Система местного самоуправления в Канаде
advertisement
Система местного самоуправления в Канаде 1 Введение Канада является второй в мире крупнейшей страной с точки зрения территории, занимая 9 984 670 кв. км суши1 в Северной Америке. Население страны составляет 32 146 5472 человек. Канада является федеративным государством, в котором власть распределена между федеральным правительством и правительствами провинций и территорий. Канада - конституционная монархия. Парламент включает три составных элемента: Королеву (Глава государства), представляемую Генерал-губернатором; избираемую народом Палату общин; и назначаемый Сенат. Генерал-губернатор Канады назначается на пятилетний срок по рекомендации Премьер-министра. Сенат, известный также как Верхняя или Красная Палата, состоит из 105 членов, назначаемых Генерал-губернатором по рекомендации Премьер-министра. Задачей Сената является представлять региональное и социальное разнообразие Канады. Члены Сената могут занимать свою должность до наступления 75 лет. Палата общин является главным законодательным органом и, практически, суверенна. В каждом из 308 избирательных округов, кандидат, набравший большинство голосов в ходе выборов, становится членом Палаты общинах, даже если он или она получает менее половины от общего числа голосов. Согласно канадской Конституции, срок работы Парламента составляет не более пяти лет, после чего назначаются всеобщие выборы. Столицей федерации является г. Оттава. Премьер-министр назначает Кабинет из числа избранных членов Парламента. По традиции, практически все члены Кабинета должны быть членами Палаты общин или, если они не являются таковыми в момент назначения, должны баллотироваться и выиграть выборы. Также согласно традиции, Кабинет должен, по мере возможности, включать по меньшей мере одного министра от каждой провинции. Вклад муниципальных образований в ВВП составляет 4,3%. 2 Политическая и организационная структура Канады 2.1 Роль местного самоуправления в государстве Канадская федерация включает десять провинций и три территории, каждая из которых имеет однопалатную законодательную ассамблею и пользуется значительной степенью автономии. Члены законодательных ассамблей избираются в округах, определяемых ассамблеями с таким расчетом. Чтобы в них входило примерно равное число избирателей. Кандидат, получивший большинство голосов, считается избранным, даже если он или она получает менее половины от общего числа голосов. Лидер правящей партии в законодательной ассамблее называется Премьером, а избранный глава правительства территории называется Лидером правительства. Территории имеют выборные ассамблеи, которые во многом следуют тем же практикам, что и правительства провинций и федеральное правительство, а также обладают многими из полномочий, аналогичных полномочиям правительств провинций в таких сферах, как здравоохранение, транспорт, социальная защита и охрана окружающей среды. В то время как провинции обладают собственными конституционными полномочиями, право издавать законы в отношении территорий принадлежит федеральному Парламенту, который, однако, наделил территории значительными правами в отношении самоуправления. Органы местного самоуправления (городов, поселков, деревень, графств, районов, городов-метрополий) не наделены конституционными правами. Они создаются законодательными ассамблеями провинций и имеют только те права, что им дают провинции. Органы местного самоуправления отвечают за оказание услуг в пределах города или района, включая услуги полиции, пожарной службы, службы водоснабжения и канализации, служб отдыха и местного транспорта. Глава органа муниципального управления, обычно, носит титул мэра, а другие избранные члены - титул членов совета. Избираются они прямым голосованием и, как правило, не представляют какие-либо политические партии. Канадская конституция разделят полномочия между федеральным правительством и правительствами десяти провинций в соответствии с предметами ведения. Муниципалитеты не считаются отдельным уровнем власти. Вместо этого, Раздел 92 (8) Конституционного акта 1867 г. даёт провинциям эксклюзивное право принимать законы, относящиеся к "Муниципальным институтам в провинциях”. 2 Министры провинций и территорий, в портфель обязанностей которых входят вопросы местного самоуправления, отвечают за создание необходимого законодательства в отношении местного самоуправления, план и программ органов местного самоуправления, слияние и реструктуризация советов муниципалитетов, и вопросы земельной собственности муниципалитетов. Министры имеют права вмешиваться в случаях, когда муниципальный совет не действует в интересах жителей и, в конечном счете, если недостатки не устраняются, могут добиться роспуска совета, добившись соответствующего решения Губернатора провинции. При невыполнении муниципальным советом своих обязанностей министры имеют также право назначить муниципального конкурсного управляющего и рекомендовать Губернатору провинции обязать муниципалитеты обеспечивать дополнительные услуги 3 Правовая база местного самоуправления 3.1 Конституционные положения Конституционный акт 1867 г. дает провинциям эксклюзивные права в отношении муниципальных институтов.3 3.2 основные законодательные тексты Все соответствующие вопросы традиционно решались на уровне провинций и территорий. В течение последнего десятилетия законодательство в отношении местного самоуправления претерпело серьёзные изменения с тем, чтобы дать возможность изменений в муниципалитетах, включая их реструктуризацию и обретение советами более широких полномочий, которые позволяли бы им приспособиться к меняющимся обстоятельствам. В последнее десятилетие все провинции. За исключением Нью Брансвика и Острова Принца Эдуарад приняли новые или внесли существенные поправки в действовавшие законы. В прошлом году Нью Брансвик принял поправку к Закону о муниципалитетах с тем, чтобы усилить его соответствие новым потребностям и обеспечить все условия для его соблюдения. В провинции Онтарио принят новый 3 Закон о городе Торонто от 2006 г., дающий широкие полномочия и возможность более гибкого подхода к решению вопросов финансового управления, а также обеспечивающий большую степень прозрачности и подотчетности. В Онтарио также внесен законопроект о поправках к Закону о муниципалитетах, направленный на сбалансирование прав и обязанностей всех муниципалитетов, дающий им более широкие полномочия и свободу маневра. В настоящее время законодательство в отношении муниципальных образований пересматривается в провинциях: Остров Принца Эдуарда (Закон о муниципалитетах); Юкон (Закон о муниципалитетах); Саскачеван (Закон о муниципалитетах Севера и Закон о планировании и развитии). В последних законодательных нововведениях прослеживается тенденция дать органам местного самоуправления права общей компетенции, которые позволили бы им принимать решения относительно того, что конкретно они могли бы обеспечить в рамках своих обязанностей, вместо того, чтобы определять за низ конкретные обязанности по оказанию тех или иных услуг. Основные законодательные акты, на основе которых создаются органы местного самоуправления, приведены в таблице 1. В целях приближения к реалиям сегодняшнего дня во все законы ежегодно вносятся некоторые поправки. Следует отметить, что существуют сотни других нормативных актов, относящихся к конкретным областям или функциям, таки, как муниципальные выборы, финансы, предоставление социального жилья, транспорт, полиция, скорая помощь, пожарная служба и др. 4 Таблица 1. Основные законодательные документы по провинциям Провинция Закон Область - Закон о местном - Консолидация Альберта самоуправлении законодательства о муниципалитетах и планировании - Относится ко всем органам Британска - Закон о местном самоуправления кроме я Колумбия самоуправлении Ванкувера, хотя некоторые положения, включая те, что касаются планирования, относятся и к нему - Хартия сообществ - Относится ко всем органам самоуправления кроме Ванкувера, хотя некоторые положения относятся и к нему - Хартия Ванкувера - Город Ванкувер - Закон о - муниципалитеты городов и Манитоба муниципалитетах населенных пунктов в сельской местности Нью Брансвик Хартия Виннипега - Город Виннипег - Закон о планировании - Законодательство в сфере планирования - Города, поселки и деревни - Закон о муниципалитетах - Закон о сельских населенных пунктах - Закон о планировании поселений - Вопросы управления и потребности в услугах в сельских населенных пунктах в сельской местности(локальные районы и маленькие деревни) - Законодательство в сфере городского планирования 5 Таблица 1. Основные законодательные документы по провинциям Провинция Закон Область - Все муниципалитеты и Ньюфаундл - Закон о муниципалитетах районы, кроме Сент-Джона, енд и Корнер Брука и Маунт Лабрадор Перла СевероЗападные Территори и Нова Скотия Нунавут - Закон о Сент-Джоне, - Закон о Корнер Бруке - Закон о Маунт Перле - Три закона о городах, дающие им разный статус - Закон о городском и сельском планировании - Закон о городах, поселках городского типа и деревнях - Законодательство в сфере городского планирования - Города, поселки городского типа и деревни - Закон о маленьких деревнях - Закон и поселениях, имеющих устав - Закон о городском планировании - Закон о муниципальном управлении - Маленькие деревни - Закон о городах, поселках городского типа и деревнях - Закон о маленьких деревнях - Закон о планировании - Поселения, имеющие устав - Законодательство в сфере городского планирования - Районные муниципалитеты, поселки городского типа и муниципалитеты населенных пунктов в сельской местности, включая законодательство в сфере планирования - Города, поселки и деревни - Маленькие деревни - Законодательство в сфере планирования 6 Таблица 1. Основные законодательные документы по провинциям Провинция Закон Область - Закон о - Распространяется на все Онтарио муниципалитетах от инкорпорированные 2001 г. (вступил в силу с муниципальные января 2003 г.) образования - Закон о городе Торонто от 2006 г. - Закон о городском планировании Остров Принца Эдуарда - Закон о муниципалитетах - Закон о муниципалитетах района Шарлоттаун - Закон о Саммервиле - Закон о муниципальном планировании - Город Торонто - Законодательство в сфере городского планирования - Поселки городского типа и населенные пункты - Учредил новый город и два поселка городского типа - Законодательство в сфере городского планирования 7 Таблица 1. Основные законодательные документы по провинциям Провинция Закон Область - Закон относительно - Все муниципалитеты и Квебек муниципальных организационно территориальных неоформленные территории образований - Муниципальный - Региональные кодекс муниципалитеты графств и другие муниципалитеты - Закон о городах и поселках городского типа - Другие муниципалитеты, включая поселки городского типа, деревни и приходы, а также города, имеющие уставы - Закон о полномочиях муниципалитетов - Все муниципалитеты - Хартия города Монреаля - Город Монреаль - Закон о районах города- метрополии Монреаля - Город- метрополия Монреаль (надрегиональный орган) - Хартия города Квебек - Город Квебек - Закон о районах города-метрополии Квебека - Город- метрополия Квебек (над-региональный орган) - Закон о городском планировании и развитии - Законодательство в сфере городского планирования 8 Таблица 1. Основные законодательные документы по провинциям Провинция Закон Область - 12 городов Саскачеван - Закон о городах Юкон - Закон о муниципалитетах - Поселки городского типа, деревни, деревни и поселки курортной зоны, муниципалитеты в сельской местности в южной части провинции - Закон о муниципалитетах Севера - Северные населенные пункты, поселки городского типа, деревни, поселки - Закон о планировании и развитии - Закон о муниципалитетах - Законодательство о планировании Города и поселки городского типа 9 4 Структура организации местного самоуправления 4.1 Структура органов местного самоуправления в Канаде отличается от провинции к провинции и от территории к территории. Только три провинции имеют многоуровневую систему местного самоуправления, при которой власти регионального уровня обладают некоторыми полномочиями по отношению к местным органам. Британская Колумбия имеет двухуровневую систему, включающую региональные районы и муниципалитеты; У Онтарио - двухуровневая система, включающая муниципалитеты верхнего и нижнего уровня с добавлением одноуровневых муниципалитетов; Квебек имеет двухуровневую систему, включающую Региональные Муниципалитеты Графств и местные муниципалитеты плюс, в случаях с метрополиями Монреаль и Квебек, дополнительный надрегиональный орган - "Районы Метрополии". В других провинциях и территориях, несмотря на некоторую разницу в полномочиях и сферах ответственности между муниципалитетами, многоуровневых систем нет. На январь 20064г. число местных образований в Канаде составляло 3647. Наименования, которые присваиваются органам местного самоуправления: городские, деревенские, поселковые, сельские и др., в целом, не отражают разделения полномочий или ответственности и имеют свои особенности в каждой провинции и территории, что делает их сравнение затруднительным. Большие территории с малым числом проживающих, известные как организационно неоформленные или неинкорпорированные территории не имеют органов местного самоуправления. В Британской Колумбии, например, муниципальные органы покрывают только 1,5% территории провинции, при том, что на них приходится 87,3% населения, Однако, Региональные Районы покрывают всю провинцию. В Нью Брансвике, 269 Районов по Оказанию Местных Услуг, являющихся организационно неоформленными, оказывают услуги почти 37% населения. В ряде случаев, в организационно неоформленных территориях услуги оказываются провинциями или территориями, в других случаях - районными органами. Муниципалитеты могут быть дополнены различными местными агентствами, советами, комиссиями, такими, как комиссии или советы по школьному образованию, социальному обслуживанию, здравоохранению, водоснабжению и канализации, возглавляемые, в свою очередь, избираемыми органами, не рассматривающимися как органы местного самоуправления. Таблица 2. Органы местного самоуправления в Канаде5 10 Провинция/территория Альберта Британская Колумбия Манитоба Нью Брансвик Ньюфаундленд и Лабрадор Нова Скотия Северо-Западные Территории Нунавут Онтарио Остров Принца Эдуарда Квебек Саскачеван Юкон ВСЕГО Органы Районные местного органы самоуправления или (включая органы одноуровневые верхнего и нижнего уровня уровня) 353 NA 155 27 203 NA 103 NA Надрайонные органы NA NA NA NA 280 NA NA 55 NA NA 33 NA NA 25 415 75 1,141 801 8 3647 NA 30 NA 86 HA NA 143 NA NA NA 2 HA NA 2 4.2 Распределение органов местного самоуправления и населения Самым крупным муниципальным образованием является город Торонто, в котором проживают 2480000 человек. Район Большого Ванкувера в Британской Колумбии является самым крупным районным органом, имея население выше двух миллионов, тогда как Город- метрополия Монреаль является самым крупным надрайонным органом с населением 3,4 миллиона человек. Калгари - третий крупнейший город с населением 878900 человек, а Оттава - столица федерации - насчитывает 774100 человек и находится на четвертом месте. Самая большая по численности населения провинция - Онтарио, где проживает свыше 11,4 миллиона человек. В 2001 г. почти четверо из каждых пяти жителей проживали в 913 городских территориях (79.7 per cent). Однако, многие из таких городских территорий малонаселены: в 736 население составило 11 менее 10000, тогда как только в 29 его численность оказалось свыше 100000. Таблица 3. Самые крупные и самые мелкие муниципалитеты по провинциям и территориям. Данные 2001 г. Провинция/ Населен Самый Населен Самый Населен Территория ие крупный ие мелкий ие муниципа муниципа литет литет 878866 Гэдсби 40 Альберта 2974807 Калгари (город) (деревня) Британская 3907738 - Район 198042 - Стрикин 1,034 Колумбия Большого 2 (район) - Upper tier Ванкувера - Ванкувер (город) 222 545671 Силвертон Низшего (деревня) уровня 619544 Васкада 208 Манитоба 1119583 Виннипег (город) (деревня) 69661 Медуктик 189 Нью 729498 Сент Джон (город) (деревня) Брансвик 99182 Тилт Коув 10 Ньюфаундле 512930 Сент Джонз (поселок нд и (город) городского Лабрадор типа) 16541 Сакс 114 Северо37360 Еллоунайф (город) Харбор Западные (небольша Территории я деревня) 359111 Аннаполис 550 Нова Скотия 908007 Районный муниципал Ройял итет (поселок Галифакс городского типа) 5236 Гриз 163 Нунавут 26,745 Икалуит (город) Фиорд (небольша я деревня) 12 Таблица 3. Самые крупные и самые мелкие муниципалитеты по провинциям и территориям. Данные 2001 г. Онтарио 1141004 248149 - Торнло 120 6 -Торонто (город) 4 (деревня) одноуровневы - Хед, 228 е 612925 Клара и Миссисага Мария низшего (город) (поселок 15,085 уровня 988948 городского - Район типа Пиил высшего (включает Халибёрто уровня Миссисагу н ) (графство) Остров Принца Эдуарда Квебек - город муниципалите т районного графства - населенный пункт метрополии Саскачеван 135294 Шарлоттау нн (город) 7237479 Монреаль * (город) Россильон (RCM) 32245 Сент Луис (населенн ый пункт) 98 163756 3 - Баркмер (город) Каниаписк о (RCM) 44 141619 - Городметрополи я Монреаль 978,933 Саскатун (город) 342635 0 - Городметрополи я Квебек 196811 28674 Уайтхорс (город) 19058 в3 деревнях проживает менее 10 человек Теслин (деревня) Юкон 3546 68275 7 10 267 * Монреаль, 2006 Таблица 4. Распределение городских территорий по количеству населения вn 20016г. 13 Канада – Городские территории Население в пределах From % от общего Число числа городских городски территори х й территор ий 1,000 to 4,999 603 66,0% 5,000 to 9,999 10,000 to 14,999 15,000 to 19,999 20,000 to 24,999 133 52 22 20 14,6% 5,7% 2,4% 2,2% 25,000 to 49,999 32 3,5% 50,000 to 74,999 17 1,9% 75,000 to 99,999 100,000 to 499,999 500,000 to 999,999 5 0,5% 20 2,2% 6 0,7% 3 0,3% 903 100,0 % Over 1,000,000 Всего Население городских территори й 1,405,21 8 946,880 625,354 356,806 433,685 1,139,15 6 1,057,87 1 423,960 3,278,33 3 4,369,92 1 9,412,02 7 2390821 1 79.7% от общего числа населен ия Канады % от общего числа городского населения 5,9% 4,0% 2,6% 1,5% 1,8% 4,8% 4,4% 1,8% 15,6% 18,3% 39,4% 100,0% 14 5 Демократические и политические структуры в местном самоуправлении 5.1 Структура муниципальных советов В разных провинциях принята разная терминология: руководители муниципальных советов могут называться мэрами, председателями, старостами (в некоторых муниципалитетах в сельской местности). В ряде органов власти избранные представители советов именуются не членами совета а олдерменами. Одноуровневые органы власти и органы власти низшего уровня: Члены советов в одноуровневых органах власти и органах низшего уровня обычно избираются по системе простого большинства. Мэры могут избираться прямым или непрямым голосованием, тогда как в одноуровневые органы или в органы низшего уровня выборы почти всегда прямые. Органы власти высшего уровня: Члены органов муниципальной власти высшего уровня могут набираться из числа мэров советов низших органов муниципальной власти; альтернативно члены советов высшего уровня могут набираться из числа членов советов низших уровней пропорционально количеству населения, которое представляет их орган. В случае с органами муниципальной власти высшего уровня могут иметь место прямые выборы или сочетание прямых и непрямых выборов, но такие случаи редки. Старосты в сельских муниципалитетах почти всегда выбираются членами советов. Мэры и председатели районных властей обычно избираются в ходе непрямых голосований членами советов; случаи прямых выборов немногочисленны. В Манитобе, Нью Брансвике, Ньюфаундленде и Лабрадоре, Нова Скотии, Онтарио и Квебеке срок пребывания в должности составляет четыре года. В других провинциях и территориях - три года. Срок пребывания в должности для мэров и других руководителей совпадает с выборным циклом. В одном случае в Нунавуте, срок пребывания в должности для четырех членов совета, набравших наименьшее число голосов, может быть сокращен до двух лет в соответствии с постановлением местного совета. Тип представительства также неодинаков и отличается как между провинциями, так и в пределах одной и той же провинции. В некоторых случаях выборы зависят от округов, в других проводятся по правилам всеобщего голосования. Повсеместно, право избирать имеют все, достигшие 18-летнего возраста. Кандидаты, как правило, выступают в качестве независимых или как представители местных 15 политических партий, независимо от провинций или общенациональных партий. политических партий Примерно пятая часть всех избранных чиновников в органах местного самоуправления - женщины, при большом разбросе этого показателя: например, в трех территориях женщины составляют от одной трети до двух пятых в органах местного самоуправления, тогда как в Манитобе и Саскачеване представительство женщин находится на самом низком уровне. Во всех провинциях и территориях заседания муниципальных советов являются открытыми для граждан. Случаи, когда их заседания могут проходить в закрытом режиме, строго оговорены законодательством (когда на заседании оглашается информация личного характера, при обсуждении вопросов трудовых отношений, охраны правопорядка, судебных тяжб и др. подобных вопросов). В целях обеспечения принятия решений в интересах общества, законодательства всех провинций и республик содержат положения о конфликте интересов. В большинстве провинций и территорий муниципальные советы могут создавать комитеты и делегировать им полномочия и обязанности советов. В некоторых законодательствах прописано, какие именно полномочия могут быть делегированы, тогда как согласно другим разрешается лишь создавать консультативные комитеты. В Квебеке муниципальные советы, на основании Закона о городах и поселках городского типа, могут право принимать постановления о создании исполнительных комитетов, тогда как городам, созданным недавно в результате слияния нескольких муниципалитетов предписано поступать именно так. Город Виннипег в провинции Манитоба обязан создать исполнительный комитет по выработке политики, в который входят мэр, председатели постоянных комитетов, созданных муниципальными советами, и другие лица, назначенные мэром. Обычно, муниципальные советы создают комитеты по финансам, землепользованию, городскому планированию, отдыху и культуре и общественной безопасности. Муниципальные советы определяют размер вознаграждения для членов советов. Только в Квебеке максимальный размер вознаграждения выборных членов муниципальных советов определяется законодательством провинции7. В большинстве случаев муниципальные советы обязаны раз в год публиковать открытые отчеты с указанием полной суммы вознаграждения, полученного каждым из членов муниципальных советов. 16 5.2 Другие структуры, участвующие в муниципальном управлении Существует множество таких структур, как формальных так и неформальных. В некоторых регионах граждане могут участвовать в работе консультативных комитетов при муниципальных советах. Во многих провинциях и территориях законодательство предоставляет право допускает право обращения с петициями о проведении референдум по поводу подзаконных актов или резолюций и другим вопросам, находящимся в ведении муниципальных советов, за исключением вопросов, относящихся к годовым текущим и капитальным бюджетам. Только на Острове Принца Эдуарда граждане голосуют для утверждения годовых текущих или капитальных бюджетов и поправок к ним. Согласно законодательству провинции Квебек, на референдум выносятся вопросы о подзаконных актах, касающихся заимствований и некоторые поправки к подзаконным актам о зонировании и городском планировании. 5.3 Персонал органов местного самоуправления Местные органы власти сами назначают свой персонал. Законодательство большинства провинций и территорий говорит о том, что каждый орган местного самоуправления должен назначить главного административного чиновника, финансового чиновника (казначея) и аудитора. 5.4 Независимый контроль Если муниципальный совет не действует в интересах граждан, министры провинций и территорий имеют право провести проверку и вмешаться, и даже распустить совет. Министры также имеют право назначить в муниципалитет конкурсного управляющего в случае, если муниципальный совет не выполняет своих обязанностей. 6 Распределение ответственности за предоставление услуг TЗаконодательство провинций и территорий дает органам местного самоуправления значительную свободу выбора относительно тех услуг, которые они могут оказывать: органы местного самоуправления являются юридическими лицами и, как таковые, имеют все права и обязанности юридических лиц. В большинстве законодательств определены спектр обязанностей и перечень услуг, которые могут оказывать органы местного самоуправления. В большинстве провинций и территорий органы самоуправления отвечают за следующие вопросы: местного 17 обеспечение питьевой водой и очистка сбросовых вод; строительство и ремонт дорог местного значения; сбор и утилизация мусора; защита граждан и собственности (полиция, пожарная служба); планирование и развитие в сфере землепользования; общественный транспорт; услуги содействия экономическому развитию; и объекты культуры и отдыха. 7 Финансы 7.1 Доходы В 2005 г., общие доходы органов местного самоуправления, за исключением школьных советов, составили $56,38 млрд8 канадских долларов (или $50,72 млрд долларов США).9 В 2005 г. источниками доходов местных органов власти были: o o o o o o o o Налог на жилье и другие местные налоги Продажа товаров и услуг Целевые гранты правительства Доход от инвестиций Общие гранты правительства Другие собственные источники дохода Другие налоговые поступления Поступления от налога на потребление 52,7% 22,2% 14,3% 5,1% 2,9% 1,4% 1,3% 0,2% Во многих регионах изучается вопрос изыскания новых источников поступлений в местные бюджеты. Из того, что было применено в последнее время, можно отметить: перевод части поступления от провинциальных налогов на газ или топливо, получение доли доходов от видео-лотерей и/или казино, перевод доли поступлений от налогов на доходы граждан и корпораций, получение доли доходов от штрафов за нарушение правил дорожного движения и ряда других штрафов, получаемых провинциями. В большинстве регионов органы местного самоуправления имеют право собирать штрафы, получать сборы за выдачу лицензий и разрешений на строительство. В рамках реализации стратегии "Новый курс для городов и сообществ10, правительством Канады предприняты конструктивные шаги по таким направлениям, как: проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами; содействие созданию партнерств с участием органов управления страны, регионов и муниципалитетов; переход на стабильное, предсказуемое и долгосрочное финансирование городов и населенных пунктов в городских и 18 сельских районах. Так, например, федеральное правительство выделило $800 миллионов на развитие общественного транспорта на ближайшие два года и $5 млрд на ближайшие пять лет ( за счет отчислений от поступлений от налога на газ) для финансирования создания устойчивой муниципальной инфраструктуры. Федеральное правительство также обязалось в течение 10-летнего периода возвратить $7 млрд из поступлений от налога на товары и услуги; начиная с 1993 г. еще $12 млрд выделены на развитие инфраструктуры, причем федеральное правительство обещает возобновить все эти программы в будущем. 7.2 Трансферты из бюджетов провинций, территорий федерального бюджета в бюджеты местного самоуправления и В 2004 г., в целом, трансферты от более высоких уровней власти органам местного самоуправления составили 16% от всех поступлений в бюджеты органов местного самоуправления. Трансферты федерального правительства, всегда являющиеся целевыми, представляют собой лишь небольшую долю от общих поступлений - в 2004 г. она составила всего 1,3%. Целевые трансферты от властей провинций и территорий в этом же году составили 11,7% от общих поступлений. Ситуация значительно отличается по регионам: органы местного самоуправления в территориях (Северо-Западные Территории, Нунавут, and Юкон) в очень большой степени зависят от трансфертов, которые в 2004 г. составили от 41,5% до 59% от доходов органов местного самоуправления. В Манитобе, Нью Брансвике, Саскачеване и на Острове Принца Эдуарда более важны трансферты общего назначения, тогда как в других регионах более важны целевые трансферты. Таблица 4. Доля трансфертов общего назначения и целевых трансфертов органам местного самоуправления в доходах органов местного самоуправления11 в 2005 г. Трансферты Целевые общего трансферты Целевые назначения из трансферты Провинция/территория из бюджетов бюджетов из провинций провинций федерального и и бюджета территорий территорий 0,3% 11,3% 0,6% Альберта 19 Таблица 4. Доля трансфертов общего назначения и целевых трансфертов органам местного самоуправления в доходах органов местного самоуправления11 в 2005 г. 2,0% 3,3% 0,8% Британская Колумбия Манитоба 13,9% 7,3% 2,6% 8,1% 7,7% 3,7% 5,2% 12,9% 1,8% 18,3% 1,3% 18,6% 3,1% 2,7% 1,0% 14,8% 41,6% 0,1% Онтарио Остров Принца Эдуарда Квебек 2,7% 17,3% 2,1% 2,6% 3,6% 0,4% 2,6% 10,1% 0,2% Саскачеван 5,9% 6,2% 5,9% Юкон 20,1% 7,7% 10,2% Всего 2,9% 12,8% 1,5% Нью Брансвик Ньюфаундленд и Лабрадор Северо-Западные Территории Нова Скотия Нунавут 20 7.3 Расходы В 2005 г. общие расходы органов местного самоуправления, за исключением расходов школьных советов, составили $58,53 млрд12 канадских долларов (или S$47,66 млрд долларов США)13 В 2005 г. основными статьями расходов были: Транспорт и связь Охрана окружающей среды Защита граждан и собственности Отдых и культура Услуги общего характера Социальные услуги Проценты по долгам Жилье Здравоохранение Сохранение природных ресурсов и развитие промышленности Планирование и развитие Другие 19,7% 17,3% 16,5% 12,0% 10,4% 9,4% 3,8% 3,3% 2,6% 2,0% 1,8% 0,8% Точная доля расходов варьируется от одного органа власти к другому, отражая различия в полномочиях, делегированных органам местного самоуправления. 8 Организация органов местного самоуправления В каждой провинции и территории существует по меньшей мере одна ассоциация органов местного самоуправления. В некоторых имеются разные ассоциации для защиты интересов городов и сельских районов. В настоящее время общее число ассоциаций составляет 24. Членство в ассоциациях носит добровольный характер. Пять ассоциаций были созданы на основе законодательных актов провинций. В последние годы ассоциации стали признаваться законами провинций и территорий в качестве официальных органов, с которыми необходимо консультироваться по вопросам, относящимся к изменениям в законодательстве об органах местного самоуправления, их полномочиях и финансировании: это можно видеть на примере Британской Колумбии, Нова Скотии, Онтарио, Квебека и Юкона. В девяти их тринадцати регионов ассоциации муниципалитетов получают ежегодные гранты на поддержку их деятельности. 21 С 1901 г. Федерация канадских муниципалитетов (FCM) признается в качестве организации, отстаивающей интересы органов местного самоуправления. Она представляет органы местного самоуправления на федеральном уровне при выработке федеральной политики и программ. В Федерацию входят восемнадцать ассоциаций провинций и территорий и более 1100 органов местного самоуправления.14 Федерация канадских муниципалитетов имеет свое международное представительство, оказывающее помощь органам местного самоуправления, участвующим в международных проектах, финансируемых Канадским агентством международного развития (CIDA). 9 Отношения между уровнями власти (межправительственные отношения) Федеральные, провинциальные и территориальные органы власти поддерживают отношения во многих областях, как на политическом, так и на административном уровнях. Министры правительств федерации, провинций и территорий, ответственные за финансы, энергетику, жилье, транспорт, охрану окружающей среды, культурное наследие, положение женщин, встречаются не реже одного раза в год. Регулярно проходят и встречи заместителей министров. Совет Федерации, учрежденный в декабре 2003 г. Премьерами провинций и территорий, является новым институтом, призванным развивать сотрудничество и укреплять связи между входящими внего членами от провинций и территорий.15 Министры провинций и территорий, отвечающие за органы местного самоуправления, также проводят регулярные встречи. С 1967 г. действует Межправительственный комитет по городским и региональным исследованиям (Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research - ICURR), членами которого являются все министерства и ведомства провинций и территорий, отвечающие за работу органов местного самоуправления и представители федерального правительства. Комитет выполняет функции центра по информации и обмену опытом в сфере развития городов, сельской местности и районо, а также организует проведение соответствующих исследований. В число обязанностей государственного министра (отвечающего за инфраструктуру и развитие населенных пунктов) входит обязанность координировать взаимоотношения с городами и населенными пунктами от имени правительства Канады. Британская Колумбия является единственной провинцией, чье законодательство регулирует отношения между правительством провинции и органами местного самоуправления. Это 22 законодательство устанавливает конкретные принципы сотрудничества и уважения к нуждам различных органов местного самоуправления. Провинция Онтарио утвердила принцип непрерывных консультаций с муниципалитетами принятием Закона о муниципалитетах от 2001 г.. Законодательство провинции Квебек вводит институт Круглого стола с участием представителей муниципалитетов, задачей которого является выработка рекомендаций для министра. В Нова Скотии министр должен, в соответствии с законом, проводить консультации с ассоциацией муниципалитетов по поводу предложений о внесении поправок в закон и обязан, за год до вступления в силу, известить ассоциацию о всех законах, подзаконных актах или административных решениях, которые могут привести к снижению поступлений в доходы местных бюджетов или увеличению их расходов. Более того, Нова Скотия недавно подписала с ассоциацией муниципалитетов Меморандум о взаимопонимании, который послужит руководством по выстраиванию отношений между провинцией и муниципалитетами. Как отмечалось выше, другие провинции и территории официально признают ассоциации муниципалитетов и взяли на себя обязательства консультироваться с ними по вопросам, затрагивающим местное самоуправление. 10 Электронное правительство (E-government) Канада признаётся одной из ведущих стран в сфере применения информационных технологий для оказания услуг в режиме on-line, в том числе, органами местного самоуправления. Муниципалитеты активно используют вэб-сайты в целях привлечения граждан к участию в общественной жизни, в том числе к проведению исследований по вопросам расходования муниципальных бюджетов, определения приоритетов в работе и т.п.. В семи из тринадцати регионов заседания советов и комитетов могут проводиться в электронном режиме. Федеральное правительство обеспечило широкополосную связь для сельских и удаленных населенных пунктов за счет средств Канадского стратегического фонда инфраструктуры, выделенных на реализациюT Программы развития широкополосной связи для сельских и северных регионов. Многие провинции и территории создали свои собственные программы, обеспечивающие подключение сельских и удаленных населенных пунктов к Интернет. По некоторым подсчетам, в 2005 г. 16,8 взрослых канадцев (68% населения) использовали Интернет для своих личных, не связанных с бизнесом целей.16 23 11 Органы местного самоуправления и коренные народы Органы управления коренных народов Канады, включая индейцев, иннуитов и метисов, не считаются "органами местного самоуправления". Раздел 35 Конституционного акта от 1982 г. признает и подтверждает существование прав коренных народов и договорных прав канадских индейцев, иннуитов и метисов. Документ "Канадская программа в отношении прирожденных прав" (1995) основан на признании того, что права коренных жителей на самоуправление ("прирожденные права") являются правами, вытекающими из Раздела 35 Конституционного акта от 1982 г. Признание прирожденных прав основано на точке зрения, что коренные народы Канады имеют право самостоятельного управления по вопросам, касающимся внутренней жизни их сообществ, в соответствии с их уникальной культурой, национальной идентичностью, традициями, языками и институтами, с их особым отношением к земле и природным ресурсам. Тем не менее, переговоры в рамках "Канадской программы в отношении прирожденных прав" пока не дали юридического определения пределов и содержания прирожденных прав. Программа делает упор на переговоры относительно практических механизмов самоуправления, отвечающих специфическим нуждам сообществ или групп коренного населения. Поэтому в настоящее время любая из групп коренных народов приходится прибегать к помощи судов, чтобы получить определение пределов и содержания прирожденных прав на самоуправление. В рамках действующей федеральной политики, те группы коренного населения, которые признаны имеющими право, могут вести переговоры по вопросам устройства самоуправления, включая структуру управляющих органов, землепользование, здравоохранение, охрана детства, образование, жилье и экономическое развитие. В переговорах участвуют группы коренного населения, федеральное правительство и, в рамках соответствующих полномочий, правительства провинции и территорий. В настоящее время федеральное правительство пересматривает свою политику в сфере местного самоуправления. 31 мая 2005 г. им подписано соглашение с Ассамблеей коренных народов о признании права последних и создании органов управления коренных народов. Это соглашение обязывает стороны способствовать развитию процесса улаживания разногласий и реализации прав, предусмотренных Разделом 35 Конституционного акта от 1982 г. Эта 24 работа будет продолжена на базе согласованных принципов, оговоренных в Соглашении. 12 Планируемые реформы реформа местного самоуправления, начавшаяся в середине 1990-х продолжается во всех провинциях и территориях. В настоящее время её центральной темой является повышение объемов и диверсификация доходов местных бюджетов, расширение местной автономии, усиление ответственности, внедрение механизмов оценки эффективности и повышение качества услуг. В Альберте, Совет по устойчивому развитию, созданный в 2005 г., рассматривает возможные меры по результатам исследований, касающихся роли и ответственности органов местного самоуправления, взаимоотношений между муниципалитетами, новых источников доходов для муниципалитетов, а также вопросов, стоящих перед различными по размеру сельскими и городскими муниципалитетами. В Онтарио Премьер объявил о проведении исследования о финансовых взаимоотношениях провинции и муниципалитетов и оказании услуг, которое будет проводиться совместно властями обоих уровней в ближайшие 18 месяцев. В рамках реализации стратегии "Новый курс для городов и сообществ"17, правительство Канады предприняло конструктивные шаги, отражающие тот факт, что такие национальные приоритеты, как изменение климата, чистая вода и воздух, расселение иммигрантов и доступное жилье требуют сотрудничества и партнерства всех уровней управления - федерального, регионального и муниципального - для того, чтобы помочь сообществам развиваться и находить решения стоящих перед ними социальных вопросов. 13 Заключение Канадская система государственного управления отличается высокой степенью децентрализации. Система местного самоуправления в Канаде сложна и разнообразна, поскольку каждая провинция и каждая территория сами определяют параметры этой системы через свои законодательные и административные механизмы. Реформы продолжаются и местное самоуправление, с помощью инновационных подходов, все более становится соответствующим изменяющимся требованиям. 25 Контакты Альберта Alberta Municipal Affairs Communications Branch 18C, Commerce Place 10155-102 Street Edmonton, AB T5J 4L4 http://www.municipalaffairs.gov.ab.ca/ Британская Колумбия Ministry of Community Services Local Government Department 800 Johnson Street Victoria, BC V8W 1N3 http://www.cserv.gov.bc.ca/lgd/ Манитоба Ministry of Intergovernmental Affairs and Trade 508 - 800 Portage Avenue Winnipeg, Манитоба R3G 0N4 http://www.gov.mb.ca/ia/features/municipalities.html Нью Брансвик Department of Local Government Marysville Place 20 McGloin Street Fredericton, NB 3A 5T8 http://www.gnb.ca/0370/index-e.asp Ньюфаундленд и Лабрадор Department of Municipal Affairs Main floor West block Confederation Building P O Box 8700 St. John’s, NL A1B 4J6 http://www.mpa.gov.nl.ca/mpa/ Северо-Западные Территории Department of Municipal and Community Affairs 5201- 50th Avenue Yellowknife, NT X1A 3S9 http://www.maca.gov.nt.ca/ Нова Скотия Service Nova Scotia and Municipal Relations Maritime Centre 1505, Barrington, 14th Floor North 26 Halifax, NS B3J 2M4 http://www.gov.ns.ca/snsmr/ Нунавут Department of Community and Government Services P.O. Box 490 Rankin Inlet, NU X0E 0G0 http://www.gov.nu.ca/Нунавут/English/departments/CGT/ 27 Онтарио Ministry of Municipal Affairs and Housing 777 Bay Street Toronto, ON M5G 2ES http://www.mah.gov.on.ca Остров Принца Эдуарда Department of Community and Cultural Affairs Fourth Floor, Shaw Building 95 Rochford Street Charlottetown, PEI C1A 7N8 http://www.gov.pe.ca/cca/ Квебек Ministère des Affaires Municipales et des Régions 10, rue Pierre-Olivier-Chauveau Québec, QC G1R 4J3 http://www.mamr.gouv.qc.ca/ Саскачеван Department of Government Relations 1855 Victoria Avenue Regina, SK S4P 3V7 http://www.gr.gov.sk.ca Юкон Department of Community Services P O Box 2703 Whitehorse, YT Y1A 2C6 http://www.community.gov.yk.ca/general/contact.html Федерация канадских муниципалитетов 24 Clarence Street Ottawa, ON K1N 5P3 http://www.fcm.ca/ Правительство Канады Infrastructure Canada 6th Floor, 90 Sparks Street Ottawa, Онтарио K1P 5B4 http://www.infrastructure.gc.ca/ Randal Smith Research and Policy Adviser CLGF 591/2 Southwark Street London SE1 0AL United Kingdom 28 Tel +44 (0) 20 7934 9690 Fax +44 (0) 20 7934 9699 Email randal.smith@clgf.org.uk www.clgf.org.uk Межправительственный комитет по городским и региональным исследованиям - Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research (ICURR) Catherine Marchand Executive Director 40 Wynford Drive, Suite 206 Торонто, ON M3C 1J5 http://www.muniscope.ca 29 Услуга Приложение A Кто оказвает Федер альное правит ельств о Пров инци я /терр итор ияy Орган местн ого самоу правле ния ОБЩАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ Полиция Пожарная служба Гражданская оборона Уголовная юстиция ЗАГС Статистическая служба Выборная комиссия ОБРАЗОВАНИЕ Дошкольное Начальное Среднее ПТУ и техникумы Высшее образование Обучение взрослых/продолжение образования СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ Ясли и сады Помощь семьям Дома благотворительности Социальная защита ЗДРАВООХРАНЕНИЕ Первичное медицинское обслуживание Больницы Защита здоровья ЖИЛЬЕ И ГОРОДСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ Жилье 30 Городское планирование Планирование использования сельхозземель ТРАНСПОРТ Федеральные дороги Транспорт Дороги городские Общественный транспорт городской Морские порты Аэропорты ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА И САНИТАРИЯ Водоснабжение и санитария Сбор и утилизация отходов Улицы Кладбища и крематории Охрана окружающей среды Защита потребителя Другие услуги, относящиеся к охране окружающей среды КУЛЬТУРА, ОТДЫХ, СПОРТ Музеи и библиотеки Парки и открытые пространства Спортивные сооружения и объекты для отдых Другие объекты культуры КОММУНАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ газоснабжение Водоснабжение Электроснабжение ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ 31 Сельское хозяйство, лесное хозяйство и рыболовство Меры поощрения экономического развития Торговля и промышленность Туризм Указать другие услуги При заполнении таблицы мы указывали основной орган, ответственный за оказание услуги: есть случаи, когда тот или иной орган не оказывает услугу, но финансирует её оказание. Последнее обстоятельство не учитывалось. Так, например, федеральное правительство финансирует предоставление социального жилья, но не оказывает услуги по его предоставлению. Между провинциями и территориями, внутри каждой из них существую столько много различий, что для их описания потребовался бы отдельный документ. 32 Примечания 1 Natural Resources Canada, Canada Centre for Remote Sensing, GeoAccess Division, 2001. Предварительные оценки после переписи 1 апреля 2005 г., данные Statistics Canada. 3 Конституционный акт 1867 г., Раздел 92. 4 В Квебеке ряд муниципалитетов подверглись слиянию в январе 2001 г.. После референдума они пройдут новую реорганизацию и будут восстановлены 30 прежних муниципалитетов. В декабре 2005 г. деревня Квин Шарлот станет самым новым муниципалитетом в Британской Колумбии. 5 Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research (ICURR) 6 Доклад Бюро статистики Канады по результатам переписи 2001г. – “Городской район имеет концентрацию населения не менее 1000 человек и плотность населения не менее 400 человек на квадратный километр. Все районы за пределами городских классифицируются как сельские”. 7 Règlement sur le maximum de la rémunération annuelle des élus municipaux. 8 Statistics Canada, CANSIM, Table 385-0004, 2005. 9 На 5 сентября 2006 г., $CAD = $0.8996 USD. 10 Infrastructure Canada at http://www.infrastructure.gc.ca/ndcc/index_e.shtml 11 Statistics Canada, CANSIM, Table 385-0004, 2005. 12 Statistics Canada, CANSIM, Table 385-0004, 2005. 13 На 5 сентября 2006 г.. 14 FCM, Годовой отчет, 2004-2005, http://www.fcm.ca/english/about/ar2005.pdf 15 Совет Федерации http://www.councilofthefederation.ca/index.html 16 Statistics Canada, Canadian Internet Use Survey, 2005, CANSDIM Tables 358-0122 to 358-0134 17 Канадская инфраструктура: http://www.infrastructure.gc.ca/ndcc/index_e.shtml 2 33