремени риска. В некоторых случаях на операторов не только возлагается строгая ответственность, также к ним предъявляется требование создавать страховые фонды или устанавливать финансовые гарантии в целях обеспечения исполнения судебных решений, вынесенных по их делу. Е. Органы по рассмотрению и другие органы Основные органы по рассмотрению 33. В большинстве стран основными органами по рассмотрению, действующими согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 9, являются суды. Вместе с тем в связи с пунктами 1 и 2 статьи 9 были приведены некоторые убедитеFльные примеры существования других независимых и беспристрастных органов (см. пункты 13 и 18 выше). В Швеции был создан специальный экологический суд, обладающий юрисдикцией по рассмотрению дел, касающихся права окружающей среды. Независимость и беспристрастность основных органов по рассмотрению 34. В большинстве случаев независимость органов по рассмотрению, помимо судов, действующих на основе статутного или общего права, гарантируется уставом или законом, в соответствии с которым был создан данный орган, как это наблюдается в случае датских апелляционных советов. Финансовая независимость достигается за счет отдельных бюджетов этих органов. 35. Независимость судов обеспечивается путем применения таких процедур назначения судей на должность, которые гарантируют им занятость (так, например, вышестоящие судьи назначаются на должность пожизненно или занимают ее до выхода на пенсию и могут быть уволены только при исключительных обстоятельствах), предусматривают выплату судьям адекватного вознаграждения, независимое финансирование судебных органов и независимость судебной структуры от главных директивных государственных органов. 36. Было признано важным, чтобы суды и другие независимые органы работали в условиях транспарентности. Это может означать представление ежегодных отчетов об их деятельности, включая статистические данные о количестве и типах рассмотренных дел, а также опубликование их решений, например, в Интернете. 246 Повторное рассмотрение государственным органом 37. Процедура повторного рассмотрения была признана одним из важных средств, позволяющих избежать возникновения споров или урегулировать их на раннем этапе. При наличии процедуры повторного рассмотрения государственным органом в контексте положений пунктов 1 и 2 статьи 9 проведение административного рассмотрения каким-либо лицом, иным, чем то, которое приняло первоначальное решение, по-видимому, представляет собой эффективную практику. Омбудсмен 38. В большинстве стран и в Европейском союзе существует институт омбудсменов, что, по-видимому, является эффективной практикой, несмотря на то, что в ходе обсуждений выяснилось, что такие институты в разных странах значительно отличаются друг от друга. Обычно омбудсмены имеют независимый статус, назначаются парламентом и подотчетны только парламенту. В большинстве стран каждый житель имеет право подать жалобу омбудсмену. В некоторых странах, таких, как Венгрия, существует большое количество омбудсменов, занимающихся рассмотрением различных вопросов. Некоторые омбудсмены занимаются такими конкретными вопросами, как права человека и свобода информации. Другие специализируются только на делах, касающихся недобросовестного выполнения административных функций. В некоторых странах, например в Испании, омбудсмены обязаны рассматривать все жалобы, в то время как в других государствах, например в Дании, они могут по своему усмотрению решать, будут ли они или не будут заниматься тем или иным конкретным делом. И хотя решения большинства омбудсменов не имеют обязательной силы, гласность рассматриваемых омбудсменами дел и их отчетов может обеспечить серьезное отношение к их решениям. Вместе с тем в Молдове омбудсмен имеет право выносить решения, имеющие обязательную юридическую силу. Посредничество 39. В некоторых странах посредничество существует в качестве альтернативы действиям, имеющим более официальный характер. И хотя такая практика не подходит для всех видов споров, в некоторых случаях она может обеспечивать доступный или не требующий больших затрат вариант решения проблемы. Наличие служб, предоставляющих пос- П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е A : О Т Ч Е Т ТА Л Л И Н С КО Г О С Е М И Н А РА П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю П О В О П Р О С А М , К АС А Ю Щ И М СЯ О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы , В СО ОТ В Е ТС Т В И И С О Р Х УСС КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й реднические услуги, может уменьшить необходимость в использовании более официальных механизмов обеспечения доступа к правосудию, таких, как судебный процесс. Такие услуги могут быть особо эффективными при рассмотрении местных конфликтов и споров между соседями. F. Преодоление финансовых препятствий Программы правовой помощи 40. В большинстве стран существуют программы правовой помощи, призванные предоставлять содействие отдельным лицам в тех случаях, когда они стремятся получить доступ к правосудию в судах, и считающиеся одним из эффективных средств для преодоления финансовых препятствий. Эти программы могут охватывать полностью или частично следующее: расходы на проведение первоначального расследования, судебные издержки, гонорары, выплачиваемые адвокатам за консультации и представительство в суде, вознаграждение экспертов. Содействие может оказываться либо в финансовой форме, либо в форме прямого предоставления услуг. В большинстве стран такая помощь доступна только для физических лиц и обычно ее предостановление зависит от финансового положения заявителя. В некоторых случаях оказание помощи также зависит от возможности успешного для истца исхода рассмотрения дел в суде. Вместе с тем одним из показательных примеров более широкого доступа к правовой помощи является, по-видимому, существующая в Германии система, в соответствии с которой НПО также могут обращаться за финансовым содействием при рассмотрении дел в вышестоящих судах и в Верховном Суде, не будучи обязанными продемонстрировать возможность успешного исхода этого рассмотрения. 41. Было признано, что даже при наличии программ правовой помощи необходимо создавать другие механизмы для преодоления финансовых препятствий, с которыми все еще сталкиваются лица, не имеющие права получать юридическую помощь. Первоначальное расследование, проводимое до предъвления судебного иска 42. Действующая под управлением государства эффективная система, обеспечивающая регулирование и правоприменение в области экологии, может играть важную роль в проведении расследования и сбора информации до предъявления судебных исков. Была признана эффективной практика, при которой осуществление положений Конвенции, касающихся предоставления доступа к экологической информации, позволяет гражданам получать такую информацию бесплатно или с малыми затратами. Судебные сборы 43. В ряде стран, таких, как Испания, доступ к судам предоставляется в некоторых случаях бесплатно, в то время как в других государствах, таких, как Соединенные Штаты и Венгрия, для возбуждения дела в суде необходимо внести только незначительную плату, а в таких странах, как, например, Соединенное Королевство и Болгария, судебный сбор может быть отменен или уменьшен в зависимости, в частности, от величины дохода истца даже в том случае, если судебное дело было проиграно. Гонорары адвокатов 44. Практика привлечения бесплатных адвокатов широко развита в Соединенных Штатах, однако она менее распространена в Европе. В Венгрии и Украине некоторые НПО специализируются на предоставлении бесплатных правовых консультаций при рассмотрении дел, касающихся окружающей среды. В некоторых странах ряд НПО всегда имели право привлекать бесплатного адвоката. В других странах существуют группы адвокатов для оказания помощи при рассмотрении особых дел, таких, как дела, касающиеся окружающей среды. В случае некоторых судебных разбирательств присутствие адвоката не обязательно, и, следовательно, может полностью отсутствовать необходимость выплаты адвокатам гонорара. Такое положение существует в экологических апелляционных советах Дании и административных судах Нидерландов. Вознаграждение, выплачиваемое экспертам 45. Был выявлен ряд показательных примеров того, каким образом можно преодолеть препятствия, связанные с необходимостью выплачивать вознаграждение экспертам. В Испании судья может решить, что суд должен сам выплатить вознаграждение эксперту. В одном из испанских судов для оказания помощи в решении технических вопросов на работу был принят токсиколог. В некоторых странах судьи по своему усмотрению принимают решение о том, кто должен выплачивать эксперту вознаграждение. Создание новых сетей по защите общественного интереса и оказание поддержки существующим может помочь уменьшить необходимость в экспертах и снизить расходы на оплату их услуг. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 247 ПРИЛОЖЕНИЯ Оказание общей поддержки НПО, выступающим в защиту общественных интересов 46. Предоставление льгот в виде снижения налогов в случае частных пожертвований, как это практикуется в Германии и Соединенном Королевстве, считается одним из удачных примеров оказания НПО помощи в преодолении финансовых препятствий в целом, что в свою очередь может позволить получить преимущества с точки зрения предоставления доступа к правосудию. В Испании, Венгрии и Соединенных Штатах в отношении НПО, выступающих в защиту общественных интересов, могут применяться более льготные ставки налогообложения. Правительства некоторых стран, например Германии и Нидерландов, ежегодно предоставляют финансовые средства НПО, в том числе экологическим НПО, осуществление проектов которых может привести к предъявлению судебных исков. В некоторых странах суд может издать приказ о том, чтобы назначенный для компании-загрязнителя штраф был выплачен непосредственно НПО, действующим в области охраны окружающей среды; такие случаи отмечены в Германии и Узбекистане. Некоторые участники рабочего совещания высказали мнение о том, что снижение размера вознаграждений или предоставление НПО, выступающим в защиту общественного интереса, свободного доступа к правосудию должно быть одной из общих целей, предусмотренных в рамках Орхусской конвенции. Финансовая определенность и перенос затрат 47. В некоторых случаях препятствия финансового характера возникают не только в связи с абсолютными затратами, обусловленными предъявлением экологического иска, но и в результате отсутствия определенности в отношении затрат и, в частности, существования риска вынужденной оплаты расходов другой стороны в случае применения практики переноса затрат. Наличие возможности изначально обеспечить более высокую степень определенности для тех, кто предъявляет иск в защиту общественных интересов, считается примером эффективной практики. Например, в Германии установлены предельные размеры затрат, связанных с возбуждением некоторых типов исков. В Соединенном Королевстве судья может на начальной стадии рассмотрения дела заранее вынести постановление по вопросу о затратах, в соответствии с которым заявитель, возбуждающий дело в защиту общественного интереса, не будет нести ответственность за расходы другой стороны даже в том случае, если он проиграет процесс. 248 48. В некоторых странах, таких, как Соединенное Королевство и Нидерланды, в конце судебного разбирательства судья может по своему усмотрению ограничить размер затрат другой стороны, которые проигравший процесс истец должен будет оплатить с учетом характера дела и поведения ответчика. Общий вывод 49. Было признано, что к числу видов эффективной практики в области преодоления финансовых препятствий для доступа к правосудию в целом относится использование внесудебных механизмов в силу того, что они, как правило, требуют более низких финансовых и временных затрат. Высококвалифицированный характер решений, принимаемых в административном порядке, уменьшает необходимость обращения в суд и, таким образом, сокращает количество судебных дел, что может позволить снизить затраты всех сторон. G. Преодоление других препятствий и прочие вопросы, не рассмотренные в ходе других заседаний Наращивание потенциала 50. Как на заседаниях рабочих групп небольшого состава, так и в ходе пленарного заседания деятельность по укреплению потенциала была сочтена залогом применения эффективной практики при обеспечении доступа к правосудию в рамках Конвенции. Эта деятельность может проводиться как в форме создания потенциала внутри страны, так и в форме осуществления совместных проектов с участием других государств. Партнерские проекты могут иметь особо большое значение в тех случаях, когда несколько государств рассчитывают на использование одного конкретного вида общих природных ресурсов. Было признано необходимым рассмотреть все потребности различных целевых групп, таких, как группы судей и адвокатов, государственные должностные лица, НПО и широкая общественность. Укрепление потенциала в области предоставления доступа к правосудию в соответствии с положениями Орхусской конвенции окажет положительное воздействие на другие области права. Было отмечено, что в настоящее время уже существует большое число элементов, необходимых для наращивания потенциала, — для этого следует определить политические приоритеты и получить доступ к надлежащим ресурсам. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е A : О Т Ч Е Т ТА Л Л И Н С КО Г О С Е М И Н А РА П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю П О В О П Р О С А М , К АС А Ю Щ И М СЯ О К Р У Ж А Ю Щ Е Й С Р Е Д Ы , В СО ОТ В Е ТС Т В И И С О Р Х УСС КО Й КО Н В Е Н Ц И Е Й Расширение возможностей государственных должностных лиц 51. Было высказано мнение о том, что справочное руководство будет предназначено для государственных должностных лиц, которым, как предполагается, оно поможет в выявлении возможных элементов эффективной практики. Расширение возможностей судей и адвокатов 52. Было высказано мнение о том, что уровень информированности судейского корпуса и членов других органов по рассмотрению следует повышать путем организации обучения и проведения рабочих совещаний по вопросам, которые могут возникнуть при рассмотрении дел, касающихся окружающей среды. Один из методов решения этой задачи отмечен в Швеции, где существует специальный экологический суд, судьи которого специализируются на рассмотрении дел, касающихся окружающей среды. Заслуживает внимания прежде всего тот факт, что для этих судей, на рассмотрение которых могли поступить подобные дела, организовано обучение, и в тех случаях, когда это необходимо, они получают техническое содействие. Существующая в Соединенном Королевстве система судебных секретарей, оказывающих помощь и предоставляющих консультации магистратам, была отмечена в качестве одного из способов ознакомления судебного корпуса с экологической информацией. Организация подготовки адвокатов была также сочтена эффективной практикой. Эту подготовку можно было бы проводить в рамках университетских курсов, и она могла бы предусматривать участие студентов в работе университетских лабораторий, занимающихся вопросами права окружающей среды, как это происходит в Украине. Было также признано необходимым, чтобы все адвокаты имели доступ к судебным решениям и в качестве эффективной практики была отмечена возможность обнародования судами своих решений, и в частности всех решений верховных судов, например в Интернете, как это происходит в России, Соединенном Королевстве и Эстонии. Уровень осведомленности общественности 53. Было признано целесообразным проводить обмен опытом в области организации кампаний по информированию общественности даже в том случае, если они проводятся по другой тематике. Использование электронных средств было названо в числе эффективных решений, обеспечивающих информирование общественности. Во многих странах общественность, по-видимому, не осведомлена о своих экологических правах. Для обучения общественности в области экологических прав и оказания содействия их осуществлению можно использовать такие финансируемые государством общественные консультативные центры, как бюро по консультированию граждан, действующие в Соединенном Королевстве, и университетские правовые лаборатории, созданные в Эстонии и Украине. Эффективная практика предусматривает проведение стратегий, основанных на использовании долгосрочного подхода к повышению уровня осведомленности, с тем чтобы закрепить результаты проведения информационнопросветительской кампании. Поэтому к деятельности по повышению уровня информированности необходимо относиться серьезно, тщательно ее планировать и привлекать НПО и другие общественные группы к их проведению. 54. В качестве эффективной практики была отмечена деятельность по укреплению конструктивных взаимоотношений между различными участниками. Например, в Казахстане министерство природных ресурсов, парламент и НПО заключили специальное соглашение об осуществлении Орхусской конвенции и в результате этого получили возможность обеспечивать быстрое распространение информации через эти структуры. Аналогичные соглашения были также подписаны на местном уровне. В Грузии министерство охраны окружающей среды регулярно проводит национальные и региональные утренние субботние совещания с участием НПО. II. Последующие этапы — будущая деятельность целевой группы 55. Участники рабочего совещания отметили необходимость продолжения работы целевой группы и обсудили возможные направления последующей деятельности, необходимой для доработки справочного руководства и завершения других мероприятий. Справочное руководство 56. В отношении справочного руководства было принято решение о том, что работу над составлением его проекта следует завершить с учетом результатов семинара. Деятельность по доработке руководства возглавит Эстония — страна, которая руководит работой целевой группы. Участникам будет предложено представить Эстонии письменные замечания по справочному руководству, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 249 ПРИЛОЖЕНИЯ а также сообщить более подробную информацию о конкретных выявленных эффективных решениях некоторых проблем. Предельные сроки для представления замечаний будут сообщены участникам, а также координационным центрам Орхусской конвенции. Вопросник 57. Один из выводов, сделанных на рабочем совещании, заключается в том, что правовые системы, существующие во всем регионе ЕЭК ООН, значительно отличаются друг от друга, и поэтому проведение оценки степени полезности моделей и примеров, отмеченных на рабочем совещании и в проекте справочного руководства, связано со значительными трудностями. Учитывая этот факт, страна—руководитель группы проинформировала участников о своем намерении разослать всем странам вопросник, который окажет содействие в сборе общей информации о правовых системах, обеспечивающих доступ к правосудию в разных странах. Этот вопросник будет простым и легким для заполнения и не будет предназначаться для проведения глубокого анализа правовых систем. В результате обследования будут собраны информационные материалы, с помощью которых можно будет получить представление о различиях, существующих между правовыми системами региона. 59. Некоторые участники высказали мнение о том, что для каждой страны следующий этап мог бы заключаться в проведении анализа своих существующих правовых и практических систем, обеспечивающих доступ к правосудию. При проведении такого анализа в целях определения приоритетных направлений деятельности по улучшению положения в этой области можно было бы использовать результаты рабочего совещания и справочное руководство. 60. Страна—руководитель группы предложила всем участникам рассмотреть вопрос о внесении последующих финансового и других вкладов в будущую работу целевой группы. Ряд участников сообщил, что они изучат возможность предоставления такой помощи. III. Закрытие рабочего совещания 61. Участники выразили благодарность стране— руководителю группы за организацию рабочего совещания, а от имени страны-руководителя была выражена благодарность всем участникам, посредникам, докладчикам, устным переводчикам и секретариату за приложенные ими усилия. Другие предлагаемые виды деятельности 58. Ввиду того, что справочное руководство будет предназначено, главным образом, для государственных должностных и других лиц, участвующих в осуществлении Конвенции и ответственных за этот процесс, целевой группе было также указано на необходимость оценки и рассмотрения потребностей других целевых групп, таких, как общественность, адвокаты и судьи. 250 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложение Б Другие дела и материалы Чешская Республика: Параллельное участие общественности в национальной системе ОВОС Источник: Павла Жиндрова, Центр организации общин, Пльзень Примечание редактора: Фактически возможно создать альтернативный источник полномочий, когда представители общественности проводят свои собственные параллельные процедуры участия общественности, соответствующие высоким стандартам справедливости и точности. Это может существенно повлиять на качество официального процесса, действуя в качестве контрольного механизма, работающего, во многом, как традиционные механизмы доступа к правосудию. Параллельное участие общественности в ОВОС: обоснование Ряд отечественных и международных исследований указывают на то, что Закон об ОВОС Чешской Республики (№ 244/92 Колл.) не требует эффективного участия общественности в процедуре ОВОС. В практике по проведению ОВОС в Чехии можно найти следующие ограничения доступа граждан к полному участию: 1. Не ведутся обсуждения общественностью определения сферы охвата документации ОВОС (скоупинг). Содержание документации ОВОС — альтернативы и виды воздействия, подлежащие изучению при оценке предложения — определяется разработчиком (разработчик решает, какие альтернативы подлежат изучению) и экспертом по ОВОС, нанимаемым разработчиком (эксперт по ОВОС решает, какие виды воздействия должны оцениваться в рамках документации ОВОС). На это первое и важнейшее определение сферы охвата ОВОС не могут влиять затрагиваемые муниципалитеты или затрагиваемые граждане. Компетентный государственный орган ограничен в своем праве оказывать влияние на сферу охвата ОВОС, поскольку это право возникает только на более поздних этапах процесса ОВОС. На протяжении пяти лет применения закона об ОВОС Чешской Республики, не было официально организовано ни одного общественного процесса определения сферы охвата. 2. Общественность имеет ограниченные возможности для надлежащего изучения ОВОС Документация ОВОС доступна гражданам на протяжении 30 дней — они могут изучать ее, делать копии и вносить предложения в письменном виде. Однако, уведомление о доступности документации ОВОС для «общественного рассмотрения» делается только путем размещения официального объявления на доске объявлений определенного органа — средство информирования, охватывающее чрезвычайно небольшое количество местных жителей. Нет требования об уведомлении общественности о документации ОВОС в местных и региональных средствах массовой информации. Граждане, которым удалось узнать о возможности изучить документацию ОВОС, могут получить доступ к этой документации в определенном офисе муниципальной администрации и могут представить свои письменные комментарии. Заинтересованные граждане также могут делать копии документации ОВОС, но только если они в состоянии оплатить стоимость копирования, чего обычно они позволить себе не могут. Подготовка письменных комментариев к документации ОВОС, которая обычно представляет собой очень сложный и объемный документ, путем ее простого изучения в офисе администрации является чрезвычайно трудной задачей, чтобы не сказать просто невозможной задачей. Сочетание вышеуказанных характеристик «участия общественности» делает тщательное изучение П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 251 ПРИЛОЖЕНИЯ документации ОВОС общественностью практически неосуществимым. Практика показывает, что заинтересованные граждане обычно не узнают о своих возможностях изучения документации ОВОС и, даже если они узнают о такой возможности, как правило, по неофициальным каналам, они не могут представить квалифицированные комментарии по этому сложному экспертному материалу. Таким образом, общественные, а также компетентные государственные и муниципальные органы теряют ключевую возможность общественного рассмотрения, которое могло бы проводиться своевременно и неконфронтационным путем. окружающую среду или социально-экономическое положение — на самом деле не могут быть учтены, так как процесс ОВОС находится на завершающем этапе. В конце процедуры ОВОС заинтересованные граждане и активисты не получают удовлетворения потому, что их комментарии не были должным образом учтены. Одним из главных последствий вышеуказанного «участия общественности» в системе ОВОС Чехии является растущий цинизм граждан по отношению к необходимости вносить свой индивидуальный вклад в охрану окружающей среды. 3. Комментарии общественности, которые не содержат технических заключений, а выражают оценки и общее мнение, не учитываются при рассмотрении документации ОВОС. Параллельное участие общественности в ОВОС — основные принципы Документация ОВОС и предоставленные комментарии рассматриваются как часть процесса подготовки экспертного мнения. Это экспертное мнение составляется консультантом по ОВОС, не принимавшим участия в составлении документации ОВОС, которую он должен рассмотреть. Это лицо выбирается соответствующим правительственным органом и оплачивается непосредственно разработчиком. От него не ждут оценки мнений, не являющихся строго техническими/научными. Хотя закон об ОВОС требует проведения оценки социального воздействия в рамках документации ОВОС, но это требование достаточно часто игнорируется. Такая ситуация приводит к тому, что многие эксперты по ОВОС сразу находят нетехнические мнения о предложении неуместными и концентрируются на технических комментариях, предоставленных предусмотренным законом консультантом и НПО, при условии, что им удалось представить достаточно изощренные аргументы. Нетехнические мнения обычных прямо заинтересованных граждан открыто игнорируются, и этот факт признается при представлении общественности экспертного мнения по ОВОС. 4. Граждане расстроены общественными слушаниями экспертного мнения по ОВОС. Структура процедуры ОВОС предоставляет возможность гражданам подавать свои комментарии по существу на последнем этапе процесса ОВОС — в рамках общественных слушаний предлагаемого экспертного мнения по ОВОС. Несмотря на то, что на этом последнем этапе процесса ОВОС открыто выявляется мнение общественности, это предоставляет очень ограниченные возможности для оказания влияния на весь процесс принятия решений в рамках ОВОС. Комментарии, предлагаемые во время этих общественных слушаний — комментарии, связанные с альтернативами, влиянием предлагаемого изменения на 252 На основании вышеприведенных наблюдений Общественный центр оценки окружающей среды (Пльзень) и затем также Центр организации общин (Пльзень) разработали общие руководящие принципы организации параллельного участия общественности в ОВОС. Методология основывается на том предположении, что неправительственные организации могут, если этого не сделали разработчики и государственные органы, взять на себя инициативу и создать возможности для своего собственного участия, что даст гражданам более благоприятные условия для участия. На практике система работает так: НПО, которым становится известно (по официальным или неофициальным каналам) о начале процедуры ОВОС, могут предпринять конкретные шаги: 1. Организовать местную коалицию различных местных заинтересованных групп Неправительственная организация связывается с местными НПО, местными депутатами парламента и другими группами (профсоюзами, церковными группами и т.д.) в затрагиваемом муниципалитете и просит их совместно начать соответствующее общественное обсуждение предлагаемого изменения. Местные учреждения, поддерживающие эту идею, могут сформировать неофициальную коалицию из различных групп, сплоченных общей целью, для подробного уведомления потенциально затрагиваемых граждан о предложении, и предоставление возможности параллельного участия гражданам, внешним экспертам и местным средствам массовой информации. 2. Организовать параллельное комментирование в рамках процесса ОВОС Местная коалиция может без труда организовать параллельные общественные слушания, которые могут проводиться практически на любом этапе процедуры ОВОС. Такие слушания могут касаться сферы охвата документации ОВОС (определение сферы охвата), или самой документации ОВОС. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы Местная коалиция приглашает разработчика и эксперта, составившего отчет ОВОС, и просит их представить общественности свои заключения. Если они не принимают приглашения, то коалиция или неправительственная организация самостоятельно представляет документы о предлагаемом виде деятельности и заключения ОВОС. Слушание, как правило, сосредоточено на следующем: • воздействие на здоровье; • воздействие на окружающую среду; • социально-экономическое воздействие. Представление каждой категории воздействия сопровождается тщательным исследованием и представлением комментариев общественности. Все комментарии записываются, и, в случае необходимости, проводится голосование, чтобы выяснить, насколько комментарии поддерживаются участвующими гражданами. Коалиция также может подготовить интерактивную выставку по ОВОС, включающую серию плакатов, обобщающих ключевую информацию о предложении, и может выставить их у входа в помещение, где проводится слушание. Таким образом, новички в этом процессе смогут быстро узнать, о чем дискуссия, и смогут незамедлительно представить свои комментарии. Выставка также служит источником важной справочной информации во время возможных перерывов в общественных слушаниях. 3. Подать комментарии общественности в рамках официального процесса подачи Комментарии, собранные во время процесса параллельного участия общественности, предоставляются в соответствующей форме, как официальное представление. 4. Начать процесс оценки социального воздействия Оценка социального воздействия (ОСВ) — потенциально один из важнейших инструментов оценки неэкологических аспектов в рамках процедуры ОВОС — обычно не используется. Оценка социального воздействия включает изучение предлагаемой деятельности, среди прочего, с точки зрения культурных, социальных, экономических или эстетических аспектов. НПО или местная коалиция могут запросить проведение оценки социального воздействия, или могут провести ее самостоятельно. 1994 года голландской компанией, которая намеревалась построить в лесах Южной Богемии большой парк отдыха (270 га). Предложение было поддержано обещанием вложить в этот регион, традиционно очень бедный, 100 миллионов долларов США. Предложение получило очень сильную политическую поддержку, главным образом, благодаря личному участию родственников местного мэра, а также начальника регионального офиса. Эта поддержка опиралась на средства массовой информации, которые положительно отреагировали на большую кампанию по связям с общественностью, инициированную разработчиком. Весной 1994 года первая информация о проведении ОВОС для предлагаемого землеустройства просочилась в региональные средства массовой информации. Местные НПО выяснили, что предлагаемый парк разрушит среду обитания девяти видов, находящихся под угрозой исчезновения, и двадцати семи видов, находящихся в опасности, а также, что он окажет сильное воздействие на заповедник, граничащий с предлагаемым парком. Местоположение парка — посреди леса, без дорог и инфраструктуры — также могло оказать существенное воздействие на развитие местной инфраструктуры. НПО, у которых в тот момент было очень мало надежды на действительно успешное участие в ОВОС, обратились за помощью в Центр организации общин. Параллельное участие общественности было предложено как самый эффективный вариант. Это привело к следующим конкретным результатам: • Была сформирована ассоциация «Райчеров» — она состояла из 42 местных НПО и местных учебных заведений, которые поддерживали детальное изучение предложения общественностью. • В течение двухлетнего процесса ОВОС было проведено шесть общественных слушаний по рассмотрению документации ОВОС во всех заинтересованных местных населенных общинах. • Ассоциация «Райчеров» провела три социологических исследования и подготовила социальноэкономическую оценку с целью разработки плана и анализа комментариев общественности по предложению. Оказалось, что вышеуказанный процесс принес многочисленные выгоды организовавшим его НПО. В частности, ассоциации «Райчеров» он помог: • получить ряд новых данных и наработать опыт; Параллельное участие общественности в ОВОС: практический пример Описанный выше процесс был проверен на парке отдыха «Райчеров». Предложение было сделано в начале • определить (как путем участия в слушании, так и в результате высказанных комментариев) общее отношение общественности к предложению, и на этом основании выработать последующие шаги; П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 253 ПРИЛОЖЕНИЯ • выявить основных сторонников и противников действий ассоциации; • получить существенную политическую силу. В результате параллельного участия общественности создалось необходимое общественное давление, под влиянием которого процесс ОВОС трижды начинался заново — разработчик последовательно подготовил три версии документации ОВОС. Разработчика энергично поддерживали местные мэры и региональная администрация, и он выдержал все давление общественности, направленное на его выход из проекта. Весь процесс ОВОС продолжался более трех лет. В результате этого процесса, комментарии общественности к предложению превысили 300 страниц. Параллельное участие общественности в ОВОС: дальнейшие идеи Параллельное участие общественности в ОВОС работает. Центр организации общин также использовал этот подход и в других случаях, в частности, в планировании городского транспорта в Пльзене и Прерове, и в обоих случаях такой подход оказался успешным. В обоих случаях документация ОВОС возвращалась на доработку, так как у граждан была возможность оперативно выразить свою озабоченность обнаруженными недостатками. Предложение Центра организации общин заключается в том, чтобы НПО, вместо того, чтобы заниматься разработкой экспертных представлений в процессе ОВОС, систематически организовывали процессы параллельного участия общественности, включая параллельное определение сферы охвата и параллельные общественные слушания по документам ОВОС. Занимаясь этим, они берут на себя инициативу и устанавливают процедуру, которая дает общественности гораздо лучшие возможности для участия, чем обычная стандартная процедура. Это также позволяет неправительственным организациям контролировать процесс участия общественности и занять позицию крупного организатора общественного обсуждения предложения, позицию, которая обеспечивает им политическую поддержку, а также позволяет получить дополнительную информацию, которую они никогда не смогли бы получить собственными силами. Систематическое применение параллельного участия общественности можно повторить практически в каждой системе ОВОС, и это стоит того. Однако, для его применения требуются эксперты, так как параллельное участие должно профессионально применяться и систематически разрабатываться. Поэтому мы призываем все крупные неправительственные организации, имеющие дело с ОВОС, обучать собственных экспертов, которые смогут эффективно использовать эту процедуру. 254 Контактная информация Центр организации Community Organising) общин (Centre for Americka 29 301 38 Plzen, Czech Republic Тел. / факс: (420-19) 743-1728 Мобильный телефон: (420-60) 334-1434 Эл. почта: [email protected] Дания: Омбудсмен — институт с далеко идущими возможностями Источник: http://www.ombudsmanden.dk (выдержки) Примечание редактора: Скандинавские страны сделали совместное заявление об использовании омбудсмена в качестве механизма для получения доступа к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией, в ходе переговоров по Конвенции. Хотя омбудсмен и не в полной мере соответствует всем требованиям Конвенции, тем не менее, он может послужить быстрым, эффективным и недорогим альтернативным средством для достижения экологического правосудия в определенных делах. В 1953 году в Конституцию Дании было включено положение о том, что Фолькетинг (парламент) должен избрать, по крайней мере, одного омбудсмена. Стимулируемая растущим влиянием правительственной службы, цель заключалась в создании более совершенных гарантий «надлежащего осуществления» гражданского и военного управления государством. Конституция дала Фолькетингу полномочия для установления более подробных правил деятельности этого нового института. Институт датского омбудсмена происходит из скандинавской социальной структуры 1950-х годов. Взаимоотношения между гражданами и государством регулировались преимущественно законами, принимаемыми Фолькетингом. Медленная законодательная процедура испытывала давление со стороны все более усложнявшегося общества, и постепенно Фолькетинг столкнулся с необходимостью передавать все больше и больше решений государственной администрации. Важный аспект института омбудсмена заключался в том, что с самого начала Фолькетинг позволил этому институту адаптироваться к изменениям и, тем самым, предотвратил его ограничение шаблоном регулирования отношений между государством и гражданами образца 1950-х годов. Цель заключается в том, чтобы адаптировать омбудсмена и его функции к самым последним изменениям в отношениях между государственной администрацией и гражданами. Для того чтобы контроль омбудсмена был действенным и полезным для граждан, он должен распространяться на все органы, регулирующие дела граждан. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы Между Фолькетингом, государственной администрацией и гражданами Датский омбудсмен занимает промежуточное положение между Фолькетингом, государственной администрацией/министрами и гражданами. С учетом предоставленных ему ограниченных юридических полномочий, его задача заключается в обеспечении «надлежащего осуществления» административных полномочий. Чтобы понять, как омбудсмену удалось стать важной частью правовой системы Дании, необходимо рассмотреть его отношения с Фолькетингом, государственной администрацией и гражданами. Омбудсмен и Фолькетинг После каждых парламентских выборов (выборов в Фолькетинг), новый Фолькетинг избирает омбудсмена, который от его имени должен «наблюдать за управлением». Фолькетинг может уволить омбудсмена, если потеряет к нему доверие, но такого еще никогда не происходило. Омбудсмен должен представлять Фолькетингу отчеты, как в форме годового отчета, так и по конкретным вопросам, в которых он обнаруживает значительные ошибки или существенные недостатки. Далее, Фолькетинг устанавливает общее положения, регулирующие деятельность омбудсмена. С другой стороны, в законе говорится, что в своей работе омбудсмен не зависит от Фолькетинга. Например, омбудсмен самостоятельно решает, следует ли проводить по жалобам фактическое расследование. Омбудсмену не разрешено быть членом Фолькетинга. Он нанимает и увольняет собственных штатных работников, и он может просить об освобождении от должности с шестимесячным уведомлением. Официально, в распоряжении омбудсмена имеются ограниченные полномочия. Фолькетинг не хотел создавать учреждение, которые могло бы задерживать или изменять решения государственной администрации. Наблюдение омбудсмена носит дополнительный характер, а его реальная сила проистекает из его отношений с Фолькетингом, который назначил его и который доверяет ему. Кроме того, Фолькетинг в основном делегировал омбудсмену задачу, связанную с тем, чтобы наполнить содержанием концепцию «надлежащего осуществления управления». Посредством своих комментариев омбудсмен попытался разработать общие основные принципы правильного осуществления управления. Омбудсмен определил требования к рассмотрению дел, которые позднее были включены в административные законы Дании. Омбудсмен также выразил свою точку зрения о том, как государственная администрация должна организовать свою работу таким образом, чтобы рассмотрение дел без необходимости не затягивалось, и как, в общем, должна действовать администрация, чтобы укрепить доверительные отношения с гражданами. В толковании законов омбудсмен всегда подчеркивал намерения Фолькетинга. Большое значение также придавалось вопросам прав человека и конституции Дании. В конкретных случаях омбудсмен имел возможность выразить свое мнение об общей практике датских государственных органов. В деле, касающемся Свидетелей Иеговы, омбудсмен указал, что в областях, попадающих под действие конституционного права, у властей имеются обязательства, касающиеся использования своего усмотрения, в плане того, что они обязаны учитывать осуществление гражданами своих свобод, и, в максимально возможной степени, должны пытаться избегать создания препятствий на пути реализации свобод. Омбудсмен и граждане Хотя в законе идет речь о парламентском омбудсмене, во многих контекстах более уместно говорить об омбудсмене граждан. Для граждан защита омбудсмена заключается, прежде всего, в свободе подавать жалобы. Подача жалобы ничего не стоит, и требуется выполнить очень немного условий. Решения, на которые подаются жалобы, должны быть окончательными, а жалобы, которые не должны быть анонимными, должны подаваться омбудсмену в течение одного года. Омбудсмен сам решает, будет ли он проводить фактическое расследование по жалобе и, если да, то, что он будет расследовать. Другими словами, он не ограничен заявлениями жалобщика. Омбудсмен будет рассматривать вопрос по сути только при условии, что жалоба не является безосновательной или несущественной. Омбудсмен оценивает жалобу и перспективную возможность оказания помощи жалобщику. Если такой возможности не имеется и, кроме того, нет указаний на то, что органы государственной власти рассматривали дело неверно или вынесли неверное решение, омбудсмен может обойтись без длительного процесса запроса заявления у органов власти. Омбудсмен пишет напрямую жалобщику, объясняя, почему он не предпринимает дальнейших действий по делу. После того, как омбудсмен решил принять дело на рассмотрение, он направляет жалобу в соответствующий орган, запрашивая соответствующие документы и заявления. Жалобщику предоставляется возможность дать свои комментарии на заявление государственного органа, и после этого дело готово для оценки омбудсмена. Гражданам может быть предоставлена бесплатная юридическая помощь, если судебное разбирательство по делу неизбежно, а доходы этих граждан низки. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 255 ПРИЛОЖЕНИЯ Омбудсмен и государственная администрация Государственная администрация взаимодействует с омбудсменом, прежде всего в связи с расследованием жалоб этим омбудсменом. Благодаря этим жалобам, органам государственной власти предоставляется возможность получить глубокую и непредвзятую оценку своих решений, того, как они рассматривают дела и осуществляют администрирование в целом. Усилия омбудсмена, направленные на разработку общих принципов публичного права, также доказали свою чрезвычайную значимость и для государственной администрации. Расследования, проводимые по собственной инициативе омбудсмена Фолькетинг предоставил омбудсмену свободу независимого начала расследований. В тех случаях, когда отсутствуют жалобы граждан, омбудсмен, может, например, исходя из дискуссий в прессе, выявлять обстоятельства, касающиеся сферы государственных действий, требующие более тщательного расследования с его стороны. В 1993 году число расследований «по собственной инициативе» достигло 139 случаев. Целью дел «по собственной инициативе» может быть расследование того, есть ли в данном случае необходимость помочь гражданину. Возможность самостоятельно начинать расследование использовалась омбудсменом, в частности, для расследования более общих аспектов или принципиальных вопросов, которые не обязательно были затронуты в жалобах. Таким образом, омбудсмен имеет возможность постоянно следить за общим развитием отношений между администрацией и гражданами, а также получает возможность влиять на эти отношения. В последние годы сфера действия расследований «по собственной инициативе» была расширена, так что в определенной степени они теперь удовлетворяют потребностям в общих расследованиях. Например, в 1988 году омбудсмен обратился в Департамент частного права с просьбой предоставить ему доступ к 70 файлам. Департамент частного права имеет дело с административными делами, касающимися, например, доступа живущих отдельно и разведенных родителей к их детям, а также возможных обязательств по содержанию детей. По этим 70 делам, власти приняли почти 150 решений. Расследование, проведенное омбудсменом, завершилось отчетом на 130 страниц. В этом отчете граждане, Департамент частного права и другие органы власти смогли ознакомиться с критическим рассмотрением омбудсменом правовых проблем и вопросов. Омбудсмен также сделал собственные выводы о том, как органы власти рассматривали дела, и об их процедуре в целом. 256 В отчете был сделан вывод о том, что Департамент частного права выносил решения по делам в соответствии с духом и положениями закона, и что администрация пыталась делать скидки на личное положение сторон, что совершенно необходимо в делах подобного рода. Отчет был хорошо принят государственной администрацией и политиками, и проекты такого рода с тех пор стали важной частью работы омбудсмена. Эстония: Эстонское общество охраны природы и Зеленое движение Эстонии против Министерства экономики Источник: Пресс-релиз (отредактировано) Примечание редактора: Это дело, которое началось слишком поздно, чтобы его можно было включить в часть исследования конкретных дел, представляет собой одно из первых дел, в которых была предпринята попытка напрямую использовать Орхусскую конвенцию в суде. 27 марта 2002 года, Таллинн Сегодня в Административном суде Таллинна началось слушание дела между двумя экологическими НПО — Эстонским обществом охраны природы и Зеленым движением Эстонии с одной стороны — и Министерством экономики с другой. Суть дела заключается в бездействии Министерства, которое отказалось проводить оценку воздействия на окружающую среду Плана действий эстонской энергетики, работающей на горючих сланцах, на 2001-2006 годы. Согласно эстонскому законодательству, оценка должна проводиться для каждой крупной программы, которая потенциально затрагивает окружающую среду страны в целом, или отдельного региона. Самым значительным является то, что суд согласился начать рассмотрение дела на основании положений Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). Суд признал, что в соответствии с Конвенцией, экологические неправительственные организации не обязаны доказывать, что были нарушены их права или интересы. Скорее всего, это судебное дело является международным прецедентом, поскольку Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 года. Следует отметить, что на сегодняшний день Конвенция ратифицирована только в двух странах Европейского Союза. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы Тот факт, что суд принял к рассмотрению это дело на основании Конвенции, не означает окончательную победу. За всем этим еще последуют дискуссии об интерпретации закона — необходимы ли для вынесения приговора доказательства нарушения прав неправительственных организаций. Это будет следующим шагом в создании прецедента. Европейская Комиссия: Жалоба организации «Друзья Земли» к Европейскому омбудсмену Источник: Питер Родерик, организация «Друзья Земли“ В 1999 году «Друзья Земли» запросили в Европейской Комиссии (Генеральный Директорат XI) копии двух исследований по применению в Великобритании директивы о среде обитания и различных директив по отходам. Комиссия предоставила копии исследований, но в этих копиях целые страницы были густо замазаны черными чернилами. «Друзья Земли» обратились к Генеральному секретарю Комиссии в соответствии с требованиями Кодекса поведения по доступу общественности к документам Комиссии и Совета, прилагаемого к решению Комиссии 94/90/EC. Генеральный секретарь поддержал отказ Комиссии предоставить полные копии. Комиссия использовала тот аргумент, что документы попадали под исключение «защиты общественных интересов (судебные разбирательства, инспекции и расследования)». В связи с исследованием директив по отходам, Европейская Комиссия также использовала тот аргумент, что применялось исключение «для защиты заинтересованности Комиссии в конфиденциальности ее собственных процессуальных действий», но Генеральный секретарь отбросил этот аргумент. В 2000 году организация «Друзья Земли» обратилась к Европейскому омбудсмену с жалобой на этот отказ. Организация настаивала на том, что документы были исследованиями, а не расследованиями, и что принцип демократической подотчетности Комиссии означает, что общественность должна иметь право видеть объективное независимое изучение вопроса соблюдения экологического законодательства, проведенное для нее. Она также утверждала, что Комиссия не действовала в соответствии с Орхусской конвенцией. В марте 2000 года омбудсмен постановил, что действия Комиссии (отказ в предоставлении полных копий отчета) являются случаем плохого управления. Омбудсмен дал Комиссии срок до 30 июня 2001 года для предоставления ответа. Омбудсмен постановил, что «разумно считать эти отчеты документами Комиссии, к которым должны применяться правила Решения 94/90/EC», и заявил следующее: «Интерпретация сферы охвата «инспекций и расследований», предлагаемая Комиссией, может исключать публичное раскрытие любого документа учреждения, который может относиться к его роли «хранителя договоров» согласно статье 211 договора, учреждающего Европейское Сообщество. Соответственно, может быть запрещен доступ общественности к целым категориям документов, содержание которых связано с соблюдением государствами-членами права Сообщества, и которые, следовательно, могут предоставить Комиссии фактические или юридические элементы для возможного установления нарушений в будущем... Омбудсмен, поэтому, считает, что исключение, основанное на результатах инспекций и расследований, должно применяться только тогда, когда запрошенные документы были составлены в ходе расследования, связанного с судопроизводством по нарушении. Два отчета в этом деле были заказаны до расследования, и с исключительной целью рассмотреть выбор, имеющийся у Комиссии (параграфы 2.6 и 2.7).» Более подробная информация С пресс-релизом омбудсмена можно ознакомиться на сайте: www.euro-ombudsman.eu.int/release/en/2001-03-20.htm Проект рекомендаций омбудсмена можно найти на сайте: www.euro-ombudsman.eu.int/recommen/en/000271.htm Это дело демонстрирует постоянный недостаток демократичности в Комиссии и важность постоянных попыток общественности призывать Комиссию к подотчетности. Суд Европейских Сообществ: Совет Гринписа и другие против Европейской Комиссии (C-321/95P) Европейская Комиссия решила финансировать строительство двух электростанций на Канарских островах, работающих на ископаемом топливе. Группа заявителей, включая организацию «Гринпис», подала иск по статье 230(4) Договора, учреждающего Европейское Сообщество, оспаривая законность данной деятельности в Испании, поскольку не была проведена ОВОС, как того требует законодательство ЕС. Заявители заметили, что Комиссия ограничена в финансовой деятельности, которая противоречит законодательству и политике Сообщества согласно статье 7 регламента Совета 2052/88. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 257 ПРИЛОЖЕНИЯ Суд первой инстанции (судебное дело T-585/93, [1995] ECR II-205) постановил, что заявители не имели locus standi для возбуждения иска в соответствии со статьей 230(4), так как у них не было личной заинтересованности, отличной от интересов общества в целом. Суд постановил, что объединение лиц может оспаривать действия Сообщества, только если оно представляет лиц, попадающих под действие статьи 230(4), или при наличии особых обстоятельств, достаточно индивидуализирующих это объединение лиц. В апелляции, поданной в Суд Европейских Сообществ (судебное дело C-321/95, [1998] ECR I-1651) заявители утверждали, что критерий, использованный Судом первой инстанции, не должен использоваться в судебных делах, связанных с вопросами окружающей среды, так как окружающая среда является всеобщим достоянием. С другой стороны, они настаивали на том, что право на получение информации и на участие в процедуре ОВОС, которое было аннулировано при обстоятельствах данного дела, дает им индивидуальное право обратиться в суд. Суд не принял этих аргументов, поддержал Суд первой инстанции и далее заявил, что права согласно директиве по ОВОС будут полностью защищаться национальными судами Испании. Дело Гринписа столкнулось с существенной критикой. Краткое изложение связанных с этим вопросов и описание поднятых вопросов смотрите в Отчете «Процедуры подачи жалоб и доступ к правосудию граждан и НПО в области окружающей среды в Европейском Союзе» (Тилбургский университет, Министерство окружающей среды, Нидерланды, апрель 2000 года), на стр. 37-40. Франция: Французская неправительственная организация выиграла судебное дело в отношении «Натура-2000» Источник: «Environmental Daily» № 1029, от 12 июля 2001 г. Примечание редактора: Данное дело потенциально подпадает под действие Статьи 9(3) Орхусской конвенции и включает попытку французской неправительственной организации опротестовать решение, противоречащее экологическому законодательству ЕС. Высший административный суд Франции блокировал разработку потенциального участка «Натура2000» в Эльзасе. Решение, принятое в среду, представляет собой первый случай, когда французской судебной системой была признана юрисдикция директивы ЕС о среде обитания 1992 года. Решение приостанавливает выданное ранее в этом году Министерством сельского хозяйства разрешение на посадку виноградников на участке в верховье Рейна и 258 интерпретируется как удар для различных сторон, включая охотников и землевладельцев, которые боролись в процессе «Натура-2000». Министерство сельского хозяйства настаивало на том, что планы разработки не должны блокироваться, поскольку данный участок является одним из нескольких сотен участков, выставлению которого в качестве кандидата на включение в сеть заповедников Европейского Союза «Натура-2000» помешала техническая деталь (ED 25/06/01). http://www.environmentdaily.com/articles/index.cfm?ac tion=article&ref=10165). Суд отклонил этот аргумент, придя к заключению, что научное основание Министерства окружающей среды для выставления участка в качестве кандидата на включение в сеть заповедников было обоснованным, и поэтому техническая заминка в процессе не имела значения. Иск был подан сетью экологических НПО «Франс натюр энваронман» («FNE»). Выступающий от «FNE» сказал «Environmental Daily», что постановление суда стало важным шагом на пути совершенствования реализации директивы о среде обитания во Франции. Контактная информация Council of State (Государственный совет) www.conseil-etat.fr Тел.: (33-1) 4020-8000 FNE www.france-nature-environnement.org Тел.: (33-2) 3862-4448 Пресс-релиз www.france-nature-environnement.org/pdf/CP2%20conseil%20natura2000.pdf Венгрия: Дело об охраняемых лесах Источник: С. Стек, работа продолжается (сноски пропущены) Примечание редактора: Это дело является примером того, какую роль играет юриспруденция при выработке толкования экологических прав при работе с конкретными делами, представленными НПО, а также представителями общественных организаций, которых волнуют экологические вопросы. Вопрос относится к сфере действия статьи 9(3) Орхусской конвенции. Судебное дело «Охраняемые леса», рассматриваемое Конституционным Судом Венгрии, берет свое начало в период приватизации национализированного имущества после изменений 1989 года. В 1992 году венгерский парламент принял закон о приватизации сельскохозяйственных угодий, в котором содержались положения о роспуске сельскохозяйственных кооперативов и о распределении земель между членами этих П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы кооперативов. Закон предусматривал различные исключения из того, что подлежало приватизации. Неприватизируемые земли включали национальные парки, территории, защищенные международными соглашениями, и другие защищенные природные территории, в случае если эти земли еще не проходили определенную сельскохозяйственную обработку. Формы обработки, в соответствии с которыми защищенные земли снова попадали в категорию приватизируемых, включали многие виды сельскохозяйственной деятельности и виноградарства, но не включали лесонасаждения. Фермеры, которые хотели получить лесонасаждения в собственность при таком режиме защиты, отреагировали на законодательство посредством лоббирования вопросов включения выращиваемых лесов в обрабатываемые земли, которые могут приватизироваться, даже находясь под охраной. Парламент пошел навстречу фермерам и внес в закон поправку, которая разрешала приватизацию лесонасаждений. Это подтолкнуло группу анонимных граждан подать заявление в Конституционный Суд о том, что поправка к закону нарушает два экологических права, предусмотренных конституцией Венгрии. Первое из этих положений конституции, предусмотренное в Статье 18, является традиционной декларацией права на безопасную для здоровья окружающую среду. Второе положение, предусмотренное в Статье 70/D, предоставляет человеку право на максимально возможный уровень физического и психического здоровья. В хорошо обоснованном решении Конституционный Суд Венгрии интерпретировал эти два конституционных права как конституционные права «третьего поколения». Таким образом, вместе взятые, они были объявлены судом не являющимися ни коллективными, ни индивидуальными правами. Не будучи основными правами, они, таким образом, не возлагали на государство конституционной задачи, которую государство могло бы свободно реализовывать по своему желанию. Выбрав термин «конституционное право третьего поколения», суд провел аналогию с правом на жизнь на основании того, что ресурсы окружающей среды ограничены, большинство видов ущерба, наносимого окружающей среде, необратимо, и окружающая среда является основой всего живого. Таким образом, по мнению суда Статьи 18 и 70/D, должны интерпретироваться так, чтобы на государство возлагалось обязательство предоставлять законные и институциональные гарантии объективно высокого уровня защиты окружающей среды. Таким образом, если в какой-либо момент времени государство гарантирует определенный уровень защиты окружающей среды, то эта гарантия не может быть изъята произвольно. Такая защита может быть уменьшена только при адекватном усилении других конституционных прав или ценностей. По мнению суда, это подразумевало, что права, предусмотренные Конституцией, могут в соответствующем случае служить основанием для иска о требовании поддержания государством высоких объективных стандартов защиты окружающей среды. В данном случае заинтересованность членов кооператива в получении вознаграждения путем получения права собственности была несравнима с интересом защиты лесов. Суд не упомянул, что вопрос права собственности в отношении лесов не был ключевым. В принципе леса могут быть приватизированы, но в этом случае обязательства владельцев должны быть усилены, и государство должно попрежнему гарантировать объективно высокий уровень защиты лесов. Тот факт, что поправками не предусматривался такой высокий уровень защиты после перехода лесов в частные руки, указывал на то, что государство не выполнило свое основное обязательство, а именно, не обеспечило объективно высокий уровень защиты окружающей среды. Таким образом, суд признал поправки недействительными. В этом решении проводится различие между индивидуально применяемым основным правом и его «противоположностью» — положительной, но обобщенной обязанностью государства. Но это решение сделало больше, оно подтвердило «третий путь», конституционное право третьего поколения, которое привносит некоторую конституционную сущность в обязанности государства — то есть народ осуществляет надзор за тем, как эта обязанность выполняется. Согласно этому мнению, право на здоровую окружающую среду является «фактически правом человека требовать соблюдения экологических стандартов, установленных законом». Обращаясь к таким конституционным правам третьего поколения, общественность может влиять на определенные объективные способы защиты окружающей среды различными путями, в том числе и прямо оспаривая конституционность законов, как в данном случае, а также и другими путями, такими как участие в принятии решений, касающихся окружающей среды, и в установлении стандартов органами власти. Конституционный Суд Венгрии характеризуется чрезвычайно либеральными правилами в отношении locus standi. Любое физическое лицо в любое время может подать иск в суд, оспаривая конституционность действующего или недавно принятого закона, независимо от обстоятельств дела или спора. В этом деле податель иска — неназванная группа ученыхэкологов — осталась на заднем плане того, что, по сути, является декларативным решением. В других юрисдикциях вопросы locus standi могут подвергаться тщательному рассмотрению. Положение об открытом locus standi Венгрии делает возможным быстрый, прямой и недорогой доступ к Конституционному Cуду. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 259 ПРИЛОЖЕНИЯ Венгрия: Омбудсмен как средство получения доступа к правосудию — использование независимого и беспристрастного органа, созданного в соответствии с законом Источник: Магдолина Тот Наги, Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы Законом Венгрии LXIII от 1992 года о защите персональных данных и раскрытии общественных интересов создан институт Специального уполномоченного по защите данных (или омбудсмена) с целью защиты конституционных прав граждан на защиту личных данных и с целью надзора за раскрытием данных, представляющих общественный интерес. Омбудсмен избирается Парламентом сроком на шесть лет. Первые выборы прошли в 1995 году, а вторые в 2001 году. Обязанности омбудсмена включают, среди прочего, проведение мониторинга исполнения законов об обработке данных, и других условий защиты личных данных, а также данных, представляющих общественные интересы. Омбудсмен должен также давать заключения или представлять предложения по законопроектам, или по внесению изменений в действующие законы, в связи с вопросами защиты данных или свободы информации. Его заключение также требуется в отношении каждой категории официальных секретов, чтобы узнать была ли обработка данных незаконной или нет, и если да, то оператору данных направляется запрос с требованием прекратить обработку соответствующих данных. Оператор данных обязан незамедлительно предпринять необходимые меры и в письменной форме публично информировать омбудсмена в течение 30 дней после возникновения случая незаконной обработки данных о личности оператора данных, о категориях обрабатываемых данных, а также о статусе незаконной обработки данных. Омбудсмен также изучает любые поданные жалобы и имеет право изменять классификацию секретов, может запрашивать информацию по любым вопросам, а также инспектировать любые документы и записи. Органы власти должны ежегодно отчитываться перед омбудсменом по запросам информации, в которых было отказано, с указанием причин отказов. К омбудсмену может обратиться любой, чьи права относительно обработки личных данных или доступа к данным, представляющим общественный интерес, или непосредственную опасность для него, были нарушены, за исключением случаев, когда конкретное дело находится в судопроизводстве. Если в просьбе или жалобе к омбудсмену отказано, проситель может обратиться в суд. Мнения или рекомендации омбудсмена не являются юридически обязательными, однако они составляют 260 важный инструмент предоставления правовой защиты от нарушения прав на доступ общественности к информации. Органы власти, отвечающие за работу с данными или информацией, обязаны сотрудничать с омбудсменом для исправления незаконных действий. Если они не сотрудничают, то омбудсмен имеет право обратиться с апелляцией в более высокую административную инстанцию. Обнародуя информацию о незаконных действиях, омбудсмен также использует открытость и публичность для оказания давления на тех, кто не соблюдает соответствующие правовые требования. Обычно за советом омбудсмена следуют меры, предпринимаемые государственными органами власти для исправления незаконных действий или деятельности, например, внесение поправок в положения и законы. Если совет не выполняется, всегда существует возможность оспорить незаконное действие в суде. За последние пять лет омбудсмена неоднократно просили выразить свое мнение о толковании «информации, представляющей общественный интерес». Некоторые из этих дел кратко описаны ниже. Эти рекомендации предлагают практику, которая руководствуется презумпцией в пользу раскрытия информации. Рекомендации по обработке данных о штрафах, налагаемых в связи с охраной окружающей среды В 1997 году группа граждан подала омбудсмену жалобы в отношении информационного запроса на данные о штрафах, наложенных в связи с охраной окружающей среды экологическими инспекциями. Сначала заявители обратились за информацией в 12 местных инспекций, в которые были направлены одинаковые запросы: общая сумма штрафов, взысканных в 1997 году; сколько денежных средств было потрачено; названия оштрафованных компаний и сумма штрафа, наложенного в каждом отдельном случае. Однако ответы и реакция были весьма разнообразны. Большая часть инспекций отказались предоставить некоторые данные, не указав причины отказа вообще, или сославшись на Гражданский кодекс о личных правах и на коммерческую тайну. Вся информация была полностью раскрыта только одним органом. Плата, взысканная за предоставление данных, также была разной, максимум до 1500%. Основываясь на законе Венгрии LXIII от 1992 года «О защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес», омбудсмен в своем заключении прояснил, что запрашиваемая экологическая информация является «данными, представляющими общественный интерес», с которыми может быть ознакомлено любое лицо. Он заявил: «Коммерческая тайна» означает любой факт или информацию … связанную с управлением предприятия, конфиденциальность которой хотят сохранить П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы заинтересованные стороны... Ком-мерческая тайна является правовым инструментом защиты справедливой конкуренции. Доступность информации об опасностях, вызванных нарушением положений о защите окружающей среды ... представляет собой неотъемлемую часть конституци-онной свободы информации. Раскрытие обществен-ности четко определенного класса соответствующей информации представляет жизненно важный интерес. Решения, предписывающие мониторинг законности деятельности предприятия, являются данными, представляющими общественный интерес. Информация о деятельности, нарушающей действующие положения и наносящей серьезный вред окружающей среде, является «признанными общественными данными» не только потому, что такая деятельность может повлиять на население независимо от национальных границ …, но также в силу того, что в огромном количестве случаев подразумевается необратимый вред или ущерб, который может быть возмещен только за счет чрезвычайных затрат. Ссылка на коммерческую тайну не должна быть разрешена для предоставления иммунитета виновным в нарушениях. В своей рекомендации омбудсмен предложил, чтобы Национальная экологическая инспекция и 12 региональных инспекций регулярно публиковали или делали доступным общественности список компаний, загрязняющих или наносящих вред окружающей среде, с указанием вызываемых ими типов загрязнения и размеров наложенных штрафов. Поскольку региональные экологические инспекции обязаны ежеквартально представлять в центральную инспекцию отчет о подобной деятельности и о наложенных штрафах, то такая информация доступна. Следовательно, при предоставлении любому лицу подобной информации, они не должны взимать плату, превышающую покрытие расходов на копирование и почтовые услуги. Министерство охраны окружающей среды и регионального развития и местные органы власти обязаны периодически и по требованию предоставлять информацию о расходовании собранных штрафов. Рекомендации в отношении публичности концессионных договоров Еще один пример связан с подачей НПО (Комитет правовой защиты Венгерского автомобильного клуба) запроса о том, является ли информация, содержащаяся в концессионном соглашении, данными, представляющими общественный интерес. Договор, подписанный Министерством транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства и Первой венгерской концессионной автомагистралью Rt. (ELMKA), был связан со строительством и эксплуатацией автомагистрали M1/M5. Податель запроса полагал, что деловые интересы, как Министерства, так и компании не могут иметь преимущество над интересами раскрытия информации. Омбудсмен попросил Министра транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства высказать свою точку зрения по этому вопросу. Отвечая от имени Министра, административный государственный секретарь объяснил, что концессионный договор является институтом публичного права. Как таковой он не может считаться данными и, следовательно, он не подпадает под действие закона LXIII от 1992. С его точки зрения, концессионные договоры регулируются теми же правилами, что и другие типы договоров: содержащаяся в них информация может быть раскрыта третьей стороне только в том случае, когда подписавшиеся стороны не оговорили положения об обратном. Тендерный контракт на автомагистраль содержал положение о том, что информация, содержащаяся в нем, представляет собой коммерческую тайну. Омбудсмен в своем заключении подчеркнул, что право доступа к данным, представляющим общественный интерес, и право свободы информации являются фундаментальными конституционными правами. Граждане и их организации не могут контролировать действия местных органов управления, если они не обладают адекватной информацией об их действиях. Конфликт между правом доступа к данным, представляющим общественный интерес, и правом защиты коммерческой тайны может возникать всякий раз, когда государственные органы вступают в коммерческие отношения с частными компаниями. Таким образом, управляя государственными средствами, государственные и местные органы власти часто получают доступ к коммерческим тайнам. В таких случаях приоритет должен быть отдан раскрытию информации в пределах, позволяющих обеспечить прозрачность использования государственных средств. У частных компаний, обращающихся за средствами, или заключающих другие деловые соглашения с государст-венными или местными органами власти, нет иного выбора, кроме как принять ограничения, касающиеся их коммерческих тайн. Омбудсмен предложил внести разъясняющие изменения в закон о концессии, которые позволят четко понять всем сторонам процедуры концессии, включая лиц, подающих заявки и органы государственной и местной власти, какие данные они обязаны раскрывать. Омбудсмен попросил Министра транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства гарантировать истцу или любому другому заинтересованному лицу возможность изучить условия данного концессионного договора. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 261 ПРИЛОЖЕНИЯ Для получения более подробной информации См. Дела о свободе доступа к информации: Первые три года; 1998, и Закон № LXIII «О защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес» на веб-сайте омбудсмена Венгрии по адресу www.obh.hu . Италия/Совет Европы: Дело «Герра против Италии, Европейский суд по правам человека Источник: резюме Европейского суда по правам человека (отредактировано) Примечание редактора: Судебное толкование права на уважение частной и семейной жизни на европейском уровне существенно приблизила его к толкованию права на здоровую окружающую среду на национальном уровне (см., например, дело об охраняемых лесах). Это дело касается статьи 8 Европейской конвенции по правам человека, и семьи, жившей поблизости от промышленного предприятия, которое производило удобрения. Власти не отреагировали на несколько запросов о предоставлении информации об экологических рисках, которым подвергалась семья. Суд постановил, что бездействие властей явилось нарушением права на уважение частной и семейной жизни, защиту которого предусматривает статья 8. Министерство окружающей среды и Министерство здравоохранения приняли совместное заключение по отчету о мерах безопасности, представленному заводом. Они дали префекту инструкции в отношении плана чрезвычайных мер, который он составил в 1992 году, и в отношении мер, необходимых для информирования местного населения. Однако, задействованный Районный совет не получил до 7 декабря 1995 года никакого документа об этом заключении. В данном деле, заявители ждали, вплоть до завершения производства удобрений в 1994 году, получения важной информации, которая позволила бы им оценить риск, которому подвергались бы они и их семьи, если бы они продолжали жить в Манфредонии, городе, особенно подверженном опасности в случае аварии на заводе. В своем решении Высшая судебная плата Европейского суда по правам человека постановила, что серьезное загрязнение окружающей среды может отрицательно повлиять на благополучие граждан и помешать им жить в их домах, неблагоприятно воздействуя на их частную и семейную жизнь. Прямое воздействие токсичных выбросов на право заявителей на уважение их частной и семейной жизни означало, что Статья 8 может применяться. 262 Заявители жаловались не на действия государства, а на его бездействие, так как предметом Статьи 8 была, по сути, защита физического лица от произвольного вмешательства государственных органов. Эта статья не просто обязывала государство воздерживаться от такого вмешательства: помимо этой, прежде всего отрицательной обязанности, действенное соблюдение уважения частной или семейной жизни может подразумевать и положительные обязательства. В данном деле необходимо было установить предприняли ли национальные органы власти необходимые шаги для обеспечения действенной защиты права заявителей на уважение их частной и семейной жизни. Суд единогласно постановил, что ответчик (государство) не выполнил своих обязательств по обеспечению соблюдения права заявителя на уважение его частной и семейной жизни. Румыния — Саран против Государственной медицинской инспекции Дамбовиты Источник: оригинальные материалы судебного заседания Примечание редактора: Орхусская конвенция, содержащая широкое определение экологической информации, может помочь переложить бремя установления того, что же является общественной информацией, с представителей общественности, как это демонстрирует настоящее дело, на органы власти, отказывающиеся раскрыть такую информацию. Суд Дамбовиты, Отдел коммерческих и спорных административных вопросов, Решение № 759, 30 апреля 2002 года Заявитель Теодор Саран из г. Тарговисте подал иск против ответчика — Управления здравоохранения Дамбовиты. Истец жаловался на то, что его право на свободный доступ к информации было нарушено отказом ответчика представить запрашиваемую информацию. Заявитель запросил копию оригинального санитарного разрешения на эксплуатацию источника питьевой воды в Ратеи, возле Дамбовиты, коммерческой компанией коммунального жилья и транспортного управления, согласно положениям статей 3 и 6, а также согласно другим положениям Закона № 544/2001 и Конституции. Ответ, представленный ответчиком (письмом) заключался в том, что он не предоставляет подобную информацию «по запросу физических лиц”. Кроме того, разрешение на эксплуатацию представляет собой административный документ индивидуального характера и не попадает в категорию информации, представляющей общественный интерес. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы Суд постановил, что информация, представляющая общественный интерес, означает любую информацию, связанную с деятельностью или результатами деятельности государственных органов власти или государственного учреждения, независимо от формы, средств или порядка выражения такой информации. Такая информация включена в статью 5 закона, и там не предусмотрены случаи, в которых делается запрос в отношении предоставления разрешений, предоставления услуг, а также другие запросы, кроме тех, что имеют отношение к информации, представляющей общественный интерес. Поскольку выдача копии оригинала санитарного разрешения на эксплуатацию не является информацией, представляющей общественный интерес, суд отверг запрос истца. основании конституционного права на безопасную для здоровья окружающую среду проживания (Конституция, статья 72). Суд постановил, что любое физическое лицо заинтересовано в защите окружающей среды, и что этот интерес не ограничивается окружающей средой вблизи его места проживания или предотвращением минимального ущерба. Суд объявил недействительным план развития данной небольшой коммерческо-промышленной зоны, так как выяснил, что этот план развития не соответствовал как среднесрочному территориальному/ пространственному плану муниципалитета, так и долгосрочному государственному плану. Кроме того, при принятии плана развития имелись некоторые процессуальные недостатки. Контактная информация Словения: Дело Конституционного Суда, с которым обратилась Национальная ассоциация экологов Источник: Милада Миркович, юрист Примечание редактора: Конституционный Суд Словении признал locus standi экологической неправительственной организации и физических лиц, чтобы оспорить законность плана развития, по крайней мере, частично, в отношении толкования обязанности защищать окружающую среду. Дело представляет собой редкий пример применения положения о доступе к правосудию статьи 9(2) Орхусской конвенции в отношении необязательных положений. В данном случае это касается стратегической экологической оценки согласно статье 7, а также статье 9(3) (прямое применение). (Решение № U-I-30/95-26, 1/15-1996). Неправительственная организация, Drustvo ekologov Slovenije, и 25 частных лиц обратились в Конституционный Cуд с запросом о проведении оценки конституционности и законности плана развития небольшой коммерческопроизводственной зоны вглубь от прибрежной полосы озера Блед. Суд признал законный интерес НПО на основании закона об охране окружающей среды, статьи 4 (3) (опубликован в Официальной газете РС № 32/93), которая предусматривает, что защита окружающей среды является, среди прочего, обязанностью профессиональных и других НПО, занимающихся защитой окружающей среды. Суд постановил, что неправительственная организация несла ответственность за защиту окружающей среды в соответствии с законом, поскольку ее устав определяет ее как профессиональное объедине-ние, члены которого участвуют в экспертной работе в области исследования экосистем и их защиты, а также в педагогической работе и мероприятиях по популяризации этих вопросов. Суд признал законный интерес физических лиц на Конституционный Суд Словении www.sigov.si/us/eus-ds.html Испания: Суд Испании принимает решение о снятии телефонного столба Источник: «Environment Dail»), 29 июня 2001 года, выпуск 1020 “Испанский оператор мобильной телефонной связи намеревается обжаловать вынесенное на прошлой неделе решение судьи, предписывающее снять передатчик мобильной телефонной связи с крыши жилого здания из соображений охраны здоровья. Считается, что это решение является первым решением такого рода, принятым в ЕС. Судебное решение, вынесенное судом Бискайи (север Испании), требует, чтобы оператор мобильной телефонной связи Airtel снял оборудование до тех пор, пока он не сможет доказать, что излучаемая оборудованием радиация не является угрозой для людей, проживающих в здании. Жильцы ранее согласились на установку оборудования в обмен на получение финансовой компенсации от компании. Выступающий от компании Airtel сказал «Environmental Daily», что компания обжалует приговор в «Верховном Cуде, в случае необходимости, чтобы решение суда не стало правовым прецедентом». В заявлении компании решение суда охарактеризовано как «первое решение суда в Европе, предписывающее снятие законно установленного передатчика». Выступающий от компании GSM Европа, которая развивает международную мобильную телефонную связь, заявила, что ей неизвестно о вынесении аналогичных судебных решений каким-либо другим европейским судом”. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 263 ПРИЛОЖЕНИЯ Контактная информация Airtel Тел.: (34-60) 713-3333 GSM Тел.: (44-20) 7518-0530 Соединенное Королевство: Королева против Министра по охране окружающей среды, транспорту и регионам и Midland Expressway Ltd., ex parte Альянс против дороги в регионе северного Бирмингема и других Отделение королевской скамьи, 29 июля 1998 года Примечание редактора: Это дело касается применимости правил сохранения коммерческой тайны согласно Положению об экологической информации 1992 года. Вопрос касается концессионного соглашения о схеме строительства платной дороги, в котором содержалась конфиденциальная информация. Суд постановил, что соглашение представляло собой “информацию, касающуюся окружающей среды”, и что тот факт, что документ мог содержать действительно конфиденциальную информацию, не мог быть использован для того, чтобы помешать раскрыть информацию об основной части соглашения. Более того, суд также решил, что цель заявителя, пытавшегося получить информацию, не относилась к делу. Соединенное Королевство: Королева против Британской угольной корпорации, ex parte Ibstock Building Products Ltd. Отделение Суда королевской скамьи, 21 октября 1994 года, 1995 Env. L R стр. 277 Примечание редактора: Сбор информации в ходе процедур планирования может иногда включать определенные разногласия. В этом деле был задействован вопрос личности информатора, который заявил о том, что морское вооружение может быть сброшено в шахту на руднике. Заявитель оспорил утверждение, что личность информатора необходимо раскрыть для того, чтобы оценить достоверность информации. Изначально Британская угольная корпорация отказывалась раскрыть информатора, но сделала это после того, как заявитель обратился в суд с целью возбуждения судебного разбирательства. Затем заявитель потребовал возмещения своих затрат, заявив, что у него имелось законное право на получение информации. Суд постановил, что личность информатора не представляла 264 собой “личную информацию”, принадлежащую ответчику, и это было важно для оценки достоверности информации и ее значимости. Соединенное Королевство: Объездная дорога вокруг г. Солсбери Источник: Питер Родерик, организация “Друзья Земли” В 1996 году правительство Великобритании планировало построить объездную дорогу, вызывавшую множество разногласий, вокруг исторического города Солсбери. Спустя долгое время после завершения официального разбирательства Департамент транспорта подготовил «Вынужденный отчет по оценке вынужденного дорожного движения» для объездной дороги. В этом отчете прогнозировалось, какой объем дополнительного дорожного движения будет вызван строительством новой дороги. “Друзья Земли” запросили в департаменте копию отчета. Департамент транспорта отклонил запрос, мотивируя отказ, среди прочего, тем, что отчет не является «экологической информацией» в соответствии с директивой 90/313/ЕЭС и внутреннего законодательства Великобритании о транспорте. Поэтому “Друзья Земли” инициировали судебное рассмотрение против департамента транспорта. В письменных показаниях под присягой, данных до слушания, должностное лицо признало, что «после дополнительного юридического консультирования ... я был поставлен в известность о том, что оценка дорожного движения может попадать под сферу определения» экологической информации. Однако департамент транспорта по-прежнему отказывался предоставить копию отчета, аргументируя это тем, что информация была связана с вопросом, который являлся предметом официального расследования (поэтому находящееся на рассмотрении исключение было применимым), и конфиденциальных совещаний департамента. За две недели до намеченного судебного слушания департамент транспорта предоставил “Друзьям Земли”копию отчета, поэтому слушание не состоялось. Это дело иллюстрирует, как государственные органы могут использовать несколько аргументов против предоставления общественности доступа к информации, и что в таких случаях только угроза судебного слушания может заставить их передумать. Оно также показывает, что государственным органам не нравится то, что решения суда, возможно, могут противоречить им или их воле, и, если оказывать на них давление, они раскроют эту информацию заранее, чтобы избежать передачи дел в суд. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Б : Д Р У Г И Е Д Е Л А И М АТ Е Р И А Л Ы Соединенное Королевство: Дело о пестицидах и генетически модифицированных культурах Источник: Питер Родерик, организация “Друзья Земли” В 2000 году “Друзья Земли” запросили в Министерстве сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольствия правительства Великобритании информацию о согласии на опрыскивание глюфосинатным аммонием культур, генетически измененных для устойчивости к этому веществу. Была предоставлена некоторая информация, но Министерство отказалось указать, какие испытания проводились или использовались в заявках на получение согласия «для установления безвредности гербицидов для людей, животных, растений и окружающей среды», а также отказалось раскрыть полные результаты этих испытаний. Статьей 14 директивы 91/414/ЕЭС «О размещении на рынке средств защиты растений» предусматривается, «без ущерба для директивы Совета 90/313/ЕЭС», что «конфиденциальность не распространяется на ... краткое изложение результатов испытаний по установлению действенности вещества или продукта и их безвредности для людей, животных, растений и окружающей среды». Министерство утверждало, что информация была конфиденциальной с коммерческой точки зрения, и что она была предоставлена добровольно. До подачи иска “Друзья Земли” написали письмо в Министерство, в котором говорилось о том, что они имели право на получение информации на основании директив 90/313/ЕЭС и 91/414/ЕЭС. В письме указывалось, что было трудно предусмотреть обстоятельства, при которых экологическая информация такого характера была бы конфиденциальной с коммерческой точки зрения. Там также говорилось о том, что поскольку компания не могла получить согласие на опрыскивание пестицидом без предоставления данной информации, нельзя говорить о том, что эта информация была предоставлена добровольно. В ответ Министерство заявило, что оно больше не желает настаивать на том, что информация была предоставлена добровольно, и что оно намеревается в письменном виде обратиться к компании и узнать, почему информация может соответствовать «строгому критерию» коммерческой конфиденциальности. В момент написания данного документа это судебное дело находится на таком этапе рассмотрения. Это дело снова иллюстрирует, как государственные органы могут использовать ряд аргументов для непредоставления информации, и что в таких случаях необходимо иметь в перспективе возможность судебного дела для того, чтобы они передумали, пусть даже пока и частично. Также важно отметить, что это дело является чрезвычайно сложным в силу характера законодательства о пестицидах и количества запросов. Дело продвинулось так далеко только потому, что “Друзья Земли” являются достаточно крупной организацией, которая может себе позволить юридическое консультирование. Небольшой общественной группе или физическому лицу так не повезло бы. Это подчеркивает необходимость механизма несудебного обжалования отказов. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 265 ПРИЛОЖЕНИЯ 266 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложение B Руководство для граждан по вопросам доступа к правосудию АВСТРАЛИЯ КАНАДА NSW руководство по действиям без применения насилия, окружающая среда и право (NSW guide to non-violent action, the environment and the law). Бюро сторонников охраны окружающей среды (Environmental Defenders Office (EDO), Сидней). Руководство для граждан по экологическим расследованиям и частным преследованиям (Citizens guide to environmental investigation and private prosecution). Бюро экологических расследований (Environmental Bureau of Investigation (EBI)). Апелляции и гражданские средства судебной защиты согласно Закону об охране окружающей среды (Appeals & civil remedies under the Environment Protection Act). Бюро сторонников охраны окружающей среды (EDO-Южная Австралия). Полномочия граждан в области охраны окружающей среды (Citizen’s power for environment). Публикации VLB. Набор инструментов для апелляций EDO (EDO appeals kit). Бюро сторонников охраны окружающей среды (EDO, Мельбурн, Виктория). Пособие по общественному участию и правовым механизмам защиты коллективных прав, включая право на здоровую окружающую среду. (на испанском языке). КОЛУМБИЯ БЕЛАРУСЬ, МОЛДОВА, УКРАИНА Доступ к правосудию по экологическим вопросам: Как это работает на практике. Milieukontakt OostEuropa (2001). БЕЛАРУСЬ Доступ к правосудию по экологическим вопросам. Экоправо Минск (2002) (на русском языке). КОСТА РИКА Пособие по экологическим судебным процессам в Коста Рике. Justicia Por la Naturaleza ( 2000) (на испанском языке). ХОРВАТИЯ Защита права на здоровую окружающую среду в суде. Экоправо Минск (2003) (на русском языке). Голос народа при определении экологических мер по запланированным застройкам. Зеленая Истрия (2001) (на хорватском языке). БЕЛЬГИЯ ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Правосудие: Открытие путей — Юридическое руководство по защите прав. Inter-Environnement Wallonie. (2001) (на французском языке). Мы будем возбуждать дела? Ecologicky Pravni Servis (на чешском языке). БОЛГАРИЯ Способы правового вмешательства для участия общественности в деле защиты окружающей среды. Независимый институт вопросов охраны окружающей среды (UfU) (на немецком языке). Практическое пособие по вопросам доступа общественности к экологической информации. BlueLink.net Foundation (2002) (на болгарском языке). ГЕРМАНИЯ П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 267 ПРИЛОЖЕНИЯ МЕКСИКА Работая с юристами: пособие для жителей и активистов экологов. Институт экологического права (ELI) и Юго-западная сеть экологического и экономического правосудия (SNEEJ) (1996) (на испанском языке). НИДЕРЛАНДЫ Голландские экологические организации обращаются в суд. Milieukontakt Oost-Europa (1994) (на английском, русском и голландском языках). ПОЛЬША Процессуальные права общественности в делах с администрацией, в документе Права социальных организаций в области охраны окружающей среды. (2000) (на польском языке). РУМЫНИЯ Экологическое законодательство: Инструмент для действий. Milieukontakt Oost-Europa and Ecosens (на румынском языке). СЛОВАКИЯ Петиции: Как подавать петицию в деле об общественных интересах. CEPA (на словацком языке). ВЕЛИКОБРИТАНИЯ Экологические действия: руководство для граждан (Environmental action: A citizen’s guide). (1998). УКРАИНА Как защищать экологические права граждан, используя законы. Экоправо-Львов (на украинском языке). Доступ к правосудию по вопросам охраны окружающей среды. Экоправо-Львов (на украинском языке). СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ SLAPP: Преследования за высказывания (Getting Sued for Speaking Out). Temple Univ. Press (1996). РОССИЯ Как защищать свои экологические права в суде: пособие для граждан и НПО. Институт Экоюрис (1996, 1997, 1999) (на русском языке). 268 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложение Г Важная контактная информация Министерства юстиции в странах UN/ECE АЛБАНИЯ Министерство юстиции Blvd. DСshmorСt e Kombit, TiranС Тел.: (355) 423 2704 Факс: (355) 422 8359 АНДОРРА Министерство юстиции и внутренних дел Edifici Serveis de l’Obac Carretera de l’Obac, Escaldes-engordany Тел.: (376) 875 700/872 080 Факс: (376) 822 882/869 250 АРМЕНИЯ Министерство юстиции Ул. Хорхурдараняна 8, Ереван 375010 Тел.: (374) 1 582 157 Факс: (374) 1 582 442 АВСТРИЯ Федеральное Министерство юстиции Palais Trautson 1070 Wien, MuseumstraІe 7 Тел.: (43) 1 521 522 176 Факс: (43) 1 521 522 730 Веб: www.bmj.gv.at АЗЕРБАЙДЖАН Информация отсутствует БЕЛЬГИЯ Министерство юстиции Ул. Коллекторная 10, Минск 220048. Тел.: (375) 172 20 9755 Факс: (375) 172 20 9755 Веб: www.ncpi.gov.by/minjust БЕЛЬГИЯ Министерство юстиции Waterloolan 115, 1000 Brussels Тел.: (32) 2 542 7911 Факс: (32) 2 538 0767 Веб: http://www.just.fgov.be/index2.htm БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА Федеральное Министерство юстиции Valtera Periaea 11 Sarajevo Тел.: (387) 33-21 31 51 Факс: (387) 33-21 31 51 Веб: www.pris.gov.ba (разрабатывается) БОЛГАРИЯ Министерство юстиции 1040 Sofia Slavyanska 1 Str. Тел.: (359) 2 980 9229/933 32 29, 933 3247 Факс: (359) 2 987 2881 Электронная почта: [email protected] Веб: www.mjeli.government.bg КАНАДА Департамент юстиции 284 Wellington Street, Ottawa, Ontario Canada K1A 0H8 Тел.: (1) 613 957 4222 Факс: (1) 613 954 0811 Веб: www.canada.justice.gc.ca/en/index.html ХОРВАТИЯ Министерство юстиции, администрирования и местного самоуправления Ulica Republike Austrije 14 Тел.: (385) 1 3710-666, 3710-600, 3710-601, 3710-610, 3710770 Факс: (385) 1 3710-602, 3710-612, 3710-772 КИПР Министерство юстиции и общественного порядка 12 Helioupoleos, Nicosia П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 269 ПРИЛОЖЕНИЯ Тел.: (357) 2 303 917; 2 777 450 Факс: (337) 2 461 427 ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Министерство юстиции Vysehradska 16, 128 10 Praha 2 Тел.: (420) 2 21 997 111 Факс: (420) 2 29 17 20 Электронная почта: [email protected] Веб: www.justice.cz ДАНИЯ Министерство юстиции Slotsholmsgade 10, 1216 Kњbenhavn K Тел.: (45) 121 92 33 40 Факс: (45) 121 93 35 10 Электронная почта: [email protected] Веб: www.jm.dk/ ЭСТОНИЯ Министерство юстиции Tonismagi 5a, 15191 Tallinn Тел.: (372) 2 6 208 100 Факс: (372) 2 6 208 109 Электронная почта: [email protected] Веб: www.just.ee ФИНЛЯНДИЯ Министерство юстиции Etelaesplanadi 10 Почтовый адрес: А/я 25 FIN-00023 Government Тел.: (358) 9 160 03 Факс: (358) 91606 7730 Электронная почта: [email protected] Веб: www.om.fi ФРАНЦИЯ Министерство юстиции Hotel de Bourvallais 13 place Vendome, 75001 PARIS Cedex 01 Тел.: (33) 1 447 764 71 Факс: (33) 1 446 709 56 Веб: www.justice.gouv.fr ГРУЗИЯ Министерство юстиции Бульвар Руставели 30, 380064 Тбилиси Тел.: (995 32) 93 45 03 Факс: (995 32) 99 02 25 Веб: www.justmin.ge (не работает) ГЕРМАНИЯ Федеральное Министерство юстиции MohrenstraІe 37, 10117 Berlin Тел.: (49) 30 1888 5 80 0 270 Тел.: (49) 30 20 25 70 Факс: (49) 30 1888 5 80 9525 Факс: (49) 30 20 25 95 25 Электронная почта: [email protected] Веб: www.bmj.bund.de ГРЕЦИЯ Министерство юстиции Веб: www.ministryofjustice.gr ВЕНГРИЯ Министерство юстиции 1055 Budapest, Kossuth ter 4 Почтовый адрес: 1363 Budapest, Pf. 54 Тел.: (36) 1 441 3003 Факс: (36) 1 441 3002 Электронная почта: [email protected] Веб: www.im.hu ИРЛАНДИЯ Департамент юстиции, равноправия и правовых реформ 72-76, St. Stephen’s Green, Dublin 2 Тел.: (353) 1 6028202 Факс: (353) 1 6615461 Электронная почта: [email protected] Веб: www.justice.ie ИСЛАНДИЯ Министерство юстиции и церковных вопросов Arnarhvali vio Lindargotu — 150 Reykjavik Тел.: (354) 560 9010 Факс: (354) 552 7340 Электронная почта: [email protected] Веб: http://government.is/interpro/dkm/dkm.nsf/pages/english ИЗРАИЛЬ Министерство юстиции 29 Salah al-Din Street, Jerusalem 91010 Факс: (972) 2 628 8618 Веб: www.justice.gov.il Электронная почта: [email protected] ИТАЛИЯ Министерство юстиции Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria del personale e dei servizi Via Arenula, 70-00186 Roma Тел.: (39) 06199 129 128; 848 800 110 Факс: (39) 06 06 68853135 Электронная почта: [email protected] Веб: www.giustizia.it П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Г: ВА Ж Н А Я КО Н ТА К Т Н А Я И Н Ф О Р М А Ц И Я КАЗАХСТАН Информация отсутствует Akersgaten 42 Почтовый адрес: Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo Тел.: (47) 22 24 90 90; 22 24 51 00 Веб: odin.dep.no/jd КЫРГЫЗСТАН Министерство юстиции Ул. Орозбекова 37, Бишкек Тел.: (7) 332 228489; 663044 Факс: (7) 332 228489; 663044 ЛАТВИЯ Министерство юстиции Riga, Brivibas Bulvaris 36, LV 1536 Тел.: (371) 34 703 6801 Факс: (371) 34 728 5575 Электронная почта: [email protected] Веб: www.tm.gov.lv ЛИХТЕНШТЕЙН Информация отсутствует ПОРТУГАЛИЯ Министерство юстиции PraНa do Comercio, 1100 Lisboa Тел.: (351) 213 212 400 Факс: (351) 213 460 028 Веб: www.min-jus.pt/ (не работает) РЕСПУБЛИКА МОЛДОВА Информация отсутствует Веб: www.rol.md/MinJust (не работает) ЛИТВА Министерство юстиции Gedimino pr. 30/1, LT-2600 Vilnius Тел.: (370) 2 22 66 25 Факс: (370) 2 62 59 40 Электронная почта: [email protected] Веб: www.tm.lt/min РУМЫНИЯ Министерство юстиции Str. Apolodor nr 17, Sector 5, Bucharest 7000 Тел.: (40) 21 314 4400 Веб: www.just.rо (разрабатывается) ЛЮКСЕМБУРГ Министерство юстиции 16 Boulevard Royal, L-2934 Тел.: (35) 2478 4529 Факс: (35) 2478 4515 МАЛЬТА Министерство юстиции и органов местного управления Auberge de Castille, Valletta-CMR 02 Тел.: (356) 226 808 Факс: (356) 250 700 Электронная почта: [email protected] Веб: www.justice.gov.mt/default.asp МАЛЬТА Министерство юстиции Palais de Justice 5, rue Colonel Bellando de Castro, 98000 Тел.: (33) 93 158 411 Факс: (33) 93 158 589 НИДЕРЛАНДЫ Министерство юстиции Schedeldoekshaven 100, 2511 EX Den Haag Почтовый адрес: Postbus 20301, 2500 EH Den Haag Тел.: (31) 70 370 7911 Электронная почта: [email protected] Веб: www.justitie.nl НОРВЕГИЯ Министерство юстиции и полиции ПОЛЬША Министерство юстиции Al. Ujazdowskie 11, 00-950 Warszawa Тел.: (48) 22 52 12 888 Веб: www.ms.gov.pl РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Министерство юстиции 109830, GSP, Zh-28, Москва, Пр-т Воронцово поле 4 Тел.: (7) 095 206 0554 Факс: (7) 095 916 2903 Веб: www.minjust.ru САН МАРИНО Информация отсутствует. СЕРБИЯ И ЧЕРНОГОРИЯ Министерство юстиции, Сербия Белград, Ул. Неманжина 22-26. Тел.: (381) 11 3616-549 Факс: (381) 11 3616-548 Электронная почта: [email protected] Министерство юстиции Черногории Vuka Karadzica 3, 81000 Podgorica Тел.: (381 81) 248 541 Факс: (381 81) 248 541 Веб: www.pravda.cg.yu СЛОВАКИЯ Министерство юстиции Zupne namestie 13, 813 11 Bratislava Тел.: (421) 7 59 35 31 11 Факс: (421) 7 59 35 36 00 Электронная почта: [email protected] Веб: www.justice.gov.sk/ П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 271 ПРИЛОЖЕНИЯ СЛОВЕНИЯ Министерство юстиции Zupanciceva 3, SI-1000 Ljubljana Тел.: (386) 1 478 52 11 Fax.: (386)1 25 10 200 Веб: www.sigov.si/mp ИСПАНИЯ Министерство юстиции Officina Central de Information C/ San Bernardo, 45 (entrada por C/Manzana) -28015 Madrid Тел.: (34) 91 390 45 00 Веб: www.mju.es ШВЕЦИЯ Министерство юстиции Rosenbad 4, SE-103 33 Stockholm Тел.: (46) 8 405 10 00 Факс: (46) 8 20 27 34 Электронная почта: [email protected] Веб: justitie.regeringen.se/index.htm Электронная почта: [email protected] Веб: www.minjust.gov.ua/english/index_eng.html ВЕЛИКОБРИТАНИЯ Департамент Лорда-Канцлера Selborne House 54-60 Victoria Street, London SW1E 6QW Тел.: (44) 207 210 8500 Электронная почта: [email protected] Веб: www.lcd.gov.uk/ СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ Департамент юстиции США 50 Pennsylvania Avenue, NW Washington, DC 20530-0001 Тел.: (1) 202 353 1555 Электронная почта: [email protected] Веб: www.usdoj.gov УЗБЕКИСТАН Информация отсутствует. Веб: see www.gov.uz ШВЕЙЦАРИЯ Федеральный департамент юстиции и полиции Bundeshaus West, CH-3003 Bern Тел.: (41) 31 322 1818 Факс: (41) 31 322 4082 Электронная почта: [email protected] Веб: www.ejpd.admin.ch/d/index.htm Оpганизации-партнеры ТАДЖИКИСТАН Министерство юстиции Ул. Рудаки 25, 734025 Душанбе Тел.: (992) 37 214-405 Факс: (992) 37 218-066 Рабочая группа Орхусской конвенции по вопросам доступа к правосудию БЫВШАЯ ЮГОСЛАВСКАЯ РЕСПУБЛИКА МАКЕДОНИЯ Министерство юстиции Dimitrie Cupovski 9, 1000 Skopje Тел.: (389) 2 117 277 Факс: (389) 2 226 975 http://www.dfid.gov.uk/ ТУРЦИЯ Министерство юстиции PK 06659 Kizilay Ankara Тел.: (90) 312 417 7770 Факс: (90) 312 417 3954 Электронная почта: [email protected] Веб: www.adalet.gov.tr/ Веб: http://www.envir.ee/eng/ ТУРКМЕНИСТАН Информация отсутствует УКРАИНА Министерство юстиции 01001 Киев, ул. Городецкого 13. Тел.: (380) 44 228 37 23 272 Конвенция о доступе к информации, общественном участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию по экологическим вопросам Веб: http://www.unece.org/env/pp/ Веб: http://www.unece.org/env/pp/a.to.j.htm Соединенное Королевство — Департамент международного развития (DFID) Соединенное Королевство — Департамент по вопросам экологии, продовольствия и сельской местности Веб: http://www.defra.gov.uk/ Министерство окружающей среды Эстонии Американская коллегия адвокатов (ABA CEELI) Веб: http://www.abanet.org/ Европейский эко форум Электронная почта: [email protected] Веб: http://www.eco-forum.org/ ELAW Электронная почта: [email protected] Веб: www.elaw.org Ассоциация ГУТА Веб: http://www.ecopravo.lviv.ua/guta/ П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Г: ВА Ж Н А Я КО Н ТА К Т Н А Я И Н Ф О Р М А Ц И Я REC ЭСТОНИЯ Ravala str 8, B 415 Tallinn, 10143 Estonia Тел./Факс: (372-6) 461-423 Электронная почта: [email protected] Веб: http://www.recestonia.ee Головной офис 2000 Szentendre Ady Endre ut 9-11 Hungary Тел.: (36-26) 504-000 Факс: (36-26) 311-294 Электронная почта: [email protected] Веб: www.rec.org ВЕНГРИЯ Представительства Албания Почтовый адрес: P.O.Box 127. Адрес для посещений: Rr. Durresit P. 11 Shk. 2, Ap. 12 Tirana, Albania Тел./Факс: (355-4) 239-444 Тел.: (355-382) 038-727 Электронная почта: [email protected] [email protected] БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА Koste Hermana 11/2 71000 Sarajevo Тел.: 387 (0)33 221 998, Факс: 387 (0)33 209 130 Электронная почта: [email protected] БАНЯ ЛУКА Slavka Rodica 1, 78000 Banja Luka, RS, BiH Тел./Факс: (387 51) 317 022 Электронная почта: [email protected] БОЛГАРИЯ Почтовый адрес: PO. box 1142 София, Болгария Адрес офиса: ул. Позитано 3, 5 этаж 1000 София, Болгария Тел./Факс: (359-2) 980-4933 Тел.: (359-2) 980-3730 Электронная почта: [email protected] ХОРВАТИЯ Djordjiceva 8a 10000 Zagreb, Croatia Тел.: (385-1) 481-0774 Тел./Факс: (385-1) 481-0844 Ecolinks Тел/Факс: (385-1) 487-3622 Электронная почта: [email protected] ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Senovazna 2 110 00 Prague, Czech Republic Тел./факс (420-2) 2422-2843 Электронная почта: [email protected] Веб: www.reccr.cz Ady Endre ut.9-11, 2000, Szentendre, Hungary Тел.: (36-26) 300-594, (36-26) 302-137 Тел./Факс: (36-26) 311-294 Электронная почта: [email protected] Веб: www.rec.hu ЛАТВИЯ Peldu 26/28, 3 Riga, LV-1050 (или P.O. Box 1039) Latvia Тел./Факс: (371-7) 228-055 Электронная почта: [email protected] Веб: http://www.parks.lv/home/RECLatvija ЛИТВА Svitrigailos g. 7/16 LT-2009, Vilnius Lithuania Тел./факс: (370-2) 335-451 Электронная почта: [email protected] Веб: www.rec.lt МАКЕДОНИЯ Ул. Митрополита Теодосия Гологанова 39/2/2 1000 Сокпье, Македония Тел./факс: (389-(0)2) 131-904 Электронная почта: [email protected] ПОЛЬША ul. Zurawia 32/34 lok. 18 00 515 Warszawa, Poland Тел.: (48-22) 629-3665, (48-22) 628-7715 Факс: (48-22) 629-9352 Электронная почта: [email protected] Веб: www.rec.org.pl РУМЫНИЯ Bd. I.C. Bratianu 44 bis, Bl. P7, Ap. 23, 2nd. Floor, Sector 3, Bucharest/Romania Тел.: (40-21) 314-0433 Факс: (40-21) 315-3527 Электронная почта: [email protected] Веб: www.recromania.ro П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 273 ПРИЛОЖЕНИЯ СЛОВАКИЯ Vysoka 18 811 06 Bratislava Slovakia Тел.: (421-2) 5263-2942 Факс: (421-2) 5296-4208 Электронная почта: [email protected] Веб: http://www.rec.sk/ СЛОВЕНИЯ Slovenska cesta 5 1000 Ljubljana, Slovenia Тел./Факс: (386-1) 425-7065 Тел.: (386-1) 425-6860 Электронная почта: [email protected] Веб: http://www.rec-lj.si 274 СЕРБИЯ И МОНТЕНЕГРО Palata Beograd, Masarikova 5/XVII, Office 1703 11000 Belgrade, Yugoslavia Тел.: (381-11) 306-1715, 306-1716, 306-1717 Факс: (381-11) 306-1726 Электронная почта: [email protected] Веб: www.recyu.org КОСОВО Kodra e Diellit Rruga 3, Lamela 26, PO Box 160 PrishtinС, KosovС Тел./факс: (381 38) 552 123 Электронная почта: [email protected] http://kos.rec.org П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Приложение д информация для дальнейшего чтения ABA Standing Committee. Public Participation in Environmental Decision-making. Ed. by E.C. Lichtenstein and W.T. Dunn. Washington, D.C.: ABA Standing Committee on Environmental Law, Division for Public Services, American Bar Association. 1994. Bonine, J.E. Freedom of information and public interest environmental litigation. In Sahabat Alam Malaysia. Global Development and Environment Crisis. Asia-Pacific Peoples Environment Network/Sahabat Alam Malaysia: Penang, Malaysia. 1988. Afilalo, A. How far Francovich? Effective Judicial Protection and Associational Standing to Litigate Diffuse Interests in the European Union. Jean Monnet Working Paper No 1. 1998. Bonine, J.E. Judicial review, citizen suits and enforcement. In Bonine, J & McGarity, T. The Law of Environmental Protection: Cases, Legislation, Policies. St. Paul, Minn.: West Wadsworth. 1992. Axline, M. Stones for David’s sling: Civil penalties in citizen suits against polluting federal facilities. Journal of Environmental Law and Litigation. 1989. Bonine, J.E. Litigation as a creative force for environmental impact assessment. In International environmental impact assessment: European and comparative law and practical experience. Proceedings of the Annual Conference of the Environmental Law Network International (ELNI) held in Milan, Italy October 10-12, 1996. London: ELNI/ Cameron May. 1997. 276 pp. Baker, G. & Stigler, G. Law enforcement, malfeasance and compensation of employees. Journal of Legal Studies No 3. 1974. Bakkenist, G. Environmental Information: Law, Policy and Experience. London: Cameron May. 1994. Bandi, G. The right to environment in theory and practice: The Hungarian experience. Connecticut Journal of International Law. Volume 8:2, 1993. P. 439-467. Betlem, G. The state of Dutch environmental law anno 1995. In Nespor, S (ed). A World Survey of Environmental Law. Milan:Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente. 1996. Betlem, G. Environmental locus standi in the Netherlands. Review of European Community International Environmental Law. 1994, Volume 3. P. 238-245. REC. Beyond Boundaries: The International Dimensions of Public Participation for the Countries of Central and Eastern Europe. Budapest: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. September 1996. Bonine, J.E. Broadening “standing to sue” for citizen enforcement. Proceedings of the Fifth International Conference on Environmental Compliance and Enforcement. Monterey, California, USA. 1999. November 16-20, 1998. P. 249-264. Bonine, J.E. Case Study on Standing-to-Sue in Public Interest Litigation: Changes Worldwide and Prospects for Central Eastern Europe and the NIS. Symposium on Public Interest Law in Eastern Europe and Russia, June 29-July 8, 1997: Symposium Report. Ed. E. Rekosh. Durban, South Africa: Ford Foundation/Constitutional and Legislative Policy Institute. 1997. Bruch, C.E. & Czebiniak, R. Globalizing Environmental Governance: Making the Leap from Regional Initiatives on Transparency, Participation, and Accountability in Environmental Matters. The Environmental Law Reporter. Vol. 32-10428. April 2002. Bugge, H.C. The new article on environmental protection in Norway’s Constitution. In Nespor, S (ed). A World Survey of Environmental Law. Milan: Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente. 1996. Buscaglia E. Judicial Corruption in Developing Countries: Its Causes and Economic Consequences. Berkeley Olin Program in Law & Economics, Working Paper Series. Working Paper 28, 1999. Berkeley: University of California. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 275 ПРИЛОЖЕНИЯ Capcelea, A. Guide for Environmental NGOs: Legislation of the Republic of Moldova on Access to Information, Justice and Public Participation in Decision-making on Environmental Matters. Chisinau. April 1999 (Romanian and Russian). Ebbesson, J. The notion of public participation in international environmental law. Yearbook of International Environmental Law 8. 1997. Casey-Lefkowitz, S. Citizen Enforcement Tools for Effective Participation. EPA/315/B-98/010. November 1998. Proceedings of the Fifth International Conference on Environmental Compliance and Enforcement. Monterey, California, USA. 1999 November 16-20, 1998. P. 249-264. Ercmann, S. Enforcement of environmental law in United States and European law: Realities and expectations. Environmental Law. Vol. 26, Winter, 1996. Pp. 1213-1239 Darroch, F. Recent developments in UK environmental law. In Nespor, S (ed). A World Survey of Environmental Law. Milan: Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente. 1996. De Castro, R.A. The Ombudsman and the Myth of Judicial Independence. UCI Ombudsman: The Journal 1994. Asilomar, CA: California Caucus of College & University Ombudsmen. 1994. Deimann, S. & Dyssli, B. (eds). Environmental Rights: Law, Litigation and Access to Justice — Proceedings of Annual Conference of the Environmental Law Network International. London: Cameron May. 1995. Dejeant-Pons, M. & Pallemaerts, M. Human Rights and the Environment. Strasbourg: Council of Europe with the collaboration of the Ministry of Social Affairs, Public Health and Environment of Belgium. 2002. Donson, F. Legal intimidation. London: Free Association Books. September 2000. REC. Doors to Democracy: Current Trends in Public Participation in Environmental Decision-making in the Newly Independent States. Szentendre: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. June 1998. REC. Doors to Democracy: Current Trends in Public Participation in Environmental Decision-making in Central and Eastern Europe. Szentendre: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. June 1998. REC. Doors to Democracy: A Pan-European Assessment of Current Trends and Practices in Public Participation in Environmental Matters. Szentendre: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. June 1998. REC. Doors to Democracy: Current Trends in Public Participation in Environmental Decision-making in Western Europe. Szentendre: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. June 1998. Ebbesson, J. Compatibility of International and National Environmental Law. London/The Hague/Boston: Kluwer Law International. 1996. 276 Ebbesson, J. Access to Justice in Environmental Matters in the EU. Kluwer: The Hague, 2002. Betlem, G. Standing for ecosystems: Going Dutch. Cambridge Law Journal. Vol. 54. 1995. Fitzmaurice, M. The contribution of environmental law to the development of modern international law. In Makarczyk, J (ed). Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century. The Hague: Kluwer. 1996. Fridli, J., Toth G.A. & Ujvari V. (eds). Data protection and freedom of information: workshop on data protection and freedom of information; Budapest, May 22-25, 1997. Budapest: Hungarian Civil Liberties Union. 1997. Fuhr, M., Gebers, B., Ormond T. & Roller G. Access to justice: Legal standing for environmental associations in the European Union. In Public Interest Perspectives in Environmental Law. Ed. by Robinson, D. & Dunkley, J. London: Wiley Chancery. 1995. Fuhr, M. & Roller G. (eds). Participation and litigation rights of environmental associations in Europe: Current legal situation and practical experience. Frankfurt am Main: Peter Lang. 1991. Fulop, S. Publicity of data important from environmental viewpoints. Budapest: EMLA. 1998. Greve, M. The non-reformation of administrative law: Standing to sue and public interest litigation in west German environmental law. Cornell International Law Journal. Vol. 22, No. 2, 1989. Hallo, R.E. (ed). Access to Environmental Information in Europe: The Implementation and Implications of Directive 90/313/EEC. London/The Hague/Boston: Kluwer Law International. 1996. Hallo, R.E. (ed). Public Access to Environmental Information: European Environment Agency Experts’ Corner Number 1997/1. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. 1997. REC. WHO Regional Office for Europe. Healthy Decisions: Access to Information, Public Participation in Decisionmaking and Access to Justice in Environment and Health Matters. Budapest: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe. June. 1999. Howard, A.E.D. Symposium: Constitutional “refolution” in the ex-communist world: The rule of law, September 26, 1996. American University International Law Review, volume 12, No. 1. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И П Р И Л ОЖ Е Н И Е Д : И Н Ф О Р М А Ц И Я Д Л Я Д А Л Ь Н Е Й Ш Е ГО Ч Т Е Н И Я Boyle, A & Anderson, M. (eds). Human Rights Approaches to Environmental Protection. Oxford: Clarendon. 1996. Netherlands. April 2000. <europa.eu.int/comm/environment/impel/access_to_justice.pdf>. Janssen, J. Access to environmental information: recent developments on access to environmental information; transparency in decision-making. European Environmental Law Review. October 1998. Report on Information Rights: The Door onto the Other Side. Budapest: Office of the parliamentary commissioner for data protection and freedom of information. 2001. Jensen, T. General report. In The Concept of Interest in Administrative Litigation (Personal Interest, Collective Interest, Actio Popularis), Especially in Environmental Matters. Eighth Colloquium of the Councils of State and Supreme Courts of Justice of Member States of the European Community, Copenhagen. 1982. John, E. Access to environmental information: Limitations of the UK Radioactive Substances Registers. Journal of Environmental Law 7(1). 1995. Klik, P. Group actions in civil lawsuits: The new law in the Netherlands. European Environmental Law Review. 1995. Koch, H. Class and public interest action in German law. Civil Justice Quarterly. 1986 Kramer, L. Casebook on EU Environmental Law. Oxford/Portland: Hart Publishing. 2002. Kramer, L. The citizen in the environment: Access to justice. Environmental Liability, vol. 8, p. 127. 2000. Kramer, L. Right of complaint and access to information at the Commission of the EC. In Deimann, S & Dyssli, B (eds). Environmental Rights: Law, Litigation and Access to Justice. London: Cameron May. 1995. Lambroschini, S. Russia: Judges, Plaintiffs, Defendants Face Arbitration Court Problems — Part 2. April 2001 <www.rferl.org/nca/features/2001/04/25042001114033.as p>, Radio Free Europa. Mahoney, K. E. & Mahoney, P. (eds). Human Rights in the 21st Century. Martinus, Nijoff. 1993. McLaughlin J. T. & Dhillon H. K. Preliminary Injunctive Relief in the Federal Courts, Chicago: American Law Institute/American Bar Association, Practicing Law Institute. 1996. Ormond, T. Access to justice for environmental NGOs in the European Union. In Deimann, S & Dyssli, B (eds). Environmental Rights: Law, Litigation and Access to Justice. London: Cameron May. 1995. Pring, G. & Canan, P. SLAPPs: Getting Sued for Speaking Out. 1996. Temple University Press, Philadelphia, 1996, Robb, Cairo A. R. ed. International Environmental Law Reports vol. 3: Human Rights and Environment Cambridge University Press, 2001. Rose-Ackerman, S. American administrative law under siege: Is Germany a model? Harvard Law Review, volume 107, p. 1279. 1994. Sanchis Moreno, F. Good Practices in Access to Environmental Information. Madrid: TERRA Environmental Policy Centre. 1999. Sands, P. Principles of International Environmental Law Volume 1: Frameworks, Standards and Implementation. Manchester/New York: Manchester University Press. 1995. Shemshuchenko, Y. Human rights in the field of environmental protection in the draft of the new Constitution of the Ukraine. In Deimann, S & Dyssli, B (eds). Environmental Rights: Law, Litigation and Access to Justice. London: Cameron May. 1996. Sioutis, G. Greece environmental law and judicial review. in Nespor, S (ed). A World Survey of Environmental Law. Milan: Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente. 1996. Stanton Kibel, P. Awkward Evolution: Citizens enforcement at the North American Environmental Commission. Environmental Law Report volume 32, p. 10769. 2002. Stec, S. & Casey-Lefkowitz, S. (with Jendroska, J.). A Guide to Implementation of the Aarhus Convention. New York: United Nations. 2000. Stec, S. EIA and EE in CEE and CIS: Convergence or evolution? In Nespor, S (ed). A World Survey of Environmental Law. Milan: Rapporto Mondiale sul Diritto dell’Ambiente. 1996. Stec, S. Access to information and public participation in environmental decision-making in the Commonwealth of Independent States. Review of Central and East European Law. 1997. Stec, S. Ecological rights advancing the rule of law in Eastern Europe. Journal of Environmental Law and Litigation. 1998. Pring, G. & Canan, P. The world is getting SLAPP-happy, National Law Journal, May 1996. Tessmer, D. Night flights at London Heathrow violate human rights. Environmental Law Network International Review, vol. 1/ 2002. Complaint Procedures and Access to Justice for Citizens and NGOs in the Field of the Environment within the European Union. Tilburg University, MinVROM Third Annual Survey on the Implementation and Enforcement of Community Environmental Law. Brussels: Commission of the European Communities. 2002. П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 277 ПРИЛОЖЕНИЯ Tollefson, C. Strategic lawsuits against public participation: Developing a Canadian response. Canadian Bar Review vol. 73, No 2. June 1994. Vari, A. Civil Society and Public Participation: Recent Trends in Central and Eastern Europe, Hungary. The Community Economic Development Project. 1998. <www.sfu.ca/cedc/research/civilsoc/vari.htm>. Wells, J.A. Exporting SLAPPs: International use of the US “SLAPP” to suppress dissent and critical speech. 12.2 Temple International & Comparative Law Journal, vol. 12, No 2. 1998. 278 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И Об авторах Андрей Андрусевич Дженнифер Глизон Доцент факультета международного права Национального университета имени Ивана Франко, Украина, и специалист по международным вопросам ЭкоправоЛьвов. Электронная почта: [email protected] Штатный адвокат в бюро Всемирного экологического права (ELAW) в США. 1877 Garden Avenue Eugene OR 97403 United States of America (США) Тел.: +1-541-687-8454 Факс: +1-541-687-0535 Электронная почта: [email protected] Вебсайт: www.elaw.org Марианна Большакова Руководитель проекта в Программе общественного участия Регионального экологического центра для Центральной и Восточной Европы (REC). Ady Endre ut 9-11 2000 Szentendre Hungary (Венгрия) Тел.: +36-26-504-000 Факс: +36-26-311-294 Электронная почта: [email protected] Вебсайт: www.rec.org Джон Бонайн Профессор факультета права, университет штата Орегон, США, основатель Всемирного союза экологического права (ELAW), и эксперт по юридическим вопросам Европейского ЭКО форума. School of Law 1221 University of Oregon Eugene OR 97403 United States of America (США) Тел.: +1-541-346-3827 Факс: +1-541-346-1564 Электронная почта: [email protected] Олена Дмитренко Штатный адвокат в украинском офисе Американской коллегии адвокатов/Правовая инициатива в Центральной Европе и Евразии (ABA/CEELI). Электронная почта: [email protected] союза Дэвид Джекобстейн Старший партнер программ Американской коллегии адвокатов/Правовая инициатива в Азии. Электронная почта: [email protected] Светлана Кравченко Руководитель проекта Европейского ЭКО форума, соисполнительный директор Ассоциации экологического права ЦВЕ/ННГ (Ассоциация Гута), и профессор права Львовского национального университета, Украина. Ул. Крушельницкого 2 Львов 79000 Украина Тел./факс: +380-322-97-1446 Электронная почта: [email protected] Вебсайт: www.ecopravo.lviv.ua Брайан Рохан Первый заместитель директора Американской коллегии адвокатов/Правовая инициатива в Азии. Тел.: +1-202-662-1968 Электронная почта: [email protected] Ремо Савойя Член европейской академии права в Будапеште, П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И 279 ПРИЛОЖЕНИЯ редактор Европейского обзора экологического права, Венгрия. Borbely ut 5 1132 Budapest Hungary Тел.: +36-1-320-5006 Электронная почта: [email protected] Линн Сферацца Специалист по вопросам связи, работает с юридическими вопросами в Узбекистане для Американской коллегии адвокатов/Правовая инициатива в Центральной Европе и Евразии (ABA/CEELI). Электронная почта: [email protected] Дмитрий Скрыльников Со-исполнительный директор Ассоциации экологического права ЦВЕ/ННГ (Ассоциация Гута) и исполнительный директор Экоправо-Львов. Ул. Крушельницкого 2 Львов 79000 Украина Тел./факс: +380-322-97-1446 Электронная почта: [email protected] Вебсайт: www.ecopravo.lviv.ua. 280 Стивен Стек Руководитель Программы экологического права и ведущий специалист по юридическим вопросам в Региональном экологическом центре для Центральной и Восточной Европы (REC), член-корреспондент Лейденского университета, институт Восточноевропейского права и российских исследований. Ady Endre ut 9-11 2000 Szentendre Hungary (Венгрия) Тел.: +36-26-504-000 Факс: +36-26-311-294 Электронная почта: [email protected] Вебсайт: www.rec.org Людмила Унгуряну Штатный адвокат молдавского офиса Американской коллегии адвокатов/Правовая инициатива в Центральной Европе и Евразии (ABA/CEELI). Электронная почта: [email protected] П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И РEГИOНАЛЬНЫЙ ЭКOЛOГИЧEСКИЙ ЦЕНТP ЦEНТPAЛЬНOЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ (РЭЦ) являeтся нeпаpтийнoй, непропагандистскoй, некоммерчеcкoй организацией, выполняющей зaдaчу пo coдействию решению проблем oкружающей cpеды в Центральной и Boстoчнoй Eвpoпe (ЦВЕ). Центр выполняет эту миcсию посредством поощрения cотрyдничеcтвa междy нeпpaвитeльcтвенными oргaнизaциями, гocудaрcтвенными opгaнaми, деловыми и другими кругами, связанными с вопрoсaми oкружaющей среды, а тaкже пoддeрживaет свобoдный oбмeн информацией и yсиливaeт вoвлeчeниe общественности в процeсс пpинятия peшeний no вопросам окружающей среды. РЭЦ был сoздан в 1990 пpи участии США, Eвpoпейскoй кoмисcии и Bенгpии. В нaстoящее вpемя РЭЦ действует на oсновaнии уcтaвa, подписaннoгo пpaвительствaми 28 стран Евpoпейскoй кoмиccии и междунaрoдныx coглaшeний с Пpaвительcтвoм Венгрии. Гoлoвнoe пpeдcтaвитeльcтвo РЭЦ pacпoлoженo в Сантандре, Bенгрия. Mестныe представительства рабoтaют в каждoй из 16 стpан-бенефициаров Центральной и Восточной Евpопы, тaкиx как Албания, Босния и Герцеговинa, Бoлгария, Хорватия, Чешская Рeспубликa, Эстония, Венгрия, Латвия, Литвa, Мaкедония, Польшa, Рyмыния, Словакия, Слoвения, Турция и Сербия и Монтенегро. Недавними донорами являются Европейская Комиссия и правительства Албании, Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Канады, Хорватии, Чешской Республики, Дании, Эстонии, Германии, Венгрии, Италии, Японии, Латвии, Македонии, Голландии, Норвегии, Польши, Сербии и Монтенегро, Словении, Швеции, Швейцарии, Великобритании, США, а также другие между - правительственные и частные организации. Пособие по доступу к правосудию к Орхусской конвенции 282 П О С О Б И Е П О Д О С Т У П У К П РА В О С У Д И Ю К О Р Х У С С К О Й К О Н В Е Н Ц И И