Civil Democracy, Co-Production and the Third Sector in the
реклама
Пестофф Виктор профессор Университета Мид-Свиден, Швеция. Участие в производстве, Третий сектор и функциональное представительство в Швеции В начале XXI века шведское государство всеобщего благосостояния столкнулось с тремя основными демократическими вызовами, имеющими решающее значение для его устойчивости. Общественный сектор в Швеции страдает от ухудшения рабочей среды в связи с радикальными сокращениями общественного финансирования в 1990-х, что также привело к снижению качества общественных услуг и участия граждан во многих областях политической жизни, а также к сдерживанию финансирования радикального изменения служб ситуации социального Швеция обеспечения. должна решить В эти целях три взаимосвязанные проблемы путем: а) повышения качества услуг и обогащения рабочей среды услугами социального обеспечения; б) расширения возможности участия граждан в услугах и осуществления контроля за услугами, в которых они нуждаются и которые оплачивают через систему налогов и вознаграждений пользователей и в) поиска новых путей обеспечения общественных финансируемых универсальных услуг социального обеспечения без значительного повышения налогов или вознаграждений пользователей. До тех пор, пока все эти три вызова не будут обозначены и последовательно разрешены, универсальное, финансируемое через систему налогов государство всеобщего благосостояния, типичное для Скандинавии, ожидает туманное будущее. Общепринятым рычагом этих трех демократических вызовов является власть и влияние. Они отражают недостаточность власти и влияния рядовых граждан на некоторые важнейшие проблемы каждодневной жизни. В первую очередь, это власть служащих, направленная на повышение качества их рабочей жизни и социальных услуг, предоставляемых ими обществу. Второе – это власть пользователей услугами, направленная социальных услуг для себя и своих близких. на активный вклад в улучшение 2 Третье это власть налогоплательщиков с целью воздействия на развитие государства всеобщего благосостояния и непосредственного влияния на его устойчивость иными путями, нежели выплата более высоких налогов или повышенных вознаграждений пользователей. Шведская конституция утверждает, что вся власть исходит от народа. Возможно, ее следует изменить, включив поправку, что часть власти теперь должна быть возвращена людям. Эта работа освещает роль граждан и третий сектор в обеспечении и управлении социальными услугами в Швеции. Она начинается с описания ряда уникальных характеристик универсального государства всеобщего благосостояния в Швеции и вводит концепцию участия в производстве. В ней также обсуждается участие граждан и влияние пользователей в обеспечении и управлении социальными услугами в 21 веке. Вектор развития в Дании предлагает новые пути содействия партнерству между пользователями и производителями в Скандинавии. В дополнение рассматривается взаимосвязь, если таковая имеется, между участием граждан в обеспечении социальных услуг и в их управлении. Данное исследование постулирует, что как государственное, так и рыночное обеспечение социальных услуг имеют тенденцию к маргинализации роли граждан в качестве совместных производителей таких услуг. Более расширенное гражданское участие может быть как индивидуальным, так и коллективным. Сравнительный анализ участия родителей в услугах по уходу за детьми в восьми странах ЕС позволяет заключить, что граждане оказываются вовлеченными в демократические процессы управления социальными услугами на микро-уровне только при условии подключения третьего сектора. Однако, этого недостаточно для вовлечения граждан в управление социальными услугами на мезо-уровне. Поставщики услуг третьего сектора в области ухода за детьми были включены в местные органы управления во Франции и Германии, но не в Швеции. Режимы всеобщего благосостояния и правительственная политика могут способствовать расширению участия граждан и усилению роли третьего сектора как в обеспечении, так и в управлении в области социальных услуг. Перемены в правительстве, как правило, сопровождаются усилением государственного либо рыночного сектора, игнорируя при этом участие в производстве, участие граждан и 3 третий сектор в качестве поставщика услуг всеобщего благосостояния. Только выход за рамки простых радикальных альтернатив, связанных с усилением государства либо рынка обеспечит расширение гражданского участия, предоставление третьим сектором социальных услуг и укрепление плюрализма всеобщего благосостояния в Швеции. В основе содержания «За гранью рынка и государства» (Пестофф, 1998) расширенное участие граждан и обеспечение третьим сектором социальных услуг в Швеции. В данной работе концепт гражданской демократии был представлен как «…облечение граждан полномочиями через посредство кооперативного самоуправления личными социальными услугами, когда граждане принимают непосредственное участие в производстве необходимых им местных услуг в качестве пользователей и производителей таких услуг, становясь при этом совместными производителями таких услуг» (там же, стр.25). Шведское государство всеобщего благосостояния обладает несколькими уникальными характеристиками, также зачастую типичными и для ее северных соседей. Вместе они составляют отдельную модель всеобщего благосостояния или режим всеобщего благосостояния, известные как скандинавская модель всеобщего благосостояния или социал-демократический режим всеобщего благосостояния (Эспинг-Андерсен, 1996). Следует отметить следующие уникальные черты таких режимов всеобщего благосостояния: они универсальны и предлагают высококачественные социальные услуги, имеют значительный государственный сектор с системой налогового финансирования, обеспечивающий главным образом предоставление социальных услуг; это унитарная система, основанная на высококачественных централизованных социальных решений и услугах, предоставляемых обеспечиваемых на местном в результате уровне. По историческим причинам она тесным образом связана с влиянием правящей Социал-демократической партии, которая была у власти в Швеции в течение почти всего XX века и которую в 2006 году сменило несоциалистическое большинство. Граждане и третий сектор играют несущественную роль в предоставлении социальных услуг, однако эта роль варьируется в рамках различных секторов услуг и меняется со временем. Граждане могут по своему усмотрению осуществлять 4 определенную периферийную деятельность, не будучи значительно занятыми в базовых услугах. Уход за детьми, специальные школы и забота об инвалидах тем не менее составляют в Швеции исключение. A. Участие в предоставлении услуг Участие в производстве, или вовлеченность граждан в обеспечение общественных услуг, вызвало вспышку интереса среди экспертов по проблемам общественного управления в Америке в 1970-х и 1980-х годах (подробности см. Паркс и др., 1981 и 1999). Первоначальная концепция была разработана Рабочей группой по вопросам политической теории и политического анализа в Университете штата Индиана. В течение 1970-х в их работах превалировали теории городского управления, подчеркивающие в своих рекомендациях значение массированной централизации. Ученые и чиновники считали, что граждане как клиенты могут получать более эффективные профессиональным и персоналом, результативные занятым в услуги, больших предоставляемые бюрократических учреждениях. Однако, требования, направленные на развитие децентрализации, не нашли практической поддержки (Остром, 1999, стр.358). Тем не менее они столкнулись с несколькими мифами общественного производства. Одним из таких мифов было представление о едином исполнителе, который бы нес ответственность за городские службы в рамках соответствующей юрисдикции. В действительности они, как правило, находили несколько агентств, также как частных фирм-производителей услуг. Что более важно, они также понимали, что производство услуги, в отличие от товаров, осложняется без активного участия получателей такой услуги. Они разработали термин участие в общественном производстве с тем, чтобы описать потенциальные взаимоотношения между «обычным» производителем (дорожные полицейские, школьные учителя или работники сферы здравоохранения) и «клиентами», желающими превращения в результате полученной услуги в более безопасных, лучше образованных и более здоровых людей. В комплексных обществах существует разделение труда, и большая часть людей занята в полноценном производстве товаров и услуг как постоянные 5 производители. Однако, отдельно взятый потребитель или группы потребителей могут также вносить свой вклад в производство товаров и услуг как потребителипроизводители. Такое смешение может происходить прямо или косвенно. Участие в производстве характеризуется таким образом как смешение деятельности, осуществляемой как поставщиками общественных услуг, так и гражданами в целях обеспечения общественных услуг. Первые участвуют в такой деятельности как профессионалы или «постоянные производители», в то время как «гражданское производство» основано на добровольном вкладе отдельных лиц или групп в целях повышения качества и\или количества получаемых ими услуг (Паркс и другие, 1981 и 1999, Остром, 1999). Участие в производстве создает синергию между тем, что делает государство и тем, что делают граждане (там же). Участие в производстве существенно отличается от традиционной модели производства общественных услуг, при которой чиновники несут ответственность исключительно за разработку и предоставление услуг гражданам, которые, в свою очередь, лишь требуют, потребляют и оценивают их. Преобладающая модель производства общественных услуг покоилась на двух столпах: постоянные (общественные) производители и клиенты или граждане, группы интересов и пр. – потребители товаров и услуг. Обратная связь между этими сферами может быть проблематичной. В сравнении, модель участия в производстве основана на представлении об активно участвующем населении потребителей-производителей. Когда обе сферы перекрывают друг друга в большей или меньшей степени, обратная связь между ними становится внутренним процессом. Это понижает информационные затраты как для производителей, так и для потребителей данных услуг. Это может также содействовать снижению других операционных издержек. Предоставление услуг становится совместным предприятием с участием как граждан, так и государственных агентов. Таким образом участие в общественном производстве подразумевает участие граждан в исполнении или реализации общественной политики. Участие в общественном производстве часто рассматривается как подход к усилению муниципальной производительности, могущей привести к сокращению расходов, более высокому качеству услуг и расширению возможностей участия 6 граждан в принятии решений, связанных с общественными услугами, что может привести к повышению качества и количества общественных услуг. Однако, экономия общественного бюджета от участия в производстве ограничена объемом эффективных замещений, которые могут иметь место между гражданами и агентствами, оказывающими услуги, либо государственными служащими. Как правило, гражданам недостает знаний и опыта для реализации услуг, требующих специализированного обучения. Более того, замещение оплачиваемого персонала добровольческой работой означает, что часть затрат переносится на самих участников производства. Эти расходы не подлежат ликвидации, они просто переносятся на плечи граждан. Однако, граждане могут рассматривать чистую прибыль от их добровольной работы в контексте товарищества, самоуважения или иных нематериальных выгод, вытекающих из них и\или из повышенного качества услуг. Взаимодействие между правительством и добровольными секторами является важным элементом, поскольку добровольные действия всегда совершаются в политическом контексте. Индивидуальный анализ затрат\выгод и решение сотрудничать с добровольными группами обусловлены структурой политических институтов. Централизованное предоставление услуг имеет тенденцию к удорожанию формулируемых требований для граждан и сдерживанию способности правительства к реагированию, в то время как участие граждан, по-видимому, реализуется наилучшим образом в условиях децентрализованного предоставления услуг (Остром, 1975). Если участие в общественном производстве первоначально привлекло большое внимание в США в 1970-х и 1980-х, то впоследствии вовлечение людей и групп вне рамок правительственных структур в производство общественных услуг вызывало лишь единичный интерес. Элфорд (2002) полагал, что в дополнение к основному обмену, где услуги обмениваются на деньги, существует также обмен времени и усилий клиента на повышение той ценности, которую воспринимает клиент в определенных ситуациях. Он отметил, что материальное вознаграждение и санкции не эффективны в выявлении требуемого клиентского вложения времени и усилий во все едва ли не самые простые задачи. Скорее, многие клиенты мотивированы более сложными нематериальными стимулами, такими, как существенные 7 вознаграждения либо социальные, объединяющие и ярко выраженные ценности. Эти различные факторы мотивации выявляют участие в производстве в различных контекстных обстоятельствах. Чем более общественный характер носит стоимость, потребляемая клиентами, тем сложнее для них мотивации для участия в производстве. Он заключает, что «…выявление участия в производстве является вопросом повышения величины ценности получаемых клиентами услуг путем более явного обозначения их нематериальных аспектов через значительные вознаграждения, объединяющие стимулы или нормативную притягательность» (там же). В Швеции идея усиления роли граждан в предоставлении услуг социального обеспечения редко оказывается в центре внимания ученых и политиков, за исключением, быть может, в контексте содействия более широкому добровольному участию. Однако, в настоящее время граждане вкладывают много времени и усилий в производство услуг социального обеспечения как в качестве родительской заботы в вопросах охраны здоровья детей, молодежного спорта или спортивных клубов, так и опеки престарелых или страдающих недугами родственников. Они вносят непосредственный вклад в реализацию окончательной стоимости высококачественной охраны здоровья, оздоровительной молодежной спортивной деятельности и\или качественного ухода за престарелыми и инвалидами, хотя такие услуги главным образом финансируются из налогов. В докладе, представленном в Шведский парламентский комитет Ансварскомиттен, содержался призыв к расширению участия граждан и развитию последовательной демократии в непрерывных реформах шведского общества всеобщего благосостояния (Хаггрот, 2005). Доклад завершался выводами о том, что граждане должны играть более существенную роль в предоставлении услуг социального обеспечения с тем, чтобы преодолеть растущий дефицит демократии. Участие в производстве применяется в Швеции, в частности, в плане растущей вовлеченности граждан в производство своих собственных услуг социального обеспечения, где главным практическим примером является участие родителей в обеспечении ухода за детьми (Пестофф, 1998, Пестофф, 2006а, Пестофф, 2006б, Вамстад, 2004). 8 В Великобритании участие в производстве использовалось для анализа роли добровольных и районных организаций (ДРО) в обеспечении общественных услуг (Осборн и Маклафлин, 2004). Здесь это сопоставляется с участием в менеджменте или координации и в управлении. Однако, участие в производстве в английском контексте подразумевает более ограниченную роль ДРО в предоставлении услуг жителям района, т.е. только услуги агента или поставщика с учетом или без учета вопроса о членстве, в то время как участие в менеджменте подразумевает более широкую роль ДРО в местном управлении сферой услуг. Участие в управлении имеет в виду роль ДРО в разработке политики и управления общиной района на примере Договора (-ов) добровольного сектора как на национальном, так и на местном уровне. Они сформированы как Местные стратегические партнерства для содействия обновлению местных районов (там же). Участие в общественном производстве не так давно освещалось в специальном тематическом выпуске Паблик Менеджмент Ревью (№ 8\4, 2006). Б. Участие граждан, влияние пользователя и их критики Эверс (2006) заявляет о существовании по крайней мере пяти различных подходах к участию пользователей в услугах социального обеспечения в Европе. Они частично пересекаются и частично противоречат друг другу. Они варьируются от политики введения социального обеспечения и профессионализма через стимулирование потребительского интереса («консьюмеризм») и «менеджеризм» до того, что он называет «политикой участия». Они основаны на различных ценностях и способствуют развитию разной степени вовлеченности пользователей. Он утверждает, что эти подходы разнятся по секторам и по времени. Их смешение, возможно, также варьируется от страны к стране. Они рассматривают пользователей услуг в качестве а) граждан, обладающих правами, б) потребителей, нуждающихся в полномочиях либо защите или в) совместных производителей, играющих активную гражданскую роль в своих общинах наряду с властями, лицами, ответственными за обслуживание потребителя, и профессионалами. Политика введения социального обеспечения и профессионализм тесно взаимосвязаны друг с другом, не оставляя возможности для участия пользователя. Клиенты рассматриваются скорее как люди, не обладающие существенной 9 собственной компетенцией. Стимулирование потребительского интереса (консьюмеризм) и менеджеризм призывают предоставить пользователям более широкий выбор через экзит-опционы (право «выхода) и считают, что общественному сектору необходимо учиться у частного сектора (там же). Однако, они не выступают за содействие праву голоса. Привлечение граждан к управлению или партисипативный менеджмент (там же) поощряет участие на месте пользователей услуг социального обеспечения на основе убеждения, что граждане должны лично участвовать в выработке услуг социального обеспечения, в которых они нуждаются. Такой подход придает значение мульти-акционерным совместным предприятиям с упором на потребность участия пользователей в производстве. Такой концепт близок к вышеупомянутому определению гражданской демократии. Эверс предупреждает, что на уровне обеспечения услуг смешение этих подходов может привести к формированию «гибридных» организаций, содержащих элементы многих таких предприятий. Однако, некоторые организации могут совместно работать более успешно, чем другие, что может на практике привести к «запутанным» или дезорганизованным системам, где участие пользователя не эффективно (2006). Дальберг и Ведунг (2001) отмечают растущую взаимосвязь между клиентами или потребителями некоторых социальных услуг в Швеции. Они утверждают, что представительная демократия должна быть дополнена, где это возможно, другими формами демократии. В первую очередь, прямая демократия и совещательная демократия являются соответственными дополнениями представительной демократии. Расширение государства всеобщего благосостояния также означало, что развитие новых каналов влияния стало необходимостью. Граждане являются пользователями общественных услуг, таких, как охрана здоровья, образование, социальное обеспечение, культура и т.д. В связи с этим необходимо, чтобы индивидуумы имели доступ к таким услугам без возможности непосредственного влияния на свое положение или качество или содержание потребляемой услуги. Они приводят шесть основных причин необходимости расширения участия потребителя в общественных услугах: а) это развивает обучение гражданской позиции; б) это позволяет гражданам выразить свои ощущения через дискуссии и 10 взаимодействие друг с другом; в) это укрепляет признание услуг общественного сектора; г) это способствует повышению эффективности услуги; д) это содействует уравниванию власти путем предоставления рядовым гражданам более активной роли и е) это облегчает адаптацию услуг к нуждам потребителей (там же, стр.43-72, курсив соответствует оригиналу). Более того, политическая наука обычно занимается внутренней стороной политической системы (Истон, 1996). Мы спрашиваем, каким образом неправительственные организации (далее НПО) влияют на принятие решений, но мы говорим мало или ничего о том, как НПО влияют на результат или на внешнюю сторону уравнения, постулирующего, что общественный сектор расширился кардинально за последние 50 лет. Такая экспансия характеризуется видами и объемом предоставляемых сегодня услуг, о которых нельзя было мечтать 50 лет назад, а также числом гражданских служащих, предоставляющих такие услуги. Каким образом и где именно граждане и третий сектор вписываются в это новое уравнение? Какие новые демократические права приобрели граждане в последние годы для оказания влияния и порой защиты от растущей бюрократии государства всеобщего благосостояния и увеличения числа гражданских слуг? Таким образом, именно на внешней, результативной стороне мы должны развивать новое понимание роли граждан как соучастников производства услуг социального обеспечения и потенциал третьего сектора в целях демократизации государства всеобщего благосостояния. Политика участия пользователя в обеспечении социальных услуг помогает переместить акцент с внутренней на внешнюю сторону политической системы. В 1980-х годах в общественном секторе в целом и на муниципальном уровне в частности граждан стали считать «пользователями» или потребителями. Это привело к дискуссиям о «демократии пользователя», где пользователи участвуют в производстве услуг и оказывают на них влияние. Однако, демократия пользователя отсылает к «голосу» или участию потребителя в производстве услуг, но «свобода выбора» это, скорее, вопрос «выхода» или голосования «ногами» (Монтин и Эландер, 1995). Возможно, последнее и является необходимым условием, однако, 11 это считается недостаточным для обеспечения более широкого потребительского влияния. Монтин (2000) отмечает, что в Швеции с ее популярной государственной моделью представительной демократии конкурируют три перспективы на будущее: политика «коммунитарианизма», (участия в делах районной общины на муниципальном уровне), функционализма и управления. Коммунитарианизм (см. выше) отсылает к традиционным представлениям о том, что местное правительство это территориальная община с гражданами в качестве ее ответственных членов. Функционализм подразумевает идеологию, утверждающую, что местное правительство является главным образом поставщиком услуг и делает упор на использовании более рыночных моделей в соответствии с политикой Нового общественного управления. Граждане являются, прежде всего, потребителями или пользователями услуг, и эффективность составляет основу легитимности. Иногда это также называют «демократией услуг» (там же, стр. 7). Управление находится где-то между этими двумя определениями. Управление концентрируется на том, как вести себя в ситуации, когда политика определяется и осуществляется в рамках различных сетевых связей и партнерств, а не иерархий и рынков. Ни один участник процесса, общественный или частный, не обладает знаниями, ресурсами или полномочиями, необходимыми для одностороннего разрешения социальных проблем. Следовательно, несколько соответствующих участников бывают, как правило, заняты в управлении. Сегодня местные правительства переживают кризис легитимности в отношении различных программ и проектов восстановления и экспериментов с развивающимися моделями, дополняющими либеральную представительную демократию (там же, стр. 22). Критики расширенного гражданского участия в производстве муниципальных услуг ссылаются на три идеальные модели или вида управления (Классон, 2000). Это модель гражданского участия, модель влияния пользователя и модель адаптации потребителя. Классон предполагает, что граждане навряд ли примут во внимание общий интерес к модели гражданского участия, наоборот, считает он, они прежде всего будут действовать в собственных интересах или в интересах групп (там же, стр. 44-45). Они обычно организованы в соответствии с секторами 12 для оказания таких услуг, как уход за детьми, детей, престарелыми и пр. При том, что пользователи могут приобрести влияние в каком-то отдельном секторе, это может вступить в противоречие с территориальными принципами, по которым организованы граждане, т.е. по месту проживания. Из этой модели исключаются также не пользователи. Кроме того, политическая власть приобретается в результате конкурентных выборов, а увеличивающееся участие граждан, влияние пользователей и адаптация потребителей может рассматриваться как фрагментация политической власти и отчетности (там же, стр. 48). Однако, необходимо помнить, что когда в Швеции впервые на локальном уровне начала развиваться партийная политика, само слово «партия» было синонимом партикуляризма и считалось неестественным разделением внутри местного сообщества. Также высказывалось мнение, что партиям не удалось реализовать идеи общественного блага или принять в расчет всю картину в целом (Аронссон, 2001, стр.41). Несомненно это зов из далекого прошлого, поскольку сегодня мало кто в состоянии представить себе проведение выборов или созыв представительных институтов без политических партий. Более того, сопоставление интересов пользователей общественных услуг с интересами представительной демократии игнорирует лишение гражданских прав некоторых пользователей общественных услуг в связи с растущим дефицитом представительства в современном обществе, географической проистекающим мобильности частично ежедневной жизни. из более Такая энергичной мобильность обуславливает проживание некоторой части граждан на одной территории или в «спальном городке», где они могут голосовать и влиять на политические решения, проводя большую часть своей повседневной жизни и времени на соседних территориях, где они работают и пользуются многими услугами. Однако, они не оказывают влияния на политические решения и услуги, предоставляемые в последнем случае. Они также не всегда участвуют в прямом финансировании таких услуг, поскольку их налоги остаются в муниципалитетах по месту жительства, хотя они совершают регулярные поездки на работу из пригорода на ежедневной основе и пользуются услугами там, где они проводят большую часть дня. Главной причиной такого положения дел несомненно является отсутствие работы и\или 13 местных услуг, как, например, школ, медицинских учреждений, социального обеспечения и пр. там, где они проживают. Их ежедневные перемещения в рамках муниципальных и пригородных сетей могут быть многократными и практически каждодневными (Виклунд, 2004). Следует отметить, что демократия есть не только вопрос выборов представителей или принятия решений большинством голосов. В Ассоциативной демократии Хирст (1994) представил модель для развития двусторонней связи между управляющими и управляемыми в целях расширения смысла и содержания демократии. Он отметил, что выборы и референдумы проводятся не часто и решают только заметные вопросы, в то время как управление это постоянный процесс. Не все его решения могут быть приняты большинством голосов в рамках данной территории. институциональные Вследствие реформы, этого он передающие предложил насколько крупномасштабные возможно функции государства гражданскому обществу с сохранением при этом общественного финансирования в целях восстановления ограниченных правительственных функций. Задачей являлось отделение обеспечения услуг от надзора на всех принципиальных правительственных уровнях в рамках национального государства. Это упростило бы роль представительных институтов и превратило бы их в сторожевых псов общественных интересов. Обеспечение услуг было бы передано, где это возможно, самоуправляющимся ассоциациям. Такие поставщики услуг привлекали бы в свои ряды членов на выборной основе, а ассоциации получали бы общественные фонды пропорционально их членству за оказание таких конкретных общественных услуг, как образование и охрана здоровья. Таким образом члены имели бы возможность как «выхода» из организации, так и голоса (Хирст, 2002: 2829). В этом случае ассоциативное самоуправление дополнило бы и расширило бы представительное государство без его замены (там же. 30). Вопрос, принимают ли во внимание пользователи общественный интерес, остается эмпирическим, и только незначительное число ученых предприняли попытку эмпирического изучения этой проблемы. Некоторые сведения по этому вопросу тем не менее обнаруживаются в исследовании муниципальных и окружных правлений относительно влияния пользователей (Ярл, 2001). На 14 вопросник Ярл, направленный во все шведские муниципалитеты и округа ответило 82%. Из них 90% используют некоторые организованные формы влияния пользователя в одном или более из семи районов, опрошенных ею по проблеме влияния пользователя (там же). Более того, семь из десяти муниципалитетов заявляют о содействии влиянию пользователя в четырех и более из семи исследованных районов (там же, см. подробности в Таблице 2 на стр. 84). Эти услуги включали: уход за детьми, начальное и среднее образование, культурная деятельность и досуг, уход за престарелыми и инвалидами, а также индивидуальные и семейные услуги. Чаще всего встречались институты влияния пользователя в начальном образовании и охране детства, за этим следовал уход за престарелыми и инвалидами, затем культурная деятельность и досуг и среднее образование (там же, стр.27). Сфера индивидуальных и семейных услуг имела минимальное влияние пользователя. Различные формы влияния пользователя использовались муниципалитетами. Влияние пользователя наиболее часто осуществлялось через институциональные советы местных пользователей на месте обеспечения услуги или через муниципальные широкие советы всех пользователей определенной услуги, в то время как самоуправляющиеся органы были случайными. Несмотря на то, что кооперативы пользователей не попали в сферу ее исследований, они изредка упоминаются в ее работе. Однако, различные виды влияния пользователя попадались в различных политических областях, и наибольшее влияние на мезолибо муниципальном уровне оказывалось в сфере ухода за престарелыми и инвалидами, в то время как самоуправляющие органы на микро-уровне или на месте производства функционировали в начальном образовании в 42% муниципалитетов, а родительские кооперативные услуги по уходу за детьми имелись в 54% муниципалитетов (там же, см. подробности в Таблице 3 на стр.87). Однако, Ярл ставит под сомнение вопрос о том, позволяют ли наиболее общепринятые формы влияния пользователя осуществлять реальное влияние. Наиболее распространенной формой участия являются советы пользователей на институциональном уровне, дублируемые советами на муниципальном уровне, что оставляет немного шансов пользователю в осуществлении реального влияния. 15 Кроме того, муниципалитеты нередко выступали с инициативой организации таких советов пользователей, которых приглашали к участию в дискуссиях и консультациях без каких-либо полномочий в принятии решений либо возможности иметь независимый бюджет (там же, стр.39). Только услуги родительских кооперативов по уходу за детьми были основаны на инициативах пользователей и предусматривали участие пользователей в процессе принятия решений, а также имели независимые бюджеты (там же). Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что опыт шведских муниципалитетов и округов в деле организации влияния пользователей был в целом позитивным. Наиболее распространенной формой влияния пользователей являлась некая модель консультативного совета, где обсуждались различные проблемы, но не принимались решения. Опасения, что усиленное влияние пользователя может составить проблему для представительной демократии, не нашли поддержки в данном исследовании. Более четырех-пятых муниципалитетов не видели каких-либо серьезных последствий со стороны советов пользователей для вопросов равенства между гражданами (там же, см. подробности в Таблице 13 на стр.173). Также и опыт муниципалитетов свидетельствует об отсутствии какихлибо серьезных нарушений или противоречий между расширением влияния пользователей муниципалитеты и представительной считали, что создание демократией. советов Напротив, пользователей многие дало им возможность проникнуть в суть собственной деятельности (там же, стр.31). Ярл утверждает, что диалог между политиками и пользователями крайне важен в целях предотвращения конфликтов. Доклад заключает, что шведские муниципалитеты, по-видимому, озабочены тем, каким образом улучшить влияние пользователя в муниципальных услугах, а некоторые из них выразили пожелание к расширению таких возможностей. Однако, большинство муниципалитетов, казалось, были удовлетворены возможностью организации советов пользователей на месте производства для различных видов услуг. В то же время интерес к передаче советам пользователей реального влияния был недостаточным (там же, стр.95). Монтин (2006) сравнил информацию о политических подходах на основе ограниченного локального опроса 200+ жителей муниципалитета Вастерас и 860 16 жителей городка Тиллберга. Социальные услуги предоставлялись сервисными кооперативами в Тиллберге. Его исследование показало, что активные члены в кооперативах по уходу за детьми и престарелыми в Тиллберге, испытывавшие влияние как пользователи услуг социального обеспечения, имели тенденцию к участию в качестве «активных граждан» по сравнению с другими гражданами. Это особенно проявлялось в подходах, связанных с доверием к местным политикам, интересом к местной политике, интересом к взятию на себя ответственности за местные проблемы, стремлением к оказанию влияния на муниципальную политику и политическую эффективность. Это ограниченное локальное исследование также свидетельствует о том, что участие пользователя в обеспечении социальных услуг может способствовать вовлечению в местную политику и усилению политической эффективности среди активных пользователей, а не укреплению партикуляризма и группового эгоизма в соответствии с предположениями критиков участия пользователей. Это, в свою очередь, предполагает существование кумулятивного эффекта участия пользователя. Последнее может функционировать в качестве стимула к более широкому политическому участию и первого шага на пути участия и влияния. Таким образом участие пользователя в обеспечении социальных услуг может быть приравнено к школе демократии. В демократии общественно услуг граждане финансируемых являются социальных пассивными услуг, потребителями предоставляемых муниципальными властями и частными компаниями либо теми и другими. Они голосуют каждый четвертый год, а в промежутке выбирают между различными общественными либо частными поставщиками услуг. Напротив, в партисипативной демократии граждане активны в обеспечении собственных социальных услуг, в развитии государства всеобщего благосостояния и обновлении демократии. Включая граждан и третий сектор в предоставление услуг социального обеспечения, диалог между правителями и управляемыми приобретает новое измерение, и граждане могут выбирать не только между двумя альтернативами «больше государства» или «больше рынка». В. Участие пользователя в Дании 17 Несмотря на то, что как Швеция, так и Дания являются универсальными государствами всеобщего благосостояния, в Дании отмечается иная модель участия граждан и влияния пользователей. Соренсен (1999) считает пользователей политическими акторами и подчеркивает важность развития новых институтов с целью вовлечения пользователей в качестве политических акторов и одновременно дополнения представительной демократии. Она отмечает развитие трех главных моделей в Дании в течение 1990-х. Они включают: а) более широкую свободу выбора, б) использование правлений пользователей в общественных институтах и в) муниципальные советы пользователей. Свобода выбора особенно развита в секторах охраны здоровья и образования, где граждане могут выбирать между семейными докторами и больницами, а также между школами. Правления пользователей, с другой стороны, позволили родителям выбирать большую часть членов в школьное правление вместе с представителями детей и учителей. Муниципальные советы пользователей были введены в 1997 году в качестве центрального органа управления услугами для престарелых. Они не имеют формальных прав принятия решений, но обладают правом высказываться по вопросам, связанным с жилищными условиями пожилых лиц. Тем не менее в датском опыте отсутствует гражданская модель участия в производстве собственных услуг в противовес быстрому развитию альтернативных услуг охраны детского здоровья в Швеции в 1980-х и 1990-х годах (Пестофф, 1998). Соренсен квалифицирует современную датскую политику как пьесу, в которой политики это актеры, а граждане – зрители (1999, стр.17). Задействованные пользователи могут содействовать конкретизации политики в пользу граждан, которая может перестать быть чем-то далеким и абстрактным. Однако, рост влияния пользователя ставит некоторые демократически проблемы. Соренсен (1998) отмечает, что несмотря на наличие общего согласия в том, что растущее влияние пользователя является важным средством наделения граждан полномочиями наряду с властными структурами, тем не менее существуют некоторые сомнения относительно того, насколько демократична такая форма наделения полномочиями. Например, наделение граждан более широкой свободой выбора не всегда подразумевает больше демократии, а лишь предполагает 18 усиление власти рынка в реформах общественного сектора подобно рыночным, проведенным в 1990-х годах. В Дании некоторые авторы отмечают вклад выросшего влияния пользователей в развитие более партисипативной демократии по сравнению с традиционными представительными институтами. Однако, оппоненты утверждают, что более широкое влияние пользователей содействует развитию партикуляристской перспективы на выработку политических решений за счет универсалистской перспективы и что это подрывает институциональный водораздел между коллективным правлением и индивидуальностью при том, что они так важны для либеральной демократии (там же, 129). Датский опыт таким образом приобретает особое значение, поскольку Дания прошла через три волны децентрализации, включая более широкий контроль пользователей за произведенными услугами. Первый этап касался децентрализации ряда задач, поставленных центральным правительством перед муниципалитетами в 1970-х, известных как Kommunereformen/Муниципальная реформа. Это главным образом касалось ряда областей социальной политики и системы начального образования. Вторая волна децентрализации началась в 1980-х с передачи задач от муниципалитетов широкому кругу самоуправляющихся общественных институтов. Они включали дошкольную подготовку, начальную школу, жилье для престарелых, библиотеки и т.д. Они сейчас управляются правлениями пользователей, избираемыми всеми пользователями услуги или учреждения. Третья волна децентрализации состоялась в 1980-х и включала усиление сотрудничества между государством\муниципалитетом и организациями гражданского общества, главным образом в секторе социальных услуг (Соренсен, 1998, стр.129). Вторая и третья волна децентрализации в Дании изменила традиционные институты либеральной демократии, по крайней мере, в трех направлениях. Вопервых, был добавлен новый уровень влияния, во-вторых, была введена функциональная, а не территориальная основа представительной демократии и, в третьих, была внедрена новая форма наделения полномочиями. Это означает расширение свободы выбора между производителями услуг или права «выхода» и голоса для избранных представителей пользователей в самоуправляемых 19 правлениях. Кроме того, третья волна децентрализации высвобождает общественное расходование средств организациями частного или третьего сектора, что ограничивает тем самым общественный контроль (там же, стр.130). Разногласия по вопросу о частном против универсального в условиях расширения влияния пользователей также связано с разницей между территориальными и функциональными формами демократического наделения властными полномочиями. Территориальная форма наделения полномочиями имеет явные достоинства. Каналы влияния распределяются равномерно между всеми гражданами по принципу «один член\один голос».Такая форма наделения полномочиями служит основой равного распределения влияния и способствует созданию целостной перспективы территориального управления, однако, перед ней тем не менее стоят по крайней мере две важнейшие проблемы. Во-первых, она устанавливает низкий уровень участия рядовых граждан в связи с центральной ролью выборов и представительства как основных средств демократического властного процесса. Во-вторых, она превращает политический процесс в нечто абстрактное, изолированное и отдаленное, нечто, что имеет дело с принципами, идеологией и пр., но не связано напрямую с каждодневными проблемами большинства граждан (там же). Соренсен также обсуждает необходимость создания справедливого баланса между территориальной и функциональной демократией в системе начальной школы в Дании. Она анализирует это в терминах достижения оптимального баланса между «выходом» и голосом. Наделение родителей расширенным правом голоса облегчит применение их ресурсов в деле повышения качества школ. В то же время поддержание ограниченного опциона «выхода» обеспечит им наличие предохранительного клапана в случае, если ситуация станет тупиковой (там же, стр.132). Одним из решений могла бы стать институционализация баланса между «выходом» и голосом как формами демократического наделения полномочиями во всех сферах социальной жизни. Это позволит пользователю использовать право «выхода» и голоса в рамках самого общественного сектора. 20 Она заключает, что если функциональные формы наделения полномочиями становятся демократическими, тогда все члены функциональных подразделений и все функциональные подразделения на данной территории должны иметь доступ к тем же самым властным каналам. Также необходимо наделить законным статусом функциональную политику таким образом, чтобы создать крепкую связь между функциональными и территориальными подразделениями управления обществом либо между правлениями пользователей и муниципальными советами (там же, стр.141). Датские начальные школы имеют двухуровневую систему управления. На уровне школы или на институциональном уровне доминируют функциональные формы наделения полномочиями, а территориальные властные формы управляют на муниципальном уровне. Таким образом возникает проблема достижения справедливого баланса и институциональных связей между этими двумя формами демократии (там же, стр.142). Г. Взаимосвязь между обеспечением и управлением социальными услугами В недавнем прошлом концепт управления привлек значительное внимание, став специальным модным термином в общественных науках. Он используется в широком контексте и имеет разноплановый смысл. Ван Керсберген и Ван Ваарден (2004) различают девять разных определений концепта управления, а Хирст (2002) придает ему пять различных значений или контекстов. Они включают экономическое развитие, международные институты и режимы, корпоративное управление, приватизированное обеспечение общественными услугами в рамках Нового общественного управления и новые практические пути координации деятельности через сети, партнерства и совещательные форумы (там же, 18-19). Данное исследование рассматривает главным образом последний контекст. Хирст утверждает, что основной причиной расширения управления является рост «организационного общества». государственного\частного Большие водораздела организации в передовых на каждой стороне постиндустриальных обществах практически не оставляют места для демократии или гражданского влияния. Такое положение дел связано с отсутствием локального контроля и демократических процессов в принятии внутренних решений в наиболее крупных организациях. Концепт управления указывает на необходимость пересмотра 21 демократии и поиска новых методов контроля и регулирования, которые бы не опирались на государственный или общественный сектор, пользующийся монополией такой практики (там же, 21). Соответственно он определяет управление как «…средство контроля или руководства деятельностью или видами деятельности в целях достижения приемлемого спектра результатов в соответствии с рядом установленных социальных стандартов» (там же, 24). В начале этого доклада мы задали вопрос, каковы отношения, если таковые имеются, между ростом участия граждан в производстве социальных услуг и их управлением? Возможно ли участие граждан в одном процессе без участия в другом? Сравнительный европейский проект ТСФЕПС (TSFEPS)1 восьми стран ЕС по вопросам семейной политики и ухода за детьми позволил нам рассмотреть взаимосвязь между родительским участием в обеспечении и управлении охраной детства (Пестофф и др., 2004, Пестофф, 2006б). Мы обнаружили различные уровни участия родителей в разных формах обеспечения, а именно, в общественном, частном коммерческом и третьем секторе охраны детства. Наиболее высокие уровни родительского участия были отмечены среди поставщиков третьего сектора, например, родительские ассоциации во Франции, родительские инициативы в Германии и родительские кооперативы в Швеции. Мы также отметили различные виды измерений такого участия. В частности, экономическое, политическое и социальное. Все три вида участия присутствовали в явной степени в третьем секторе поставщиков услуг ухода за детьми, причем, экономическое и политическое участие в основном не было представлено в муниципальных и частных коммерческих услугах, включенных в данное исследование. В дополнение к этому, мы обнаружили отличия в модели участия различных стран. Родители принимали активное участие в предоставлении детских услуг в третьем секторе во Франции, Германии и Швеции и в их управлении в первых двух странах, но не в последней. Проект ТСФЕПС «Меняя семейные структуры и социальную политику. Услуги ухода за детьми как источник социального единства» был реализован в восьми европейских странах между 2002 и 2004 гг. См. подробности и доклады по адресу www.emes.net. В проекте приняли участие 1 22 Таким образом мы пришли к выводу, что как государство, так и рынок предоставляет возможность лишь для минимального участия родителей или их участия на временной специальной основе в услугах по обеспечению ухода за детьми. Например, родители могут вносить стихийные предложения, когда оставляют или забирают ребенка из муниципального или коммерческого детского учреждения. Они также могут потратить время и усилия на организацию социального мероприятия, как, например, ежегодный рождественский вечер или весенняя вечеринка по завершении учебного года. Они могут испечь пирог, приготовить какое-то блюдо и даже помочь убрать помещение. Существуют также дискуссионные группы или «советы влияния» в некоторых муниципальных детских учреждениях в Швеции, но они наделяют родителей весьма ограниченным влиянием. Представители родителей встречаются с персоналом три или четыре раза в год, обмениваются информацией, но не принимают решений и не имеют бюджета. Более существенное и институциональное участие в экономическом или политическом плане при обеспечении таких услуг может быть достижимо только тогда, когда родители коллективно организуются с целью повышения качества или получения разнообразных видов услуг ухода за детьми, предлагаемых государством или рынком. Следовательно, лишь гражданское участие и участие в производстве может принять экономическое и\или политическое измерение на месте производства услуги исключительно через коллективные действия и третий сектор. Несмотря на то, что в Швеции отмечена высокая степень участия в производстве, мы не нашли доказательств участия родителей в управлении местными услугами в области ухода за детьми. Мы пытались понять, почему в этой области новые участники не смогли получить какое-либо влияние либо доступ к местному управлению вопросами охраны детского здоровья. В период с 1970 по 1990 гг. появилось много новых интересов в этой быстро меняющейся и активно расширяющейся сфере обеспечения услуг. Как стало возможным, что только следующие восемь стран: Бельгия, Болгария, Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция и Швеция. 23 муниципалитетам и профсоюзам удалось сохранить монополию на политическое влияние? По всей видимости, это классический пример сговора между профессиональными и социальными подходами к влиянию пользователей, рассмотренный Эверсом (2006). Представляется логичным, чтобы такие новые участники, как родительские или рабочие кооперативы и иные виды поставщиков третьего сектора попытались получить влияние на развитие и расширение этой новой области деятельности. Однако, просто их присутствие, без представительства в политических кругах несомненно недостаточно для наделения их влиянием. Таким образом Швеция представляет дилемму в контексте участия граждан в управлении сферой общественного финансирования ухода за детьми дошкольного возраста. Швеция – единственная страна в проекте ТСФЕПС с широким родительским управлением в области услуг охраны детства, которая не имеет никаких институциональных структур на муниципальном уровне для представительства участников третьего сектора в местном управлении в данной сфере. В Стокгольме в течение нескольких лет существовал некий консультативный орган для содействия дискуссий между поставщиками третьего сектора и муниципальными управленцами. Но он не предлагал участникам третьего сектора возможности встреч с иными поставщиками услуг на регулярной основе либо выработки общих позиций по важнейшим вопросам, представляющим взаимный интерес. Напротив, во Франции и Германии функционируют общегородские структуры, открытые для поставщиков местных услуг в области ухода за детьми, и там также действует множество поставщиков третьего сектора в сфере ухода за детьми наряду с муниципальными работниками, поставляющими такие услуги. При всем том, что в Швеции существует долгая традиция административного корпоративизма, в частности, на протяжении продолжительного периода социалдемократического доминирования, довольно трудно понять, почему новые поставщики важных услуг социального обеспечения, в частности, в сфере охраны детства, которые влияют на интересы многочисленных экономических, политических и социальных групп, оказались не в состоянии получить доступ к важнейшим политическим аренам на муниципальном или национальном уровнях, 24 где вырабатывались и осуществлялись политические решения в сфере охраны детства. До середины 1990-х годов краеугольным камнем шведского корпоративизма было включение как профсоюзов, так и работодателей в политическое управление рынком труда. Представители профсоюзов, защищающие интересы голубых и белых воротничков, рабочих и профессионалов, таких, как Шведская конфедерация профсоюзов (LO), Шведские профсоюзы (TCO) и Шведская конфедерация профессиональных ассоциаций (SACO), также как организации работодателей, например, Шведская конфедерация работодателей (SAF) просиживала десятилетиями в управляющих органах различных агентств рынка труда как на национальном, так и на региональном уровнях (Пестофф, 2003). Аналогичная модель корпоративистского представительства появилась в области потребительской политики, однако, в ней не нашлось места для естественных представителей потребителей, так как потребители печально известны своей неспособностью к организации. В связи с этим потребительские кооперативы и профсоюзы были активно кооптированы социал-демократическим правительством, взявшим на себя роль представителей потребителей в различных общественных правлениях потребителей и ставшим компенсационной стороной по отношению к хорошо организованным деловым и коммерческим интересам. Это было достигнуто частично за счет назначения высокопоставленных профсоюзных лидеров на посты генеральных директоров различных национальных потребительских агентств в 1950-х и 1960-х, а также частично за счет создания сбалансированных управляющих правлений в 1970-х и 1980-х с равным числом представителей потребительского и промышленного секторов (Пестофф, 1984, Пестофф, 1989). В таком случае почему аналогичная модель корпоративистского представительства не получила своего развития в сфере охраны детства при том, что она могла содействовать интеграции новичков, обеспечивающих услуги охраны детства в третьем секторе? На этот вопрос нет простого или четкого ответа, но некоторые объяснения могут быть предложены. Во-первых, возможно в сфере социальной и семейной политики идеи корпоративистского представительства и компенсационных сил оказались нереалистичными. Необходимость содействия 25 представительству более слабой стороны не считалась ключевой в достижении политических целей, поскольку эти самые индивидуумы уже были предметом такой политики либо находились в центре ее внимания. Во-вторых, охрана детства осуществляется на муниципальном уровне, а не непосредственно на государственном уровне. Административный корпоративизм превалировал не столько на муниципальном, сколько на центральном уровне (Нихлен, 2007). В-третьих, поскольку муниципалитеты были основными поставщиками услуг ухода за детьми, финансируемых из общественных средств, не было нужды стимулировать включение поставщиков третьего сектора в политический процесс на муниципальном уровне. Ведь муниципалитеты представляют всех граждан или жителей данного географического района, а не только отдельную группу или класс граждан, как это было в случае с рынком труда или потребительской политикой, где легко идентифицировались две противостоящие партии или класса. Вчетвертых, существующие муниципальные акторы могут воспринимать новых акторов как угрозу в экономическом и политическом контексте. Персонал муниципальных учреждений в области охраны детства может опасаться за свою работу и финансовую безопасность, а политики и администраторы, ответственные за управление и надзор над муниципальными системами услуг в области охраны детства, могут беспокоиться по поводу потери политического влияния в случае, если новые акторы получат признание и будут включены в местные форумы политических дискуссий. Это соответствует политике социального обеспечения и профессионалистским подходам к вопросам, связанным с влиянием пользователей. В-пятых, некоторые муниципальные и даже национальные деятели не видят разницы между малыми социальными предприятиями, имеющими в своем составе штатных сотрудников или родителей, и крупными частными коммерческими организациями, действующими в нескольких различных муниципалитетах. «Если вы принимаете кого-либо одного, то тогда вы должны принять всех их» – такова, видимо, их логика. Таким образом, включение или легитимация кооперативного обеспечения ухода за детьми родителями и штатным персоналом может прорубить брешь в стенах оппозиции, выступающей против частных коммерческих услуг. Вшестых, шведские законы о конкуренции придают некоторое доверие подобной 26 интерпретации. Социальные ценности организации не могут служить основанием для выбора между провайдерами услуг. Наконец, шведские традиции скорее унитарной, а не федеральной модели государства также не оставляют возможности для вариантного выбора между институтами местного представительства в новых районах, где появляются новые участники процесса, о чем свидетельствует исключение поставщиков третьего сектора в области услуг ухода за детьми (Вамстад, 2004 а и б). В заключение одной из причин недостатка в Швеции представительства и влияния со стороны поставщиков услуг ухода за детьми в третьем секторе на мезоили макро-уровне является отсутствие инфраструктуры развития координации между самими поставщиками услуг третьего сектора или между ними и общественными поставщиками таких услуг. Доставка услуг в области ухода за детьми осуществляется небольшими, независимыми организациями третьего сектора, кооперативами родителей и рабочих или добровольными организациями, не имеющими отношения к посреднической организации, призванной содействовать продвижению общих интересов в рамках общественной системы предоставления услуг, а также ни к какому другому сектору услуг. Общественная система услуг ухода за детьми закрыта для данных организаций, более того, их собственные посреднические организации весьма специфичны, вплоть до того, что они не принадлежат ни к кому. Некоторые поставщики услуг охраны детства в третьем секторе действительно связаны с региональными кооперативными агентствами, называемыми сейчас Коомпаньон (Koompanion). Однако, последние фокусируются главным образом на содействии в учреждении новых кооперативов в их собственных регионах, а не на продвижении интересов поставщиков третьего сектора в каком-либо заданном секторе услуг. Таким образом у них нет необходимой инфраструктуры для выражения и координации их интересов в качестве специальной группы поставщиков услуг. Более того, также не существует общественных институтов вовлечения поставщиков третьего сектора в выработку политических решений секторальном уровне. или системного Однако, само управления, существование в особенности таких на общественных 27 институтов способствовало бы интенсификации коллективных усилий поставщиков третьего сектора в области ухода за детьми. Прентис (2006) обсуждает негативное воздействие нехватки формальных механизмов на интеграцию поставщиков третьего сектора в процесс политического развития или координации услуг для самого процесса всеобщего развития, а также отсутствие указанного в области политики ухода за детьми в Канаде. Невзирая на серьезные ожидания, возложенные на третий сектор в деле обеспечения услуг по уходу за детьми, эта область остается системой отдельных, автономных средств обслуживания, управляемых напрямую пользователями (там же, 19). В сравнении с этим в последние годы в Японии получили развитие локальные посреднические организации третьего сектора, зачастую с помощью местного правительства с тем, чтобы содействовать более активной роли третьего сектора в участии в управлении важными социальными услугами (Цукамото и Нишимура, 2006). В связи с этим представляется логичным искать новые пути для включения поставщиков услуг по уходу за детьми в третьем секторе в целях их размещения в менеджменте и управлении услугами по уходу за детьми в Швеции. В дополнение к общественной поддержке в деле учреждения посреднических организаций развитие третьего сектора и моделей функционального представительства явилось бы шагом вперед в решении этих проблем (Пестофф, 2006 в). Д. Политика управления в районах муниципалитетах и функциональное представительство В Скандинавии в современных парламентских демократиях с унитарной системой существует три уровня принятия решений и администрирования, т.е. центральный, окружной и муниципальный уровни. Каждый уровень имеет свои источники дохода и налогообложения в Скандинавии. Швеция является большой и малонаселенной страной размером примерно с Калифорнию, но с числом населением не более Лос-Анжелеса. Ее девять миллионов жителей участвуют в выборах каждый четвертый год. В общих выборах представители избираются одновременно в риксдаг, или парламент, в окружные советы и в муниципальные советы. Все эти три этапа выборов проводятся в один и тот же день и в одних и тех 28 же пунктах выборов. Это обеспечивает высокий уровень участия в выборах на всех трех уровнях. Однако участие в выборах в риксдаг снизилось с 91,4% электората в 1982 г. до лишь 80, 1% в 2002 г., незначительно увеличившись в 2006 г. до 81,9%. Нормы участия чуть ниже в выборах окружных и муниципальных советов и в целом соответствуют общей тенденции к понижению. Примерно 80% населения проживает в городских зонах. Шведские города часто подразделяются на административные районы, чтобы создать ощущение близости между жителями и городской администрацией. Однако, немногие, если вовсе никакие, шведские города практикуют прямые выборы представителей на уровне района. Это означает, что на районном (в городах) уровне нет прямых средств электорального представительства. Этот пробел в шведской представительной демократии лишает граждан возможности непосредственного влияния на суб-муниципальном или районном уровне. Ниже муниципального уровня наблюдается иная многочисленная политическая и демократическая деятельность, которая тем не менее ограничена территориальными пределами. Такую деятельность можно назвать управлением в районах муниципалитетов или суб-муниципальной политикой. Здесь мы обнаруживаем различные местные группы развития, муниципальные районы в городской зоне, различные группы пользователей, в частности, имеющие отношение к услугам социального обеспечения и т.д. В Швеции зарегистрировано 4 168 местных групп развития (Херлитц, 1999). Многие городские зоны разделены на число районов, чтобы облегчить их управление и сократить дистанцию между ними и их избирателями и пользователями их услуг. Однако, им не хватает прямых выборов в районные советы. Их правления назначаются муниципалитетом политическим решением. В дополнение существует также ряд контролируемых поставщиков услуг, в частности родительские кооперативы или третий сектор по проблемам школ, ухода за детьми, престарелыми, инвалидами и пр. Здесь пользователи отвечают за управление этими услугами. Будучи членами, пользователи часто имеют рабочие обязательства и бывают представлены в управляющих многочисленные правлениях данной местные отделения услуги. Дополнительно добровольных ассоциаций, существуют народных 29 движений, фондов и иных некоммерческих организаций, функционирующих в территориальных пределах всех муниципалитетов. Таким образом в Швеции на суб-муниципальном уровне действуют различные типы политических деятелей. Также как на глобальном, европейском или региональном уровнях, эти участники формирования политики на районном уровне не всегда имеют конкретные политические институты, форумы и не всегда находят каналы своего представительства. Рисунок 1 иллюстрирует это предположение. Рисунок 1 показан на этой странице Следует способствовать расширению функционального представительства на муниципальном уровне в целях наделения граждан полномочиями в качестве участников производства услуг социального обеспечения, в особенности, на уровне секторальных правлений, ответственных за предоставление и надзор над различными видами услуг социального обеспечения на местном уровне. Они могут функционировать как дополнение к существующим представительным каналам демократии. Так, избиратели продолжали бы голосовать за свою политическую партию на муниципальных выборах, а политическое большинство, как и сегодня, продолжало бы формировать муниципальное правительство. Также как и сейчас, муниципальные правительства назначали бы членов правлений надзирать над обеспечением различных муниципальных услуг социального обеспечения. Такая избирательная процедура сверху вниз не учитывает прямого представительства пользователей данных услуг. Однако, функциональное представительство могло бы дополнить Общественные, политическое частные представительство поставщики услуг следующим социального образом. обеспечения и представители третьего сектора могли бы получить приглашение заседать в соответствующих комитетах муниципальных правлений. Этот вид функционального представительства мог бы иметь пропорциональную основу по отношению к его значимости как поставщика услуг социального обеспечения на данной территории. В случае, если в муниципалитете имеется множество поставщиков данной услуги социального обеспечения, как, 30 например, уход за детьми, тогда система лотереи могла бы обеспечить ротацию среди всех поставщиков в любой данной категории, будь это общественный, частный или третий сектор. Это может способствовать представительству снизувверх для поставщиков данного сектора социального обеспечения. Если секторальным представителям было гарантировано большинство мест в муниципальном правлении, тогда они получили бы реальное влияние и больший интерес к участию в процессе обсуждения и принятия решений. Однако, вряд ли мнения всех функциональных представителей могут быть идентичными по всем вопросам, особенно ввиду преобладания муниципальных поставщиков услуг. В связи с этим мало шансов на то, что они проголосуют как блок против позиций политически назначенных представителей муниципалитета. Однако, их диалог будет способствовать укреплению взаимопонимания и терпимости в отношении разделяющих их проблем. Функциональное представительство должно осуществляться при достаточном разнообразие поставщиков данной услуги социального обеспечения в конкретном муниципалитете. Функциональное представительство может стимулировать распространение участия в производстве на муниципальные услуги, поскольку их идеи и организационные модели совместно используются в форумах, проводимых комитетами и департаментами муниципалитетов. Существование муниципального форума для обсуждения и принятия решений в определенной области могло бы также облегчить участие в управлении на муниципальном уровне и в конечном итоге могло бы также способствовать участию в управлении сектора на национальном уровне на основе растущего сотрудничества между поставщиками услуг социального обеспечения в общественном, коммерческом и третьем секторах Этот вид функционального представительства в управлении финансируемым обществом социальным обслуживанием не следует считать альтернативой представительной территориальной демократии. Как показывает датский опыт, функциональная демократия должна рассматриваться как приложение к представительной демократии, а не как ситуация или игра с нулевой суммой, причем, такая демократия может содействовать развитию и укреплению представительной демократии. 31 Соренсен (1998) также обсуждает необходимость создания справедливого баланса между территориальной и функциональной демократией, а также соответствующие права между ними. Однако, если функциональные формы наделения властью должны стать демократическими, тогда, утверждает автор, все члены функциональных подразделений и все функциональные подразделения внутри данной территории должны иметь доступ к одним и тем же каналам наделения полномочиями. Эта рекомендация отражена в вышеуказанном предложении о представительстве поставщиков социальных услуг третьего сектора в соответствующих муниципальных правлениях в Швеции. Она также утверждает, что функциональная политика должна быть институционализована таким образом, чтобы создать устойчивые связи между функциональными и территориальными подразделениями общественного управления или между правлениями пользователя и муниципальными советами (там же, 141). Следует отметить, что приведенное здесь предложение о функциональном представительстве также учитывает вышеуказанное соображение. Е. Краткое изложение и выводы Было отмечено, что участие в производстве представляет собой смешение видов деятельности, осуществляемой как общественными агентами услуг, так и гражданами в обеспечении социальных услуг. Первые являются профессионалами или «квалифицированными производителями», в то время как «гражданское производство» основано на добровольных усилиях индивидуумов или групп, направленных на повышение качества и\или количества потребляемых ими услуг. В комплексных обществах существует разделение труда, и большинство работников занято полный рабочий день в производстве товаров и услуг в качестве постоянных производителей. Однако, индивидуальные потребители или группы потребителей могут также вносить свой вклад в производство товаров и услуг в качестве потребителей-производителей. Шведское государство всеобщего благосостояния наиболее полно воплощает черты политики, отстаивающей введение социального обеспечения, и профессионализма (Эверс, 2006) в производстве и управлении услугами 32 социального обеспечения. Такое положение дел четко отражает господство социалдемократических ценностей равных услуг для всех граждан по всей стране. Гарантии равенства, однако, требуют постоянного предоставления услуг социального обеспечения со стороны государства. Это вступает в острое противоречие с несоциалистическими ценностями стимулирования потребительского интереса (консьюмеризма) и менеджеризма, выступающих за приватизацию и конкуренцию среди поставщиков услуг. В настоящее время в Швеции отсутствует то, что Эверс (2006) называет соучастием или партисипативным участием («партисипационизм»). Его разграничение между пятью различными подходами к вовлеченности пользователя в производство социальных услуг подразумевает четкую причастность граждан к возможности участия в обеспечении и управлении такими услугами. Две из его категорий влияния пользователя более тесно связаны с общественным производством социальных услуг, а две другие теснее увязаны с рыночным обеспечением. Все эти четыре подхода находятся в центре дебатов в Швеции. Однако, его пятый подход к влиянию пользователя по большей части отсутствует, а именно, расширенное гражданское участие в обеспечении социальными услугами, т.е. участие в производстве. Шведские дискуссии о будущем государства всеобщего благосостояния чрезвычайно поляризованы и идеологически разделены между непрерывным общественным обеспечением и стремительной приватизацией социальных услуг, где единственные обсуждаемые варианты – это либо больше государственных либо больше рыночных решений (Бломквист и Ротштейн, 2000, Бломквист, 2003). Трудно, если не невозможно, в этом чрезвычайно идеологизированном контексте выдвинуть пятую альтернативу, например, расширение плюрализма в обеспечении социальных услуг, повышение гражданского участия или большее обеспечение социальных услуг третьим сектором (Вамстад, 2007). Таким образом, гражданам, как правило, предлагается простой черно-белый выбор между решениями «больше государства» либо «больше рынка» по всему спектру стоящих перед ними проблем. Был проведен сравнительный анализ дебатов в Дании и Швеции по вопросу о расширении влияния пользователя. Дания придавала большее значение 33 крупномасштабным экспериментам с правлениями пользователей и местными советами пользователей в сочетании с более широким выбором для пользователей услугами, а Швеция делала упор на учреждение консультативных советов пользователей на месте обеспечения услуги. Датский опыт предусматривал новый уровень влияния путем введения функциональной демократии, а следовательно, новой формы наделения полномочиями. Шведский опыт оставался более ограниченным, будучи построенным на введении новых муниципальных структур, главным образом представлявших собой дискуссионные клубы. Районная политика в муниципалитетах обсуждалась во взаимосвязи с функциональной демократией. Одним из факторов, способствующих росту дефицита демократии на местном или муниципальном уровне, является нехватка демократических представительных каналов на районном уровне. В Швеции отсутствуют прямые представительные выборы в районные советы по сравнению с большими муниципалитетами. Они, скорее всего, являются чисто административными органами, хотя и наделенными значительной дискреционной властью. Такое положение дел вступает в жесткое противоречие с существованием в Швеции многочисленных местных демократических органов граждан, имеющих форму местных групп развития либо множества групп пользователей муниципальными услугами социального обеспечения на районном уровне. Функциональное представительство последних способствовало бы расширению участия граждан, повышению гибкости в поставке услуг социального обеспечения и увеличению устойчивости услуг социального обеспечения, а также повышению легитимности услуг. Функциональное представительство обозначает необходимость связи между участием в производстве и участием в управлении, способствуя продвижению и легитимации участия в менеджменте и участия в управлении социальными функциональное производстве услугами. представительство останутся Без совместного существующие одиночными островками управления примеры через участия гражданского в участия, демократии и легитимности в растущей пропасти между правителями и управляемыми при продолжении роста дефицита демократии, разъедающего 34 принципы универсального государства всеобщего благосостояния и самой представительной демократии. Расширение участия пользователей в обеспечении услугами связано с результативной стороной политической системы. В 1980-х годах в общественном секторе в целом и на муниципальном уровне в частности граждан стали рассматривать в качестве «пользователей» или потребителей. При том, что «свобода выбора» необходима, она не достаточна для повышения влияния потребителя. «Свобода выбора» это скорее волеизъявление «ногами», в то время как демократия пользователя отсылает к «голосу» в производстве услуг. Осознание этого привело к дискуссиям о «демократии пользователя», где пользователи принимают непосредственное участие и оказывают влияние на производство общественных услуг. Однако, влияние потребителя может принимать различные формы. Содействие повышению влияния граждан и партисипативной демократии требует коллективного, а не индивидуального влияния потребителя. Это означает, что граждане должны организоваться как потребители общественных услуг или совместных производителей таких услуг с тем, чтобы суметь обеспечить демократическое дополнение к представительной демократии. Этот доклад подчеркивает важность взаимосвязи между государством и третьим сектором и отмечает, что участие в производстве всегда имеет политический контекст. Индивидуальный анализ стоимости\прибыли и решение сотрудничать с добровольческими организациями обусловлены структурой политических институтов и стимулов, предлагаемых политиками. При формулировании требований централизованная поставка услуг имеет тенденцию к их удорожанию для граждан и сдерживанию способности государства к реагированию, в то время как представляется, что участие граждан развивается успешнее в условиях децентрализованного обеспечения услугами. Таким образом оказывается, что граждане как индивидуумы могут в лучшем случае приобрести маргинальное влияние на месте производства услуг социального обеспечения. Это происходит в области ухода за детьми путем стихийного взаимодействия между родителями и персоналом, когда детей 35 оставляют или забирают из детского учреждения и через участие в общественных мероприятиях и дискуссионных группах. И только когда родители организуются как участники производства и сами управляют социальными услугами, только тогда они могут достигнуть более существенного экономического и\или политического влияния в обеспечении социальными услугами на микро-уровне. Однако, если организованное гражданское участие в обеспечении социальными услугами необходимо, то явно не достаточно получить влияние пользователей в управлении социальными услугами. Родительские ассоциации и инициативы во Франции и Германии, предлагающие своим членам уход за детьми, действительно участвуют в работе местных советов по проблемам детей и молодежи, и они в состоянии влиять на предоставление таких услуг в своих муниципалитетах. Напротив, в Швеции систематическое и институциональное влияние на муниципальном уровне осталось вне пределов досягаемости поставщиков услуг по уходу за детьми из третьего сектора. Они в основном действуют как родительские кооперативы, охватывая 12-15% всех детей младше семи лет, пользующихся институциональными услугами по уходу за детьми. Однако, им не хватает местного форума или платформы для участия в управлении сектором совместно с их муниципальными и коммерческими партнерами. Тем не менее прежде чем будут разработаны новые каналы участия наряду с существующими представительными источниками, политики должны быть готовы к участию в серьезных дебатах о роли третьего сектора в обеспечении управления услугами социального обеспечения. Таким образом именно отношение государства, повидимому, определяет дальнейшее стимулирование граждан к участию в управлении сектором социальных услуг. Повышение влияния пользователя имеет своих критиков, считающих, что это составляет угрозу либеральной представительной демократии. Предложение Хирста (1994) об ассоциативной демократии рассматривает последнюю в качестве необходимого приложения к либеральной демократии, а не ее замены. В данном случае граждане становятся участниками производства услуг социального обеспечения, которые им необходимы и которые они оплачивают через налоги и вознаграждения пользователей. Здесь организации третьего сектора и 36 неправительственные организации могут совместно управлять процессом оказания социальных услуг, предоставляемых их членам и другим социальным группам, но финансируемых государством, и организации третьего сектора и НПО могут также стать соуправляющими социального обеспечения и политики социального обеспечения наряду с государством и, возможно, рынком в новых сетевых управленческих связях (там же). Таким образом мы должны концентрировать наше внимание и усилия на развитии и оздоровлении демократической теории именно на результативной стороне политической системы, а также вооружить теорию государства всеобщего благосостояния четкой перспективой в области обеспечения социальных услуг. Отношение центрального правительства будет решающим в определении дальнейшего развития Швеции, а именно, продолжит ли она движение по чрезвычайно поляризованному и идеологизированному радикальному пути «государственное против частного», что исключает расширение роли граждан и третьего сектора в производстве и управлении социальными услугами. Отношение, заявления и действия центрального правительства играют важнейшую роль, поскольку государство обладает квази-монополией власти в такой унитарной системе, как Швеция. Будет ли оно способствовать дальнейшей поляризации мнений, упрощенным нюансированный радикальным взгляд на альтернативам сложности или производства представит услуг более социального обеспечения, выходящие за пределы простых вопросов собственности. Отношение новой несоциалистической коалиции к расширению участия граждан и третьего сектора в обеспечении социальных услуг остается открытым вопросом. Найдется ли третий путь – когда граждане и третий сектор смогут играть активную роль в обеспечении социальных услуг? Как социал-демократы и их союзники будут реагировать в течение четырех, восьми или более лет оппозиции? Быть может, они расценят участие в производстве и более широкое участие граждан в обеспечении и управлении социальными услугами в качестве одного из путей обновления государства всеобщего благосостояния и демократии? Что же, поживем – увидим. 37 Ссылки: Алфорд, Джон, 2002а. Почему клиенты общественного сектора участвуют в производстве? К теории случайности. Управление и общество, т. 34 (1). 32-56. Аронсон, Петер, 2001; Lokalt folkstyre – kulturarv som utmanar/Народное местное управление – культурное наследство и вызовы. Стокгольм: Sv. Kommunförbundet. Бломквист, Паула, 2003; Революция выбора: приватизация шведских услуг социального обеспечения в 1990-х годах. Социальная политика и управление, т.38\2.139-55. Бломквист, Паула, и Бо Ротштейн, 2000, Välfärdsstatens nya ansikte. Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn; Стокгольм, Агора. Дальберг, Магнус и Эверт Ведунг, 2001; Demokrati och brukarvärdering/Определение демократии и потребителя; Lund: Studentlitteratur. Истон, Дэвид, 1965. Системный анализ политической жизни, Нью-Йорк, Дж.Уайли и сыновья Эспинг-Андерсен, Госта (ред.), 1996. Государства всеобщего благосостояния в переходный период: национальные адаптации в глобальной экономике. Лондон, Таузанд Оукс, Нью-Дели, Садж пабликейшнз. Эверс, Адалберт, 2006. Evers, Adalbert, 2006; Дополняющее и противоречащее: различные значения «вовлеченности пользователя» в социальные услуги. Глава 7 в Организациях гражданского общества в северных странах и будущее услуг социального обеспечения - модель для Европы?. Маттиес, Айла-Леена (ред.), Копенгаген. Совет министров северных стран, ТемаНорд 2006:517. (стр.255-276). Херлитц, Улла, 1999; Bygdens organisering/Организация деревень; Civilsamhället; Стокгольм: Demokratiutredningens forskarvol. VII, SOU 1999: 84. Хирст, Паул, 1994; Ассоциативная демократия. Новые формы экономического и социального управления. Кембридж, Полити Пресс. Хирст, Паул, 2002; Демократия и управление. Обсуждая управление, власть, руководство и демократию. Пьерр, Йон (ред.). Оксфорд, Оксфорд юниверсити пресс. Хаггрот, Серен, 2005; Staten och kommunerna/Государство и муниципалитеты. Стокгольм: SOU: Ansvarskommittén. Ингельстам, Ларс, 2007; Ekonomi på plats; Linköping: Linköpings universitet tryckeri. Яро, Мария, 2001; Ökad brukarinflytande (?)/Повышение влияния пользователя (?); Stockholm: Justitiedept.Ds 2001:34. Керсберген, Кеес ван и Франс ван Ваарден, 2004; ‘Управление’ как мост между дисциплинами: кросс-дисциплинарные идеи о перестановках в управлении и 38 проблемы управляемости, отчетности и легитимности. Европейский журнал политических исследований, т. 43/2: 143-171. Классон, Торгни, 2000; Medborgardeltagande, brukarinflytande och konsumentanpassning. Tre idealmodeller av medborgerligt deltagande i och inflytande över kommunal serviceproduktion; Kap. 2 i Klasson, Torgny & Lena Agevall (eds), Demokrati i praktik; Lund: Studentlitteratur. Монтин, Стиг, 2000; Между фрагментацией и координацией – меняющаяся роль местного правительства в Швеции, Паблик менеджмент, т.2/1:1-23. Монтин, Стиг, 2006; Demokrati på entreprenad. En fallstudie av demokratiutveckling i Västerås kommun; Kommunal ekonomi och politik, v. 10/4: 39-74. Монтин, Стиг и Ингемар Эландер, 1995; Гражданство, коммерциализм и местное правительство в Швеции, Скандинавские политические исследования, т. 18/1: 29-51. Нихлен, Йон, 2007; “Vägar till friskolor. –En studie av lokala beslutsprocessor.”; Umeå: докторская монография. Осборн, Стивен и Кейт Маклафлин, 2004; Краткий обзор добровольческого сектора. Что вслед за отношениями «местное правительство – добровольческий сектор»?, Любляна. Конференция Европейской группы общественного управления. Остром, Элинор (ред.), 1975; Обеспечение городскими услугами: результаты перемен. Беверли Хиллз, Калифорния, Садж. Остром, Элинор, 1999; Обретая единство: участие в производстве, синергия и развитие. Гл. 15, Полицентрическое управление и развитие. Данные Рабочей группы по вопросам политической теории и политического анализа, Макгиннис, Майкл, Д. (ред.), Энн Арбор, Мичиганский университет, Мичиган пресс. Паркс, Роджер Б. И др., 1981 и 1999; Потребители как совместные производители общественных услуг: некоторые экономические и институциональные соображения, Журнал политических исследований, т.9:10011011 и гл.. 17 в Местные общественные экономики. Данные Рабочей группы по вопросам политической теории и политического анализа, Mакгиннис, Майкл Д. (ред.), Энн Арбор, Мичиганский университет, Мичиган пресс. Пестофф, Виктор, 1984; Konsumentinflytande och konsumentorganisering, den svenska modellen; Стокгольм: Finansdepartementet, Ds Fi 1984: 15. Пестофф, Виктор, 1989; Organisationers medverkan och förhandlingar i svensk konsumertpolitik, Förhandlingsökonomi i Norden; Копенгаген: DJÖF & Oslo: Tano. Пестофф, Виктор, 1994; За гранью выхода и голоса в социальных услугах – граждане как участники производства, в 6, П и Л. Видал (ред.), Поставляя социальные услуги – перемещение некоммерческих и кооперативных действий в западноевропейских государствах всеобщего благосостояния, Барселона: CIES. Пестофф. Виктор, 1998; За рамками рынка и государства. Гражданская демократия и социальные предприятия в обществе всеобщего благосостояния; Альдершот, Брукфилд: Эшгейт. 39 Пестофф, Виктор, 2003; Как сделать гражданство значимым, Остерсунд, научный доклад. Пестофф, Виктор, 2006a; Новая архитектура государства всеобщего благосостояния. Развитие гражданской демократии через участие граждан, третьего сектора и участие в производстве, Остерсунд, Университет МидСведен. Пестофф, Виктор, 2006b; “Граждане как участники производства услуг социального обеспечения: уход за детьми в восьми европейских странах», Паблик менеджмент ревью; т. 8/4: 503-520. Пестофф, Виктор, 2006c; “Участие в производстве, третий сектор и функциональное представительство в Швеции», Будапешт, ESF Исследовательская рабочая группа по вопросам гражданского общества. Пестофф, Виктор, Петер Страндбринк и Йохан Вамстад, 2004, Уход за детьми в Швеции – краткий доклад, Брюссель, Европейская комиссия, Заключительный доклад. Прентис Сьюзан, 2006; Уход за детьми, участие в производстве и третий сектор в Канаде. Паблик менеджмент ревью, т. 8/4:521-536. Паблик менеджмент ревью, 2006; Специальный вопрос участия производстве: третий сектор и обеспечение социальными услугами, т.8\4. в Соренсен, Ева, 1998; Новые формы демократического наделения полномочиями. Введение влияния пользователя в системе начальной школы в Дании; Statsvetenskapliga tidskrift, т. 10/2: 129-43. Соренсен, Ева, 1999; Демократическое управление и меняющаяся роль пользователей общественных услуг; научный доклад №. 3/99; Роскильде: RUC, Дания. Цукамото, Ичиро и Марико Нишимура, 2006; Возникновение местных некоммерческих-государственных партнерств – роль посреднических организаций в Японии; Паблик мемнеджмент ревью, т. 8/4: 567-582. Вамстад, Йохан, 2004a; Местное правительство и необщественные поставщики услуг в дошкольном воспитании – характеристика их отношений в шведском государстве всеобщего благосостояния; Эншеде: Ежегодная летняя школа Евролок по вопросам местного правительства. Вамстад, Йохан, 2004b; (Не) Имея дело с многообразием – как управляются перемены в шведском государстве всеобщего благосостояния, Остерсунд, курсовая работа Вамстад, Йохан, 2007; “Управляя социальным обеспечением. Третий сектор и вызовы, стоящие перед шведским государством всеобщего благосостояния», Остерсунд, докторская диссертация. Викрунд, Ханс, 2004; Bristande affinitet som demokratiproblem; Sundsvall: Cuppsats. 40 Рисунок 1. Политика на суб-муниципальном уровне в Швеции 41 Участие в производстве, Третий сектор и функциональное представительство в Швеции Содержание A. Участие в производстве 3 Б. Участие граждан, влияние пользователя и их критики 5 В. Участие граждан и влияние пользователя в Дании 11 Г. Взаимосвязь между обеспечением и управлением социальными услугами 13 Д. Суб-муниципальная политика и функциональное представительство 18 Е. Краткое изложение и выводы Ссылки Рисунок 1. Политика на суб-муниципальном уровне в Швеции 28 21 25 42 Участие в производстве, Третий сектор и функциональное представительство в Швеции Виктор Пестофф Реферат Данный доклад рассматривает роль граждан и третьего сектора в производстве и управлении социальными услугами в Швеции. Вначале доклад отмечает некоторые уникальные характеристики универсального государства всеобщего благосостояния в Швеции и представляет концепт участия в производстве. Затем в докладе обсуждается роль граждан и влияния пользователя в обеспечении социальных услуг. Доклад подчеркивает важность третьего сектора в гарантировании влияния пользователя на микро-уровне или на месте производства услуг социального обеспечения. Развитие событий в Дании предлагает новые пути содействия партнерствам между пользователями и производителями в Скандинавии. Однако, широкое обеспечение социальных услуг третьим сектором не всегда гарантирует повышение влияния пользователя в управлении социальными услугами. Обеспечение услуг пользователем может остаться одиночным островком партисипативной демократии в большом океане дефицита демократии. В связи с этим в докладе рассматривается вопрос о том, каким образом более активное функциональное представительство групп пользователей может помочь снизить напряженность между ростом участия граждан, влиянием пользователя и территориальной демократией. В заключение в этой работе отмечается, что правительство является преобладающим актором в определении будущего государства всеобщего благосостояния, поскольку оно приобретает легитимность в результате демократических выборов. Перемены в правительстве обычно завершаются принятием решений в пользу государства либо в пользу рынка, но при этом они игнорируют участие в производстве, участие граждан и третий сектор как поставщика услуг социального обеспечения. Только выход за рамки простых черно-белых альтернатив «больше государства» или «больше рынка» позволит 43 расширить участие граждан, обеспечение социальных услуг третьим сектором и социальный плюрализм в Швеции. Лишь само правительство может решать, стоит ли объединять и способствовать более широкому участию граждан и включать либо исключать гражданские элементы и третий сектор из сферы обеспечения и управления социальными услугами. Potspap07. 44 Участие в производстве, третий сектор и функциональное представительство в Швеции Виктор Пестофф* Доклад представлен на заседании 11 Международного научного симпозиума по вопросам общественного менеджмента Потсдамский университет, 2-4 апреля 2007 г. *[email protected]