The Development of International Refugee Law
реклама
Развитие Определения Беженца в Международном Праве Беженца СОДЕРЖАНИЕ Предисловие..…………………………………………………..………3 Мероприятия…………………………………………………………….3 Верховное Командование Союзных Экспедиционных Сил и Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации……..6 Международная Организация по Делам Беженцев………..…..8 УВКБ ООН и Конвенция о статусе беженцев 1951 года……….10 УВКБ ООН……………………………………………………………………………………..10 Конвенция 1951 года …………………………………………………….………...13 Новые Подходы по Преодолению Ограничений Устава УВКБ ООН и Конвенции 1951 года……………………..…………………16 Расширенный Мандат УВКБ ООН…………………………………………17 Региональные Акты………….……………………………………………18 Конвенция ОАЕ и Картагенская Декларация ……………………………….18 Временная Защита и Другие Национальные Подходы…………………... 20 Заключение……………………………………………………………..22 2 Питер Николаус1 Развитие определения беженца в Международном Праве Беженца Предисловие Война и конфликты и, в частности, их последствия - смерть и бегство характеризуют историю человечества. Поэтому, история поиска убежища является столь же длительной, как и история человечества.2 Следовательно, говорить о двадцатом веке, как о веке беженцев3 будет неверно. Однако, верно называть двадцатый век, веком Международного Права Беженца. Именно в начале двадцатого века, вследствие первой мировой войны, сообщество государств почувствовало необходимость заняться этой проблемой и найти её правовое решение. Этот краткий очерк, в общих чертах, опишет развитие Международного Права Беженца и исторические события, которые привели к его возникновению. Мероприятия4 После развала Оттоманской империи и разгрома Русской Белой Армии Советами, Западную Европу заполонили беженцы из Турции и России. В то время, иностранцы могли - за исключением несущественных основных прав – пользоваться правами, предоставляемыми законодательством принимающей их страны, только при условии установления принципа взаимности со страной их гражданства. Принцип взаимности обеспечивался через дипломатические миссии и консульства. Беженцы, преследуемые страной их гражданства, не могут, по определению5, пользоваться дипломатической защитой этих миссий, как обычные Автор является Главой Представительства УВКБ ООН в Ташкенте (Узбекистан). Мнения, выраженные в статье, принадлежат автору и не обязательно отражают позицию Организации Объединенных Наций и Управления Верховного Комиссара ООН по Делам Беженцев. Статья была написана на английском языке и переведена на русский Айзадой Халимбетовой и Миленой Григорян. 2 Andre Mercier, Der Flüchtling in der Weltgeschichte. Ein ungelöstes Problem der Menschheit, BernFrankfurt 1974. 3 Также по этому вопросу см. Michael Marrus, The Unwanted. European Refugees in the Twentieth Century, New York-Oxford 1985. 4 Мероприятие – это технический термин, используемый для особого вида международных соглашений, которые принимались в начале ХХ века. 5 Существуют исключения. Например, во времена, когда большая часть Афганистана находилась под властью Талибов, в посольствах, находившихся в странах СНГ, работали люди, которые лояльно относились к прежнему правительству и Северному Альянсу. Эти посольства продолжали 1 3 граждане, которые путешествуют и живут за границей. Поэтому, беженцы из Турции и России оказались в ситуации бесправных, и у них возникла необходимость в дипломатической защите. Поскольку это становилось также растущей проблемой для принимающих государств, международное сообщество отреагировало и создало правовое решение, разработав и приняв международные акты по защите беженцев. Эти соглашения попытались вполне успешно восполнить отсутствие дипломатической защиты, учредив документы, удостоверяющие личность (так называемые Нансеновские паспорта6) и обеспечив признание этих документов и предоставление прав, государствами участвующими в соглашениях. Эти акты были заключены в контексте Лиги Наций и сформировали новый тип международного соглашения между государствами. Они не принудительные, но с другой стороны, имеют большую силу, чем обычная политическая декларация о намерении.7 Хотя и менее обязывающие, чем какой - либо международный договор, они, тем не менее, явились первым значительным шагом к общепринятому и обязательному Международному Праву Беженца. Так как эти мероприятия смогли решить проблему и реально облегчили ситуацию беженцев и принимающих стран, международное сообщество продолжило практику таких мероприятий в отношении всех основных проблем беженцев, возникающих в Европе во времена международной нестабильности, которая характеризовала период двух мировых войн. Таковыми были, в частности, Соглашение о выдаче удостоверений личности русским беженцам (5 июля 1922)8, Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам (12 мая 1926)9, Соглашение о правовом статусе русских и армянских беженцев (30 июня 1928)10, Соглашение о распространении мер, принятых в отношении русских выписывать и продлевать проездные документы и предоставлять дипломатическую защиту всем Афганским гражданам, независимо от того, были ли они за или против Талибов. 6 Название, используемое в жизни, в честь Фритьофа Нансена, первого Верховного Комиссара по делам беженцев (см. далее). 7 Otto Kimminch, Der Internationale Rechtsstatus der Flüchtlinge, Köln 1962, 220. 8 Лига Наций, Собрание Договоров, том XIII, № 355 9 Лига Наций, Собрание Договоров, том LXXXIX, № 2004 10 Лига Наций, Собрание Договоров, том LXXXIX, № 2005 11 Лига Наций, Собрание Договоров, том LXXXIX, № 2006. Данное соглашение расширило сферу предыдущего соглашения на турецких, ассирийских, ассирийско-халдейских и ассимилированных беженцев. 12 Лига Наций, Собрание Договоров, том CLXXI, № 3952. 4 и армянских беженцев, на другие категории беженцев (30 июня 1928) 11 и Предварительное Соглашение о статусе беженцев из Германии (4 июля 1936)12. В тесном контексте этих международных соглашений были созданы международные организации, занимающиеся беженцами, о которых шла речь в мероприятиях. История этих организаций началась с назначения в 1921 году первого Верховного Комиссара по делам русских и армянских беженцев, Фритьофа Нансена. Мандат Верховного Комиссара по делам беженцев Лиги Наций был продлен уже в 1928 году для решения проблем беженцев, о которых шла речь в Соглашении от 30 июня 1928 года. 30 сентября 1930 года Лига Наций создала Международную Организацию по Делам беженцев (Офис Нансена), которая не только продолжила работу Верховного Комиссара по делам русских и армянских беженцев, но также взяла на себя гуманитарную работу для беженцев, выполнявшуюся в 1924-1929 года Международной Организацией Труда. В 1933 году был назначен Верховный Комиссар по делам беженцев из Германии. Так как Германия возражала против создания такого учреждения в рамках Лиги Наций, этот орган был создан заинтересованными государствами вне Лиги Наций. Только когда Германия покинула Лигу Наций в 1936 году, функции Верховного Комиссара по делам беженцев из Германии были интегрированы в Офис Нансена.13 В июле 1938 года для того, чтобы справиться с все возрастающим потоком беженцев из Германии, заинтересованные государства создали Межправительственный Комитет по Делам Беженцев. Этот Комитет по-прежнему работал вне Лиги Наций и занимался делами беженцев из Австрии и Испании.14 В отличие от существующих международных организаций по делам беженцев (например, УВКБ ООН) и существующих международных правовых актов по делам беженцев (например, Конвенция 1951 года), организации и мероприятия в отношении беженцев, в период между двумя мировыми войнами, рассматривали только определенные категории беженцев. Они не давали определение беженца в отдельности, а рассматривали целые четко определенные группы. Иными словами, это были групповые критерии, используемые для определения беженца. Двумя главными критериями являлись гражданство (или бывшее гражданство) конкретной страны и потеря дипломатической защиты этой страны (или страны преемника). Для получения признания в качестве беженца, лицо, о котором идет речь, должно было происходить из страны, оговоренной в конкретном 13 Peter Nicolaus, Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen und 40 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention, in: Zeitschrift für Ausländerrecht 1991, 114. 14 В это время обе страны были членами Лиги Наций и, следовательно, не согласились бы с созданием организации по беженцам, занимающейся делами их граждан. Комитет проработал до июня 1947 года. 5 мероприятии (Царская Россия, Оттоманская Империя, Испания, Австрия или Германия), и не иметь дипломатической защиты. Верховное Командование Союзных Экспедиционных Сил и Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации Во вторую мировую войну союзников, воюющих против Германии, все более и более волновала судьба людей, потерявших свою родину в результате жестоких действий нацистского режима. Эти, так называемые, «перемещенные лица» были депортированы из страны своего происхождения в Германию, в качестве «принудительной рабочей силы»15 или по причинам их этнического, религиозного или политического характера16. После их освобождения союзными силами, эти лица оказались в ситуации, вполне сопоставимой с ситуацией беженцев. Военное руководство союзных сил взялось за решение этой проблемы, не только для спасения жизни этих людей, то также для того, чтобы избежать хаоса (который бы препятствовал военному продвижению). Уже весной 1944 года, Верховное Командование Союзных Экспедиционных Сил (SHAEF) разработало планы по репатриации перемещенных лиц. В тесном сотрудничестве с Верховным Командованием Союзных Экспедиционных Сил работало первое агентство ООН, а именно Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации (UNRRA). Это агентство ООН было создано 9 ноября 1943 года, почти за два года до создания Организации Объединенных Наций17. В период своей деятельности Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации участвовала в репатриации более одного миллиона людей в различные страны Восточной Европы. Хотя эта организация действовала, главным образом, в оккупированной Германии, оказывая административную и материальную помощь перемещенным лицам в лагерях, она также организовывала проезд и операцию по транзиту, а также работу приемных центров в странах, куда возвращались эти лица18. Верховное Командование Союзных Экспедиционных Сил и Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации были типичными организациями по репатриации, занимающимися оказанием гуманитарной помощи и возвращением на родину, но эти организации не занимались местной интеграцией и переселением. К концу 1945 года, они репатриировали 8,5 миллионов перемещенных лиц. Пока союзные войска под руководством Высшего Командования Союзных Экспедиционных Сил осуществляли массовые принудительные репатриации в первые месяцы после поражения Германии, не Преимущественно, люди из Восточной Европы (русские, поляки, украинцы и т.д.) В основном, евреи со всех территорий, оккупированных Германией. 17 24 октября 1945 года 18 G.J.L. Coles, Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees, Geneva 1989, 63. 15 16 6 учитывая индивидуальные желания и вопреки протестам значительного числа репатриантов (которые иногда завершались самоубийством), такое простое и беспорядочное решение, все более и более, подвергалось критике со стороны Запада. Сомнения, по поводу правильности такого решения, неизбежно возросли когда политические условия19, стали таковыми, что судьбы насильственно возвращенных людей, стали предметом возрастающего беспокойства.20 Поэтому, возвращение людей было замедлено после 1945 года, чтобы найти новые решения проблем беженцев и перемещенных лиц. Первое агентство ООН по Делам Беженцев и Верховное Командование Союзных Экспедиционных Сил были ограничены рамками своих мандатов. Также как и предшествующие организации по делам беженцев, они не занимались беженцами или перемещенными лицами в целом, а только теми, кто входил в определенные группы. Другими словами, компетенция Администрации ООН по оказанию Помощи и Реабилитации, в соответствии с мандатом, ограничивалась лицами, потерявшими Родину в результате нацистских действий и являвшимися гражданами одного из союзных государств.21 Однако, существовало, важное различие или скорее новый аспект, приобретавший все большее значение при определении беженцев или перемещенных лиц. Верховный Комиссар по делам беженцев Лиги Наций сообщил Лиге Наций о новой ситуации в докладе от августа 1945 года: «Выходя за тему данного доклада, необходимо немного коснуться общей проблемы, которая расширяет категории людей, не включенных в мандат Верховного Комиссара. Самое поразительное в послевоенной ситуации – это то, что появился новый класс бездомных людей. До настоящего времени, беженцем обычно было лицо, которое не может вернуться на родину, потому что правительство не желает принимать его и оказывать ему защиту. Текущие данные свидетельствуют о том, что таких групп людей к концу войны останется мало. С другой стороны, уже существует другие категории групп и одна из них, в настоящее время, достаточно велика. Это группа лиц, перемещенных в результате Уже в первые месяцы после войны, противоречия во взглядах между Советским Союзом и Западными союзниками становились все более очевидными и в конце концов, привели к холодной войне. Было ясно, что возвращение (депортация) беженцев и перемещенных лиц в Советский Союз противоречит заявлениям, в большей степени высказанным Западными политиками, о Советском Союзе. Политически, было не уместно возвращать людей, настрадавшихся от нацистской Германии, в страну, которую уже рассматривали как "Империю Дьявола". 20 G.J.L. Coles, Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees, Geneva 1989, 60. 21 Мандат Администрации ООН по оказанию помощи и реабилитации также распространялся на лиц, не являвшихся гражданами союзных государств, при условии, что эти лица находились в стране, освобожденной союзными войсками, и были жертвами тирании в своей стране. Однако это определение на практике, почти не имело значения. 22 Цитируется по G.J.L. Coles, Solutions to the Problem of Refugees and the Protection of Refugees, Geneva 1989, 61. 19 7 войны, которые не желают вернуться, хотя правительства готовы принять их.»22 Говоря другими словами, международное сообщество столкнулось с недостатком предыдущих определений беженца, которые просто фокусировались на стране происхождения и присутствии защиты. Беженцем считалось лицо, являющееся выходцем из страны, оговоренной в мероприятии о беженцах, и которое не могло вернуться в эту страну, поскольку страна отказывала ему в защите. Теперь же предстояло решать проблему людей, которым их страна разрешала вернуться, но которые боялись это сделать. Международная Организация по Делам Беженцев Международное сообщество понимало, что Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации не отвечала требованиям времени, когда уже начиналась холодная война. Тем не менее, Организация Объединенных Наций продлила мандат Администрации ООН по оказанию Помощи и Реабилитации до 30 июня 1947 года.23 Это было вызвано тем, что, в особенности, западные государства не хотели подрывать гуманитарную помощь беженцам и перемещенным лицам, резко прекращая работу Администрации ООН по оказанию Помощи и Реабилитации и, продлевая её мандат, они хотели обеспечить постепенную передачу своих полномочий в отношении помощи беженцам, Международной Организации по Делам Беженцев (IRO), которая уже была в процессе создания в 1946 году. Этот план был успешно осуществлен и 1 июля 1947 года, Международная Организация по Делам Беженцев взяла на себя всю работу, выполняемую до тех пор, другими международными организациями, занимающимися беженцами и перемещенными лицами. Одновременно завершились мандаты Администрации ООН по оказанию Помощи и Реабилитации, Межправительственного Комитета по Делам Беженцев24, Верховного Комиссара по делам беженцев из Германии и Верховного Комиссара Лиги Наций по делам беженцев. В течение целого года Международная Организация по Делам Беженцев работала через свой подготовительный комитет. Причина этого заключалась в том, что согласно ее Уставу, организация могла быть окончательно создана, только при условии присоединения к ней пятнадцати государств. Это условие было выполнено 16 сентября 1948 года и это дата окончательного создания Международной Организации по Делам Беженцев. Международная Организация по Делам Беженцев продолжила деятельность Администрации ООН по оказанию помощи беженцам и перемещенным лицам, остававшимся в лагерях и, в частности, занималась их размещением и медицинским обслуживанием. Однако, она ставила себе совершенно другую задачу. Администрация ООН по оказанию Помощи и Реабилитации оказывала помощь беженцам и перемещенным лицам с целью последующей репатриации. 23 Peter Nicolaus / Angelika Zehndbauer, 40 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention. Ist der Flüchtlingsbegriff noch zeitgemäß, in: AWR Bulletin 4/1991, 198. 24 Межправительственный Комитет по Делам Беженцам (см. выше) 8 Международная Организация по Делам Беженцев предлагала переселение25. С 1 июля 1947 года по 31 декабря 1951 года26, Международная Организация по Делам Беженцев переселила 712 511 человек27из западной зоны Германии в другие страны (главным образом в США). Как уже упоминалось, мандат Международной Организации по Делам Беженцев охватывал не только перемещенных лиц, но и настоящих беженцев, таким образом, по определению беженец – это лицо, «покинувшее страну своего гражданства или бывшего постоянного проживания или находящееся вне таковой и которое, независимо от того, сохранило оно свое гражданство или нет, относится к одной из следующих категорий: а) жертвы нацистского или фашистского режимов или режимов, принимавших участие во второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы коллаборационистских или подобных режимов, помогавших им в войне против Объединенных Наций,…; б) Испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании,…; в) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны, по причинам расового, религиозного или национального характера, или вследствие их политических убеждений». Хотя это определение беженца, все ещё в значительной мере, отражало довоенное понимание, Международная Организация по Делам Беженцев впервые сделала попытку обобщить и одновременно индивидуализировать термин «беженец». Более того, впервые в международный акт, посвященный беженцам, были введены термины «преследование и опасение». То же самое можно сказать в отношении терминов «раса, вероисповедание, национальность и политическое убеждение». 28 На основе этой новой концепции, Устав Международной Организации по Делам Беженцев попытался преодолеть статичное определение беженца, используемое во всех международных актах по беженцам, принятых перед второй мировой войной. На практике то, что Устав Международной Организации по Делам Беженцев отдавал приоритет репатриации, по отношению к местной интеграции и переселению, со временем перестал иметь значение. 26 Это был весь период существования Международной Организации по Делам Беженцев. 27 Wolfgang Jacobmeyer, Vom Zwangsarbeiter zum Heimatlosen Ausländer. Die Displaced Persons in Westgdeutschland 1945-1951, Göttingen 1985, 175. 28 В отношении этих четырех терминов, Устав Международной Организации по Делам Беженцев близко придерживался определения беженца, принятого в результате обсуждения на, так называемой, Бермудской конференции в 1943 году. Материалы конференции см. в Göran Melander, The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level, Thessaloniki 1987, 475. 25 9 Это определение заменило, по крайней мере, один из предыдущих критериев беженца (а именно, критерий происхождения из конкретного государства) такими критериями, как опасение и преследование, что создавало новую и динамичную концепцию. Несмотря на этот новый подход, определение беженца в Уставе Международной Организации по Делам Беженцев оставалось, по крайней мере, на практике компромиссом. Еще в период обсуждений, предшествовавший созданию Международной Организации по Делам Беженцев, между восточными и западными странами возникло серьезное несогласие. Западные страны пытались включить в определение беженца всех антикоммунистов, выехавших из Восточной Европы в поисках защиты. СССР и его сторонники, в свою очередь, делали всё возможное, чтобы их политические враги29 не подпадали под мандат Международной Организации по Делам Беженцев. Стороны смогли договориться только о том, что международное сообщество не будет нести никакой ответственности, в отношении миллионов германских беженцев, вынужденных покинуть после войны Восточную Европу. Невозможно было договориться об абстрактном определении, охватывающем все категории беженцев. Поэтому под защиту Международной Организации по Делам Беженцев попали только вышеперечисленные группы (жертвы фашистских режимов), а также беженцы, признанные таковыми, с довоенного периода. Динамичное определение беженца, основанное на таких понятиях, как «преследование», «опасение», «раса», «вероисповедание», «национальность» и «политическое убеждение», было применимо только в отношении довоенных беженцев, которые, в любом случае, были четко определены мероприятиями, о которых шла речь ранее. Говоря другими словами, в новом определении не было необходимости и было бы достаточно подчеркнуть, что мандат Международной Организации по Делам Беженцев охватывает всех довоенных беженцев. Несмотря на свои недостатки, мандат Международной Организации по Делам Беженцев охранял около полумиллиона беженцев30 из примерно тридцати различных наций, а также приблизительно миллион перемещенных лиц. Последние проживали в лагерях в Германии, Австрии и Италии, а беженцы были разбросаны по всему миру, некоторые находились даже в Кении и Индии31. УВКБ ООН и Конвенция о статусе беженцев 1951 года УВКБ ООН 29 Michael Marrus, The Unwanted. European Refugees in the Twentieth Century, New York-Oxford 1985, 341 30 Не включая беженцев на Дальнем Востоке. 31 Leon Gordenker, Refugees in international Politics, London 1987, 23. 10 Международная Организация по Делам Беженцев начала свою работу под девизом: «Мы предоставим последнему миллиону беженцев новую Родину»32. Однако, уже в начале деятельности Международной Организации по Делам Беженцев, международное сообщество столкнулось с новыми потоками беженцев (например, в Индии и Палестине)33, что свидетельствовало о том, что нельзя решить проблемы беженцев, занимаясь только беженцами, появившимися как следствие войны и фашизма. Поэтому, уже в 1949 году Экономический и Социальный Совет ООН (ECOSOC) начал дискуссии, относительно реформы системы ООН по оказанию гуманитарной помощи беженцам и центральным вопросом в этой дискуссии, было расширение определения беженца, которое охватывало бы всех настоящих и будущих беженцев. Также как и при обсуждении мандата Международной Организации по Делам Беженцев, СССР и его сторонники выступили против подхода ООН в отношении всех беженцев в целом.34 Однако, в этот раз представители западных государств не ставили себе целью добиться консенсуса и были решительно настроены настоять на новом подходе в отношении беженцев и Закона о беженцах35. Несогласие возникло скорее между западными государствами. Они только договорились о том, что все настоящие и будущие проблемы, связанные с беженцами, должны решаться на международном уровне с участием ООН. Другими словами, они пришли к согласию о создании нового агентства ООН для решения проблем беженцев, и о закреплении юридического статуса беженцев в международном договоре. Однако, эти страны не смогли выработать общую позицию и политику.36 Соединенные Штаты Америки проявили очень ограничительный подход в отношении компетенций и фактического устройства новой организации ООН по делам беженцев. Их представители настаивали на том, что новая организация по делам беженцам не должна заниматься материальной помощью и переселением.37 Кроме того, США считали, что новая организация ООН по делам беженцев должна иметь мандат только для решения проблем конкретных категорий беженцев.38 Позиция западноевропейских стран была диаметрально противоположной позиции США.39 Великобритания, Франция и Италия настаивали на том, чтобы определение 32 Peter Nicolaus, Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen und 40 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention, in: Zeitschrift für Ausländerrecht 1991, 116. 33 Nicolaus, ZAR 116 (37) 34 Michael Marugg, Völkerrechtliche Definitionen des Ausdrucks “Flüchtling”, Basel 1990, 118. 35 Ibid, 115 36 Peter Nicolaus / Angelika Zehndbauer, 40 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention. Ist der Flüchtlingsbegriff noch zeitgemäß, in: AWR Bulletin 4/1991, 200. 37 Такая позиция кажется вполне объяснимой (хотя, в значительной степени основанной на национальных интересах), если вспомнить, что США в это время (и до сих пор) являлись главным донором ООН и основной страной для переселения беженцев. Очевидно, США не желали тратить дополнительные средства на Организацию по Делам Беженцев, а также продолжать принимать сотни тысяч беженцев. 38 По этому вопросу позиция США была очень близка позиции социалистических стран (СССР). Однако, эти позиции полностью различались в отношении определения этих категорий беженцев; если США, в частности, хотели включить в эти категории антикоммунистов, СССР выступала против и желала включить преследуемых пролетариев и борцов за социализм. 39 Николаус ZAR 116 (40) 11 беженца охватывало всех настоящих и будущих беженцев, и пытались передать новой организации по делам беженцев, мандат Международной Организации по Делам Беженцев в полном объеме и, в частности, компонент по переселению.40 В результате ряда дискуссий , западные государства пришли к приемлемому компромиссу. Этот компромисс отражен в Уставе Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по Делам Беженцев, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 195041. Сфера действия мандата УВКБ ООН, по сравнению с мандатом Международной Организации по Делам Беженцев была расширена и было четко оговорено, что Управление Верховного Комиссара несет ответственность за оказание международной защиты беженцам и поиск долгосрочных решений. Мандат не допускал, чтобы УВКБ ООН привлекало фонды и ограничивало бюджет ассигнованиями, представленными ООН42. В дополнение к этому финансовому ограничению, УВКБ ООН стало под-организацией ООН, в отличие от Международной Организации по Делам Беженцев, которая являлась специализированным агентством ООН.43 Это означало, что во время дискуссий и при определении окончательных заключений, доминировала точка зрения США. Новая Организация по беженцам, по крайней мере, практически была ответственна только за правовой аспект проблемы беженцев и не имела возможности оказывать материальную помощь, в частности, не могла принимать решений по финансированию, осуществлять репатриацию и переселение. Говоря другими словами, УВКБ ООН было создано как организация, занимающаяся местной интеграцией и оказывающая международную защиту беженцам в первой стране убежища.44 Если США одержали верх в вопросе о компетенции УВКБ ООН, то в вопросе о новом определении беженца, несомненно доминировала позиция европейских государств. Впервые, в уставе международной организации было записано, в императивной форме, обобщающее и абстрактное определение термина «беженец». Международное сообщество смогло постепенно отказаться от рассмотрения беженцев в каких-то категориях и в определение беженца, стало ссылаться на Естественно, что европейские страны, разрушенные войной, были заинтересованы в разделении бремени беженцев и переселении как можно большего их числа за пределы Европы. 41 Резолюция Генеральной Ассамблеи 428 (V). 42 Устав УВКБ ООН, глава III, параграф 20. 43 Такой подход позволяет органам ООН осуществлять больший контроль над работой УВКБ. 44 Хотя, переселение и репатриация, в качестве долгосрочных решений находились в компетенции УВКБ ООН, финансовые ограничения исключали возможность осуществления какой-либо значительной деятельности со стороны организации в этом направлении. Очевидно, международное сообщество предвидело это и создало (параллельно с УВКБ ООН) Межправительственный Комитет по Европейской Миграции (ICEM), агентство вне структуры ООН, занимающееся переселением. Репатриацией, которая все еще считалась важным видом долгосрочного решения, никто не занимался, поскольку большинство существующих беженцев были из социалистических стран и политически, было бы не уместно обсуждать или поддерживать их репатриацию. 40 12 такие общие критерии, как «вполне обоснованное опасение», «преследование», «раса», «вероисповедание», «национальность», и «политическое убеждение». В соответствие с этим определением, мандат УВКБ ООН распространяется «на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определённого гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими, вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, национальности или политических убеждений и не могут или по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства своей гражданской принадлежности или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.».45 Вслед за мандатом своих предшественников, мандат УВКБ ООН защищал всех лиц, признанных беженцами, предыдущими международными соглашениями.46 Однако «победа» европейских государств была не полной. Государства, не желавшие брать на себя обязательства на необозримое будущее, смогли ограничить мандат Верховного Комиссара по делам беженцев периодом в три года47. Конвенция 1951 года На обсуждениях, предшествовавших принятию Конвенции о Статусе Беженцев 48 сложилась очень похожая ситуация. Документ был разработан для того, чтобы обеспечить местную интеграцию беженцев и предоставить УВКБ ООН юридический инструмент, который поддержал бы усилия по интеграции со стороны государств, подписавших договор, а также обеспечивал бы наблюдение за этим процессом. В этом контексте необходимо подчеркнуть, что статья 35 Конвенции 1951 года оговаривает, что «договаривающиеся стороны…в частности, будут содействовать выполнению им (УВКБ ООН) обязанностей по наблюдению за применением положений настоящей Конвенции». Что касается определения беженца, то здесь одержала победу либеральная и ориентированная на будущее, позиция европейских государств и впервые, общее и Устав УВКБ ООН, Статья 6 В. В соответствии со статьей 6 A (i) компетенция Верховного Комиссара распространяется «на всех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу устава Международной Организации по Делам Беженцев» 47 Это не изменилось за последние 51 год и мандат УВКБ ООН должен продлеваться через определенные периоды. 48 Обычно называемой «Конвенция 1951 года», «Женевская конвенция» или «Конвенция о статусе беженцев» 45 46 13 абстрактное определение49 термина "беженец" было, в императивной форме записано в международном договоре:50 "В настоящей Конвенции под термином «беженец» подразумевается лицо, которое: в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений. В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение «страна его гражданской принадлежности» означает любую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином, которой оно является."51 Однако, как это видно по формулировке определения, неевропейские страны смогли, посредством временных границ, ограничить применение определения беженца только к лицам, ставшим беженцами до 1 января 1951 года. Это гарантировало, что Конвенция 1951 года будет фокусироваться на изначальной цели, а именно на обеспечении местной интеграции, уже существующих беженцев и не будет открытой для будущих беженцев. Очень скоро стало ясно, что это был совершенно непредусмотрительный подход. Во времена холодной войны, в Западной Европе, несомненно, существовало политическое намерение дать пристанище политическим беженцам из Центральной и Восточной Европы с тем, чтобы показать собственным избирателям, что люди бегут из «империи дьявола». Однако, временное ограничение Конвенции 1951 года, делало это очень затруднительным и юридически сомнительным52. Окончательно эта проблема была См. интерпретацию элементов этого определения , например в: Guy Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, Oxford 1983; а также Gottfried Köfner / Peter Nicolaus, Grundlagen des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 2 Volumes, Mainz 1986. 50 Как и в Уставе УВКБ ООН, здесь, конечно же, имеется положение о включении всех довоенных беженцев (ст. 1 А 1). 51 Ст.1 А 2 Конвенции 1951 года. 52 Высший Административный Суд Германии, в случае с югославским гражданином, уклоняющимся от призыва на военную службу, и обратившимся с просьбой о предоставлении убежища в 1958 году вынес решение, что «хотя он покинул страну своего происхождения после 49 14 решена только в 1967 году, когда был принят Протокол, касающийся Статуса Беженца. Его главным назначением было просто отменить временное ограничение: «Для целей настоящего Протокола под термином «беженец»,…, имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение статьи 1 Конвенции, с опущением слов «В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года и….» и слов «…в результате подобных событий» в статье 1 А (2).»53 В дополнение к вышеупомянутому временному барьеру, в статье 1 В 1 Конвенции было помещено географическое ограничение на усмотрение государств. «В настоящей Конвенции, приведенные в статье 1, раздел А, слова «события, происшедшие до 1 января 1951 года» означают либо: а) события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года»; или б) «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года»; и каждое Договаривающееся государство укажет в момент подписания, ратификации или присоединения, какого точно из указанных значений, оно придерживается в отношении обязательств, принятых им на себя на основании настоящей Конвенции.» В отличие от временного ограничения, географическое практически никогда не выступало препятствием, суживающим рамки определения Конвенции 1951 года. Большинство государств, решивших применять конвенцию только к европейским беженцам, вскоре изменили свою политику и открыли54 Конвенцию 1951 года для всех беженцев. Кроме того, Протокол 1967 года также рассмотрел эту проблему, хотя и не столь строго, как временное ограничение. Статья 1 (3) гласила, что «Настоящий Протокол применяется, участвующими в нем государствами, без каких-либо географических ограничений…». Однако, Протокол не распространялся на прошлое и оставлял декларации, принятые в соответствии со Статьей 1 B (1)55 Конвенции 1951 года , неприкосновенными.56 1951 года, тем не менее он должен быть признан беженцем, в соответствии с Конвенцией 1951 года, так как его опасение о преследовании, напрямую связано с захватом власти коммунистами в Югославии, а это произошло до срока, оговоренного в Конвенции 1951 года. (BVerwG, 1 C 120.60 от 29.06.1962). 53 Статья 2 Протокола 1967 года. 54 Это было возможно, так как Статья 1 В 2, Конвенции 1951 года оговаривает, что: «Любое Договаривающееся государство, принявшее альтернативное значение а) может в любое время расширить охват, принятых на себя обязательств, принятием альтернативного значения, b) посредством уведомления Генерального секретаря Организации Объединенных Наций.» 55 Применяя Конвенции 1951 года только к беженцам из Европы. 56 Это означает, что государства, принявшие при подписании Конвенции 1951 года, географическое ограничение, могли продолжать применять его, даже когда они присоединились к Протоколу 1967 года. Поэтому Венгрия, принимая в 1989 году, Конвенцию 1951 года и Протокол 1967 года, могла применить географическое ограничение, подписав вначале Конвенцию и сделав заявление в соответствии со статьей 1 B (1), а позднее подписав Протокол. Если бы Венгрия подписала оба документа одновременно, она не могла бы воспользоваться географическим ограничением. 15 Новые подходы по преодолению ограничений Устава УВКБ ООН и Конвенции 1951 года Как было описано ранее, проблемы, связанные со слишком узким57 определением термина «беженец» были рано или поздно преодолены. Новое политическое развитие событий в Азии, Африке и Латинской Америке, стало серьезным испытанием для международного сообщества, вскоре после принятия Конвенции 1951 года. Колониализм и пост колониализм, а также последствия Второй мировой войны привели к беспорядкам и гражданским войнам. Миллионы людей страдали от разрушительных событий, происходящих в третьем мире, и были вынуждены бежать в соседние страны, чтобы спасти свои жизни. Большинство из них, не могли воспользоваться международной защитой, так как казалось, что они не могут быть признаны беженцами, в соответствии с определениями, принятыми в Уставе УВКБ ООН и Конвенции 1951 года. Оба документа по беженцам не имели положений, включающих по существу, жертв войн и гражданских войн. Следовательно, такие лица могут быть признаны беженцами, если они, также соответствуют критерию определения, связанного с «вполне обоснованным опасением» и одной из пяти причин (раса, вероисповедание, национальность, принадлежность к определенной социальной группе и политическое убеждение). Однако, это была не правовая, а политическая проблема. Определения беженца, содержащиеся в Уставе УВКБ ООН и Конвенции 1951 года являются, как об этом говорилось ранее, абстрактными, динамичными и общими. Они открыты для интерпретации и достаточно гибкие, чтобы можно было включить и эти группы беженцев. Свидетельством этого, является тот факт, что сотни тысяч жертв гражданской войны, покинувших Венгрию в 1956 году, были приняты западными странами с распростертыми объятиями и без каких-либо проблем признаны мандатными и конвенционными беженцами. Сильное политическое желание, предоставить убежище беженцам из социалистического государства, позволило правовым органам, принимающим решение об определении статуса беженца, принять их всех, как полноправных конвенционных беженцев58. В других, вполне аналогичных случаях, Конвенция 1951 года интерпретировалась намного ограничительнее и беженцы, убегавшие от гражданской войны в Эфиопии, Афганистане и Шри-Ланке, приводя лишь несколько примеров, не могли воспользоваться защитой Конвенции на том основании, что они не отвечали критериям конвенционных беженцев. Узким в смысле географического и временного ограничений. Доводом служило то, что эти люди имели вполне обоснованное опасение стать жертвой преследования в силу своих оппозиционных (антисоциалистических) убеждений. См также Peter Nicolaus, Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen und 40 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention, in: Zeitschrift für Ausländerrecht 1991, 119. 57 58 16 Хотя международное сообщество и, в частности, западные государства не желали свободно интерпретировать Конвенцию 1951 года , страны очень ясно осознавали проблему и необходимость оказания помощи этой новой волне беженцев. Другими словами, это не было не гуманностью - они просто не хотели считать этих людей, конвенционными беженцами и предоставлять им все права, оговоренные в Конвенции 1951 года. Государства были готовы помочь этим беженцам, но не хотели предоставлять им какие-либо права. Тем не менее, очень скоро международное сообщество поняло, что помощь и , в частности, крупномасштабная помощь, не может быть действенной без какойлибо правовой основы. Именно поэтому, последние 50 лет характеризуются попытками реформировать международное право беженца и переопределить термин «беженец». Эти попытки оказались успешными на региональных уровнях, но не смогли достичь цели в глобальном масштабе59. Согласие было достигнуто только в отношении многочисленных расширений мандата УВКБ ООН. Расширенный мандат УВКБ ООН Уже в 1957 году – менее чем через десятилетие со дня основания УВКБ ООН – Мандат Верховного Комиссара по делам беженцев был расширен в первый раз. 60 Это расширение сферы влияния, не было единственным, и за последние пять десятилетий, Мандат УВКБ ООН существенно расширялся более 15 раз. Мандат УВКБ ООН расширялся в двух разных направлениях. Первое направление было связано с размахом работы УВКБ ООН и его обязанностями. Такое расширение давало УВКБ ООН возможность искать средства и оказывать беженцам материальную помощь. Из организации, оказывающей только правовую защиту, УВКБ ООН превратилась в многофункциональную организацию, занимающейся гуманитарной помощью, в какой-то мере развитием (интеграцией и реинтеграцией) и чрезвычайными ситуациями. Однако, в контексте данной статьи, больший интерес представляют расширения второго направления, связанные с определением лиц, которым УВКБ ООН должно было оказывать помощь. В духе вышеописанных политических тенденций, Генеральная Ассамблея ООН и Экономический и Социальный Совет ООН (ECOSOC) предусмотрительно не стали снова определять термин «беженец», а создали или возродили ряд терминов, таких Например, попытка ввести в 1968 году Конвенцию ООН по Территориальному Убежищу. По этой теме, также смотрите Atle Grahl-Madsen, Analysis of the Results of the First Session of the International Conference on Teritorial Asylum, San Remo, 1968 and Atle Grahl-Madsen, Territorial Asylum, Stockholm 1980. 60 В своей резолюции GA-RES. 1166 (XII) от 26 ноября 1957 года Генеральная Ассамблея ООН впервые разрешила Верховному Комиссару оказывать помощь беженцам, не подпадавшим в полной мере под определение Устава УВКБ ООН. Речь шла о китайцах, живущих в Китае, в Гонконге, чей статус «беженцев» осложнялся существованием двух Китаев, каждый из которых мог быть призван оказывать защиту. См. также Guy Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, Oxford 1983, 7. 59 17 как «лица, которым УВКБ ООН оказывает протекцию»61, «перемещенные лица»62, «лица, относящиеся к компетенции УВКБ ООН»63 и «лица, нуждающиеся в международной защите». Таким образом, эти группы людей были охарактеризованы очень конкретно, что не давало никакой возможности интерпретациям. В большинстве определений, основной критерий - составляют "перемещение" и "страна происхождения" или "страна убежища". Региональные акты Конвенция ОАЕ и Картагенская декларация Как уже говорилось выше, международное сообщество не смогло договориться по новым проблемам беженцев в глобальном масштабе. Поэтому, были приняты международные акты на региональном уровне и эти документы должны были решить правовые аспекты, конкретных региональных проблем беженцев, а также развивать региональное международное право. Таким образом, государства в Африке и Латинской Америке разработали более прогрессивный подход, по сравнению с государствами Европы, Северной Америки и Азии. Десятого сентября 1969 года, Организация Африканского Единства (ОАЕ) приняла «Конвенцию контролирующую особые аспекты проблем беженцев в Африке»64 с целью отрегулировать обращение с миллионами беженцами, появившимися в конце периода колониализма и в пост колониальный период.65 Африканские государства хорошо понимали, что одной из главных проблем было определение термина «беженец». Для того чтобы предотвратить ограничивающий подход, они решили не оставлять странам право интерпретировать определение, содержащееся в Конвенции 1951 года, а добавили в Конвенцию ОАЕ новое определение. Другими словами, Конвенция ОАЕ повторяет в статье 1 (1) определение термина «беженец» Конвенции 1951 года дословно, а затем в статье 1 (2) продолжает: «Термин «беженец» также применим к любому лицу, который вынужден покинуть свое место постоянного проживания по причине внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок на какой-то или всей территории страны своего происхождения или гражданства, и ищет убежища в каком-либо месте за пределами страны своего происхождения или гражданства.» См. Volker Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), Berlin 1992, 225-229. 62 См. Michael Marugg, Völkerrechtliche Definitionen des Ausdrucks “Flüchtling”, Basel 1990, 159-164. 63 См. например Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/52/102 от 9 февраля 1998. 64 Собрание Договоров ООН № 14 691. Далее «Конвенция ОАЕ» 65 См. также по этому вопросу Peter van Krieken, African Refugee Law, Yearbook of the A.A.A.A., Vol. 45/46 1975/76, 199 pp. 61 18 "Картагенская Декларация по Беженцам", опубликованная 22 ноября 1984 года66 использовала тот же подход и даже, процитировала и сослалась на Конвенцию ОАЕ.67 Хотя этот документ и не является обязывающим договором, он стал моделью для Латинской Америки и многие государства региона придерживаются его. Определение термина «беженец», в обоих региональных международных правовых актах, следует предшествующей68 концепции. Определения связаны с объективным критерием и лицо, ищущее убежище, должно доказать только то, что оно является выходцем из страны69, где имеются серьезные нарушения общественного порядка. Эти определения также содержат субъективный элемент, а именно необходимое условие, что лицо было «вынуждено» покинуть свою страну (Конвенция ОАЕ) или, что его/её жизнь, безопасность и свобода подвергались "опасности" (Картагенская декларация). Однако, на практике этот субъективный элемент, никогда не играл решающей роли и лица, покидавшие свои страны в этих регионах, признавались беженцами без тщательного исследования их субъективных мотивов (вынужденность и под угрозой). Однако, это не связано с определением или его интерпретацией. Скорее, это связано с концепцией «признание prima facie» (признание по первому впечатлению). Эта концепция была введена государствами и УВКБ ООН для того, чтобы справиться с массовыми наплывами беженцев, при которых индивидуальное определение статуса беженца, просто невозможно по причине большого количества. Эта концепция может быть применена на основании любого из перечисленных ранее международных документов по беженцам, содержащих субъективный элемент (пр. Устав УВКБ ООН, Конвенция 1951 года и Конвенция ОАЕ). Эта концепция предполагает, что все лица, спасающиеся бегством приблизительно в одно и то же время с территории, где жизнь, безопасность и свобода жителей подвергаются всеобщей опасности по одной из причин, упоминаемых в соответствующих договорах, имеют субъективную причину (страх) Принятая на Коллоквиуме по международной защите беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме, состоявшемся в Картагене 19-22 ноября 1984 года. 67 «… с учетом опыта в период массовых передвижений беженцев в Центральноамериканском регионе, необходимо рассмотреть расширение понятия беженец, имея ввиду, насколько это уместно и в свете ситуации в регионе, прецедент Конвенции ОАЕ (статья 1, параграф 2), а также принципы, используемые в отчетах Межамериканской комиссии по правам человека. Поэтому определение или понимание беженца, которое рекомендуется для использования в регионе, в дополнение к элементам, содержащимся в Конвенции 1951 года и Протоколе 1967 года, должно включать лиц, покинувших свою страну, потому что их жизнь, безопасность или свобода подвергались опасности в силу существования всеобщего насилия, иностранной агрессии, внутренних конфликтов, массовых нарушений прав человека или других обстоятельств, серьезно нарушивших общественный порядок.» 68 См. Мероприятия и другие международные акты по беженцам, принятые до Конвенции 1951 года. 69 По Конвенции ОАЕ достаточно того, что серьезные нарушения общественного порядка имеются в каких-то частях страны происхождения. Это означает, что лицу, ищущему убежища , нельзя отказать на основании того, что он/она могут быть в безопасности в других частях своей страны. Говоря другими словами, концепция «Альтернативы внутреннего убежища» в Конвенции ОАЕ отсутствует. 66 19 поступать таким образом. И поэтому эта субъективная причина может не рассматриваться индивидуально и лица, соответствующие объективному критерию, могут быть признаны беженцами без индивидуального интервью. 70 Временная защита и другие национальные подходы Как уже говорилось выше, Азия и Европа были наименее прогрессивными регионами, в отношении законодательства о беженцах и его эволюции. Азия всегда была в хвосте международного поезда убежища и к Конвенции 1951 года присоединились всего лишь несколько стран этого континента.71 Хотя здесь были значительные передвижения беженцев, такие как Индокитайские люди в лодках (люди, спасавшиеся бегством на лодках), тамилы из Шри-Ланки, афганцы и мусульмане с Мьянмара (Бирмы), ни одна из стран, ни регион в целом, не принимали согласованной и конкретной правовой политики. 72 Если странам приходилось иметь дело с определениями беженца, они обычно обращались к УВКБ ООН и действовали через эту организацию, приняв определение беженца этой организации. Другими словами, люди, признанные беженцами УВКБ ООН в соответствии с его мандатом, или те, которые относились к его компетенции, признавались беженцами страной убежища и получали разрешение оставаться, по крайней мере, временно.73 Неудивительно, что Азия не разработала регионального подхода к этому вопросу. Азиатские государства испытали проблемы массовых потоков беженцев только после окончания Вьетнамской войны74 и они всегда могли рассчитывать на поддержку международного сообщества и, в частности УВКБ ООН. Однако более, чем удивительно то, что колыбель международного права беженца, а именно Европа, прекратила всякие попытки развивать его далее, после принятия Протокола 1967 года. Можно было бы объяснить это тем, что Европа никогда не испытывала масштабный приток беженцев, а также тем, что она должна была бороться с громадными нарушениями национальных процедур 75 по предоставлению убежища со стороны экономических мигрантов. Однако, оба объяснения ошибочны. Никогда не было значительных нарушений процедур по предоставлению убежища. Люди, прибывающие из таких кризисных Тем не менее, это признание является только, так называемым "prima-facie" признанием (по первому впечатлению) и это значит, что в любой момент может быть проведено индивидуальное интервью для определения, действительно ли лицо имело обоснованную субъективную причину спасаться бегством. Если последнее не устанавливается, это лицо теряет статус беженца. 71 Только 12 из 22 азиатских стран присоединились к Конвенции 1951 года. 72 Комплексный План Действия (CPA), более или менее, разрешивший проблему людей в лодках, мог бы быть назван единственным исключением, хотя и это была инициатива, предложенная из вне региона. 73 Например, когда более 200 000 мусульман были вынуждены оставить свои дома в штате Rakhine (северо-западный Мьянмар), они были приняты Бангладешом только после того, как УВКБ ООН провело оценку и провозгласило всех их беженцами prima facie. 74 Это было время людей в лодках, в 1980е годы. 75 Определение беженца в законодательствах об убежище всех европейских стран основано на определении Конвенции 1951 года. 70 20 регионов, как Афганистан и Шри-Ланка, не получали статуса беженца, потому что они не соответствовали, все более, ограничительно интерпретируемым критериям определения Конвенции 1951 года.76 Однако, их не возвращали в свои страны – как незаконных экономических мигрантов - а разрешали оставаться по гуманитарным причинам. В реальности это, в меньшей степени, была борьба против незаконной иммиграции нежели боязнь принять на себя обязательство на международном уровне и именно эта боязнь не позволяла государствам свободно интерпретировать Конвенцию 1951 года или принять международный договор с более широким определением беженца. Другими словами, позволить иностранцу, нуждающемуся в защите, остаться по гуманитарной причине это независимое решение77 конкретного государства, но признать лицо беженцем означает лишиться этой независимости, так как международные акты по беженцам запрещают депортацию беженцев. 78 В период распада Югославии, Европу поразила огромная волна беженцев. Албанцы, боснийцы, хорваты и македонцы спасались бегством от этнических чисток и гражданской войны. Десять тысяч людей бежали в другие страны Европы. Однако, большинство этих стран не были готовы принять их, как конвенционных беженцев. Они доказывали, что эти люди не соответствовали определению беженца, данному в Конвенции 1951 года, поскольку они бежали от гражданской войны и могли найти защиту от этнической чистки в других частях Югославии. С другой стороны, те же государства хотели помочь и найти гуманитарное решение. Поэтому, под руководством УВКБ ООН была разработана новая концепция, в соответствии с которой этим беженцам нужно было оказать, по крайней мере, «временную защиту».79 В соответствии с концепцией «временной защиты», лица, бежавшие из бывшей Югославии и принадлежавшие к меньшинствам, получали право оставаться в стране убежища до стабилизации ситуации в их родной стране, когда они смогут вернуться в безопасности. В этом контексте УВКБ ООН подчеркнуло: «Временная защита в ситуациях массового притока беженцев является средством обеспечения убежища группам или категориям лиц, в отношении которых признано, что они нуждаются в международной защите, при этом, по крайней мере в начале, такое признание не требует индивидуального определения статуса. Эта защита включает уважение основных прав человека, но поскольку она рассматривается, как мера защиты в чрезвычайной ситуации и в надежде , что она будет краткосрочной, на начальном этапе См. выше Это решение, конечно же, ограничено документами по правам человека, например, Международным Пактом о Гражданских и Политических Правах (ICPCR) и Конвенцией против пыток (CAT), запрещающими депортацию иностранцев, если в случае возвращения, их основные права человека будут нарушены. 78 Например, статья 33 Конвенции 1951 года гласит: «Договаривающиеся государства не будут, никоим образом, высылать или возвращать("refouler") беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». 79 Walter Kälin, Towards a Concept of Temporary Protection, Bern 1996,1-2. 76 77 21 предлагается ограниченный список прав и благ, нежели это предусмотрено для беженцев, получивших убежище на основании Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Во многих отношениях, это вариант принятия и временного убежища, основанный на признании prima facie или групповых определений, в отношении необходимости международной защиты, который часто использовался в других частях света, чтобы справиться с массовыми потоками беженцев."80 Хотя концепция временной защиты обсуждалась на европейских встречах 81 и была принята в качестве национального законодательства почти во всех западных и центрально-европейских странах, она никогда не была согласована или кодифицирована на международном уровне. Очевидно, вышеупомянутое нежелание подрывать свою независимость, а также совершенно разные взгляды отдельных государств, в отношении прав, которые должны получить лица, находящиеся под временной защитой82, помешало тому, чтобы эта проблема нашла свое разрешение через региональные международные юридические документы. Заключение Международное определение термина «беженец» развивалось в прошлом веке по кругу. Попытки определить этот термин начались вскоре после Первой мировой войны и происходило это в контексте массового притока беженцев из развалившейся Оттоманской империи и России. До конца Второй мировой войны, массовые передвижения беженцев продолжались и критерий определения оставался, во многом, тот же. Беженцы всегда определялись по объективному критерию, подтверждение которого не требовало детального индивидуального определения. Этими критериями были, главным образом, (прежняя) страна происхождения и членство в преследуемой группе этнического меньшинства или политическом движении в своей стране, а также отсутствие международной защиты. Последний критерий стал менее важным незадолго, до и во время Второй мировой войны. После Второй мировой войны, с принятием Конвенции 1951 года, было разработано новое определение беженца. В новом мировом порядке, для которого был важен отдельный человек и его/её права, определение беженца по Конвенции 1951 года, также, стало более индивидуальным. Объективные критерии были Цитируется в Walter Kälin, Towards a Concept of Temporary Protection, Bern 1996, 2. Например, «на встрече министров по иммиграции в Лондоне в 1992 году было принято Заключение, в отношении людей, перемещенных в результате конфликта в бывшей Югославии. Этот документ заявлял «о готовности оказать временную защиту гражданам бывшей Югославии, прибывающих непосредственно из зон боевых действий и которые не могут вернуться в свои дома в результате конфликта и нарушений прав человека…» (Заключение, в отношении людей, перемещенных в результате конфликта в бывшей Югославии, цитируется по Walter Kälin, Towards a Concept of Temporary Protection, Bern 1996, 4. 82 Национальными правовыми документами, обеспечивающими право этих лиц оставаться в стране, могут быть "вид на жительство" , "терпимость" или "исключительное разрешение оставаться". 80 81 22 обобщены (и более не связаны с происхождением из конкретной страны) и введен новый субъективный критерий, а именно «вполне обоснованное опасение». Это позволило, впервые признавать отдельных лиц беженцами, независимо от того, откуда они прибыли. Важным было лишь то, что их конкретная судьба или скорее история преследования, могли быть отнесены к какой-либо из пяти причин преследования, перечисленных в Конвенции 1951 года. Однако, это означало необходимость процедуры индивидуального определения статуса беженца, которая занимала много времени и могла быть эффективной только, если количество людей, ищущих убежища, было невелико. Уже в 1960е годы возникли новые проблемы массовых передвижений беженцев, требовавшие нового усовершенствованного определения беженца. За исключением Африки (и в какой-то степени Латинской Америки), международное сообщество не справилось с этой задачей. Опять возвратились к старой модели, времен после Первой мировой войны и беженец определялся, как лицо прибывшее из конкретной страны. Это осуществлялось путем использования концепции prima facie или введения национальных концепций, например, временной защиты. Кажется, что индивидуальный подход вынужден был сделать шаг назад в ситуациях массовых передвижений беженцев. Однако, если государства хотят согласованно решить проблему, они должны выработать механизм и принять новое определение беженца на уровне международного права. Националистический подход, такой как Концепция временного убежища в Европе, конечно же, не является правильным путем развития. Такой подход не способствует разделению бремени между государствами и лишает беженцев, гарантированного международным правом, минимального уровня обращения. 23
